Sentencia nº 1773 de Tribunal Supremo de Justicia - Sala Constitucional de 19 de Diciembre de 2012

SALA CONSTITUCIONAL

Magistrado Ponente: Arcadio Delgado Rosales

Expediente No. 11-0740

El 31 de mayo de 2011, los abogados A.B.-UribeQ. y C.L.M.E., inscritos en el Instituto de Previsión Social del Abogado bajo los Nos 20.554 y 70.483, respectivamente, actuando como apoderados judiciales de CÁMARA DE ASEGURADORES DE VENEZUELA, asociación civil sin fines de lucro, inscrita por ante la Oficina Subalterna de Registro del Primer Circuito de Registro del Departamento Libertador del Distrito Federal, bajo el N° 76, F. 137, Tomo 15 del Protocolo Primero, de fecha 19 de agosto de 1955 y de MAPFRE LA SEGURIDAD C.A. DE SEGUROS, sociedad mercantil (antes denominada Seguros La Seguridad C.A.), inicialmente inscrita por ante el Registro de Comercio llevado por el Juzgado de Primera Instancia en lo Mercantil del Distrito Federal, bajo el N° 2.135, del Tomo 5-A, de fecha 12 de mayo de 1943 y modificada su denominación social por resolución de Asamblea Extraordinaria de Accionistas celebrada el 13 de octubre de 2003, bajo el N° 30, Tomo 168-A-Pro e inscrita ante la Superintendencia de Seguros bajo el N° 12; interpusieron “ACCIÓN POPULAR DE INCONSTITUCIONALIDAD (NULIDAD DE ACTO NORMATIVO DE EFECTOS GENERALES POR RAZONES DE INCONSTITUCIONALIDAD) CONJUNTAMENTE CON AMPARO CAUTELAR (MEDIDA CAUTELAR INNOMINADA O ATÍPICA)”, contra las normas contenidas en los artículos 44, cardinal 5, y 49 de la Ordenanza sobre Impuesto de Vehículos del Municipio San Cristóbal del Estado Táchira, publicada en la Gaceta Municipal Extraordinaria Nº 009 del 24 de enero de 2006, todo ello de conformidad con lo previsto en los artículos 26 y 259 de la Constitución; artículo 26, cardinal 5 de la Ley Orgánica del Tribunal Supremo de Justicia; y artículo 23, cardinal 5, de la Ley Orgánica de la Jurisdicción Contencioso Administrativa.

El 7 de junio de 2011, se dio cuenta en Sala y se designó ponente al Magistrado A.D.R. quien, con tal carácter, la suscribe.

Mediante diligencias de 9 de noviembre de 2011, 9 de febrero de 2012 y 23 de febrero de 2012, el abogado C.L.M.E. solicitó pronunciamiento en la presente causa.

Efectuado el análisis del caso, esta Sala para decidir, pasa a hacer las siguientes consideraciones:

I

DEL RECURSO DE NULIDAD INTERPUESTO

En síntesis, los representantes de las recurrentes fundaron su pretensión de nulidad sobre la base de los siguientes argumentos:

Que “en la Gaceta Municipal Extraordinaria número 009, de fecha veinticuatro (24) de enero de 2006, se publicó la Ordenanza sobre Impuesto de Vehículos del Municipio San Cristóbal del Estado Táchira”.

Que “la mencionada Ordenanza contempla dentro de su articulado las disposiciones” siguientes:

Artículo 44. Sanciones. Serán sancionados en la forma prevista en este artículo:

(omissis)

5. Las compañías de seguro (…) que no cumplan con lo establecido en el artículo 49 de esta Ordenanza, serán sancionadas con una multa equivalente a D. (10) Unidades Tributarias.

Artículo 49. Privilegios del Fisco Municipal.

(omissis)

Las compañías de seguro deberán exigir el Certificado de Solvencia a todos los propietarios de vehículos, residenciados o domiciliados en el Municipio San Cristóbal que soliciten contratos de seguros de vehículos con dichas compañías

(omissis)

Parágrafo Primero:

(omissis)

Los administradores de las empresas de seguro (…) serán responsables por los perjuicios que puedan causar al Fisco Municipal, derivados del incumplimiento de este artículo

.

Que, “desde su vigencia, estas normas no habrían sido observadas en ninguna oportunidad por las autoridades municipales competentes, por ende, no se les había exigido a las empresas aseguradoras, ni a sus representantes legales o administradores, su aplicación y cumplimiento”.

