Sentencia nº 00059 de Tribunal Supremo de Justicia - Sala Político Administrativa de 4 de Febrero de 2004

Del escrito de nulidad presentado por los apoderados judiciales de la recurrente se deduce lo que a continuación se expone:

En fechas 20 y 29 de abril y 14 de mayo de 1987, la antigua Oficina del Régimen de Cambios Diferenciales (RECADI) del Ministerio de Hacienda, otorgó a la empresa Agropecuaria M.L., C.A. (AGROMALCA), las “Conformidades de Importación” Nos 021662, 021663, 021664, 023510 y 026778, respectivamente. Por medio de éstas se confirió a dicha compañía el derecho a importar con divisas preferenciales (Bs. 14,5 por dólar), del proveedor Gitty Enterprises, INC, domiciliado en los Estados Unidos de Norteamérica, mercancías destinadas para el desarrollo de actividades agropecuarias, a saber: “sala de ordeño por un valor neto de US$ 242.000,00; ordeñadoras por un valor de US$ 92.400,00; ordeñadoras transportables para cuatro puestos por US$ 138.540,00; rastrillos de enganche con tres puntas y henificadora de forraje modelo 311 por un valor de US$ 142.157,40 y cosechadoras combinadas de granos por un monto de US$ 70.000,00”; operaciones éstas que serían tramitadas a través del Banco Mercantil, C.A.

Posteriormente, en fecha 19 de octubre de 1987, la empresa importadora solicitó ante la mencionada dependencia administrativa, fuese modificado en el texto de las conformidades de importación autorizadas el nombre del proveedor de Gitty Enterprises, INC por el de Magnetek Supply, INC; siendo tales modificaciones acordadas bajo los Nos. 00283, 00284, 00285, 00286 y 00287, en fecha 22 de enero de 1988.

Luego, en fechas 20 y 29 de enero de 1988, el ciudadano José A.C.M., actuando en representación de la Agropecuaria M.L., C.A., solicitó ante el Banco Mercantil, C.A., fuesen abiertas cinco (5) “Cartas de Crédito” irrevocables relativas a las importaciones amparadas con las conformidades de importación previamente otorgadas. En forma simultánea, el proveedor Magnetek Supply, INC, en fecha 26 de enero de 1988, emitió las facturas por cada uno de los montos discriminados en las correspondientes conformidades de importación y cartas de crédito comercial irrevocables. Asimismo, el 27 de enero de 1988 la empresa transportadora King Ocean Service de Venezuela, S.A., expidió los “Conocimientos de Embarque” o “Bill of Lading” identificados con las siglas y números LGU-021 al 025, correspondientes a la mercancía objeto de importación y, adicionalmente, formando parte de la tramitación exigida en las precitadas cartas de crédito, la empresa C.B.I., en fecha 08 de febrero de 1988, emitió los cinco (5) Certificados de Origen, inherentes a la mercancía objeto de trámite.

Luego, en las fechas 9, 16 y 23 de mayo de 1988, fueron presentados los “Manifiestos de Importación y Declaración de Valor” ante las autoridades de la Aduana Marítima de La Guaira, siendo expedidas, en consecuencia, las correspondientes Planillas de Liquidación de Gravámenes. Ello así, una vez cumplidos los anteriores trámites, en las fechas comprendidas entre el 04 de mayo y 30 de junio de 1988, la Dirección General Sectorial de Divisas para Importaciones autorizó al Banco Mercantil, C.A., para retirar las divisas por cada uno de los montos especificados en la documentación presentada; procediendo en consecuencia, dicha institución financiera, habida cuenta del vencimiento de las cartas de crédito a realizar el pago al proveedor Magnetek Supply, Inc, a través de su agencia ubicada en la ciudad de Miami, Estados Unidos de América, mediante la emisión de cheques u órdenes de crédito por cada uno de los montos establecidos en las referidas cartas de crédito.

Como derivado de tal circunstancia, indican los apoderados judiciales de la recurrente que surgió una acreencia a favor de su representada frente a la sociedad mercantil importadora (Agropecuaria M.L. S.A.), la cual fue satisfecha mediante los correspondientes débitos efectuados a la cuenta corriente de ésta en la citada entidad bancaria. Finalmente, en fecha 22 de febrero 1999, luego de más de diez años, su representada fue notificada de la Resolución N° HGF-0045-RM-99, de fecha 05 de febrero de 1999, dictada por la Dirección General Sectorial de Inspección y Fiscalización del antiguo Ministerio de Hacienda, mediante la cual se le impone multa por la cantidad de Bs. 20.596.422,00 y se le ordena reintegrar ante el Banco Central de Venezuela la suma de US$ 686.547,40, en virtud de que “las divisas no fueron utilizadas, por cuanto la nacionalización de la mercancía no se realizó, aunado al hecho que la información que reposa en los documentos de importación fue forjada....”

