Sentencia nº 1911 de Tribunal Supremo de Justicia - Sala Constitucional de 13 de Agosto de 2002

Fecha de Resolución13 de Agosto de 2002
EmisorSala Constitucional
PonenteAntonio García García
ProcedimientoRecurso de Nulidad

SALA CONSTITUCIONAL

Magistrado Ponente: Antonio García García

Mediante escrito presentado ante esta Sala Constitucional el 16 de mayo de 2002, el abogado J.A.C.P., titular de la cédula de identidad número V-3.655.857 e inscrito en el Instituto de Previsión Social del Abogado bajo el número 10.631, actuando con el carácter de representante judicial de C.A. SEGUROS GUAYANA, domiciliada en Ciudad Guayana (Puerto Ordaz), Municipio Autónomo Caroní del Estado Bolívar, inscrita en el Registro de Comercio que llevó el Juzgado Segundo de Primera Instancia en lo Civil y Mercantil de la Circunscripción Judicial del Estado Bolívar, el 21 de octubre de 1974, bajo el N° 768, Folios vuelto del 60 al 65, Tomo N° 8, siendo la última reforma de sus Estatutos inscrita en el Registro Mercantil de la Circunscripción Judicial del Estado Bolívar, con sede en Puerto Ordaz, el 16 de abril de 1996, bajo el N° 7, Folios 36 al 41, Tomo C-8, interpuso recurso de nulidad por razones de inconstitucionalidad e ilegalidad, conjuntamente con solicitud de suspensión de efectos y, subsidiariamente, medida cautelar innominada, de conformidad con lo dispuesto en los artículos 112 y siguientes de la Ley Orgánica de la Corte Suprema de Justicia y los artículos 585 y 588 del Código de Procedimiento Civil, contra el Decreto N° 1.545, por el cual se dicta la LEY DE EMPRESAS DE SEGUROS Y REASEGUROS, publicada en la Gaceta Oficial N° 5.553 Extraordinario, del 12 de noviembre de 2001, y reimpresa por “error material”, publicada en la Gaceta Oficial N° 5.561 Extraordinario, del 28 de noviembre de 2001, por órgano del Presidente de la República, en C. deM., en ejercicio de las atribuciones que le confiere el artículo 236, numeral 8 de la Constitución de la República Bolivariana de Venezuela y de conformidad con lo establecido en el artículo 1°, literal f) de la Ley que Autoriza al Presidente de la República a dictar Decretos con Rango y Fuerza de Ley en las materias que se delegan.

I

Antecedentes

El 16 de mayo de 2002, habiéndose recibido en esta Sala el referido recurso de nulidad, se acordó pasar las actuaciones al Juzgado de Sustanciación.

El 28 de mayo de 2002, se admitió el recurso de nulidad interpuesto, se ordenó el emplazamiento, mediante cartel, de los terceros interesados en la presente causa y la notificación de los ciudadanos Presidente de la República, Fiscal General de la República y Procuradora General de la República. Asimismo se ordenó la remisión del expediente a la Sala, a los fines de que ésta se pronunciara sobre la solicitud de tutela cautelar.

Mediante diligencia presentada el 5 de junio de 2002, la abogada Zhiomar Díaz Vivas, inscrita en el Inpreabogado bajo el número 90.733, actuando con el carácter de apoderada judicial de la recurrente, consignó documento poder que acredita su representación, así como copia fotostática de las Gacetas Oficiales números 5.553 y 5.561 Extraordinarios, del 12 de noviembre de 2001 y 28 de noviembre de 2001, respectivamente.

El 13 de junio de 2002, la abogada J.J.L., inscrita en el Inpreabogado bajo el número 63.534, actuando con el carácter de apoderada judicial de la parte recurrente, se dio por notificada, en nombre de su representada, del auto de admisión dictado por el Juzgado de Sustanciación de esta Sala, el 28 de mayo de 2002. Asimismo, solicitó se librara el cartel de emplazamiento a todos los interesados, conforme lo establecido en el artículo 116 de la Ley Orgánica de la Corte Suprema de Justicia.

Practicadas las notificaciones de ley, el 18 de junio de 2002 se libró el cartel de emplazamiento a todos los interesados en el presente juicio, el cual fue retirado por la recurrente en esa misma oportunidad, a los fines de su publicación.

El 19 de junio de 2002, la abogada Zhiomar Díaz Vivas, apoderada judicial de la recurrente, consignó la publicación del referido cartel.

Por auto del 2 de julio de 2002, el Juzgado de Sustanciación acordó remitir las actuaciones a esta Sala Constitucional, a los fines de decidir sobre la medida cautelar solicitada.

Recibido el expediente, el 4 de julio de 2002 se designó ponente al Magistrado A.J.G. García, quien, con tal carácter, suscribe el presente fallo.

II

Alegatos de la recurrente

  1. Fundamentos del Recurso de Nulidad.

    Alegó la recurrente que, contrariamente a lo señalado en la Exposición de Motivos del Decreto contentivo de la Ley de Empresas de Seguros y Reaseguros, éste pretende establecer reformas normativas “tendientes a potenciar un mayor control por parte del órgano regulador, en el caso de marras la Superintendencia de Seguros, ya que dicho instrumento legal es mucho más restrictivo, punitivo y que en definitiva perjudica gravemente al mercado asegurador, ya que impide su crecimiento y desarrollo, ya que se prevé todo un régimen sancionatorio que atenta contra la solvencia y liquidez de las empresas aseguradoras...” (sic). Por ello, consideró que la nueva normativa se apartó de la mayoría de los criterios mundialmente aceptados en la materia aseguradora, que pretenden establecer “una actividad liberalizada con un control posterior”, dado que aquella prevé –según afirma- “una actividad hiperregulada con un control previo, concomitante y posterior”.

    Que en virtud del principio de colaboración y de separación atenuada de los Poderes Públicos, previsto en el artículo 136 de la Constitución de la República Bolivariana de Venezuela, la Asamblea Nacional como representante del Poder Legislativo Nacional tiene la posibilidad de facultar al Presidente de la República, máximo jerarca del Poder Ejecutivo Nacional, para dictar decretos con rango de ley, en cuyo caso, alega, “se produciría una delegación de la Potestad Legislativa a favor del Presidente de la República, que lo habilita para ejercer facultades normativas, con rango de Ley”.

