Decisión nº 218 de Juzgado Superior en lo Civil, Contencioso y Administrativo de Barinas, de 6 de Mayo de 2004

Exp. N° 4556-03

REPUBLICA BOLIVARIANA DE VENEZUELA

EN SU NOMBRE

JUZGADO SUPERIOR CIVIL Y CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

DE LA CIRCUNSCRIPCIÓN JUDICIAL DE LA REGIÓN DE LOS ANDES

IDENTIFICACION DE LAS PARTES

PARTE RECURRENTE: Ciudadanos ACOSTA DE M. BELKIS, A.C.M., BETANCOURT P. BEXSAIDA, BASTIDAS DE V. ZORAIDA, CACERES MONTILLA BELKYS, CARRASQUERO V. JOSE, DIAZ MILAGROS, DUVAL FREITES M., G.M.E., GARRIDO BELKIS, GUEVARA PETRA, H.C.M., LUQUEZ NEYLA, MONSALVE DE V. EDGLA, MORA DE G. M.L., M.A., P.M.J., Q.D.A.M., R.B.A.R., RIEGO O.D.P., R.O., SALGADO DE C. BENIGNA, SCHWARZEMBERG HILIANA, UZCATEGUI O. LIDIA, YÁNEZ B. BRUNILDA, Z.D.J.A.C., venezolanos, mayores de edad, titulares de las cédulas de identidad Nros. 4.260.307, 11.715.987, 9.548.144, 9.266.579, 9.987.903, 7.603.858, 13.882.504, 9.388.676, 10.555.086, 4.924.847, 11.189.658, 13.278.632, 9.388.528, 4.925.098, 8.149.982, 8.142.490, 4.487.441, 8.148.873, 4.923.060, 4.927.159, 8.133.401, 12.207.735, 9.267.653, 7.167.733, 8.130.301.

APODERADOS JUDICIALES: Abogados L.M.S.P., M.G.M.D. y R.C.S., venezolanos, mayores de edad, titulares de las cédulas de identidad Nros. 4.929.992, 9.260.777 y 11.191.948 e inscritos en el Inpreabogado bajo los Nros. 20.481, 28.059 y 63.047 respectivamente.

PARTE RECURRIDA: UNIVERSIDAD NACIONAL EXPERIMENTAL DE LOS LLANOS OCCIDENTALES E.Z..

APODERADO JUDICIAL: M.F., I.J.F. ZAPATA Y N.M., venezolanos, titulares de las cédulas de identidad Nros. 12.205.004 y 13.038.717 e inscritos en el INPREABOGADO bajo los Nros. 73.610 y 98.682 respectivamente.

SÍNTESIS DE LA CONTROVERSIA

En el libelo de la demanda los Abogados L.M.S.P. y R.C.S., apoderados actores, alegaron que las autoridades administrativas de la UNIVERSIDAD NACIONAL EXPERIMENTAL DE LOS LLANOS OCCIDENTALES E.Z., siguiendo instrucciones emanadas de la Oficina de Planificación del Sector Universitario (OPSU), conforme al artículo 22 de la Ley de Universidades, procedieron desde mayo del año 2000, a la implantación del Manual de Cargos del Personal Administrativo de la Universidades Nacionales, elaborado por la OPSU con la finalidad de establecer un régimen uniforme con respecto a la clasificación del personal administrativo, que muchos de los destinatarios de la aplicación de dicho Manual manifestaron su inconformidad con los resultados de la misma, que las autoridades administrativas resolvieron tramitar las revisiones correspondientes, que dicho proceso se inició el 06-11-2001, aplicándose el Instructivo de Revisión de Implantación del Manual Descriptivo de Cargos Administrativos, menciona que se cumplieron cabalmente los lapsos correspondientes a la revisión, que los lapsos correspondientes a los recursos administrativos ordinarios contemplados en la Ley Orgánica de Procedimientos Administrativos se vencieron sin que se haya producido impugnación o revocatoria en contra de las decisiones recaídas en los procesos de revisión, que además el lapso de caducidad contemplado en el artículo 134 de la Ley Orgánica de la Corte Suprema de Justicia, se encuentra vencido, sin que hayan intentado el recurso contencioso administrativo, ni contra el proceso de clasificación o de revisión, que por tal motivo los actos de revisión deben reputarse como definitivamente firmes.