Que “no obstante, desde los días veinte (20) de febrero y dos (2) de marzo de 2009, la Alcaldía del Municipio San Cristóbal del Estado Táchira, a través de su Jefe de Recaudación, ciudadano E.C., cuando notificó, entre otras, a MAPFRE LA SEGURIDAD, C.A. DE SEGUROS, del contenido de los oficios identificados con las letras y los números ORM/062/09 del dieciocho (18) de febrero de 2009 y ORM/098/09 del veintiséis (26) de febrero de 2009, cuyos originales se anexan marcados ‘D’ y ‘E’, mediante los cuales se instruye a las empresas aseguradoras acerca del cumplimiento de las normas ahora impugnadas, quedando evidenciado el interés en la aplicación de estas normas locales, por parte de las autoridades municipales (…) la notificación de estos oficios, marca el surgimiento de la amenaza de cumplimiento de normas violatorias de derechos constitucionales”.

Que, “así las cosas, surge a partir de los días veinte (20) de febrero y dos (2) de marzo de 2009, una situación específica, fáctica, real y concreta de violación efectiva de la garantía constitucional de reserva legal penal y de inminente amenaza de lesión de los derechos constitucionales de libertad económica y propiedad, así como de las garantías constitucionales de prohibición de la confiscación de seguridad jurídica, de las empresas aseguradoras que integran a nuestra (su) representada, que deriva de la exigencia por parte de la Alcaldía del Municipio San Cristóbal del Estado Táchira, por intermedio de su Jefe de Recaudación, a las empresas aseguradoras y a sus representantes legales o administradores, de la aplicación de las normas de los artículos 44, cardinal 5 y 49 de la Ordenanza sobre Impuesto de Vehículos del antes mencionado Municipio, obligando en consecuencia a las empresas aseguradoras, a exigir a todos los asegurados de vehículos residenciados o domiciliados en la jurisdicción territorial de dicho Municipio, la certificación de la solvencia tributaria por concepto del Impuesto de Vehículos, so pena de incurrir en infracciones y ser sancionadas y responsabilizadas por los perjuicios que pudiere causar al Fisco Municipal el incumplimiento de las respectivas obligaciones tributarias de los contribuyentes propietarios de vehículos, por concepto de impuestos, recargos, intereses moratorios, sanciones pecuniarias, etc., por todo el tiempo de la prescripción cuatrienal o bienal, según los casos”.

Que, en el presente caso, “las limitaciones establecidas por los artículos 44, cardinal 5 y 49 de la Ordenanza sobre Impuesto de Vehículos del Municipio San Cristóbal del Estado Táchira, al derecho de propiedad, sin basamento jurídico, consistente en la afectación del patrimonio de las asociadas a la CÁMARA DE ASEGURADORES DE VENEZUELA y de MAPFRE LA SEGURIDAD C.A. DE SEGUROS, mediante la amenaza de responsabilizarlas de la ocurrencia de infracciones sancionables (en caso de serlo, con multas), por la falta de exigencia de la solvencia por concepto de dicho impuesto, constituye en realidad una confiscación desautorizada, proscrita por el artículo 116 de la Carta Magna”.

Que “las compañías aseguradoras y sus representantes legales no podrían, en modo alguno, ser tenidos como responsables de un perjuicio que es causado con anterioridad a la contratación con una persona que no ha cumplido su obligación tributaria con el Fisco Municipal, pues, el asegurar el vehículo sin solvencia no causa en sí ningún daño al patrimonio municipal, ni, insistimos, lo agrava. El daño fue causado en el momento en que el propietario del vehículo no pagó el impuesto debido, siendo éste el verdadero infractor, y no, reiteramos, al momento de contratar con la compañía aseguradora”.

Que lo expuesto “…se traduce en un sustancial desequilibrio patrimonial de nuestra (su) representada y las empresas que agrupa, toda vez que su derecho a la propiedad se ve limitado con la ilegítima pretensión de la norma en discusión, al forzarla a soportar sanciones pecuniarias de absoluta antijuridicidad”.

Que “esta situación confluye hacia la conculcación del derecho de propiedad de las agremiadas de la CÁMARA DE ASEGURADORES DE VENEZUELA y de MAPFRE LA SEGURIDAD C.A. DE SEGUROS, cuando al pretender responsabilizarlas -entendiéndose que pudiera el Municipio demandar, incluso por el juicio ejecutivo, a dichas empresas aseguradoras, por el pago de estas sanciones pecuniarias, por el incumplimiento de una obligación de fondo que no le es propia o de personas dependientes- por este presupuesto de hecho ajeno a ellas, se deba, entonces, cercenar su propiedad a fin de restituir la del Fisco Municipal, afectando ilícitamente en consecuencia, a las afiliadas a la CÁMARA DE ASEGURADORES DE VENEZUELA y de MAPFRE LA SEGURIDAD C.A. DE SEGUROS por una presión insoportable que vulnera además su capacidad contributiva, detrae su patrimonio impidiéndoles o coartándoles ejercer sus actividades económicas”.