    Adujo que, en atención a lo dispuesto en los artículos y de la Convención Americana sobre los Derechos Humanos (Pacto de San José), en concordancia con lo dispuesto en el artículo 30 eiusdem, dado su carácter supraconstitucional en virtud de lo establecido en los artículos 22 y 23 de la Constitución de la República Bolivariana de Venezuela, los derechos subjetivos y garantías fundamentales no pueden ser reguladas mediante Decreto Legislativo, toda vez que consideró que éste carece del carácter de Ley en sentido formal, pues no emana del Poder Legislativo, ni mediante el procedimiento constitucionalmente establecido para la formación de Leyes, motivo por el cual sostuvo que no se cumple con la reserva legal, tal como lo prevé la referida “Convención Supraconstitucional”.

    Así, los señalados artículos , y 30 de la Convención Americana sobre Derechos Humanos (Pacto de San José), disponen lo siguiente:

    Artículo 1. Obligación de Respetar los Derechos

    1. Los Estados partes en esta Convención se comprometen a respetar los derechos y libertades reconocidos en ella y a garantizar su libre y pleno ejercicio a toda persona que esté sujeta a su jurisdicción, sin discriminación alguna por motivos de raza, color, sexo, idioma, religión, opiniones políticas o de cualquier otra índole, origen nacional o social, posición económica, nacimiento o cualquier otra condición social.

    2. Para los efectos de esta Convención, persona es todo ser humano

    .

    Artículo 2. Deber de Adoptar Disposiciones de Derecho Interno

    Si en ejercicio de los derechos y libertades mencionados en el artículo 1 no estuviere ya garantizado por disposiciones legislativas o de otro carácter, los Estados partes se comprometen a adoptar, con arreglo a sus procedimientos constitucionales y a las disposiciones de esta Convención, las medidas legislativas o de otro carácter que fueren necesarias para hacer efectivos tales derechos y libertades

    .

    Artículo 30. Alcance de las restricciones

    Las restricciones permitidas, de acuerdo con esta Convención, al goce y ejercicio de los derechos y libertades reconocidas en la misma, no pueden ser aplicadas sino conforme a leyes que se dictaren por razones de interés general y con el propósito para el cual han sido establecidas

    .

    En concordancia con las disposiciones anteriores, los artículos 22 y 23 de la Constitución de la República Bolivariana de Venezuela, establecen:

    Artículo 22. La enunciación de los derechos y garantías contenidos en esta Constitución y en los instrumentos internacionales sobre derechos humanos no debe entenderse como negación de otros que, siendo inherentes a la persona, no figuren expresamente en ellos. La falta de ley reglamentaria de estos derechos no menoscaba el ejercicio de los mismos

    .

    Artículo 23. Los tratados, pactos y convenciones relativos a derechos humanos, suscritos y ratificados por Venezuela, tienen jerarquía constitucional y prevalecen en el orden interno, en la medida en que contengan normas sobre su goce y ejercicio más favorables a las establecidas por esta Constitución y en las leyes de la República, y son de aplicación inmediata y directa por los tribunales y demás órganos del Poder Público

    .

    Igualmente, consideró que la Ley de Empresas de Seguros y Reaseguros, dictada por Decreto Legislativo emanado del Presidente de la República, en C. deM., en ejercicio de la pretendida protestad legislativa delegada por la Asamblea Nacional, mediante Ley Habilitante, está sometida a las condiciones de procedencia y a los límites establecidos en la Constitución y en la propia Ley Habilitante, por lo que debió cumplir con un control previo por parte del órgano delegante y con un control posterior de su constitucionalidad por parte de esta Sala Constitucional.

    Destacó que dentro de los parámetros de la delegación contenida en la referida Ley Habilitante, se encontraba la actividad aseguradora y empresas de seguros y, en tal sentido, se definieron las facultades del Presidente de la República de la manera siguiente:

    Dictar medidas que regulen la actividad aseguradora con la finalidad de conferir al organismo de control los medios adecuados para el ejercicio de sus funciones; llenar los vacíos normativos en materia de supervisión contable, forma de reposición de capital y asunción de pérdidas de capital, adecuación de capitales mínimos, previsión de sanciones aplicables, establecimiento de responsabilidades de los administradores de las empresas de seguros y reaseguros y sus accionistas, modificación de las garantías previstas y la forma en que deben ser presentadas las reservas.

    Se establecerá un régimen de fusión de las empresas de seguros y se redimensionará el mercado asegurador con el fortalecimiento institucional del sector

    .

    Así, estimó que la referida delegación legislativa enmarcaba atribuciones expresas y taxativas que, a su vez, constituyen limitaciones para su ejercicio por el Presidente de la República. De manera que, en observancia al principio de legalidad, el Presidente de la República estaba obligado a cumplir estos parámetros y límites impuestos por la Ley Habilitante, dado que no se encontraba habilitado para regular materias distintas a las anteriormente transcritas, por lo que –según aseveró- cualquier acto del Ejecutivo Nacional en virtud del cual se hayan dictado actos normativos que tengan su origen o causa en la habilitación legislativa por parte de la Asamblea Nacional, que, además, sean contrarios o distintos a las materias señaladas por el propio texto delegatorio, hará procedente la declaratoria de nulidad por inconstitucionalidad e ilegalidad del texto promulgado en contravención a la Ley Habilitante y al Texto Fundamental.

    Por otra parte, refirió que el texto de la Ley Habilitante en su artículo 4, imponía al Presidente de la República la obligación de informar, por lo menos con diez (10) días de anticipación a la publicación en la Gaceta Oficial, del contenido de los Decretos Legislativos a la Comisión Especial de la Asamblea Nacional, como “mecanismo de control de la habilitación legislativa, por parte del órgano constitucionalmente competente para ello rationae materia, conforme a lo previsto en el artículo 202 Constitucional...”, que tiene como propósito verificar la validez y eficacia de los Decretos Legislativos, en cuanto a los elementos de oportunidad y conveniencia del contenido material de la normativa delegada. Por ello, estimó que la falta de control como condición previa a la promulgación del Decreto Legislativo in commento, acarrea la violación de forma flagrante de los supuestos establecidos en el artículo 187, numerales 1, 3 y 4 de la Constitución de la República Bolivariana de Venezuela y al debido proceso, establecido en el artículo 49 eiusdem, así como la infracción del artículo 4 de la Ley Habilitante, lo que conllevaría forzosamente a la declaratoria de nulidad por inconstitucionalidad e ilegalidad de la normativa impugnada.