Continúan exponiendo que sus mandantes forman parte de un número mayor de empleados administrativos de la UNELLEZ que fue sujeto al proceso de reclasificación en aplicación del Manual Descriptivo de Cargos aprobado por la OPSU y de revisión de la misma y señala los cargos y remuneración de sus mandantes; que las nuevas ubicaciones del personal administrativo de la UNELLEZ tendría vigencia desde el 01-01-2003, para lo cual ya se habían tomado las previsiones del caso en materia presupuestaria, que en el mes de enero del 2003 le canceló al personal reclasificado la correspondiente remuneración, incluyendo el diferencial por virtud del nuevo nivel salarial asignado a las respectivas ubicaciones en el escalafón. Que en fecha 17-02-2003 se les notificó a cada uno de sus mandantes la suspensión del incremento de sueldo por reclasificación de cargos para el año 2003, que el aumento de sueldo se mantendría vigentes a partir del mes de febrero .

Agregan que al momento de actualizar sus respectivas cuentas bancarias, específicamente en la fecha correspondiente al pago del mes de junio del 2003, se percataron que no fueron efectuados los abonos respectivos de acuerdo con los niveles salariales de su ubicación vigente, ni los bonos correspondientes al nivel del cargo que cada uno de ellos poseía con anterioridad a la reclasificación. Que ante tales hechos la Asociación de Empleados de la UNELLES (AEUNELLEZ) denunció tal situación ante la delegación de la Defensoría del Pueblo en el Estado Barinas, que la Consultoría Jurídica de la UNELLEZ expuso ante la Defensoría del Pueblo que el pago efectuado al personal reclasificado ha debido ser aprobado previamente por la OPSU, que por tal motivo están obligados a mantener la suspensión del incremento salarial hasta que se determine o no la procedencia de dicho pago. Señalan que la OPSU no es competente para impartir ordenes de cualquier naturaleza, ya que es una instancia de carácter técnico que forma parte de lo que se denomina Administración Consultiva.

Exponen que la UNELLEZ ha obrado por meras vías de hecho para omitir el cumplimiento de su obligación legal de pagar a sus mandantes las remuneraciones, que para la suspensión del pago de la variación salarial producto de la reclasificación, la UNELLEZ ha debido previamente impugnar o revocar el proceso de reclasificación. Que en contra de sus mandantes se violentó el debido proceso; que el trámite de reclasificación y posterior ubicación, generó para sus representados el derecho subjetivo, el cual, según el artículo 82 de la Ley Orgánica de Procedimientos Administrativos no puede ser afectado. Por tal motivo consideran que la UNELLEZ debe proceder al pago integral de los salarios, primas y demás bonificaciones correspondientes a las remuneraciones de sus representados, de acuerdo con la clasificación vigente que les fue otorgada, especialmente desde la segunda quincena del mes de junio del año 2003.

Solicitan que en la sentencia definitiva el Tribunal declare que sus mandantes fueron objeto del proceso de reclasificación en el escalafón de cargos administrativos de la UNELLEZ mediante la correcta aplicación del Manual Descriptivo ya referido, que la ubicación actual de sus mandantes en el escalafón administrativo y la remuneración es la indicada en el escrito libelar, que la segunda quincena del mes de junio del 2003 no les fue cancelada, que la UNELLEZ omitió el pago de las variaciones salariales desde la segunda quincena del mes de junio de 2003 sin fundamento legal alguno, ya que jamás dictó el correspondiente acto administrativo, que se debe proceder inmediatamente al pago inmediato, en forma integral, los salarios y demás beneficios socioeconómicos legales y convencionales a los que tienen derecho. Finalizan solicitando medida cautelar a los fines de que la UNELLEZ proceda a reponer o reembolsar los saldos indebidamente retenidos.

El ciudadano J.C., en su condición de Rector de la Universidad Nacional Experimental de los Llanos E.Z. y su apoderado judicial Abogado O.C., presentaron escrito de contestación a la demanda en el cual rechazaron los argumentos de la parte demandante.