-II-

FUNDAMENTOS DEL RECURSO DE NULIDAD

Ante las circunstancias narradas, los apoderados judiciales de la sociedad mercantil recurrente procedieron a interponer recurso contencioso administrativo de nulidad contra el acto administrativo contenido en la citada Resolución N° HGF-0045-RM-99, de fecha 05 de febrero de 1999, dictada por la Dirección General Sectorial de Inspección y Fiscalización del entonces Ministerio de Hacienda (hoy Ministerio de Finanzas), así como contra sus actos consecuenciales, vale decir, la Planilla de Liquidación N° 734 del 17 de febrero de 1999 y el Acta de Notificación del 22 de febrero de 1999. En este sentido, comienzan por indicar como punto previo, la “manifiesta prescripción de la infracción administrativa y de la consecuente inoperancia de la actividad sancionadora de la Administración Pública...”, ello a tenor de lo previsto en el artículo 70 de la Ley Orgánica de Procedimientos Administrativos, conforme al cual “Las acciones provenientes de actos administrativos creadores de obligaciones a cargo de los administrados, prescribirán en el término de cinco (5) años”. Tal disposición, aducen debe aplicarse a la orden de reintegro de divisas expedida por la Dirección de Inspección y Fiscalización del Ministerio de Hacienda con cargo a la recurrente por la cantidad de USA $ 686.547,40.

Sobre tal particular señalan que el acto impugnado no establece expresamente cuál era la normativa legal que le servía de fundamento, la única mención es “la del Decreto 79, ...”; pero tal normativa resultaba inadmisible por irretroactiva, “pues los hechos relativos al presente caso, ocurrieron con anterioridad a la misma”; motivo éste por el cual pudiera pensarse que la base legal de dicha orden se encuentra en el artículo 24 del Decreto N° 1.109 del 21 de mayo de 1986, contentivo de la reforma del Decreto N° 1.072 del 17 de abril de 1986, sobre la obtención de divisas a tipo de cambio controlado; norma conforme a la cual, en caso de haberse utilizado las divisas o haberse hecho parcialmente, debían reintegrarse en su totalidad o en parte, según se tratarse. No obstante, señalan que en el caso de autos puede fácilmente advertirse que dichas divisas fueron utilizadas en la totalidad solicitada, motivo por el cual dicha orden de reintegro resulta a todas luces improcedente.

Sin embargo, haciendo abstracción de los vicios de inmotivación y retroactividad, de los cuales pudiera adolecer el acto en cuestión, consideran que, en el caso de resultar procedente la obligación de reintegrar tales divisas y por consiguiente, la multa impuesta a su representada, se encontraba para la fecha en que fue dictada la resolución impugnada, evidentemente prescrita, a tenor de lo previsto en el artículo 70 de la Ley Orgánica de Procedimientos Administrativos y por analogía, conforme a lo previsto en el artículo 102 de la Ley Orgánica de Salvaguarda de Patrimonio Público (Gaceta Oficial N° 3.077 Extraordinario del 23 de diciembre de 1982). Asimismo alegan, para el supuesto de que no se considere aplicable el mencionado artículo 70 de la Ley Orgánica de Procedimientos Administrativos al caso de autos, que resultan procedentes las previsiones que sobre el particular contempla la legislación penal, específicamente, la regulación de la prescripción contenida en los artículos 108 y 109 del Código Penal, referida al caso de las “multas y de la pérdida de los instrumentos o armas con que se cometió el hecho punible y de los efectos que de él provengan”, donde se estipula un lapso de un año.

Por tal virtud, señalan que “habiendo sido verificadas las actuaciones que la Administración (Dirección General Sectorial de Inspección y Fiscalización del Ministerio de Hacienda), pretende encuadrar dentro de la previsión legal del ordinal 2° del artículo 17 del Decreto N° 1.647 señalado, durante el año 1988 tal como se desprende de la Resolución impugnada y, en suma, del expediente administrativo, no podemos más que sostener que si para el año de 1989 no había sido ejecutado (sic) ninguna actuación tendiente a la determinación de la (presunta) comisión de algún ilícito administrativo en relación con las operaciones pertinentes a la obtención de los dólares preferenciales para la importación de mercancía ante la extinta Oficina de Régimen de Cambios Diferenciales (RECADI), la Resolución N° HGIF-0045-RM-99 de fecha 5 de febrero de 1999 debe declarase absolutamente nula por haberse dictado en ejercicio de una acción evidentemente prescrita”.

En este mismo sentido, exponen que el Juzgado Superior Decimoctavo en lo Penal de la Circunscripción Judicial del Area Metropolitana de Caracas y la Superintendencia de Bancos y otras Instituciones Financieras, en fechas 26 de abril de 1996 y 04 de marzo de 1997, con ocasión de las denuncias formuladas por el ciudadano J.A.C.M., supra identificado, actuando en representación de la sociedad de comercio Agropecuaria M.L., C.A., en contra de su representada, declararon tanto la prescripción de la acción penal como la prescripción de la acción conforme a las previsiones de la Ley General de Bancos, al igual que debe ser declarada por esta Sala la prescripción de cualquier tipo de obligación de reintegrar divisas algunas en el presente caso.

Seguidamente, expusieron que en el caso de autos hubo ausencia total y absoluta del procedimiento legalmente establecido, así como violación del derecho a la defensa de su representada, ello por cuanto dicha empresa nunca fue formalmente notificada de procedimiento alguno en su contra, motivo éste que le impidió ejercer su derecho a defenderse y ser oída, siendo que la única comunicación enviada a la recurrente con anterioridad a la emisión del acto impugnado, fue el Oficio N° HGIF-IES-690 del 02 de septiembre de 1998, en el que le solicitan copias certificadas de los recaudos aduaneros que sirvieron de respaldo a las operaciones de importación efectuadas por dicha empresa, sin que de tal oficio se evidencie procedimiento alguno en su contra.