    Aunado a lo anterior, señaló que otro de los límites a la habilitación legislativa al Presidente de la República, que genera una obligación de índole constitucional, está representada por la participación ciudadana, tal como lo establece el artículo 62 de la Constitución de la República Bolivariana de Venezuela, que consagra el derecho a la participación del pueblo en la formación, ejecución y control de la gestión pública, así como el artículo 211 eiusdem, que prevé la obligación de la Asamblea Nacional de consultar a los otros órganos del Estado y a la sociedad civil organizada, durante el procedimiento de discusión y aprobación de leyes. Asimismo, alegó que la referida obligación constitucional “...no queda enervada, obviamente se traslada al Presidente de la República cuando se produce la delegación legislativa...”, y agregó que, de acuerdo a la Ley Orgánica de la Administración Pública (artículos 135 y 136), los órganos que la conforman y, particularmente, el Presidente de la República como máximo jerarca, deben proveer la participación ciudadana en la gestión pública.

    De acuerdo a lo anterior, consideró que al no haberse cumplido la formalidad mencionada, el Decreto continente de la Ley de Empresas de Seguros y Reaseguros es nulo de nulidad absoluta, de conformidad con lo establecido en el artículo 25 de la Constitución de la República Bolivariana de Venezuela, dado que violó el derecho fundamental a la participación y el valor axiológico que define al Estado Venezolano como lo es la democracia participativa, por lo que afirmó que de mantenerse vigente dicho Decreto Legislativo “constituiría una negación misma del Estado y de los Principios inspiradores de la República Bolivariana de Venezuela, consagrados en la Carta Magna, en los artículos 1, 2, 3, 5 y 6”.

    Expresó que “[e]l texto en su integridad que constituye el Decreto Legislativo de Empresas de Seguros y Reaseguros, atenta de forma directa en contra del mercado asegurador y más concretamente en la efectividad productiva y de desarrollo de las empresas de seguros...”. En tal sentido, destacó que el artículo 11 del Decreto Legislativo in commento, viola el derecho a la defensa y al debido proceso, establecidos en el artículo 49 de la Constitución de la República Bolivariana de Venezuela, dado que otorga plena discrecionalidad a la Superintendencia de Seguros para dictar nuevas medidas administrativas contra los sujetos sometidos al Decreto Legislativo, bastando solamente una notificación al administrado, y otorgando a éste un lapso perentorio de tres (3) días para alegar y probar, sin establecer parámetros básicos que regulen la situación, para así garantizar la seguridad jurídica en el mercado asegurador, y sin cumplir con un procedimiento administrativo previo. Asimismo, adujo que el referido Decreto Legislativo no califica como cautelas administrativas a dichas medidas, lo cual consideró crea una incertidumbre jurídica, un vacío legal, que viola el principio de tipicidad, ya que se desconoce si la Administración, al acoger las referidas medidas, se estaría pronunciando sobre el fondo de la situación planteada.

    En cuanto al contenido de los artículos 76 y 121 del Decreto Legislativo impugnado, alegó que mediante una regulación y supervisión previa, se pretende restringir el desarrollo y funcionamiento de las empresas de seguros, incluso actuaciones que aún no han ocurrido como podría ser una Asamblea de Accionistas, violando con ello el derecho a la libertad económica, dado que las razones que sustentan el texto legal no obedecen al “desarrollo humano, seguridad, sanidad, protección del ambiente u otras de interés social” que prevé el artículo 112 de la Constitución de la República Bolivariana de Venezuela, y adicionalmente se violan las principios socioeconómicos sobre los cuales se fundamenta la República como son, entre otros, la eficacia y la libre competencia.

    Alegó que el Decreto contentivo de la Ley de Empresas de Seguros y Reaseguros infringe el derecho a la igualdad y a la no discriminación, recogido en el artículo 21 de la Constitución de la República Bolivariana de Venezuela y en los distintos Tratados de Derechos Humanos ratificados por Venezuela, toda vez que se atribuye al tomador, beneficiario o asegurado de una relación contractual en materia de seguro una excesiva protección, por considerarlos débiles jurídicos, situación ésta que -consideró- no se compadece con la realidad del sector asegurador venezolano. En tal sentido, señaló que el contrato de seguro es de eminente carácter mercantil y, por ende, de derecho privado, cuya premisa fundamental debe ser la igualdad de los sujetos contratantes, por lo que cualquier protección especial que la normativa otorgue a una de las partes, colocará a la otra, en la realidad de los hechos, en un plano inferior (capitis diminutio), situación que en algunos casos podría crear incluso hasta indefensión y cargas irracionales, siendo ello, perjudicial para las empresas de seguros, “que tendrán que recurrir a ajustes económicos para poder soportar las pérdidas que se generan por los abusos de la legislación impuesta, lo que desmejora notablemente al mercado asegurador en general y en último caso al tomador, asegurado o beneficiario, que es el que en definitiva padece los efectos negativos de un (sic) legislación errática”.

    Que en ejercicio de la Ley Habilitante se establecieron delitos, faltas y penas, como ocurre en el caso del Decreto contentivo de la Ley de Empresas de Seguros y Reaseguros cuya nulidad se solicita, por cuanto el acto normativo emanado por delegación de la facultad legislativa no constituye “Ley Formal”, el cual constituye un requisito impretermitible a los efectos de cumplir con la reserva legal, como garantía constitucional que representa una limitante al ejercicio de la Ley Habilitante por parte del Ejecutivo Nacional. Destacó, además, que la propia Constitución de la República Bolivariana de Venezuela reserva el régimen de restricción y limitación de los derechos fundamentales a la Ley en sentido formal, conforme lo establece en su artículo 202, en concordancia con lo dispuesto en el artículo 187 eiusdem, que faculta a la Asamblea Nacional para dictar la normativa en materia de competencia nacional, entre las que figura la legislación en materia de Derechos, Deberes y Garantías Constitucionales, en virtud del artículo 156, numeral 32 ibidem.