Que las normas impugnadas “no solo amenazan con privar de sus bienes a nuestras (sus) representadas, al advertirle de tomar previsiones para no incurrir en infracciones obviamente sancionables, en caso de tratarse de penas pecuniarias o multas, sino que igualmente consistiendo tales sanciones en multas o, peor aún, en penas de otra naturaleza, como una orden de cierre temporal o de clausura definitiva, también les condiciona el ejercicio de la actividad económica aseguradora a situaciones riesgosas determinantes de su resultado lucrativo o no, de ningún modo previstas en las normas legales de carácter nacional dictadas en desarrollo de expresos mandatos constitucionales, que regulan el ejercicio de la actividad aseguradora”.

Que “el Poder Público Nacional es el competente para regular la actividad aseguradora, según se desprende del ordinal 32° (sic) del artículo 156 de la Carta Magna (‘Es de la competencia del Poder Público Nacional: (omissis) la legislación en materia (…) de seguros…’), en concordancia con el artículo 187 eiusdem, que atribuye precisamente a la Asamblea Nacional (Poder Legislativo Nacional), la competencia para: ‘Legislar en las materias de la competencia nacional y sobre el funcionamiento de las distintas ramas del Poder Nacional’”.

Que “esta actividad puede ser desarrollada por los particulares limitados únicamente a las condiciones previstas en la Ley de la actividad aseguradora, su Reglamento, la Ley del contrato del seguro y a las demás normas dictadas por la Superintendencia de la Actividad Aseguradora que regulan la materia, sin que su ejercicio pueda verse restringido por la aplicación de impuestos desproporcionales (sic) y, menos aún por la imposición de responsabilidades que resultan ajenas a su actividad comercial, tal y como sucede en este asunto en particular”.

Que “la exigencia de la certificación de la solvencia del Impuesto de Vehículo para la celebración del contrato de seguro, así como la imputación de responsabilidad por comisión de infracciones sancionables, constituyen limitaciones al ejercicio de la actividad aseguradora completamente ajenas a la legislación reguladora de esta actividad, que usurpa la potestad normativa del Poder Público Nacional, concretamente de la Asamblea Nacional, siendo que el artículo 138 eiusdem, precisamente en el ámbito de la usurpación de autoridad, dispone que: ‘Toda autoridad usurpada es ineficaz y sus actos son nulos’”.

Que “es claro que el Concejo Municipal -órgano representativo de la voluntad general local- en la búsqueda de un determinado objetivo que sería concretado por la Alcaldía del Municipio San Cristóbal, incluso de interés público -cual es satisfacer la recaudación de este tributo-, precisó como responsable del incumplimiento de una obligación tributaria a terceras personas ajenas al acaecimiento del hecho imponible y también a la producción de eventuales perjuicios al Fisco Municipal, con el objeto de asegurar el ingreso al erario municipal, amparado ilícitamente de esta manera, vale decir encubriendo -o favoreciendo ilícitamente y hasta entonces fomentando-, los incumplimientos tanto de los propios contribuyentes o sujetos pasivos para quienes se materializa el hecho imponible y, les surge, entonces, el deber de acatar la obligación pecuniaria, como, y lo que es más grave aún, las faltas o inactividad de la misma Administración Tributaria Municipal, que negligentemente soslaya su labor propia, que se traduce en la función fiscalizadora y recaudadora del tributo, burlando asimismo el principio constitucional de eficacia y eficiencia administrativas”.

Que ya esta S. se pronunció en un caso análogo, sobre la imposibilidad de los Municipios para imponer a las empresas aseguradoras que pretendan celebrar contratos de seguro sobre vehículos, la obligación de exigir la certificación de solvencia tributaria a los propietarios de dichos bienes.

Solicitaron a la Sala, “de conformidad con las previsiones contenidas en el artículo 130 de la Ley Orgánica del Tribunal Supremo de Justicia (…) medida cautelar innominada prevista en los artículos 585 y 588 del Código de Procedimiento Civil, en el sentido [de] que SE ACUERDE SUSPENDER LA APLICACIÓN DE LAS NORMAS CONTENIDAS EN LOS ARTÍCULOS 44, CARDINAL 5 Y 49 DE LA ORDENANZA SOBRE IMPUESTO DE VEHÍCULOS DEL MUNICIPIO SAN CRISTÓBAL DEL ESTADO TÁCHIRA, PUBLICADA EN LA GACETA MUNICIPAL DEL REFERIDO MUNICIPIO EXTRAORDINARIA NÚMERO 009, DE FECHA VEINTICUATRO (24) DE ENERO DE 2006, MIENTRAS SE SUSTANCIA Y DECIDE LA PRESENTE ACCIÓN POPULAR DE INCONSTITUCIONALIDAD” (Mayúscula y resaltado del escrito).