Por otra parte, denuncian que la autoridad administrativa al dictar el acto impugnado usurpó funciones que no le eran propias y que correspondían al Poder Judicial, procediendo de forma irregular a “calificar, imputar y sancionar (y condenar) supuesto de hecho tipificados en el Código Penal venezolano vigente”, tal como se observa del texto de dicho acto cuando señala “En virtud de lo antes expuesto se evidencia que las divisas no fueron utilizadas, por cuanto la nacionalización de la mercancía no se realizó, aunado al hecho que la información que reposa en los documentos de importación fue forjada ... (...). Esta Dirección General Sectorial considera como circunstancia agravante el hecho de que el ilícito y apropiación indebida para el beneficio propio fue cometido por una institución bancaria a quien se le dio carácter de tramitador del Estado Venezolano”; motivos por los cuales solicitan sea declarada la nulidad de los actos impugnados.

Asimismo, indican que tanto la referida orden de reintegro como sus actos consecuenciales, adolecen del vicio de falso supuesto. En tal sentido, alegan que la falta de congruencia entre las circunstancias de hecho que fundamentan el acto en cuestión con los supuestos previstos en la normativa cambiaria aplicable al caso de autos, deriva no solamente de una tergiversación de las razones fácticas (tanto por interpretación como por calificación) sino de una incorrecta interpretación y aplicación de la normas jurídicas sobre las cuales la administración fundamentó su acto.

Bajo otro contexto, alegan que los hechos que dieron lugar a las “innumerables acciones temerarias” emprendidas por el ciudadano J.A.C.M., en representación de la Agropecuaria M.L., C.A., tuvieron lugar bajo el amparo del régimen de cambios diferenciales imperante para los años 1986-1988; así, para la adquisición de las divisas preferenciales podían los importadores, una vez obtenidas las correspondientes conformidades de importación, tramitar sus solicitudes en forma personal o a través de un banco comercial, quien fungía de tramitador (tal como fue en el presente caso el Banco Mercantil). Ahora bien, para el 1987, el precitado ciudadano habiendo obtenido un total de cinco conformidades de importación (de la Dirección General del Régimen de Cambios Diferenciales), solicitó a la sociedad mercantil recurrente la apertura de las respectivas cartas de crédito comerciales irrevocables a su nombre, destinadas para adquirir mercaderías agropecuarias, bajo un tipo de cambio de Bs. 14,5 por dólar americano.

Sostienen que en el presente caso, fueron verificadas todas y cada una de los pasos del procedimiento de adquisición de divisas preferenciales, en efecto, cumplidas las obligaciones del beneficiario y vencido el plazo indicado en las respectivas cartas de crédito, la entidad bancaria recurrente procedió, por intermedio de una de sus sucursales en el exterior, a efectuar el pago de cada una de dichas cartas de crédito y como prueba de ello indican que “consta además en el expediente administrativo carta rogatoria emanada del Juzgado Séptimo de Primera Instancia en lo Civil y Mercantil Bancario para el Departamento de Justicia de los Estados Unidos de América por medio de la cual se realizaron una serie de diligencias destinadas a la obtención de declaraciones juradas y testimonios referidas específicamente al pago-debido de las descritas cartas de crédito y dejar constancia de la existencia de cada uno de los cheques emitidos por el BANCO MERCANTIL (Miami) a la empresa MAGNETK SUPPLY INC (beneficiaria de las cinco cartas de crédito irrevocables) para ejecutar y cumplir con la obligación derivada del vínculo banco emisor-beneficiario (vínculo documentario por esencia) lo que en efecto se constató en forma fehaciente e inequívoca...”. Motivo por los cuales señalan que, “nuestra representada BANCO MERCANTIL pagó y pagó bien, cumpliendo con las obligaciones propias de su condición de banco emisor en las operaciones de cartas de crédito comercial, siendo irrelevante en todo caso, el cumplimiento o no de las demás obligaciones que se derivan de las restantes partes y vínculos, lo contrario sería desconocer las nociones y principios básicos inherentes al crédito documentario”.

Como derivado de lo anterior, aducen que no podía la Dirección General Sectorial de Inspección y Fiscalización del Ministerio de Hacienda, imputarle a su representada falsos supuestos de hechos por demás inciertos y no verificados en el cumplimiento de sus obligaciones como banco tramitador; máxime cuando dicha entidad bancaria cumplió a cabalidad todas y cada una de sus obligaciones y, cuando no se demostró que los documentos que amparaban las operaciones fueran forjados, motivos éstos por los cuales solicitan a esta Sala sea declarada la nulidad de la resolución impugnada al estar viciada de falso supuesto de hecho.

Finalmente, denuncian que la referida resolución resulta de la misma forma afectada de falso supuesto de derecho, toda vez que la Administración violó los principio de la legalidad y de la reserva legal en materia sancionadora, actuando con prescindencia del procedimiento legalmente establecido y usurpando funciones propias del Poder Judicial, aunado a la evidente prescripción de su potestad para sancionar, incurriendo asimismo, en los vicios de incongruencia, irrazonabilidad, contradicción inmotivación e irretroactividad al pretender fundamentar dicho acto en el Decreto N° 76 de 1989, que evidentemente resultaba posterior a la fecha en la cual se verificaron los actos que según la administración justifican su actuación.

En consecuencia, la multa impuesta a su representada se traduce, al igual que la resolución impugnada, en nula por faltar en ella el elemento de la culpabilidad a los fines de la tipicidad penal.