    Observó que si bien, con el propósito de rectificar “errores materiales” se reimprimió el Decreto contentivo de la Ley de Empresas de Seguros y Reaseguros, no obstante el texto del artículo 259 no sufrió una corrección material, entendida ésta como aquellos errores de cálculo, transcripción, ortografía o de forma, que no alteren el contenido esencial del texto reformado, dado que estimó como sustancial la modificación efectuada, alterándose de esta forma su contenido y estableciendo, por tanto, un artículo completamente distinto al publicado en la primera ocasión. Por tal motivo, consideró que el Ejecutivo Nacional incurrió en desviación de poder y en usurpación de funciones, ya que para la oportunidad en que se publicó nuevamente el texto in commento, no contaba con la habilitación legislativa por vencimiento del lapso de duración de ésta.

    Aunado a lo anterior, señaló que los “errores materiales” en los que efectivamente se incurrió en el Decreto Legislativo publicado en la primera ocasión, no fueron subsanados, por lo que infirió que no hubo un estudio de las incorrecciones, sino que, por el contrario, sólo se reformó el texto del artículo 259 del mencionado Decreto Legislativo, puesto que, entre otros ejemplos, se evidencia la coexistencia en la nueva reimpresión de dos artículos numerados “58”.

    Concluyó que el Ejecutivo Nacional utilizó la potestad legislativa delegada excediendo los límites impuestos por los Tratados Internacionales sobre Derechos Humanos, la Constitución de la República Bolivariana de Venezuela y el propio texto de la Ley Habilitante, cuando a través del Decreto contentivo de la Ley de Empresas de Seguros y Reaseguros, estableció delitos, faltas y penas, en un lapso posterior a la oportunidad prevista en la habilitación legislativa y privó del control previo a la publicación de las leyes emanadas en virtud de la delegación legislativa, transgrediendo el principio de legalidad e incurriendo en el vicio de desviación de poder y de usurpación de la función legislativa, “al ir más allá del ámbito competencial atribuido tanto ordinaria como extraordinariamente, en el ejercicio de sus funciones propias y de las delegadas, y en un lapso superior al permitido en la Ley Habilitante...”, por lo que solicitó se declarara la nulidad por inconstitucionalidad e ilegalidad del Decreto Legislativo en cuestión.

    b)Fundamentos de la Solicitud de Suspensión de Efectos.

    La recurrente señaló, para fundamentar la solicitud de suspensión de los efectos del Decreto contentivo de la Ley de Empresas de Seguros y Reaseguros, conforme con lo establecido en el artículo 136 de la Ley Orgánica de la Corte Suprema de Justicia, que con relación al fumus boni iuris, el Decreto Legislativo en cuestión se encuentra en vigencia y, por ende, está siendo aplicado por la Superintendencia de Seguros, en violación de diversas normas constitucionales y legales.

    Asimismo, consideró evidente el periculum in mora, dado que de no suspenderse los efectos del referido Decreto Legislativo, éste seguiría rigiendo las formas mediante las cuales las compañías de seguros deben actuar, ocasionando a éstas un daño de difícil reparación, por cuanto están obligadas a adaptar, en un lapso perentorio, todos los instrumentos de contratación, que generan altos costos para dichas compañías. Agregó que los activos y los límites para su liberación impactan de manera sustancial sobre los índices de cobertura de las reservas técnicas, “con lo cual, las empresas de seguros y entre éstas [su] mandante, tendrán una menor cantidad de activos a los fines de soportar las obligaciones contraídas por éstas frente a los asegurados, a ello se suma la situación de inseguridad que se genera, al mantener en custodia de un Banco nacional, aquellas inversiones constituidas por Bonos, dado que la mayoría de las instituciones que constituyen el mercado bancario nacional no cuentan con el respaldo y la calificación crediticia de riesgo necesaria a los fines de garantizar dichos instrumentos (...), con todo ello, se demuestra de forma fehaciente que en caso de no suspender el instrumento impugnado, se estaría generando unos efectos perniciosos en el mercado asegurador, los cuales serían de difícil estimación y reparación y cuyo efecto padecerían de forma indirecta los tomadores, asegurados o beneficiarios”.

    En virtud de lo antes expresado, solicitó se suspendieran los efectos del Decreto Legislativo impugnado, en atención a la necesidad de la cautela y de su inmediatez.

  2. Fundamentos de la Solicitud de Medida Cautelar Innominada.

    Subsidiariamente solicitó la recurrente que se suspendieran los efectos del acto normativo impugnado, mediante el otorgamiento de una medida cautelar innominada.

    Al respecto, señaló que en el presente caso se encuentran cumplidos los requisitos exigidos en el artículo 585 del Código de Procedimiento Civil para la procedencia de la medida cautelar solicitada y, con el propósito de demostrar el cumplimiento del periculum in mora, periculum in damni y fumus boni iuris, esgrimió los mismos argumentos utilizados para fundamentar la solicitud de suspensión de efectos, formulada de conformidad con el artículo 136 de la Ley Orgánica de la Corte Suprema de Justicia.

    No obstante, estimó necesaria la suspensión de efectos solicitada, por cuanto la aplicación del referido Decreto Legislativo afecta de forma negativa y directa al mercado asegurador y a todas las compañías de seguros.

    En cuanto al elemento de la reversibilidad de la cautela, aclaró que en los actuales momentos la aplicación de la normativa impugnada se encuentra en proceso de adaptación, tal como lo establecen las Disposiciones Transitorias de la misma, de manera que, de acordarse la medida cautelar solicitada no se estaría modificando el estado actual de las cosas.

    A favor de tal afirmación indicó que, si se pretendiese hacer una ponderación de intereses, con el propósito de mesurar los efectos de la cautela, en el presente caso no se estaría afectando el interés general manifestado en los distintos agentes del mercado asegurador y, específicamente, a los tomadores, asegurados o beneficiarios, toda vez que, por muchos años, dicho mercado estuvo regulado por la Ley de Empresas de Seguros y Reaseguros, publicada en Gaceta Oficial N° 4.882 Extraordinario, de 23 de diciembre de 1994, reformada parcialmente mediante Gaceta Oficial N° 4.865 Extraordinario, de 8 de marzo de 1995, y por las normas previstas en el Código de Comercio por más de 80 años, motivo por el cual consideró que si se acordaba la suspensión de los efectos de la nueva normativa no se generarían consecuencias perniciosas al interés general, pero por el contrario, en caso de mantenerse en vigor tales efectos, si se ocasionarían graves daños a las empresas aseguradoras.