En cuanto al cumplimiento del fumus boni iuris señalaron que “no es solo claro que nuestra (su) solicitud no es tan solo una ‘apariencia de buen derecho’, sino que por el contrario, es ineluctable que los hechos alegados son ciertos y el derecho que nos asiste es habido, en virtud [de] que nuestras (sus) representadas ostentan cualidad y un interés jurídico manifiesto, siendo que las agremiadas a la CÁMARA DE ASEGURADORES DE VENEZUELA y de MAPFRE LA SEGURIDAD C.A. DE SEGUROS se ven afectadas en forma directa e inmediata en sus derechos constitucionales por las normas contenidas en los artículos 44, cardinal 5 y 49 de la referida Ordenanza. Lo que hace evidente la existencia de la apariencia de buen derecho o fumus boni iuris. En efecto, de un lado, MAPFRE LA SEGURIDAD C.A. DE SEGUROS es una empresa aseguradora con operaciones en el Municipio San Cristóbal del Estado Táchira (como puede comprobarse de las comunicaciones que acompañamos marcadas ‘D’ y ‘E’ y de la patente de industria y comercio que adjuntamos marcada ‘F’), que ofrece a los usuarios domiciliados en dicha ciudad pólizas de seguro en el ramo de vehículos, razón por la cual las normas opugnadas (sic) le son aplicables, y por otro lado, la norma denunciada se encuentra inficionada de inconstitucionalidad”.

Respecto del periculum in mora sostuvieron lo siguiente: “para que pueda decirse que frente a una situación lesiva pueda acordarse la medida preventiva típica del caso, debe probarse la posibilidad de que el daño ocurra; lo que en el caso de marras es sumamente claro, ya que si las normas no se suspenden tanto las agremiadas a la CÁMARA DE ASEGURADORES DE VENEZUELA, como MAPFRE LA SEGURIDAD C.A. DE SEGUROS quedarán sujetas a exigir a cada usuario la certificación del pago del tributo, y en caso contrario, penderá sobre su patrimonio la amenaza de imposición de sanciones pecuniarias (multas y demás accesorios) por no cumplir con tal exigencia, a todas luces inconstitucional. Todo lo cual queda demostrado, primero, por la vigencia de la norma en cuestión, y segundo, por los oficios que acompañamos marcados ‘D’ y ‘E’”.

Que, “en caso de no suspenderse la aplicación de las normas denunciadas, podrían causarse daños de índole patrimonial de difícil cuantificación y reparación (reintegro de las multas y sus accesorios) en la esfera jurídica de nuestras (sus) patrocinadas, al generarles un gravamen injusto, que afectaría su capacidad operativa, llegando incluso a sobrellevar el cese, la paralización de su actividad económica en el Estado Táchira, cual es, la prestación del servicio de seguros en la región”.

Finalmente, solicitaron “que la presente acción popular de inconstitucionalidad (nulidad de acto normativo de efectos generales por razones de inconstitucionalidad) conjuntamente con amparo cautelar (medida cautelar innominada atípica), contra las normas contenidas en los artículos 44, cardinal 5 y 49 de la Ordenanza sobre Impuesto de Vehículos del Municipio San Cristóbal del Estado Táchira, publicada en la Gaceta Municipal del referido Municipio Extraordinaria Nº 009 de fecha veinticuatro (24) de enero de 2006, sea admitida, sustanciada y declarada con lugar en la definitiva, con vista de los hechos narrados y los fundamentos de derecho esgrimidos”.

II

DE LA COMPETENCIA

En primer término, debe la Sala pronunciarse acerca de su competencia para conocer de la presente demanda de nulidad ejercida conjuntamente con solicitud de medida cautelar innominada de las normas contenidas en los artículos 44, cardinal 5 y 49 de la Ordenanza sobre Impuesto de Vehículos del Municipio San Cristóbal del Estado Táchira, publicada en la Gaceta Municipal Extraordinaria Nº 009 del 24 de enero de 2006.

Los recurrentes cuestionan ante esta Sala la constitucionalidad de las normas contenidas en la Ordenanza señalada supra, por ser éstas -a su decir- violatorias de los derechos de sus representadas, relativos a la libertad económica, propiedad, reserva legal penal, prohibición de confiscación y seguridad jurídica, consagrados, respectivamente, en los artículos 112, 115, 116 y 299 de la Constitución de la República Bolivariana de Venezuela.

En cuanto a la competencia para conocer de recursos como el presente, el artículo 336, cardinal 2 de la Constitución de la República Bolivariana de Venezuela establece que es atribución de la Sala Constitucional: “…2. Declarar la nulidad total o parcial de las Constituciones y leyes estadales, de las ordenanzas municipales y demás actos de los cuerpos deliberantes de los Estados y Municipios dictados en ejecución directa e inmediata de esta Constitución y que colidan con ella…”.

En el precepto constitucional transcrito, se encuentran recogidas las facultades conferidas por el constituyente a esta S., como órgano de control de la constitucionalidad de los actos, actuaciones y omisiones de los órganos que integran el Poder Público.