III OPINIÓN DE LA PROCURADURÍA GENERAL DE LA REPÚBLICA Por su parte, la abogada A.R.R.C., inscrita en el Inpreabogado bajo el N° 25.421, actuando en representación de la República Bolivariana de Venezuela, según Oficio-Poder N° D.G.S.C.A. 000194 del 13 de diciembre de 1999, en su escrito de informes, comenzó por indicar, luego de una exposición de los hechos acaecidos en el presente caso que, “1.- ... el BANCO MERCANTIL S.A.C.A., en efecto sí realizó la respectiva solicitud de divisas por ante la Administración; 2.- Que el BANCO MERCANTIL S.A.C.A., no efectuó con ellas ningún tipo de importación de equipos agrotécnicos a nombre de la AGROPECUARIA M.L., C.A.; 3.- Que en virtud de que existen pruebas suficientes de que la mercancía para la cual fueron solicitadas las divisas nunca llegó al puerto ni a la aduana marítima de La Guaira (lugar donde supuestamente debió (sic) llegar los equipos solicitados), queda demostrado plenamente que la misma jamás se nacionalizó, es decir que jamás se importó, y que por tanto no fue adquirida con las divisas solicitadas”.

Ahora bien, respecto del punto previo alegado por la representación de la recurrente referente a la evidente prescripción de la posible obligación de reintegrar divisa alguna, expone que existen suficientes pruebas en el expediente administrativo e indicios en los anexos consignados, como para afirmar que la recurrente efectivamente, incurrió en apropiación indebida de las señaladas divisas preferenciales, motivo por el cual resulta de obligada observancia lo dispuesto en el artículo 271 del vigente texto constitucional, aplicable al caso bajo análisis, en virtud de que dicha entidad incurrió, a su decir, en un delito contra el patrimonio público.

Por otra parte, respecto al argumento hecho valer por la recurrente relativo a la ausencia absoluta del procedimiento legalmente establecido y por consiguiente del derecho a la defensa, expone que el mismo no se verifica en el caso de autos, toda vez que la entidad bancaria fue notificada del Oficio N° HGIF-IES-YF-0978, por medio del cual la Dirección de Inspección y Fiscalización del Ministerio de Hacienda le solicitó la remisión de cierta documentación, la cual fue remitida por la mencionada entidad a la autoridad administrativa, lo que demuestra, a su juicio, que la recurrente conocía el procedimiento administrativo que se seguía en su contra, pudiendo, por otra parte, ejercer su derecho a la defensa.

En lo que respecta al alegato de nulidad del acto por usurpación de funciones e incompetencia manifiesta, aduce que si bien resulta cierto que la actividad punitiva del Estado debe desarrollarse a través de las decisiones judiciales adoptadas por los órganos jurisdiccionales no es menos cierto que la potestad sancionadora en el derecho administrativo sólo se encuentra delimitada por el principio de la legalidad, y en el presente caso la conducta desarrollada por el referido banco encuadra en los supuestos de responsabilidad previstos en el artículo 420 de la Ley Orgánica de la Hacienda Pública Nacional y en el Decreto N° 76 del 13 de febrero de 1989.

Bajo otro contexto, alega que en el caso de autos, no se verifica el denunciado vicio de falso supuesto por cuanto los hechos imputados efectivamente se materializaron y se subsumen dentro de las previsiones normativas establecidas en el artículo 6 del mencionado Decreto N° 76, en el artículo 11, numeral 3 del Reglamento Orgánico del Ministerio de Hacienda y en el precitado artículo 420 de la Ley Orgánica de la Hacienda Pública Nacional. Asimismo, considera que el acto impugnado no adolece de los citados vicios de incongruencia, irrazonabilidad, contradicción, inmotivación e irretroactividad visto que existen fundados indicios en el expediente administrativo que así lo señalan y, respecto de la retroactividad normativa estima que “los efectos jurídicos del delito instantáneo cometido por el BANCO MERCANTIL, no son de carácter prolongado sino que más bien los mismos tienen un efecto prolongado en el tiempo, por lo que debe considerarse que la infracción a la normativa cambiaria ha permanecido presente durante todo este tiempo, ...”.

Finalmente, solicita a esta Sala declare la improcedencia del presente recurso de nulidad, así como la indexación de la multa impuesta por la Dirección General de Inspección y Fiscalización del Ministerio de Hacienda, por cuanto desde la fecha en que fue dictado el acto objeto de impugnación hasta el presente, el monto de la misma ha sufrido una considerable merma debido a la depreciación monetaria.

IV

MOTIVACIONES PARA DECIDIR

Vistas las anteriores alegaciones, pasa esta Sala a decidir el presente recurso de nulidad ejercido contra el acto administrativo contenido en la Resolución N° HGIF-0045-RM-99 del 05 de febrero de 1999, emanado de la Dirección General de Inspección y Fiscalización del entonces Ministerio de Hacienda, hoy Ministerio de Finanzas, por medio del cual se impuso a la sociedad mercantil recurrente multa por la cantidad de Bs. 20.596.422,00 y se le ordenó reintegrar al Banco Central de Venezuela la cantidad de USA $ 686.547,40, en virtud del presunto incumplimiento de la normativa cambiaria dictada con ocasión al régimen de cambios diferenciales imperante para los años 1988 y 1989, y, asimismo, contra los actos complementarios de dicha resolución, a saber, la Planilla de Liquidación N° 734 del 17 de febrero de 1999 y el Acta de Notificación de fecha 22 de febrero de 1999.

Visto lo anterior, observa esta Sala que los apoderados judiciales de la recurrente comienzan por alegar, como defensa previa, la evidente prescripción tanto de la multa impuesta a su representada como de la acción para requerir el reintegro de las divisas preferenciales otorgadas por el Banco Central de Venezuela, ello a tenor de los previsto en el artículo 70 de la Ley Orgánica de Procedimientos Administrativos y supletoriamente de los artículos 102 de la Ley Orgánica de Salvaguarda del Patrimonio Público y 108 y 109 del Código Penal.