En fecha 16-10-2003 se celebró la audiencia preliminar haciéndose presentes, el Abogado L.M.S., apoderado judicial de la parte actora y el Abogado O.C., apoderado judicial de la parte demandada, quienes expusieron sus respectivos alegatos.

En la oportunidad procesal correspondiente para la promoción de pruebas, ambas partes hicieron uso de tal derecho.

El 21-04-2004 se celebró el acto de la audiencia definitiva a la cual se hicieron presentes los Abogados L.M.S.P., apoderado judicial de la parte demandante y M.A.F., apoderado judicial de la parte demandada, acto en el cual expusieron sus defensas.

CONSIDERACIONES PARA DECIDIR

PUNTO PREVIO:

La parte demandada a través de su apoderado opone como punto de previo pronunciamiento la cuestión previa consagrada en el numeral 11 del artículo 346 del Código de Procedimiento Civil, la prohibición de la ley de admitir la acción propuesta o cuando permite admitirla por determinadas causales que no sean las alegadas en la demanda ya que la Ley del Estatuto de la Función Pública prevé la exclusión del personal Directivo, Académico, docente, administrativo y de investigación de las Universidades Nacionales y que su representada es una Universidad Nacional que por derecho la misma ley ha exceptuado de la aplicación del Régimen legal allí establecido.

A tal efecto es necesario señalar que si bien es cierto que la propia Ley del Estatuto de la Función Pública establece dentro de las causales previstas en el parágrafo único del artículo 1 su exclusión, ha sido criterio reiterado de la jurisprudencia emitida tanto por la Corte Primera en lo Contencioso Administrativo como por la Sala Político Administrativa del Tribunales Supremo de Justicia que en razón de la eliminación de los Tribunales de Carrera Administrativa y la constitución de los Tribunales Superiores en lo Civil y Contencioso Administrativo como Tribunales Funcionariales de conformidad con los Artículos 334 de la Constitución de la República Bolivariana de Venezuela y 20 del Código de Procedimiento Civil y que hasta tanto no sean dictados los estatutos por las cuales se regirán tales entes públicos su competencia corresponderá a los Tribunales Superiores en lo Contencioso Administrativo de cada Región y solo excepcionalmente cuando la controversia se suscite con motivo de la relación de un docente con la Universidad por razones de destitución o separación del cargo le corresponderá a la Corte Primera en lo Contencioso dirimir la controversia en primera instancia y la Sala Político Administrativa del Tribunal Supremo de Justicia conocerá en apelación.

Así las cosas este Tribunal declara SIN LUGAR la cuestión previa opuesta y pasa a dirimir el conflicto de fondo de la acción planteada.

CONSIDERACIONES AL FONDO

La presente acción va encaminada a dirimir el conflicto suscitado por los accionantes con la Universidad Nacional Experimental de los Llanos Occidentales E.Z. porque al decir de los accionantes la parte accionada cumplió con un proceso de reclasificación de cargos siguiendo orientaciones emanadas de la Oficina de Planificación del Sector Universitario, no obstante la parte accionada alega que no se ha cumplido cabalmente con lo establecido en el Manual Descriptivo de Cargos Administrativos de las Universidades Nacionales y con el instructivo de revisión de la implementación del Manual Descriptivo y niegan que los querellantes hallan sido objeto del proceso de reclasificación con apego a las disposiciones legales que la rigen, así como afirmar que o que se realizó fue un pago de lo indebido.

A tal efecto es necesario hacer algunas consideraciones la respecto:

Este sentenciador encuentra pruebas que demuestran la existencia de un derecho a ser reclasificados los accionantes, pero no existe prueba que lleve al convencimiento de este sentenciador de que la accionada haya hecho una correcta clasificación de cargos, ya que, los accionantes promueven documentales consignadas con el libelo marcadas B, C y D que evidencia que la Oficina de Planificación del Sector Universitario (OPSU) remitió a las autoridades administrativas de la UNILLEZ el manual descriptivo de Cargos del Personal Administrativo de las Universidades Nacionales para su aplicación en esta casa de estudios y el correspondiente instructivo, pero tales recaudos no son vinculantes para la Universidad quien tiene plena autonomía en su aplicación. También anexa copia del acta de fecha 27 de febrero de 2002 mediante la cual se instaló formalmente la Comisión Especial encargada del proceso de revisión acerca de la aplicación del referido manual descriptivo de Cargos, pero eso solo demuestra el que se ordenará hacer mas no que se haya concluido. Al mismo tiempo anexó copia de la comunicación remitida en fecha 03 de Julio de 2002 por la Oficina de Recursos Humanos de la UNILLEZ para que le informe acerca de los casos en revisión, por lo que se llega al convencimiento de que no se ha concluido tal proceso de reclasificación. Se anexó el instructivo para la revisión de la reclasificación el cual tampoco es concluyente. La Carta del Rector donde suspende el pago que presume el hecho de la existencia de un derecho a favor de los trabajadores. Consta agregado a los autos informe remitido por esa comisión dando resultado a la nueva revisión, tampoco es concluyente ya que la misma debe llevar el aval de la máxima autoridad Universitaria. La prueba anexa marcada ¨I¨ oficio de fecha 05 de Junio de 2003 emanado del Rector de la UNILLEZ dirigido al jefe de oficina de Recursos Humanos, mediante la cual autoriza la incorporación en nómina de las variaciones de sueldo producto de la reclasificación del personal administrativo, así como el oficio marcado ¨j¨ de fecha 06 de junio de 2003 dirigido al Banco Mercantil, los comprobantes de cancelación de sueldos marcados M-1 y M-46, la comparecencia ante el defensor del pueblo, los mismos constituyen prueba que da la presunción del nacimiento de un derecho de reclasificación a favor de los accionantes y no siendo tales instrumentos impugnados tienen pleno valor probatorio y se valoran como prueba presunción legal que le otorga a los accionantes el derecho a una reclasificación y así se decide.

En cuanto a la prueba constituida por el Oficio No 1672-03 de fecha 28 de Octubre de 2003, este Tribunal lo desecha por ser una prueba emanada de tercero y no fue debidamente ratificada en juicio.

A tal respecto se hace necesario señalar que uno de los principios en que la Administración pública se encuentra sujeta y limitada es el Principio de la legalidad presupuestaria, previsto y sancionado en el Artículo 314 de la Constitución de la República Bolivariana de Venezuela la cual señala:

¨No se hará ningún tipo de gastos que no hayan sido previstos en la Ley de Presupuesto. Sólo podrán decretarse créditos adicionales al presupuesto para gastos necesarios no previstos o cuyas partidas resulten insuficientes, siempre que el T.N. cuente con recursos para atender a la respectiva erogación; a este efecto, se requerirá previamente el voto favorable del C.d.M. y la autorización de la Asamblea Nacional o, en su defecto, de la comisión delegada¨.

También tenemos el principio de racionalidad administrativa que señala que la Administración deberá racionalizar sus estructuras como sus sistemas y procedimientos, a fin de obtener la máxima eficacia con el uso de los medios de las cuales dispone, tal principio está consagrado en el Artículo 32 de la Ley Orgánica de Procedimientos Administrativos y en consecuencia debe adoptar las medidas y procedimientos más idóneos

Por otra parte, es necesario tomar en consideración las prerrogativas de que goza la administración pública a través del principio de autotutela o potestad revocatoria que consiste en que la administración puede corregir sus propios actos.