    III

    De la Competencia

    Esta Sala debe previamente determinar su competencia para decidir el presente caso, para lo cual, observa que, de acuerdo a lo dispuesto en el último aparte del artículo 334 de la Constitución de la República Bolivariana de Venezuela y en el numeral 3 del artículo 336 eiusdem, corresponde a esta Sala Constitucional del Tribunal Supremo de Justicia “...declarar la nulidad de las leyes y demás actos de los órganos que ejercen el Poder Público dictados en ejecución directa e inmediata de la Constitución o que tengan rango de ley, cuando colidan con aquella” y, además, ”[d]eclarar la nulidad total o parcial de los actos con rango de ley dictados por el Ejecutivo Nacional, que colidan con esta Constitución”.

    Siendo ello así, visto que en el presente caso, el recurso de nulidad por razones de inconstitucionalidad e ilegalidad ha sido ejercido contra el Decreto N° 1.545, por el cual se dicta la LEY DE EMPRESAS DE SEGUROS Y REASEGUROS, publicada en la Gaceta Oficial N° 5.553 Extraordinario, del 12 de noviembre de 2001, y reimpresa por “error material”, publicada en la Gaceta Oficial N° 5.561 Extraordinario, del 28 de noviembre de 2001, por órgano del Presidente de la República, en C. deM., en ejercicio de las atribuciones que le confiere el artículo 236, numeral 8 de la Constitución de la República Bolivariana de Venezuela y de conformidad con lo establecido en el artículo 1°, literal f) de la Ley que Autoriza al Presidente de la República a dictar Decretos con Rango y Fuerza de Ley en las materias que se delegan, esta Sala Constitucional, en atención a las disposiciones constitucionales mencionadas, resulta competente para conocer del recurso de nulidad interpuesto, así como de la solicitud de tutela cautelar y, en tal sentido, ratifica el auto que da entrada a la causa, dictado por el Juzgado de Sustanciación de esta Sala el 28 de mayo de 2002. Así se decide.

    IV CONSIDERACIONES PARA DECIDIR

    Determinada su competencia, corresponde a esta Sala decidir la solicitud formulada por la accionante, en su escrito de nulidad y, a tal efecto, observa:

    Sin entrar a analizar la fundamentación de los planteamientos en que se apoya el recurso de nulidad propuesto, lo que implicaría avanzar opinión sobre la materia de fondo sometida al conocimiento de este Alto Tribunal, esta Sala Constitucional del Tribunal Supremo de Justicia considera que, visto que la tutela cautelar solicitada por la recurrente tiene por objeto la suspensión de los efectos del Decreto con fuerza de Ley de Empresas de Seguros y Reaseguros, de conformidad con lo dispuesto en el artículo 136 de la Ley Orgánica de la Corte Suprema de Justicia, debe hacer las siguientes consideraciones:

    Observa la Sala que la medida se solicita conforme a lo dispuesto en el artículo 136 de la Ley Orgánica de la Corte Suprema de Justicia, la cual prevé la medida cautelar típica de los procesos contencioso administrativos de anulación, al disponer:

    Artículo 136. A instancia de parte, la Corte podrá suspender los efectos de un acto administrativo de efectos particulares, cuya nulidad haya sido solicitada, cuando así lo permita la Ley o la suspensión sea indispensable para evitar perjuicios irreparables o de difícil reparación por la definitiva, teniendo en cuenta las circunstancias del caso. Al tomar su decisión, la Corte podrá exigir que el solicitante preste caución suficiente para garantizar las resultas del juicio.

    La falta de impulso procesal adecuado, por el solicitante de la suspensión, podrá dar lugar a la revocatoria de ésta, por contrario imperio. (Subrayado de esta Sala).

    De la norma invocada por la recurrente se desprende con claridad que la disposición establecida por el legislador viene referida, específicamente a los actos de efectos particulares como únicos susceptibles de ser suspendidos de manera cautelar hasta la decisión definitiva del juicio de nulidad en cuestión. Así, resulta evidente, tal como lo ha señalado la jurisprudencia en forma reiterada, que aun cuando dicha norma se encuentra contenida dentro de las disposiciones comunes a los juicios de nulidad de actos de efectos generales o de actos de efectos particulares, aquellos actos de contenido normativo, dictados en virtud de un número indeterminado de destinatarios, denominados por la Ley, actos de efectos generales, no podrían ser objetos de suspensión conforme lo dispuesto en la norma antes transcrita.

    Por ello, a juicio de esta Sala, el Decreto que contiene la Ley de Empresas de Seguros y Reaseguros, dado su naturaleza normativa y, por tanto, de carácter general y abstracto, no cumple con el requisito relativo a la naturaleza del acto impugnado a los fines de la suspensión de efectos del mismo, por lo que resulta improcedente acordar la medida solicitada conforme a lo dispuesto en el artículo 136 de la Ley Orgánica de la Corte Suprema de Justicia. Así se declara.

    Determinado lo anterior, pasa esta Sala a pronunciarse en virtud de la medida cautelar innominada que, conforme a los establecido en el artículo 588 del Código de Procedimiento Civil, ha sido solicitada de manera subsidiaria y, al respecto observa:

    La medida de inaplicación requerida supone una interrupción temporal de la eficacia del contenido normativo del Decreto Legislativo impugnado. Como tal, la señalada medida cautelar innominada de suspensión de efectos constituiría una importante excepción legal al principio general, según el cual, con base en una presunta validez intrínseca a todo acto legal, éste tiene fuerza obligatoria y produce todos sus efectos desde el momento mismo de su publicación en la Gaceta Oficial, aplicándose únicamente como medida excepcional cuando sea muy difícil reparar por sentencia definitiva los daños que resulten de la aplicación del contenido normativo del texto legal impugnado.

    Sin embargo, es menester no olvidar que la inaplicación de un instrumento normativo como medida cautelar colide con la presunción de validez de los actos legales y su obligatoriedad desde su publicación en la Gaceta Oficial, de modo que si no se maneja con equilibrio aquella inaplicación, el principio de autoridad quedaría quebrantado, de allí que, para que pueda ser acordada, tiene que existir una verdadera y real justificación.