Ahora bien, el acto cuya nulidad se solicita fue dictado con fundamento en las previsiones legales contenidas en los Decretos Nos. 1.647 del 08 de julio de 1987 (publicado en la Gaceta Oficial N° 33.757 del 10 de julio de 1987), contentivo de la Reforma Parcial del Decreto N° 1.611 de fecha 10 de junio de 1987, sobre la Obtención de Divisas a los Tipos de Cambios Diferenciales y, 76 del 12 de marzo de 1989 (publicado en la Gaceta Oficial N° 34.177 del 13 de marzo de 1989) por medio del cual se eliminó el régimen de cambio establecido en los decretos que en él se indicaban. Específicamente, para el caso de la multa impuesta a la recurrente la autoridad cambiaria basó su decisión en la disposición establecida en el artículo 17, numeral 2 del mencionado Decreto N° 1.647, conforme al cual:

Sin perjuicio de la aplicación de las sanciones penales que fueren procedentes, la Dirección General Sectorial de Divisas para Importaciones no otorgará Conformidades de Importación y el Banco Central de Venezuela no otorgará las divisas correspondientes, por un lapso hasta de dos (2) años y sancionarán con multa menor del diez por ciento (10%) ni mayor del décuplo del importe del monto de las divisas solicitadas o autorizadas al importador, cuando comprobaren:

1) El suministro de datos falsos.

2) La acción u omisión dirigida a procurarse beneficios ilícitos.

Mientras dure la correspondiente averiguación, se suspenderá, según el caso, el otorgamiento de la Conformidad de Importación o la entrega de las divisas, relativas a la importación de que se trate. Asimismo, durante dicho lapso y siempre que se estime prudente, se podrá además, suspender la tramitación de otras conformidades o la entrega de divisas requeridas por el importador y los efectos de las que ya se hubiesen concedido, o en su lugar, exigir la constitución de garantías suficientes a satisfacción de la Dirección General Sectorial de Divisas para Importaciones o del Banco Central de Venezuela, según el caso. Comprobada la infracción no se concederá la respectiva Conformidad o no se entregarán las divisas, sin perjuicio de la aplicación de la sanción prevista en el presente artículo.

La mencionada Dirección y el Banco Central de Venezuela, deberán notificarse las decisiones que adopten conforme a lo previsto en el presente Capítulo, para proceder en consecuencia. Igualmente, harán del conocimiento del banco comercial que intervino en la operación tales decisiones.

Asimismo, dicha autoridad fundamentó su orden de reintegro en el artículo 6 del referido Decreto N° 76, cuyo texto resulta del siguiente tenor:

Se derogan los Decretos indicados en el artículo 1°, y cualquier otra disposición contraria a lo previsto en el presente Decreto. No obstante el Ministerio de Hacienda ejecutará las garantías e impondrá las sanciones a que hubiere lugar, por las infracciones cometidas durante la vigencia del régimen cambiario que se deroga, conforme a lo establecido en dicha normativa. Asimismo, los importadores deberán reintegrar o vender las divisas al Banco Central de Venezuela, en los casos que fueren procedentes, según lo previsto en esa normativa.

Ahora bien, tal como lo ha sostenido esta Sala en oportunidades precedentes, el Estado venezolano, como ente rector en materia económica, monetaria y financiera, puede establecer regímenes especiales de promoción e incentivo a determinadas actividades, así como de protección y restricciones al sistema cambiario nacional y de transferencia de fondos del país hacia el exterior. Bajo este contexto, se advierte que la situación económica vivida en el país para el año de 1983, hizo que fuera necesario intervenir el mercado de divisas para contrarrestar los movimiento perjudiciales de capital hacia el exterior, proteger la continuidad de los pagos internacionales a través de un régimen de control de cambios y mantener el nivel adecuado de reservas internacionales.

Por tal virtud, y con ocasión al señalado régimen de cambios diferenciales establecido desde el año de 1983, fueron dictadas diversas regulaciones, dentro de las cuales destacan el Decreto N° 1.109 del 21 de mayo de 1986 (Gaceta Oficial N° 33.477 del 26 de mayo de 1986), el Decreto N° 1.611 del 10 de junio de 1987 (Gaceta Oficial N° 33.738 del 12 de junio de 1987), el Decreto N° 1.647 (Gaceta Oficial N° 33.757 del 10 de julio de 1987), el Decreto N° 2.567 del 14 de diciembre de 1988 (Gaceta Oficial N° 34.115 del 15 de diciembre de 1988) y, finalmente, el Decreto N° 76 del 12 de marzo de 1989 (Gaceta Oficial N° 34.177 del 13 de marzo de 1989), que suprimió el régimen de cambios diferenciales que venía siendo regulado por el Ejecutivo desde el referido año de 1983.

Tal normativa no sólo reguló lo relativo al tipo de cambio preferencial aplicable, sino todo el procedimiento y los requisitos que debían seguirse para adquirir divisas del mercado controlado; dicho procedimiento, debía a su vez, ser regulado por el Banco Central de Venezuela. Ello así, dicha entidad comenzó a regular los lapsos, requisitos y demás exigencias, dictando a tales efectos una serie de resoluciones, dentro de las cuales destacan las Resoluciones Nos. 86-05-02 del 27 de mayo de 1986 (Gaceta Oficial N° 33.481 del 30 de mayo de 1986) y la 88-05-01 del 19 de mayo de 1988 (Gaceta Oficial N° 33.978 del 01 de junio de 1988), mediante la cual se dictaron las “Normas para la Obtención de Divisas del Mercado Controlado para el Pago de Importaciones”, siendo tales resoluciones aplicables al caso de autos en razón de su vigencia temporal.