La potestad revocatoria como lo señala el doctrinario A.B.C. junto a la ex - magistrada Hidelgar Rondón de Sansó y el Dr. G.U.T. en sus comentarios a la Ley Orgánica de Procedimientos Administrativos, es el poder que se le acuerda a la Administración de eliminar los actos que ella misma dictara, fundándose en motivos de oportunidad o conveniencia, bien originaria o bien sobrevenida. En efecto, en los actos, aun en los que son de naturaleza vinculados a la administración, le corresponden establecer el momento u oportunidad en que los mismos son pronunciados. En los actos discrecionales hay que advertir que la discrecionalidad tiene una gran variedad de modalidades de tiempo, lugar y medida, así como de otros elementos circunstanciales de la decisión. Como la determinación de los elementos indicados implica una escogencia, en la misma la administración puede equivocarse: puede escoger lo que sea menos favorable a los intereses que tutela. ¿puede regresar sobre sus pasos? ¿puede rehacer lo andado y dictar una nueva providencia fundada en una distinta decisión? Al mismo tiempo, aun en los casos en los cuales la escogencia haya sido la más afortunada y obediente a los intereses momentáneos, puede sin embargo, sobrevenir una contradicción la indicada decisión y tales intereses. Se trata de la falta de mérito sobrevenida del acto. En tales casos la decisión no está viciada de ilegitimidad, pero para la administración y para la colectividad a la cual ella sirve puede ser no sólo útil sino también dañina. Es aquí donde se plantea la potestad revocatoria. ¿Puede la Administración extinguir sus actos, que si bien fueron conformes originalmente con el interés público, se transformaron en decisiones contrarias al mismo? Como es fácil apreciar, nos hemos planteado las dos posibilidades en las cuales se fundamenta la potestad revocatoria: 1) El simple ius penitendi. El derecho de arrepentimiento de una decisión que la Administración ha asumido y que no ha debido tomar por motivos de fondo. 2) La extinción del acto originalmente conformes con el interés público que deviene contrario al mismo, esto es, la falta de mérito sobrevenida.

La Doctrina Venezolana ha sido muy titubeante sobre la noción de revocación, considerando en forma mayoritaria, que la misma es la facultad de extinguir los actos por vía administrativa, cualquiera que sea la causa en que se fundamente tal extinción: bien por la contrariedad de la decisión con el derecho (motivos de ilegitimidad); o bien, con los intereses tutelados (falta de mérito). Esta posición en nada facilita la comprensión del problema, ya que es distinta la anulación de un acto viciado, a la extinción de un proveimiento que no es contrario a derecho pero que sí resulta inoportuno o inconveniente. La Ley sancionada parecería distinguir entre la potestad anulatoria, que es la contemplada en el artículo 86, en relación con la facultad que se acuerda a la Administración de declarar la nulidad absoluta de sus actos en cualquier momento y, la potestad revocatoria, la cual recoge en el artículo 85, señalando en el mismo: ¨los actos administrativos que no originen derechos subjetivos o intereses legítimos, personales y directos para un particular, podrán ser revocados en cualquier momento, en todo o en parte, por la misma autoridad que los dictó, o por el respectivo superior jerárquico.

De allí que, la posibilidad de remover los actos administrativos contrarios al interés público en forma original o sobrevenida, solo es posible si tales actos no han afectado la situación subjetiva de un particular. Los actos creadores de derechos o intereses legítimos no pueden ser extinguidos por la Administración y, en consecuencia deberán permanecer firmes e inalterados por cuanto el órgano jurisdiccional sólo tiene poder para conocer de las impugnaciones de ilegitimidad de los actos, no de la de mérito.

Dicho esto queda muy claro que nació un derecho para los querellantes de ser Reclasificados pero tal reclasificación no debe chocar contra los demás principios de que están investidos los actos administrativos, tales como el principio de legalidad presupuestaria y el principio de racionalidad de la actividad administrativa que se explicaron supra.

En tal sentido si el Rector de Universidad decidió suspender los pagos considera este sentenciador que podía ejercer esa facultad en virtud de la autonomía que tiene como máxima autoridad jerárquica para depurar un proceso administrativo que a su juicio puede estar viciado, y perfectamente puede ejercer esa facultad de revocar sus actos y corregirlos a los fines de que sean congruentes con los principios administrativos y el acto este en sintonía plena con la Ley, ya que de disponer de un dinero que no le corresponde o no se encuentre debidamente presupuestado le puede ocasionar responsabilidades tanto administrativas como penales, y dada la importancia de la decisión final que tome la misma puede repercutir en los gastos del erario público que cuidadosamente y celosamente debe resguardad en pro del estado venezolano; lo que si no puede hacer la accionada es desconocer ese derecho que ya nació para los accionantes, teniendo en consecuencia nuevamente que ordenar su estudio para proceder a la reclasificación de los cargos de los accionantes de conformidad con el informe de OPSU y el manual descriptivo de cargos.

