Sentencia nº 2081 de Tribunal Supremo de Justicia - Sala Constitucional de 5 de Agosto de 2003

SALA CONSTITUCIONAL MAGISTRADO PONENTE: A.J.G. GARCÍA

El 20 de marzo de 2003 los abogados C.E.M., A.M.D.S., V.A.M. y G.M.M., inscritos en el Inpreabogado bajo los números 3.632.966, 12.502.641, 12.422.136 y 11.117.196, respectivamente, en representación de la COMPAÑÍA ANÓNIMA TELEFONOS DE VENEZUELA (CANTV), inscrita en el Registro Mercantil que llevaba el Juzgado de Comercio del Distrito Federal (hoy Distrito Metropolitano) el 20 de junio de 1930, bajo el N° 387, Tomo 2, interpusieron recurso de colisión entre las disposiciones contenidas en el artículo 40 de la LEY DE PROTECCION AL CONSUMIDOR Y AL USUARIO y los artículos 145 y 214 de la LEY ORGÁNICA DE TELECOMUNICACIONES.

En la misma oportunidad se dio cuenta del escrito en Sala, y se acordó pasar las actuaciones al Juzgado de Sustanciación, el cual admitió el recurso por auto del 27 de marzo de 2003, y ordenó la notificación del Presidente de la Asamblea Nacional, del Fiscal General de la República y del Procurador General de la República.

Efectuadas las notificaciones ordenadas, el Juzgado de Sustanciación remitió el expediente a esta Sala, en la cual se dio cuenta de los autos el 6 de mayo de 2003, ocasión en la que designó ponente al Magistrado A.J.G. García, quien con tal carácter, suscribe el presente fallo.

Así, cumplida la tramitación del presente expediente, conforme al procedimiento establecido en la jurisprudencia de esta Sala, se pasa a dictar sentencia, previas las siguientes consideraciones:

I ALEGATOS DE LA RECURRENTE

El presente recurso de colisión fue interpuesto por los apoderados judiciales de la Compañía Anónima Teléfonos de Venezuela (CANTV), con fundamento en los alegatos que esta Sala, resume a continuación:

La recurrente se dedica a la actividad de telecomunicaciones, por lo que tiene interés en la precisión de los procedimientos legales para la fijación de las tarifas que puede cobrar a sus clientes, por la prestación de sus servicios.

Al respecto, sus apoderados judiciales expusieron que la norma que contiene en el artículo 40 de la Ley de Protección al Consumidor y al Usuario (publicada en la Gaceta Oficial Nº 4.898 Extraordinario, del 13 de diciembre de 1995), está en conflicto con las normas contenidas en los artículos 145 y 214 de la Ley Orgánica de Telecomunicaciones (publicada en la Gaceta Oficial Nº 36.970 del 12 de julio de 2000).

En tal sentido, los recurrentes señalaron:

1) En el primero se asignó la competencia para la fijación de precios máximos para la venta o prestación de servicios al Ministerio que es competente por la materia de que se trate.

2) En el segundo, en cambio, se dispuso que, son los propios prestadores del servicio los que fijaran “libremente sus precios, salvo por lo que respecta a los servicios prestados en función de una obligación de servicio universal”, en cuyo caso harán la propuesta a la Comisión Nacional de Telecomunicaciones (CONATEL), la cual tiene la potestad de aprobación.

3) En el tercero, por su parte, se hizo una remisión al régimen tarifario que estableció el Reglamento de Apertura de Telefonía Básica. Al respecto, los apoderados de CANTV citaron el texto de varias disposiciones de ese Reglamento (Decreto Presidencial Nº 1.095, publicado en la Gaceta Oficial Nº 37.085 del 24 de noviembre de 2000), a fin de destacar que en su articulado se estableció la potestad de CONATEL para la fijación de las tarifas máximas por concepto de servicio de telefonía.

Por otra parte los apoderados de CANTV expusieron que, con base en las competencias que atribuye la Ley Orgánica de Telecomunicaciones, la Comisión Nacional de Telecomunicaciones (CONATEL) dictó la Resolución Nº 145, del 21 de mayo de 2002, publicada en la Gaceta Oficial Nº 37.454 del 30 de ese mes, por la cual fijó tarifas máximas. Esa misma Comisión emitió una nueva Resolución, la Nº 156 del 8 de julio de 2002, publicada en la Gaceta Oficial Nº 37.497 del 2 de agosto de ese año, en la que fijó también tarifas máximas.