Así, conforme a la señalada normativa en los casos de importaciones pagaderas con divisas del mercado controlado a realizarse mediante la apertura de cartas de crédito, el Banco Central transfería hasta un veinte por ciento (20%) del total de las divisas otorgadas en la correspondiente “Conformidad de Importación” y emitía el “Certificado de Disponibilidad de Divisas”. Por su parte, los bancos tramitadores debían presentar al Banco Central cada solicitud de retiro de divisas en forma individual y cumpliendo con los requisitos que este último establecía.

Efectuada la transferencia del anticipo del veinte por ciento (20%) en la cuenta que indicara el banco tramitador y previo el pago del correspondiente contravalor en bolívares, debían ser consignados ante el Banco Central de Venezuela, dentro de los noventa días hábiles siguientes a la nacionalización de la mercancía, tanto el “Certificado de Disponibilidad de Divisas” como una serie de documentos relativos a la importación; acto seguido, debía dicho instituto constatar no sólo la consignación de la referida documentación sino el cabal cumplimiento de los trámites y requisitos inherentes a la operación cambiaria respectiva.

Posteriormente, y una vez verificado a satisfacción del ente emisor el cumplimiento de los señalados requerimientos, procedía éste a conformar en el mismo texto del Certificado de Disponibilidad de Divisas la cantidad resultante de la operación respectiva, ordenando en consecuencia, la transferencia del remanente de las divisas expresado en el “Certificado de Disponibilidad de Divisas”, previa la consignación del original de la “Autorización para la Obtención de Divisas” así como de la copia certificada del aviso del banco pagador en el exterior de haber efectuado el pago del correspondiente contravalor en bolívares.

De acuerdo a lo anterior, el Banco Central de Venezuela debía hacer la transferencia del remanente de las divisas, previo el pago de su contravalor en moneda nacional, a la cuenta que indicara el ente emisor de la carta de crédito dentro de los quince (15) días hábiles bancarios siguientes a la fecha de consignación de los requisitos exigidos. La transferencia debía realizarse al mismo tipo de cambio señalado en la correspondiente Autorización para la Obtención de Divisas y dentro del plazo de un año, contado a partir de la fecha de expedición de las mercancías.

Respecto al cumplimiento del procedimiento anteriormente descrito observa esta Sala de los autos insertos en el expediente administrativo que, en fechas 20 y 29 de abril y 14 de mayo de 1987, la antigua Oficina del Régimen de Cambios Diferenciales (RECADI) del Ministerio de Hacienda, otorgó a la empresa Agropecuaria M.L., C.A., las “Conformidades de Importación” Nos 021662, 021663, 021664, 023510 y 026778, por los montos de USA $ 242.00,00, USA $ 92.400,00, USA $ 139.590,00, 142.157.40 y 70.400,00, respectivamente. Asimismo, en fechas 20 y 29 de enero de 1988, el ciudadano J.A.C.M., actuando en representación de la sociedad mercantil importadora (Agropecuaria M.L., C.A.), solicitó ante las oficinas del Banco Mercantil (en su condición de tramitador) la apertura de cinco cartas de créditos irrevocables (identificadas con los números 118640, 118639, 118638, 117199 y 118469).

Adicionalmente, la empresa extranjera vendedora de la mercancía a importar emitió la factura comercial que amparaba dicha operación en fecha 26 de enero de 1988 y posteriormente, el 27 de enero de 1988 la compañía transportadora emitió los Conocimientos de Embarque identificados con las siglas LGU-025, LGU-023, LGU-021, LGU-022 y LGU-024; de igual forma se emitieron los correspondientes Certificados de Origen de la mercancías en fecha 08 de febrero de 1988, y en fechas 09, 16 y 23 de mayo de 1988, fueron presentados ante la autoridad de la Aduana Marítima de La Guaira los respectivos Manifiestos de Importación y Declaración de Valor, emitiéndose, en consecuencia las Planillas de Liquidación de Gravámenes.

Cumplido como fue el proceso de importación de las mercancías en referencia, la Dirección General Sectorial de Divisas para Importaciones del entonces Ministerio de Hacienda, emitió en fechas 30 de junio y 04 de julio de 1988, las correspondientes Autorizaciones para Retiro de Divisas identificadas con los Nos. 40.563, 41.079, 40.560, 40.562 y 40.564, por los montos de USA $ 242.000,00, USA $ 92.400,00, USA $ 139.590,00, USA $ 142.157,40 y USA $70.400,00, respectivamente, iguales a los autorizados en las correspondientes Conformidades de Importación.