    Así, la referida medida cautelar fue solicitada con fundamento en lo establecido en el artículo 588 del Código de Procedimiento Civil, aplicables al recurso de nulidad por remisión expresa del artículo 88 de la Ley Orgánica de la Corte Suprema de Justicia, cuyo texto dispone, lo siguiente:

    Artículo 588 .- En conformidad con el artículo 585 de este Código, el Tribunal puede decretar, en cualquier estado y grado de la causa, las siguientes medidas:

    1° El embargo de bienes muebles;

    2° El secuestro de bienes determinados;

    3° La prohibición de enajenar y gravar bienes inmuebles.

    Podrá también el Juez acordar cualesquiera disposiciones complementarias para asegurar la efectividad y resultado de la medida que hubiere decretado.

    Parágrafo Primero: Además de las medidas preventivas anteriormente enumeradas, y con estricta sujeción a los requisitos previstos en el artículo 585, el Tribunal podrá acordar las providencias cautelares que considere adecuadas, cuando hubiere fundado temor de que una de las partes pueda causar lesiones graves o de difícil reparación al derecho de la otra. En estos casos para evitar el daño, el Tribunal podrá autorizar o prohibir la ejecución de determinados actos, y adoptar las providencias que tengan por objeto hacer cesar la continuidad de la lesión.

    Parágrafo Segundo: Cuando se decrete alguna de las providencias cautelares previstas en el Parágrafo Primero de este artículo, la parte contra quien obre la providencia podrá oponerse a ella, y la oposición se sustanciará y resolverá conforme a lo previsto en los artículos 602, 603 y 604 de este Código.

    Parágrafo Tercero: El Tribunal podrá, atendiendo a las circunstancias, suspender la providencia cautelar que hubiere decretado, si la parte contra quien obre diere caución de las establecidas en el artículo 590. Si se objetare la eficacia o suficiencia de la garantía, se aplicará lo dispuesto en el único aparte del artículo 589

    (subrayado de esta Sala).

    En tal sentido, lo primero que debe constatar esta Sala Constitucional es la observancia del criterio asumido por este Tribunal Supremo respecto a las denominadas medidas preventivas innominadas, las cuales han sido consagradas en el artículo citado supra, que faculta al juez para poder adoptar este tipo de medida, debiendo previamente verificar el cumplimiento de los requisitos previstos o exigidos en el artículo 585 del Código de Procedimiento Civil, al disponer:

    Artículo 585.- Las medidas preventivas establecidas en este Título las decretará el Juez, sólo cuando exista riesgo manifiesto de que quede ilusoria la ejecución del fallo y siempre que se acompañe un medio de prueba que constituya presunción grave de esta circunstancia y del derecho que se reclama

    .

    Así, para acordar una medida cautelar innominada de las previstas en el parágrafo primero del artículo 588 del Código de Procedimiento Civil, se requiere cumplir las condiciones generales para la procedencia de las cautelas procesales previstas en el artículo 585 eiusdem, esto es:

    1. Debe existir riesgo manifiesto de que quede ilusoria la ejecución del fallo (periculum in mora) y medio de prueba suficiente del cual se desprenda ello.

    2. Debe existir presunción grave del derecho que se reclama (fumus boni iuris) y medio de prueba del cual se desprenda suficientemente de ello.

    Adicionalmente, es necesario acotar que los extremos requeridos por la norma antes transcrita son necesariamente concurrentes junto al especial extremo consagrado en el Parágrafo Primero del artículo 588 eiusdem, es decir, cuando hubiere fundado temor de que se causen lesiones graves o de difícil reparación. Así pues, que faltando la prueba de cualquier de estos elementos, el juez no podría bajo ningún aspecto decretar la medida preventiva. Sin embargo, es necesario indicar que en materia de Derecho Público donde puedan estar en juego intereses generales, el juez debe además realizar una ponderación de los intereses en conflicto para que una medida particular no constituya una lesión de intereses generales en un caso concreto.

    De manera que, concatenado tal razonamiento con el carácter excepcional de la inaplicación de una norma, la condición de irreparable o de difícil reparación cobra vital importancia para poder acordar la suspensión que se solicita.

    En el caso de autos, la recurrente alegó, para fundamentar su solicitud de cautela, un conjunto de derechos subjetivos relacionados con la actividad económica aseguradora y con la propiedad, así como diversos límites e intervenciones a los cuales se encuentran sometidas las sociedades mercantiles que desarrollan dicha actividad comercial, señalando que “la Ley en cuestión ya se encuentra en vigencia, ergo en lo actuales momentos se está aplicando por parte del órgano regulador, vale destacar, la Superintendencia de Seguros y tal como se desarrolla a lo largo de éste escrito, dicha ley viola un conjunto de normas de orden supraconstitucional, constitucional y legal y por otra parte, el incumplimiento o la inobservancia de la Ley impugnada, pueda acarrear sanciones que pueden variar desde una amonestación privada, pasando por la suspensión de la empresa de seguros y hasta penas privativas de libertad como prisión de 3 a 6 años, situación que afecta además a los tomadores, asegurados y beneficiarios de las pólizas de seguros y en supuestos tan amplios en los cuales pudiera encontrarse cualquier persona que tenga inherencia en el contrato de seguro, lo cual evidentemente afecta a mí representada por ser una empresa que desarrolla la actividad de seguros en Venezuela.”, con lo cual, a juicio de esta Sala, se cumple prima facie con la verosimilitud de buen derecho requerido.

    Asimismo, tal como ha sido doctrina vinculante de esta Sala, dada la naturaleza perentoria que arropa a toda pretensión cautelar, se hace necesario entrar a apreciar la correlación del carácter urgente de la solicitud, con la necesidad que, se presume, de dictar la cautela solicitada con el propósito de evitar que se cause un perjuicio grave e irreparable al justiciable.