Ahora bien, los representantes de la actora expusieron que, en oportunidad reciente, los Ministerios de Producción y Comercio y de Infraestructura dictaron una Resolución Conjunta, publicada en la Gaceta Oficial Nº 37.631 del 13 de febrero de 2003, con base -entre varias disposiciones- en el artículo 40 de la Ley de Protección al Consumidor y al Usuario, la cual regula las tarifas máximas en telefonía, aunque se limitó a mantener las que había ya fijado CONATEL, a través de las referidas Resoluciones Nº 145 y 156.

Los abogados de la accionante plantearon a la Sala la solución que estiman correcta. En su criterio, prevalece lo preceptuado en la Ley Orgánica de Telecomunicaciones, porque es posterior, especial y orgánica. En tal virtud, estimaron que la competencia en materia de tarifas de telefonía corresponde a CONATEL y no a Ministerio alguno.

Sin embargo, en el recurso no se denunció exclusivamente una colisión en cuanto a la competencia para fijar las tarifas máximas, sino también acerca de “la forma y modo del establecimiento de los topes tarifarios”. Al respecto se afirmó que las tarifas se fijan con base en “los indicadores oficiales del sector de las telecomunicaciones” y no con fundamento en el artículo 40 de la Ley de Protección al Consumidor y al Usuario. Según se lee en el escrito contentivo del recurso, la Ley Orgánica de Telecomunicaciones atribuyó a los propios operadores de telefonía la potestad de proponer las tarifas que cobrarán, si bien CONATEL debe darle su autorización para ser aplicables. Así, se dió libertad a los empresarios del sector para el calculo de las tarifas, según los criterios internacionalmente reconocidos, teniendo CONATEL exclusivamente la posibilidad de aprobarlas o de negar su aprobación, sin poder alguno de modificación ni de fijación de tarifas propias.

En todo caso, los apoderados de la accionante advirtieron que, en la actualidad -por mandato del artículo 214 de la Ley Orgánica de Telecomunicaciones- esa libertad “se ve restringida”, pues en él se estableció que, hasta tanto “no se produzca una competencia efectiva en el mercado”, se aplicaran las tarifas fijadas por CONATEL en el caso de los servicios de telefonía básica, y es potestad de la Superintendencia para la Promoción y Protección de la Libre Competencia la determinación del momento cuando esa competencia efectiva se produce.

II CONSIDERACIONES PARA DECIDIR

1. A través del presente recurso se ha denunciado la colisión entre normas de rango legal, cuya resolución es competencia de esta Sala, de conformidad con el artículo 336, numero 8, de la Constitución.

   En efecto, se ha planteado un conflicto entre normas de igual rango que se refieren a una misma situación: la fijación de precios para la prestación de servicios. Sin embargo, la accionante destacó que la Ley Orgánica de Telecomunicaciones es la que versa, en realidad, sobre el servicio concreto de telefonía y no la Ley de Protección al Consumidor y al Usuario, la cual se refiere a la generalidad de las actividades comerciales. Con independencia de que la última de las leyes mencionadas tenga una ámbito mayor de aplicación al de la segunda, lo cierto es que, en el fondo, se refieren a una misma situación, como es la fijación de precios. En tal virtud, esta Sala declara su competencia.

   Asimismo, la Sala observa que, la legitimación de la accionante es evidente, pues su actividad comercial es la prestación del servicio de telefonía, por lo que no cabe duda de su interés en lo relativo a la fijación de las tarifas correspondientes, siendo que no pretende, a través de este recurso, más que una sentencia mero declarativa acerca de la aplicación preferente de las normas. Así lo declara la Sala.

2. Texto de las tres normas que, en criterio del recurrente, están en conflicto:

   Artículo 40 de la Ley de Protección al Consumidor y al Usuario:

   El Ministerio o los Ministerios, según el caso, que tengan asignadas las competencias en materia de precios y tarifas, podrá establecer mediante resolución, el precio máximo de venta o de prestación de servicios al público, en todo o en parte del Territorio Nacional, para aquellos bienes y servicios que hayan sido declarados de primera necesidad. A tal efecto, tomará en cuenta la calidad, los costos de producción y de comercialización, la denominación, la forma, condición de empaque y de presentación, el tamaño, peso y contenido por unidad comercializable, así como también los elementos que entran en la composición o preparación de los bienes, los cuales no podrán ser alterados en perjuicio del consumidor o de los usuarios

   .

