Breves reflexiones sobre la proyección actual de los rasgos generales del sistema contencioso-administrativo iberoamericano descritos por Antonio Moles Caubet

Autor:Miguel Ángel Torrealba Sánchez
Páginas:129-158

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Preliminar

La atinada iniciativa por parte de la dirección de la Revista Venezolana de Legislación y Jurisprudencia de publicar un número destinado a conmemorar los aportes y el legado de juristas ibéricos llegados a nuestro país a partir de

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la finalización de la Guerra Civil española, nos permite dedicar unas breves reflexiones respecto a las ideas generales planteadas por Antonio MOLES CAUBET sobre el contencioso-administrativo. Optamos entonces por circunscribir nuestra participación a un asunto bastante puntual en la obra del profesor catalán, tanto por haberlo conocido solo a través de sus trabajos escritos, como porque distintos homenajes a su vida y a su reconocida contribución al Derecho Administrativo venezolano se le prodigaron -con toda razón- previamente1.

Bajo esas premisas, estas páginas se centrarán en revisar algunas de las ideas esbozadas por el autor al tratar los que llamó los «rasgos generales del sistema contencioso administrativo», con el fin de describir su proyección actual en varios de los ordenamientos iberoamericanos2. Con ello, que se hará sin pretensiones de exhaustividad sino a título de reseña, se pretende contribuir a la revisión -entre las nuevas generaciones- de la obra de quien fundó el

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Seminario de Derecho Público y luego el Instituto de Derecho Público de la Escuela de Derecho de la Facultad de Ciencias Jurídicas y Políticas de la Universidad Central de Venezuela y fue notable promotor del desarrollo del Derecho Administrativo venezolano en el pasado siglo.

A tal fin, comenzaremos resumiendo varias de las ideas planteadas por el autor homenajeado, tanto sobre el contencioso-administrativo iberoamericano como respecto al marco jurídico venezolano, para luego revisar la proyección de estas en algunas de las tendencias legislativas en nuestros países. Concluiremos con unas breves reflexiones resultado de esa comparación.

Comencemos reseñando algunos de esos «rasgos»:

1. Los rasgos generales del sistema contencioso-administrativo según Antonio MOLES CAUBET

Señaló MOLES CAUBET ya en 1952 que, aparte de ciertas soluciones particulares nacionales, en general se constataba cierta unidad en el proceso de evolución de la jurisdicción contencioso-administrativa en América Latina3. En ese sentido, para ese momento, a su juicio, habrían tres elementos característicos en esos países, a saber:

  1. La expresa acogida constitucional del sistema contencioso-administrativo4, inclusive en algunos casos de los tipos de recursos5. El recurso por ilegalidad concebido como una auténtica garantía, correlativa con el recurso de inconstitucionalidad, destinado también a asegurar la integridad de la Constitución y de la Ley.

  2. El debate entre seguir la orientación francesa con una jurisdicción contencioso-administrativa inserta en el Poder Ejecutivo, o bien en el judicial -el primer caso el colombiano y el ecuatoriano-, o bien una jurisdicción

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    especial, separada del poder judicial -hasta cierto punto la tendencia hacia la profusión de órganos jurisdiccionales estadounidenses-6.

  3. La limitación del control de legalidad al introducir el recurso contencioso-administrativo en el sistema judicialista, dado que este se destina a la protección de las situaciones jurídicas subjetivas, es decir, los derechos e intereses. Ello implica el escaso reconocimiento del de plena jurisdicción, lo que a su vez denota la influencia angloestadounidense y, por otra parte, de juristas alemanes e italianos7. En todo caso, el sistema tiende a adoptar una configuración uniforme con mayor disponibilidad de vías procesales8.

    Por otra parte, para MOLES CAUBET, un elemento a destacar en la configuración del contencioso-administrativo, se refiere a la existencia del principio de accionabilidad y el derecho a la justicia9, para agregar que una manera de vulnerar estos, incurriendo en denegación de justicia, no solo se produce ante la hipótesis de que no resulte posible promover el proceso por no encontrarse prevista la acción o el recurso en la ley10, o si esta los excluye o limita su alcance, sino también ante:

    ... la exclusión expresa de un asunto o recurso definidos en la Constitución, pudiera viciar por inconstitucionalidad la ley donde se establezca.

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    Punto importante si se tiene en cuenta con cuanta frecuencia suelen declarar las leyes que contra determinados actos no se dará recurso jurisdiccional alguno o bien conceden otro diferente al adecuado. También es frecuente que las leyes señalen campos o zonas acotadas para sustraer ciertos actos a la competencia de la jurisdicción contencioso-administrativa, como ha sucedido y continúa sucediendo con la discrecionalidad...11.