Así, en lo que respecta al control concentrado de la constitucionalidad, como una de las manifestaciones o instrumentos de la justicia constitucional, a la Sala Constitucional se le ha conferido la potestad de tutelar la conformidad con el máximo texto normativo de los actos emanados del Poder Público en ejecución directa e inmediata de la Constitución o que tengan rango de ley.

Asimismo, el cardinal 2 del artículo 25 de la Ley Orgánica del Tribunal Supremo de Justicia, dispone que es competencia de esta S.:

Declarar la nulidad total o parcial de las constituciones y leyes estadales, de las ordenanzas municipales y demás actos de los cuerpos deliberantes de los estados, municipios que sean dictados en ejecución directa e inmediata de la Constitución de la República y que colidan con ella

.

Atendiendo a las disposiciones antes transcritas, esta S. se declara competente para conocer del recurso de nulidad ejercido conjuntamente con solicitud de medida cautelar innominada de las normas contenidas en los artículos 44, cardinal 5 y 49 de la Ordenanza sobre Impuesto de Vehículos del Municipio San Cristóbal del Estado Táchira, publicada en la Gaceta Municipal Extraordinaria Nº 009 del 24 de enero de 2006, de conformidad con la previsión contenida en el artículo 336, cardinal 2 de la Constitución y el artículo 25, cardinal 2 de la Ley Orgánica del Tribunal Supremo de Justicia. Así se decide.

III

DE LA ADMISIBILIDAD DE LA ACCIÓN

Establecida como ha sido la competencia de esta Sala para conocer de la presente la causa, la misma pasa a emitir su pronunciamiento sobre la admisión del recurso de nulidad interpuesto y, a tal efecto, observa:

Analizadas las causales de inadmisibilidad contenidas en el artículo 133 de la Ley Orgánica del Tribunal Supremo de Justicia, se observa que en el caso de autos no se configura ninguna de las causales de inadmisibilidad previstas en el referido artículo, motivo por el cual la Sala admite el recurso de nulidad por razones de inconstitucionalidad interpuesto contra las normas contenidas en los artículos 44, cardinal 5, y 49 de la Ordenanza sobre Impuesto de Vehículos del Municipio San Cristóbal del Estado Táchira, publicada en la Gaceta Municipal Extraordinaria Nº 009 del 24 de enero de 2006. Así se decide.

En consecuencia, esta Sala Constitucional de conformidad con lo establecido en el artículo 135 de la Ley Orgánica del Tribunal Supremo de Justicia, ordena citar al Presidente del Concejo Municipal del Municipio San Cristóbal del Estado Táchira y notificar de la presente decisión a la F. General de la República, a la Defensora del Pueblo y al Síndico Procurador Municipal del Estado Táchira. A tales fines, remítase a los citados funcionarios copia certificada del escrito del recurso y del presente auto de admisión; y, por último, se ordena emplazar a los interesados mediante cartel que será publicado en un diario de circulación regional, para que comparezcan al presente juicio dentro de los diez (10) días siguientes a su publicación. N., igualmente, a la parte demandante de la presente decisión.

IV

DE LA MEDIDA CAUTELAR

Admitida la pretensión de nulidad, esta Sala observa que los apoderados judiciales de la Cámara de Aseguradores de Venezuela y de Mapfre La Seguridad C.A. de Seguros, con fundamento en las previsiones contenidas en el artículo 130 de la Ley Orgánica del Tribunal Supremo de Justicia y en los artículos 585 y 588 del Código de Procedimiento Civil, solicitan cautelarmente “SE ACUERDE SUSPENDER LA APLICACIÓN DE LAS NORMAS CONTENIDAS EN LOS ARTÍCULOS 44, CARDINAL 5 Y 49 DE LA ORDENANZA SOBRE IMPUESTO DE VEHÍCULOS DEL MUNICIPIO SAN CRISTÓBAL DEL ESTADO TÁCHIRA, PUBLICADA EN LA GACETA MUNICIPAL DEL REFERIDO MUNICIPIO EXTRAORDINARIA NÚMERO 009, DE FECHA VEINTICUATRO (24) DE ENERO DE 2006, MIENTRAS SE SUSTANCIA Y DECIDE LA PRESENTE ACCIÓN POPULAR DE INCONSTITUCIONALIDAD” .