   Artículo 145 de la Ley Orgánica de Telecomunicaciones:

   Los prestadores de servicio de telecomunicaciones fijarán libremente sus precios, salvo por lo que respecta a los servicios prestados en función de una obligación de servicio universal. En tales casos, el operador respectivo someterá de inmediato a la Comisión Nacional de Telecomunicaciones, su propuesta de tarifa máxima y mínima, las cuales entrarán en vigencia una vez aprobadas por la Comisión y publicadas en la Gaceta Oficial de la República Bolivariana de Venezuela.

   Cuando exista una posición de dominio, por parte de una o más empresas, derivada de la existencia de carteles, monopolios, oligopolios u otras formas de dominio de mercado, la Comisión Nacional de Telecomunicaciones podrá determinar las tarifas mínimas y máximas a las que quedarán sujetas las empresas, oída la recomendación que al efecto haga la Superintendencia para la Promoción y Protección de la Libre Competencia, las cuales estarán vigentes hasta que existan condiciones que permitan la competencia efectiva de ese mercado. La determinación de la existencia de posición de dominio a la que se refiere este artículo, así como la evaluación acerca del cese de sus efectos en el mercado, corresponde a la Superintendencia para la Promoción y Protección de la Libre Competencia

   .

   Artículo 214 de la Ley Orgánica de Telecomunicaciones:

   Con el objeto de analizar la evolución y comportamiento de los mercados de telecomunicaciones con posterioridad a la entrada en vigencia de esta ley, y sin perjuicio de ajustarlos a las nuevas realidades cuando resulte conveniente, los mecanismos tarifarios existentes en la actualidad permanecerán en vigencia dentro del año siguiente a la publicación de la presente ley en la Gaceta Oficial de la República Bolivariana de Venezuela.

   Quedan exceptuadas de este límite temporal las disposiciones especiales que en materia del régimen tarifario se establezcan en el Reglamento de Apertura de Telefonía Básica, las cuales se aplicarán con preferencia al lapso previsto en este artículo y se mantendrán mientras no se produzca una competencia efectiva en el mercado relevante respectivo, determinada por la Superintendencia para la Promoción y Protección de la Libre Competencia.

   La Comisión Nacional de Telecomunicaciones y la Superintendencia para la Promoción y Protección de la Libre Competencia suscribirán un Convenio Interadministrativo en el que se establezcan los mecanismos para monitorear y seguir el comportamiento del mercado de las telecomunicaciones

   .

   Como ha precisado esta Sala en cada ocasión cuando se pronunció sobre un conflicto de normas de rango legal, su competencia consiste en determinar, con base en los principios generales del Derecho, cuál es la norma que debe prevalecer, partiendo de la premisa de que no puede haber disposiciones que conduzcan a soluciones contradictorias entre sí.

   La resolución de conflictos normativos es una actividad común a cualquier operador jurídico, pues todos están en la necesidad de precisar, ante eventuales colisiones, la norma que resulta aplicable, con la salvedad de que esta Sala –y antes la Corte Suprema de Justicia en Pleno- tiene el poder de que su declaración tenga carácter vinculante y, en consecuencia, deba ser seguida por todo aquel que, en un momento dado, se enfrente al dilema de aplicar una u otra norma.

   A partir del fallo de esta Sala, entonces, el dilema desaparece: ya no habría conflicto, pues la sentencia decide cuál norma aplicar y cuál no. Es un caso típico de sentencia declarativa de certeza, pues elimina la incertidumbre sobre una situación controvertida, y lo hace de manera definitiva.

   Si la única diferencia entre la respuesta que dé esta Sala al conflicto planteado y la que pueda proporcionar cualquier operador jurídico consiste en el efecto de la declaratoria, es obvio que la determinación de la norma de aplicación preferente sólo puede surgir del recurso a los conocidos principios hermenéuticos que recoge incluso el Código Civil, texto positivo sin duda, pero que, en buena parte de sus disposiciones iniciales, no es sino el reflejo de los principios generales del Derecho, aplicables aun sin establecimiento legal.