    En tal sentido, observa la Sala que, en el caso sub-examine, el requisito mencionado se evidencia en el hecho de que el Decreto Legislativo objeto de las denuncias de nulidad, está en vigencia y el período de adaptación o sometimiento a las nuevas normativas se agotó el 30 de junio del corriente, de tal forma que lo ordenado por el acto cuestionado resulta perfectamente exigible y sancionable por el órgano regulador, lo cual, prima facie, constituye para esta Sala indicio de la urgencia que perfectamente se entrelaza con la necesidad de evitar el daño, que será objeto de análisis infra.

    Adicionalmente, sostuvo la recurrente que, “se genera un daño de difícil reparación, en virtud de que actualmente se encuentra corriendo el lapso dispuesto por la Ley in commento, para que las empresas de seguros y reaseguro, adapten todos los instrumentos de contratación, entiéndase Pólizas, Recibos, papelería, entre otros, los cuales generan altos costos para dichas empresas, y cuyo lapso fenece al 1° de julio del presente año, de conformidad con lo previsto en la Disposición Transitoria Primera, en su numeral 3, de la Ley de Empresas de Seguros y Reaseguros, de fecha 19 de noviembre de 2001, publicada en Gaceta Oficial Extraordinario N° 5.561”, señalando también que “en cuanto a los índices de cobertura de reserva, los activos y los límites para su distribución impactan de manera sustancial sobre el índice de cobertura de las reservas técnicas, con lo cual, las empresas de seguro y entre éstas mí mandante, tendrán una menor cantidad de activos a los fines de soportar las obligaciones contraídas por éstas frente a los asegurados, a ello se suma la situación de inseguridad que se genera, al mantener en custodia de un Banco nacional, aquellas inversiones constituidas por Bonos, dado que la mayoría de las instituciones que constituyen el mercado bancario nacional no cuentan con el respaldo y la calificación crediticia de riesgo necesaria a los fines de garantizar dichos instrumentos, sin menos preciar las instituciones del sistema bancario nacional, es un hecho notorio la mayor solidez y solvencia de la que gozan las instituciones bancarias y bancos de inversión que actúan en el mercado financiero globalizado a nivel mundial, con todo ello, se demuestra de forma fehaciente que en caso de no suspender el instrumento impugnado, se estaría generando unos efectos perniciosos en el mercado asegurador, los cuales serían de difícil estimación y reparación y cuyo efecto padecerían de forma indirecta los tomadores, asegurados o beneficiarios”, en virtud de ello, considera este órgano jurisdiccional evidenciada la satisfacción del requerimiento en cuanto al peligro que se cause un perjuicio grave e irreparable.

    Al respecto, esta Sala en anteriores oportunidades ha sostenido:

    La parte recurrente ha solicitado se decrete medida cautelar innominada, de conformidad con los artículos 585 y 588 del Código de Procedimiento Civil, a los fines de que se suspendan los efectos de la Ley recurrida, señalando que “permitir que sean constituidos los jurados calificadores y que se proceda a la designación de un nuevo Contralor o Contralora de Estado, podría ocasionar que la ejecución de la decisión que se adopte en relación a los recursos ejercidos quedare ilusoria...”, y acompañando “Copia de la designación como Contralor General del Estado Táchira de la Dra. O.D.L., la cual hace plena prueba sobre el buen derecho que aquí se ejerce, por otro lado, respecto al peligro del daño inminente, consignamos copias simples de la Gaceta Oficial de la República Bolivariana de Venezuela Números 37.304 y 37.282, en la que se encuentran plasmadas la Ley que hoy recurrimos en vía de nulidad y la Ley Orgánica de los Consejos legislativos (sic) de los Estados respectivamente, y de las cuales se desprende claramente las violaciones y colisiones de las normas y principios constitucionales antes señalados, instrumentos que per-se constituye (sic) una indudable e inequívoca manifestación de la voluntad, por parte de la Asamblea Nacional, de permitir a los Consejos Legislativos de Estado designar –A DEDO- los Contralores Generales de Estado...”.

    En atención a lo expuesto estima esta Sala que la Ley impugnada merece especial atención, pues en ella se regula lo concerniente a la escogencia del Contralor o Contralora de los Estados; autoridad a la que la Constitución en su artículo 163, ha otorgado la función de controlar, vigilar y fiscalizar los ingresos, gastos y bienes estadales, función primordial para el desarrollo de las actividades propias de cada Estado.

    Además, se observa del propio texto de la Ley que la misma entrará en vigencia a partir de su publicación en la Gaceta Oficial, lo que ocurrió el 16 de octubre de 2001.

    Por ello, planteadas como han sido, por la parte recurrente, una serie de denuncias que cuestionan la constitucionalidad de dicha Ley y que la colocan en colisión también con otra Ley que rige para los Estados, como lo es la Ley Orgánica de los Consejos Legislativos de los Estados, la Sala considera procedente, sin prejuzgar sobre el fondo del presente recurso, acordar la medida cautelar innominada solicitada por los recurrentes, y en consecuencia, se suspenden los efectos de la Ley para la Designación y Destitución del Contralor o Contralora del Estado, en cuanto a los artículos cuestionados 2, 6, 7, 10, 17, 31 de dicha Ley, hasta tanto se dicte la decisión de fondo respecto del presente recurso, y así se decide.

    (Subrayado y resaltado de este fallo).(Sentencia del 30 de enero de 2002, Exp. N°01-2788).

    En atención a lo expuesto, estima esta Sala, a primera vista, que el Decreto Legislativo impugnado requiere un análisis profundo en cuanto a su adecuación con el Texto Constitucional, pues en el mismo se regula toda la actividad del mercado asegurador venezolano, con lo cual, en el supuesto que se determinara -en la definitiva- que el instrumento in commento se encuentra viciado por quebrantar alguna disposición prevista en la Constitución de la República Bolivariana de Venezuela, se estaría generando un daño de difícil reparación a un gran cúmulo de sujetos que intervienen en dicha actividad, ya que tal como lo establece el propio instrumento legal, éste se encuentra en vigencia desde su publicación en Gaceta Oficial.

    Por ello, planteadas como han sido, por la parte recurrente, diversas denuncias que cuestionan la constitucionalidad y legalidad del referido Decreto Legislativo, esta Sala, sin prejuzgar sobre el fondo del presente recurso, al considerar satisfechos los requisitos de procedencia correspondientes, debe acordar la medida cautelar innominada solicitada y, en consecuencia, se suspende la aplicación del Decreto N° 1.545, en el cual se dicta la Ley de Empresas de Seguros y Reaseguros, publicada en la Gaceta Oficial Extraordinaria No 5.553, de 12 de noviembre de 2001 y reimpresa por “error material”, publicada en la Gaceta Oficial Extraordinario No 5561, de 28 de noviembre de 2001, hasta tanto se dicte la decisión de fondo respecto del presente recurso, y así se decide.