Ahora bien, respecto de la prescripción invocada por los apoderados de la parte actora se observa que el texto de la resolución impugnada comienza por indicar que “En fecha 12 de agosto de 1998, se abre la investigación, ante esta Dirección General Sectorial, en virtud del escrito de denuncia presentado por el ciudadano J.A.C.M., en su propio nombre y en representación de la empresa Agropecuaria M.L., C.A...”; en este mismo orden de ideas, pudo constatar esta Sala de una revisión exhaustiva de las actas que conforman el presente expediente (incluyendo el expediente administrativo remitido por el Ministerio de Finanzas) que desde la fecha en que la Dirección General Sectorial de Divisas para Importaciones del entonces Ministerio de Hacienda otorgó las correspondientes Autorizaciones para el Retiro de Divisas, hasta el citado 12 de agosto de 1998, fecha en la cual la misma Administración reconoce haber iniciado la respectiva averiguación administrativa que culminó con la expedición del acto impugnado, no consta en dicho expediente actuación alguna de la autoridad cambiaria dirigida a objetar los actos cumplidos ante ella, con ocasión del proceso de obtención de divisas iniciado por la sociedad mercantil Agropecuaria M.L., C.A.; ni menos aún objeción a la intervención de la entidad bancaria recurrente en dicho proceso, en el cual actuaba como ente tramitador ante el Banco Central de Venezuela.

Señalado lo anterior, se advierte que desde el 30 de junio y 04 de julio de 1988, fechas éstas en que se verificaron las últimas actuaciones en el respectivo proceso que constan en autos, hasta el 12 de agosto de 1998, fecha en la cual se dio inicio a la averiguación administrativa, transcurrieron más de diez años, sin que medie en dicho tiempo ninguna actuación que suspendiera o interrumpiera legalmente los lapsos de prescripción.

Respecto de la figura de la prescripción aplicable al campo del derecho administrativo, ya esta Sala en ocasión precedente al decidir un caso similar al de autos, ha tenido la oportunidad de pronunciarse, señalando lo siguiente:

“... en términos generales la prescripción extintiva -que es el caso concreto alegado en autos- es un medio por el cual una persona se libera del cumplimiento de una obligación en virtud del transcurso de un tiempo determinado; sin embargo, como lo apunta la doctrina, no es propiamente un modo de extinción de una obligación, pues lo que se extingue es la acción destinada a exigir coactivamente su cumplimiento.

Dicha Institución está reconocida en el derecho administrativo (no obstante las potestades de imperio que le confiere la ley a la Administración, en virtud de las cuales ésta puede exigir al administrado coactivamente el cumplimiento de determinada obligación sin necesidad de recurrir a los órganos jurisdiccionales), toda vez que resultaría inaceptable que la Administración pueda exigir en cualquier tiempo el cumplimiento de las obligaciones que tienen los administrados frente a ella, pues al igual que sucede en materia estrictamente de derecho privado, la prescripción tiene como fundamento razones de orden público y de seguridad jurídica, en tanto que sería contrario a tal ratio consentir que los deudores estuvieran sujetos a una obligación que comprometiera de manera perpetua su patrimonio. Sentencia N° 1149 del 23 de julio de 2003, caso: Editorial Variedades, C.A.

Asimismo, respecto de la justificación de dicha figura la Sala en decisión de más reciente data sostuvo que:

La doctrina y la jurisprudencia patria han justificado de diversas maneras la utilización de esta figura, invocando en algunos casos razones de seguridad jurídica, en virtud de la necesidad de que no se prolonguen indefinidamente en el tiempo situaciones de posible sanción, así como también el derecho a un proceso sin dilaciones indebidas, que aun cuando previsto en nuestra Constitución como parte de la tutela judicial efectiva que deben garantizar los órganos de administración de justicia, podría considerarse incluido dentro de las normas que rigen los procedimientos administrativos y que prevén plazos específicos para la tramitación de los mismos

. Sentencia N° 1.589 del 16 de octubre de 2003, caso: Distribuidora Continental, S.A.

Ahora bien, el acto administrativo impugnado (resolución de multa conjuntamente con orden de reintegro) fue dictado por la Administración en ejercicio de su potestad sancionadora, conforme a la cual y tal como lo ha venido señalando esta Sala Político-Administrativa en su pacífica y reiterada jurisprudencia, puede ésta establecer consecuencias negativas para los administrados cuya conductas han sido violatorias de normas de contenido administrativo, o de determinados proveimientos administrativos y que, en virtud del ordenamiento jurídico, puede exigir coactivamente sin necesidad del concurso de los órganos jurisdiccionales. En consecuencia, siendo la resolución impugnada un acto administrativo dictado por la autoridad en ejercicio de sus potestades, le son aplicables las disposiciones normativas que sobre prescripción consagra la Ley Orgánica de Procedimientos Administrativos, en particular, la contenida en el artículo 70, que resulta del siguiente tenor:

Las acciones provenientes de los actos administrativos creadores de obligaciones a cargo de los administrados, prescribirán en el término de cinco (5) años, salvo que en leyes especiales se establezcan plazos diferentes.

La interrupción y suspensión de los plazos de prescripción se rigen por el Código Civil.

Derivado de lo anterior, debe esta Sala proceder a declarar la prescripción tanto de la sanción (multa) impuesta a la entidad bancaria recurrente como de la orden de reintegro de divisas expedida a su cargo por la Dirección General de Inspección y Fiscalización del Ministerio de Hacienda (actualmente Ministerio de Finanzas), visto que en el presente caso transcurrió sobradamente el lapso legal de cinco años previsto en el citado artículo. Así se declara.

Conforme a lo expuesto, debe asimismo esta Sala declarar la nulidad de la resolución impugnada y de sus actos complementarios, de conformidad con lo previsto en el numeral 3 del artículo 19 de la mencionada Ley Orgánica de Procedimientos Administrativos, toda vez que su contenido resulta de ilegal ejecución. Así se decide.