De las actas procésales se evidencia ciertamente que se habían autorizado reclasificaciones no previstas en el presupuesto o de profesores que no cumplían con los requisitos para ser reclasificados, razón por la cual, quien aquí juzga considera que habían razones justificadas como para que el Rector de la Universidad ordenara suspender tal proceso.

D E C I S I Ó N

En mérito de las anteriores consideraciones este Tribunal Superior en lo Civil y Contencioso Administrativo de la Circunscripción Judicial de la Región Los Andes, administrando justicia en nombre de la República de Venezuela y por autoridad de la Ley decide:

PRIMERO

Se declara PARCIALMENTE CON LUGAR la QUERELLA FUNCIONARIAL interpuesta por los Abogados L.M.S.P. y R.C.S., inscritos en el Instituto de Previsión Social del Abogado bajo los Números 20.481 y 63.047 respectivamente, actuando con el carácter de Co-apoderados Judiciales de los ciudadanos ACOSTA DE M. BELKIS, A.C.M., BETANCOURT P. BEXSAIDA, BASTIDAS DE V. ZORAIDA, CACERES MONTILLA BELKYS, CARRASQUERO V. JOSE, DIAZ MILAGROS, DUVAL FREITES M., G.M.E., GARRIDO BELKIS, GUEVARA PETRA, H.C.M., LUQUEZ NEYLA, MONSALVE DE V. EDGLA, MORA DE G. M.L., M.A., P.M.J., Q.D.A.M., R.B.A.R., RIEGO O.D.P., R.O., SALGADO DE C. BENIGNA, SCHWARZEMBERG HILIANA, UZCATEGUI O. LIDIA, YÁNEZ B. BRUNILDA, Z.D.J.A.C., venezolanos, mayores de edad, titulares de las cédulas de identidad Nros. 4.260.307, 11.715.987, 9.548.144, 9.266.579, 9.987.903, 7.603.858, 13.882.504, 9.388.676, 10.555.086, 4.924.847, 11.189.658, 13.278.632, 9.388.528, 4.925.098, 8.149.982, 8.142.490, 4.487.441, 8.148.873, 4.923.060, 4.927.159, 8.133.401, 12.207.735, 9.267.653, 7.167.733, 8.130.301, en contra de la UNIVERSIDAD EXPERIMENTAL DE LOS LLANOS OCCIDENTALES E.Z..

SEGUNDO

Se le ordena a la UNIVERSIDAD EXPERIMENTAL DE LOS LLANOS OCCIDENTALES E.Z. nombrar una nueva comisión técnica a los fines de analizar la reclasificación de cargos de los querellantes, tomando en consideración la correcta aplicación del Manual Descriptivo de Cargos Administrativos de las Universidades Nacionales y del instructivo de revisión de la implementación del Manual Descriptivo de cargos administrativos, ambos instructivos aprobados por la Oficina de Planificación del sector universitario OPSU.

TERCERO

Como cumplimiento del proceso de reclasificación debe revisarse la ubicación que les corresponderá a los quejosos en el escalafón administrativo de la UNIVERSIDAD EXPERIMENTAL DE LOS LLANOS OCCIDENTALES E.Z., conforme al numeral anteriormente descrito, y el régimen presupuestario con que cuente la referida Universidad, dejando claro que hasta que no se haga la reclasificación definitiva no procederá a efectuarse los pagos que le corresponde a cada trabajador por la nueva reclasificación, debiendo la Universidad cancelar los salarios y beneficios laborales de acuerdo a la antigua reclasificación, los cuales deberán ser calculados por una experticia complementaria del fallo.

CUARTO

Dada la naturaleza del fallo no hay condenatoria en costas.

Publíquese, regístrese y expídanse las copias de ley.

Dada, firmada y sellada en la sala de despacho del Juzgado Superior en lo Civil y Contencioso Administrativo de la Circunscripción Judicial de la Región Los Andes, en Barinas a los seis (06) día del mes de mayo de 2004. Años 194° de la Independencia y 145° de la Federación.

EL JUEZ,

F.D.R.

LA SECRETARIA,

B.T.M.

En esta misma fecha se publicó la anterior decisión, siendo las_____. Conste.-

Scria.