    Aunado a lo anterior, esta Sala encuentra prudente puntualizar, que vista la naturaleza de la herramienta cautelar propuesta por el justiciable -que ha sido acordada por esta máxima instancia Constitucional- y dado el carácter normativo y los consecuentes efectos generales del acto contra el cual opera la cautela, la suspensión ordenada tiene efectos erga omnes, y así se decide.

    Adicionalmente a lo anterior, aun cuando no fue requerido por la parte recurrente, esta Sala, en ejercicio de sus amplias facultades como “Juez Constitucional”, debe analizar la posibilidad de declarar el presente procedimiento como de mero derecho, para lo cual observa:

    La Constitución de la República Bolivariana de Venezuela, reconoce el Derecho a la Tutela Judicial Efectiva, más aún en materia de control constitucional, en los siguientes términos:

    Artículo 26. Toda persona tiene derecho de acceso a los órganos de administración de justicia para hacer valer sus derechos e intereses, incluso los colectivos o difusos, a la tutela efectiva de los mismos y a obtener con prontitud la decisión correspondiente.

    Artículo 257. El proceso constituye un instrumento fundamental para la realización de la justicia. Las leyes procesales establecerán la simplificación, uniformidad y eficacia de los trámites y adoptarán un procedimiento breve, oral y público. No se sacrificará la justicia por la omisión de formalidades no esenciales.

    (Subrayado y resaltado de esta Sala).

    Por otra parte, la Ley Orgánica de la Corte Suprema de Justicia, dispone lo siguiente:

    “Artículo 135. A solicitud de parte y aún de oficio, la Corte podrá reducir los plazos establecidos en las dos Secciones anteriores, si lo exige la urgencia del caso, y procederá a sentenciar sin más trámites.

    Se considerarán de urgente decisión los conflictos que se susciten entre funcionarios u órganos del Poder Público.

    La Corte podrá dictar sentencia definitiva, sin relación ni informes, cuando el asunto fuere de mero derecho. De igual modo se procederá en el caso a que se refiere el ordinal 6º del artículo 42 de esta Ley.“

    De la interpretación concordada del artículo citado ut supra, en aras de preservar el Derecho a la Tutela Judicial Efectiva en toda su extensión, y de conformidad con las previsiones de la Ley Orgánica de la Corte Suprema de Justicia, visto que el presente recurso tiene por objeto la revisión del Decreto contentivo de la Ley de Empresas de Seguros y Reaseguros, y la adaptación de ésta al Texto Constitucional, esta Sala considera que, para evitar que por el transcurso del tiempo, la cautela tienda a sustituir el pronunciamiento de fondo, convirtiéndose en una cautela material, más aún al tratarse de un acto con rango y fuerza de Ley, se declara el presente caso de mero derecho, por lo que no se requiere de la relación de la causa, ni de la apertura de lapsos probatorios, sino que basta con el estudio de las actas y la comparación entre la norma que se denuncia y la Constitución. En consecuencia, se acuerda tramitar el presente recurso como de urgente decisión, conforme a lo establecido en el citado artículo 135 de la Ley Orgánica de la Corte Suprema de Justicia, motivo por el cual se eliminan la relación de la causa y la etapa probatoria, y se mantienen los informes. Así se declara.

    V DECISIÓN

    Por los razonamientos anteriormente expuestos, este Tribunal Supremo de Justicia, en Sala Constitucional, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la Ley, decide lo siguiente:

PRIMERO

Reitera su COMPETENCIA para conocer del recurso de nulidad por inconstitucionalidad e ilegalidad ejercido por J.A.C.P., en su carácter de apoderado judicial de la Sociedad Mercantil “C.A., SEGUROS GUAYANA”, contra el Decreto N° 1.545, en el cual se dicta la Ley de Empresas de Seguros y Reaseguros, publicada en la Gaceta Oficial No 5.553 Extraordinario, del 12 de noviembre de 2001 y reimpresa por “error material”, publicada en la Gaceta Oficial No 5561 Extraordinario, del 28 de noviembre de 2001 y, consecuentemente, de la pretensión cautelar que acompaña a la pretensión principal.

SEGUNDO

IMPROCEDENTE la suspensión de los efectos del acto impugnado solicitada conforme lo establecido en el artículo 136 de la Ley Orgánica de la Corte Suprema de Justicia.

TERCERO

Se ACUERDA la medida cautelar innominada solicitada de forma subsidiaria y, en consecuencia, se SUSPENDE con efectos erga omnes la aplicación del Decreto Legislativo impugnado, hasta tanto se dicte la sentencia de fondo.

CUARTO

Se declara como de urgente decisión y de mero derecho la presente causa, conforme a lo establecido en el artículo 135 de la Ley Orgánica de la Corte Suprema de Justicia y, en consecuencia, se eliminan la etapa probatoria y la relación de la causa, pero se mantiene el acto de informes, el cual se realizará el quinto día de despacho siguiente en que la Sala proceda a la ratificación del ponente a los fines de la decisión definitiva del recurso intentado.

Publíquese y regístrese. Cúmplase lo ordenado.

Dada, firmada y sellada, en el Salón de Audiencias de la Sala Constitucional del Tribunal Supremo de Justicia, en Caracas, a los 13 días del mes de agosto de dos mil dos. Años. 192° de la Independencia y 143° de la Federación.

El Presidente,

IVAN RINCÓN URDANETA

El Vicepresidente,

J.E. CABRERA ROMERO

Los Magistrados,

A.J.G. GARCÍA JOSÉ M. DELGADO OCANDO

Ponente

P.R. RONDÓN HAAZ

El Secretario,

J.L. REQUENA CABELLO

Exp. Nº 02-1158

AGG/alm

VLEX utiliza cookies de inicio de sesión para aportarte una mejor experiencia de navegación. Si haces click en 'Aceptar' o continúas navegando por esta web consideramos que aceptas nuestra política de cookies. ACEPTAR