En este sentido, los referidos abogados sostuvieron respecto del cumplimiento del fumus boni iuris que “es ineluctable que los hechos alegados son ciertos y el derecho que nos asiste es habido, en virtud [de] que nuestras (sus) representadas ostentan cualidad y un interés jurídico manifiesto, siendo que las agremiadas a la CÁMARA DE ASEGURADORES DE VENEZUELA y de MAPFRE LA SEGURIDAD C.A. DE SEGUROS se ven afectadas en forma directa e inmediata en sus derechos constitucionales por las normas contenidas en los artículos 44, cardinal 5 y 49 de la referida Ordenanza. Lo que hace evidente la existencia de la apariencia de buen derecho o fumus boni iuris. En efecto, de un lado, MAPFRE LA SEGURIDAD C.A. DE SEGUROS es una empresa aseguradora con operaciones en el Municipio San Cristóbal del Estado Táchira (como puede comprobarse de las comunicaciones que acompañamos marcadas ‘D’ y ‘E’ y de la patente de industria y comercio que adjuntamos marcada ‘F’), que ofrece a los usuarios domiciliados en dicha ciudad pólizas de seguro en el ramo de vehículos, razón por la cual las normas opugnadas (sic) le son aplicables, y por otro lado, la norma denunciada se encuentra inficionada de inconstitucionalidad”.

Respecto del periculum in mora señalaron que “si las normas no se suspenden tanto las agremiadas a la CÁMARA DE ASEGURADORES DE VENEZUELA, como MAPFRE LA SEGURIDAD C.A. DE SEGUROS quedarán sujetas a exigir a cada usuario la certificación del pago del tributo, y en caso contrario, penderá sobre su patrimonio la amenaza de imposición de sanciones pecuniarias (multas y demás accesorios) por no cumplir con tal exigencia, a todas luces inconstitucional. Todo lo cual queda demostrado, primero, por la vigencia de la norma en cuestión, y segundo, por los oficios que acompañamos marcados ‘D’ y ‘E’”.

Que “en caso de no suspenderse la aplicación de las normas denunciadas, podrían causarse daños de índole patrimonial de difícil cuantificación y reparación (reintegro de las multas y sus accesorios) en la esfera jurídica de nuestras (sus) patrocinadas, al generarle un gravamen injusto, que afectaría su capacidad operativa, llegando incluso a sobrellevar el cese, la paralización de su actividad económica en el Estado Táchira, cual es, la prestación del servicio de seguros en la región”.

Ahora bien, esta S. para conocer del presente asunto, estima que resulta pertinente reiterar lo sostenido en la sentencia número 1.795 del 19 de julio de 2005, caso: Inversiones M7441, C.A. y otras, en la cual se estableció respecto del procedimiento para tramitar los recursos de nulidad por inconstitucionalidad, lo siguiente:

…Siendo que la preocupación principal, pero no la única, es la tutela judicial cautelar, la Sala Constitucional del Tribunal Supremo de Justicia, establece los siguientes parámetros para la tramitación de las solicitudes cautelares conjuntamente con los recursos de nulidad por inconstitucionalidad:

i) Ante la interposición conjunta del recurso de nulidad por inconstitucionalidad con alguna o varias solicitudes cautelares, se le dará entrada al mismo en la Secretaría de la Sala e inmediatamente se designará ponente, a quien se pasará el expediente para el pronunciamiento sobre la admisibilidad.

En la misma decisión donde sea admitido el recurso, se emitirá el pronunciamiento relativo a la medida cautelar solicitada, sea que se trate de medida cautelar innominada o de amparo cautelar, para lo cual no sólo deberán tomarse en cuenta los alegatos y la debida argumentación relativa a los hechos y al derecho que se invocan para lograr la convicción de la Sala respecto a su procedencia, sino que también se tomará en cuenta todo instrumento que pueda ser aportado junto al escrito para tales efectos, siempre que ello sea posible. Claro está, en toda esta tramitación debe tenerse siempre presente que el estudio de la constitucionalidad de las normas y en general de los actos u omisiones estatales, no exige mucho de los hechos.

ii) En caso de ser admitido el recurso, se ordenarán las citaciones y notificaciones respectivas, continuando así con la tramitación del mismo de conformidad con lo establecido en la sentencia N° 1.645 del 19 de agosto de 2004 (caso: ‘Constitución Federal del Estado Falcón´), remitiéndose para ello al Juzgado de Sustanciación (…)

.

El legislador, por su parte, en el texto de la Ley Orgánica del Tribunal Supremo de Justicia (Gaceta Oficial Nº 39.522 de 1 de octubre de 2010), acogió los postulados sentados por la jurisprudencia de la Sala y, en el artículo 130, consagró la potestad cautelar general de esta S. en los términos que siguen:

Artículo 130. En cualquier estado y grado del proceso las partes podrán solicitar y la Sala Constitucional podrá acordar, aún de oficio, las medidas cautelares que estime pertinentes. La Sala Constitucional contará con los más amplios poderes cautelares como garantía de la tutela judicial efectiva, para cuyo ejercicio tendrá en cuenta las circunstancias del caso y los intereses públicos en conflicto

.

De la norma que precede se deduce que, aunada a la exigencia de los requisitos tradicionales del fumus boni iuris y periculum in mora, que resultan consustanciales al decreto de cualquier mandato cautelar, se suma la necesidad de ponderación de los intereses públicos en juego, dada la enorme relevancia colectiva de tal suerte de proveimientos, justamente, de cara a la mayor entidad jurídico política de las causas vinculadas al Derecho Público y, con mayor razón, ante esta S. como máximo órgano de justicia constitucional.