    También MOLES CAUBET, ya refiriéndose el caso venezolano, dedica algunos comentarios a destacar la impronta francesa en el mantenimiento de los contenciosos de exceso de poder y plena jurisdicción12, pero complementa afirmando que ambas categorías de contenciosos ni son homogéneas ni cabe separarlas de una manera absoluta. Añade que, en tal sentido, hay casos en que la declaración de nulidad comporta ciertas consecuencias subjetivas13. Por ende, surge la necesidad de situar en una tercera categoría a todos aquellos recursos que hayan de contener pronunciamientos atinentes tanto a la nulidad del acto como a la declaración de derechos, es decir, un contencioso mixto14.

    Tales afirmaciones se insertan en su contexto previo, en el cual el autor expresa, al referirse a la tradicional dualidad de vías procesales, que hay un contencioso entre partes, que persigue la tutela jurídica de los derechos subjetivos y que termina comprobando la existencia, contenido y efectos de los derecho s alegados, que es el contencioso de plena jurisdicción. Pero que también aparece el contencioso por exceso de poder que no consiste ya en la tutela

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    de los derechos sino en asegurar que el deber de legalidad es el deber de buena administración15.

2. Las peculiaridades del caso venezolano

En el tercer trabajo de MOLES CAUBET sobre el tema, ya más enfocado en el ordenamiento venezolano, el autor retoma la cuestión de las vías procesales en el contencioso, y afirma:

... la jurisdicción contencioso administrativa, tanto en su función de control como en su función justicial, ha de dejarse sentado que la potestad de la jurisdicción es unitaria, pudiendo por tanto hacer en un acto jurisdiccional los siguientes pronunciamientos: I. Declarar la nulidad de los actos ilegítimos o ilegales; II. Disponer el restablecimiento de las situaciones jurídicas subjetivas perturbadas; III. Condenar el resarcimiento de los daños por la lesión inferida a los derechos subjetivos, así como independientemente de los que por otra causa se hubieren irrogado16.

De allí que en ocasiones MOLES CAUBET parece anclarse en las nociones más tradicionales del contencioso venezolano como medio objetivo de control de juridicidad de los actos administrativos17, al punto de sostener que la jurisdicción contencioso-administrativa, constitucionalmente garantizada, se refiere al contencioso de los actos unilaterales, como «contencioso típico»18, entretanto

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que otros contenciosos destinados al control de los contratos, de los hechos y de las actuaciones susceptibles de generar la responsabilidad patrimonial del Estado, tienen un ámbito «comparativamente reducido»19. No obstante, ello no es obstáculo para que se refiera, por otra parte, a la tipología de las acciones -pretensiones- procesales que pueden interponerse en el contencioso-administrativo -declarativas, constitutivas y de condena- 20.

Tampoco lo es para que describa tanto la pretensión al derecho subjetivo, como a la pretensión propiamente procesal, definiendo a esta última, en tér-minos mucho más precisos, como la petición de decisión exigida en la demanda21. En ese mismo sentido, el autor llega a caracterizar al proceso administrativo como un:

... proceso contradictorio o contencioso que resuelve posibles controversias, destacando esta característica para dejar bien sentado, que se trata de un verdadero proceso y no ya, como lo fue anteriormente, de un mero recurso para revisar un acto administrativo22.

Como puede verse, MOLES CAUBET comienza planteando las nociones tradicionales del contencioso-administrativo, partiendo de la tradicional dualidad francesa: exceso de poder-plena jurisdicción23, y su influencia en Venezuela y en Iberoamérica, pero complementa señalando que para estas últimas hay mucho más, incluso, la recepción de las categorías procesales más recientes. Categorías que, al ser incorporadas al contencioso-administrativo, matizan su concepción original, mucho más, si se toma en cuenta la constitucionalización

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de los rasgos del proceso administrativo, partiendo de lo que llama «principio de accionabilidad», es decir, del derecho a la tutela judicial efectiva y de la universalidad o globalidad del contencioso-administrativo, garantía del principio de juridicidad de la actuación de la Administración Pública, y en última instancia, del Estado de Derecho.

Antes de pasar al siguiente epígrafe, terminamos esta reseña de las concepciones de MOLES CAUBET24, con una afirmación especialmente reveladora de la importancia del contencioso-administrativo y que retomaremos, al señalar:

Derecho Administrativo, Administración legal y jurisdicción contenciosoadministrativa, representan las tres caras de una misma pieza, es decir, las del Estado de Derecho correspondiente al tipo estructural administrativo25.

Veamos de seguidas -de forma panorámica- la proyección...

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