En tal sentido, declarada como fue la prescripción tanto de la sanción administrativa como de la orden de reintegro contenidas en el acto impugnado, resulta inoficioso pronunciarse sobre el resto de las alegaciones invocadas por las partes; no obstante, estima la Sala prudente pronunciarse respecto del alegato invocado por la sustituta del entonces Procurador General de la República, en cuanto a la aplicación al caso de autos del artículo 271 del texto constitucional vigente, que reza:

Artículo 271. En ningún caso podrá ser negada la extradición de los extranjeros o extranjeras responsables de los delitos de deslegitimación de capitales, drogas, delincuencia organizada internacional, hechos contra el patrimonio público de otros Estados y contra los derechos humanos. No prescribirán las acciones judiciales dirigidas a sancionar los delitos contra los derechos humanos, o contra el patrimonio público o el tráfico de estupefacientes. Asimismo, previa decisión judicial, serán confiscados los bienes provenientes de las actividades relacionadas con tales delitos.

El procedimiento referente a los delitos mencionados será público, oral y breve, respetándose el debido proceso, estando facultada la autoridad judicial competente para dictar las medidas cautelares preventivas necesarias contra bienes propiedad del imputado o de sus interpuestas personas, a los fines de garantizar su eventual responsabilidad civil.

Destacado de la Sala.

Así, se observa que el argumento hecho valer por la sustituta del Procurador estriba en señalar que en el presente se cometió “un delito contra el patrimonio público”, por demás imprescriptible a tenor del citado artículo constitucional; sin embargo, observa esta máxima instancia de la jurisdicción contencioso-administrativa que en el caso bajo análisis no consta decisión judicial alguna, emanada de un Tribunal con competencia en materia penal, que tipifique la actuación desempeñada por la entidad bancaria recurrente como un ilícito; por el contrario, el órgano jurisdiccional (Juzgado Superior Décimo Cuarto en lo Penal de la Circunscripción Judicial del Área Metropolitana de Caracas) que conoció en su oportunidad de una acción de carácter penal, incoada contra dicha entidad financiera, declaró asimismo la prescripción de la referida acción penal y, por consiguiente, no se pronunció sobre la presunta comisión de ilícito alguno.

En tal sentido, estima este Alto Tribunal necesario advertir que aún cuando en el caso de autos pudiera haberse cometido alguna irregularidad en el cumplimiento de la normativa cambiaria vigente para la época, no se evidencia ni mucho menos aún se demuestra en el expediente administrativo irregularidad alguna que permita a la Sala sostener tal afirmación; por tales motivos, no habiéndose configurado un ilícito contra el patrimonio público que mediara en la formación de la voluntad administrativa exteriorizada en la resolución impugnada, debe desecharse por improcedente el señalado alegato. Así finalmente se decide.

Vistos como han sido los anteriores razonamientos, esta Sala estima procedente el presente recurso de nulidad y así, finalmente lo declara.

-V-

DECISIÓN

En virtud de las razones anteriormente expuestas, esta Sala Político-Administrativa del Tribunal Supremo de Justicia, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la Ley, declara:

1. - CON LUGAR el recurso administrativo de nulidad ejercido por los abogados O.A.P. y L.O.A., antes identificados, actuando en su carácter de apoderados judiciales del BANCO MERCANTIL, C.A., (BANCO UNIVERSAL), contra el acto contenido en la Resolución N° HGF-0045-RM-99, de fecha 05 de febrero de 1999, emanado de la Dirección General Sectorial de Inspección y Fiscalización del Ministerio de Hacienda (actualmente Ministerio de Finanzas), mediante el cual se impuso a la entidad bancaria recurrente multa por la cantidad de Bs. 20.596.422,00, y se le ordenó reintegrar al Banco Central de Venezuela la cantidad de USA $ 686.547,40, y asimismo, contra los actos complementarios de dicha resolución, a saber, la Planilla de Liquidación N° 734 del 17 de febrero de 1999 y el Acta de Notificación de fecha 22 de febrero de 1999, en virtud del presunto incumplimiento de la normativa cambiaria dictada con ocasión al régimen de cambios diferenciales imperante para los años 1988 y 1989. En consecuencia, se declara,

2. - NULA, a tenor de lo previsto en el numeral 3 del artículo 19 de la Ley Orgánica de Procedimientos Administrativos, la mencionada Resolución N° HGF-0045-RM-99, de fecha 05 de febrero de 1999, contentiva de la multa impuesta a la recurrente por la cantidad de Bs. 20.596.422,00, y de la orden de reintegro al Banco Central de Venezuela por la cantidad de USA $ 686.547,40, así como sus actos complementarios, a saber, la Planilla de Liquidación N° 734 del 17 de febrero de 1999 y el Acta de Notificación de fecha 22 de febrero de 1999.

Publíquese, regístrese y comuníquese. Notifíquese a las partes. Archívense las presentes actuaciones. Devuélvase el expediente administrativo.

Dada, firmada y sellada, en el Salón de Despacho de la Sala Político-Administrativa del Tribunal Supremo de Justicia, en Caracas a los tres (03) días del mes de febrero de dos mil cuatro (2004). Años 193° de la Independencia y 144° de la Federación.

El Presidente Ponente,

L.I.Z.

El Vicepresidente,

HADEL MOSTAFÁ PAOLINI

La Magistrada, Y.J.G.L.S., ANAÍS MEJIA CALZADILLA

Exp. N°. 16150

LIZ/cm

En cuatro (04) de febrero del año dos mil cuatro, se publicó y registró la anterior sentencia bajo el Nº 00059.