En este sentido, ya esta S. se ha pronunciado respecto de los extremos requeridos por el artículo 130 de la Ley Orgánica del Tribunal Supremo de Justicia en solicitudes de medidas cautelares, señalando al efecto que tales requerimientos son necesariamente concurrentes junto al especial extremo consagrado en el parágrafo primero del artículo 588 eiusdem, es decir, que debe existir fundado temor de que se causen lesiones graves o de difícil reparación cuyo origen ha de ser la aplicación de la norma impugnada, de manera tal que, faltando la prueba de cualquiera de estos elementos, el Juez constitucional no podría bajo ningún aspecto decretar la medida preventiva, pues estando vinculada la controversia planteada en sede constitucional con materias de Derecho Público, donde puedan estar en juego intereses generales, el Juez debe además realizar una ponderación de los intereses en conflicto para que una medida particular no constituya una lesión de intereses generales en un caso concreto.

Así pues, el juez acordará la medida preventiva solicitada cuando exista presunción del derecho que se reclama (fumus boni iuris) y riesgo de que quede ilusoria la ejecución del fallo, esto es, de que no sean plenamente ejecutables las resultas del juicio (periculum in mora), ya que en función de la tutela judicial eficaz, las medidas cautelares en este ámbito no son meramente discrecionales de los jueces, sino que, una vez que se verifique el cumplimiento de los requisitos que preceptúa la norma para su otorgamiento, el órgano jurisdiccional debe dictarlas.

En definitiva, el otorgamiento de una medida cautelar sin que se cumplan los requisitos de procedencia violaría flagrantemente el derecho a la tutela judicial eficaz de la contraparte de quien solicitó la medida y no cumplió con sus exigencias; y, al contrario, negarle tutela cautelar a quien observa plenamente los requerimientos implica una violación a ese mismo derecho fundamental, uno de cuyos atributos esenciales es el derecho a la eficaz ejecución del fallo, lo cual sólo se consigue, en la mayoría de los casos, a través de la tutela cautelar (Cfr. G.P., J., ‘El Derecho a la Tutela Jurisdiccional’, segunda edición, Civitas, Madrid, 1989, pp. 227 y ss). Asunto distinto es que, en la ponderación del cumplimiento de los requisitos exigidos para la tutela cautelar, el juez tenga una amplia facultad de valoración que lo lleve a la conclusión de que, efectivamente, existen condiciones suficientes para el otorgamiento de la medida.

En este sentido, respecto de la procedencia de medidas cautelares en los juicios de nulidad, esta S., mediante decisión N° 2.306 del 18 de diciembre de 2007, caso: Globovisión Tele, C.A., declaró lo siguiente:

Es jurisprudencia reiterada de esta Sala que la suspensión de los efectos de las normas constituye una respuesta excepcional del juez frente a violaciones al Derecho que no encuentran otra forma idónea de ser atendidas. Al efecto ha declarado que, por el contrario, en virtud de su presunción de constitucionalidad y legalidad, y debido a su carácter erga omnes, las normas en principio deben mantener su aplicabilidad hasta que el tribunal competente, luego de un serio y detenido análisis, determine su invalidez (…).

Por ello, estima la Sala, igual que ha declarado en demandas similares al presente y sobre el mismo asunto (ver, al respecto, fallo N° 1417/2006), que no es posible acordar la medida de suspensión solicitada. No debe perderse de vista en ningún momento que la protección cautelar no puede ser considerada en los juicios de nulidad contra normas de la misma manera en que se haría frente a actos individuales. Las consecuencias en uno u otro caso son absolutamente distintas. Ello no implica negar el poder cautelar respecto de las normas, pero sí la necesidad de ser en extremo prudente.

En el caso de las normas tiene especial preponderancia el equilibrio de los intereses, lo que exige al juez no hacer pronunciamientos que, por generales, pueden causar trastornos que luego serán difíciles de remediar (…).

Por lo expuesto, esta S. niega la medida solicitada, por cuanto la Sala, estima que la demanda requiere un análisis detenido que sólo podrá hacerse en la sentencia de fondo (…)

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En el mismo sentido, esta S. en su decisión N° 287 del 28 de febrero de 2008, caso: M.S.P. y M.R.P., estableció lo siguiente:

Como es jurisprudencia reiterada de esta Sala, la suspensión de los efectos de las normas, así se plantee como protección cautelar por medio del amparo constitucional o por la vía del Código de Procedimiento Civil, constituye una respuesta excepcional del juez frente a violaciones al derecho que no encuentran otra forma idónea de ser atendidas.

La situación normal debe ser la opuesta, en virtud de su presunción de constitucionalidad y legalidad, y debido a su carácter erga omnes, las normas deben mantener su aplicabilidad hasta que el tribunal competente, luego de un serio y detenido análisis, determine su invalidez. Actuar de otra forma puede ocasionar más perjuicios que ventajas, con lo que la tutela provisional puede convertirse, lejos de su verdadera justificación, en un mecanismo para desatender disposiciones sobre las que aún resta hacer el pronunciamiento definitivo (…).

En este caso, la complejidad del asunto en debate amerita un análisis profundo de constitucionalidad acerca de la posibilidad de que mediante decretos leyes se dicten normas de carácter penal, por lo que la opinión de la Sala sobre la no aplicación de las normas cuya nulidad se solicita, mientras se resuelve el fondo de la demanda, conllevaría a un prejuzgamiento sobre la cuestión de fondo. En consecuencia, estima esta Sala que no debe concederse la medida solicitada respecto de los artículos cuya nulidad por inconstitucionalidad se demanda

.

Ahora bien, luego de un examen detallado de los argumentos esgrimidos en la demanda por los apoderados judiciales de las recurrentes, en la que se observa que éstos no aportaron los elementos de convicción indispensables a través de los cuales se pudiese constatar la existencia de un perjuicio irreparable o de difícil reparación y siendo además que la suspensión de las disposiciones impugnadas implica una importante excepción a la presunción de validez de los actos normativos que producen todos sus efectos desde el momento de su publicación en la Gaceta Oficial de la República, del Estado o del Municipio respectivo, aplicándose únicamente como medida excepcional cuando sea muy difícil reparar por sentencia definitiva los daños que resulten de la aplicación del contenido normativo del texto legal recurrido (Vid. sentencia Nº 270 del 25 de abril de 2000 y Nº 1.293 del 13 de junio de 2002, casos: G.F.P. y R.P.A. y otros, respectivamente); esta S. niega la suspensión cautelar de los efectos de las normas contenidas en los artículos 44, cardinal 5, y 49 de la Ordenanza sobre Impuesto de Vehículos del Municipio San Cristóbal del Estado Táchira, publicada en la Gaceta Municipal Extraordinaria Nº 009 del 24 de enero de 2006; y así se decide.

DECISIÓN

Por los razonamientos que anteceden, esta Sala Constitucional del Tribunal Supremo de Justicia, administrando justicia en nombre de la República por autoridad de la ley, declara:

1. - Su COMPETENCIA para conocer la acción de nulidad por razones de inconstitucionalidad ejercida conjuntamente con medida cautelar innominada por los abogados A.B.-UribeQ. y C.L.M.E., apoderados judiciales de la CÁMARA DE ASEGURADORES DE VENEZUELA, y MAPFRE LA SEGURIDAD, C.A. DE SEGUROS, ya identificadas, contra las normas contenidas en los artículos 44, cardinal 5, y 49 de la Ordenanza sobre Impuesto de Vehículos del Municipio San Cristóbal del Estado Táchira, publicada en la Gaceta Municipal Extraordinaria Nº 009 del 24 de enero de 2006.

2. - ADMITE el recurso de nulidad por inconstitucionalidad ejercido conjuntamente con medida cautelar innominada contra los artículos 44, cardinal 5, y 49 de la Ordenanza sobre Impuesto de Vehículos del Municipio San Cristóbal del Estado Táchira, publicada en la Gaceta Municipal Extraordinaria Nº 009 del 24 de enero de 2006.

3. - En consecuencia, ORDENA citar al Presidente del Concejo Municipal del Municipio San Cristóbal del Estado Táchira y notificar de la presente decisión a la F. General de la República, a la Defensora del Pueblo y al Síndico Procurador Municipal del Estado Táchira.

4. - EMPLÁCESE a los interesados mediante cartel, que será publicado -a costa de la parte actora- en un diario de circulación regional, para que comparezcan al presente juicio dentro de los diez (10) días siguientes a su publicación.

5. - NOTIFÍQUESE igualmente, de la presente decisión, a la parte demandante.

6. - NIEGA la medida cautelar solicitada.

P. y regístrese. Remítase al Juzgado de Sustanciación para la continuación del procedimiento. C. lo ordenado.

Dada, firmada y sellada en el Salón de Despacho de la Sala Constitucional del Tribunal Supremo de Justicia, en Caracas a los 19 días del mes de diciembre de dos mil doce. Años: 202º de la Independencia y 153º de la Federación.

La Presidenta,

Luisa Estella Morales Lamuño

El Vicepresidente,

Francisco Antonio Carrasquero López

Marcos Tulio Dugarte Padrón

Magistrado

Carmen Zuleta de Merchán

Magistrada

Arcadio Delgado Rosales

Magistrado-Ponente

Juan José Mendoza Jover

Magistrado

Gladys María Gutiérrez Alvarado

Magistrada

El Secretario,

José Leonardo Requena Cabello

Exp.11-0740

ADR