   Entre esos principios se destaca, en el caso de autos, el de la especialidad: será de aplicación preferente aquella norma que se refiere de manera más concreta al aspecto debatido, que no es otro que la fijación de tarifas para el sector de las telecomunicaciones. Siendo así, no cabe duda que el artículo 40 de la Ley de Protección al Consumidor y al Usuario debe ceder a favor de los artículos 145 y 214 de la Ley de Telecomunicaciones, por lo que la fijación de esas tarifas corresponde a las operadoras respectivas, reservándose a CONATEL el poder para aprobarlas, si bien existen casos -cuando la competencia en el mercado no sea “efectiva”- en los que CONATEL puede hacerlo directamente.

   Precisamente es esa especialidad la que hace que el carácter orgánico de la Ley de Telecomunicaciones también la haga privar sobre la Ley de Protección al Consumidor y al Usuario, pues es sabido que la organicidad de la ley no le reviste de una superioridad general sobre las leyes ordinarias, sino sólo sobre aquéllas de la especialidad correspondiente. Por tanto, en realidad, para el caso de autos, interesa más la condición de ley especial que su carácter orgánico.

   Por tanto, en virtud de su carácter especial, debe entenderse que la Ley Orgánica de Telecomunicaciones prevalece sobre la Ley de Protección al Consumidor y al Usuario, en lo relacionado con la competencia para la fijación de las tarifas. Así se declara.

   Si bien esta Sala se ha basado en la especialidad de la norma para dar preferencia a la aplicación de la Ley Orgánica de Telecomunicaciones sobre la Ley de Protección al Consumidor y al Usuario, debe también ponerse de relieve que esa normativa especial es, además, posterior a la general, con lo que se demuestra el propósito del legislador de regular la materia de una nueva manera. Ahora bien -y es por ello que esta Sala desea traerlo a colación en este momento, cuando ya ha declarado que es la especialidad lo fundamental- ello no puede conducir a la conclusión de que la segunda de esas leyes esté derogada.

   En efecto, los apoderados de la recurrente invocaron en su escrito el artículo 208 de la Ley Orgánica de Telecomunicaciones, en el cual está contenida la cláusula general de derogatoria de todas aquellas disposiciones que contraríen el texto de esa ley. Ahora bien, debe aclararse que la posterioridad de la ley –y en parte así lo hace la recurrente en sus consideraciones iniciales- sólo tiene interés en cuanto a la demostración del deseo del legislador de dictar normas especiales que modifiquen lo relacionado con la fijación de tarifas, al menos para un sector económico –el de las telecomunicaciones-, pero no como una demostración de que el artículo 40 de la Ley de Protección al Consumidor y al Usuario esté derogado. Al contrario, se trata de una norma vigente, aplicable en muchos casos, aun cuando no para las telecomunicaciones. Así se declara.

   La aplicación preferente de la Ley Orgánica de Telecomunicaciones conduce a dos conclusiones, relacionadas con los dos aspectos sometidos a esta Sala por la empresa accionante:

   1) Sobre el habilitado para fijar las tarifas: Según se ha reseñado, el principio general, contenido en el artículo 145 de la Ley Orgánica de Telecomunicaciones, es el de la libertad de las prestadoras del servicio para fijar las tarifas, si bien en ciertos casos deben hacerlo a través de una propuesta que se somete a la consideración de CONATEL, órgano que debe limitarse a aprobarlas o rechazarlas. Sin embargo, el propio artículo 145 dispone un supuesto de excepción, en el cual CONATEL hace la fijación: cuando las condiciones de competencia no sean las adecuadas. La determinación de esas circunstancias corresponde a la Superintendencia de Promoción y Protección a la Libre Competencia. A ese mismo supuesto se refiere el artículo 214 eiusdem, el cual establece que, mientras dure esa situación, las tarifas serán las que fije CONATEL, con base en el Reglamento de Apertura de los Servicios de Telefonía Básica.

   2) Sobre los elementos que deben ser tomados para la fijación: En este aspecto en realidad no existe colisión, sino que la Ley Orgánica de Telecomunicaciones nada dice sobre el particular. Ante ese silencio, las operadoras –en el régimen en el que se le encomienda la propuesta- o CONATEL –para el período en el que aún pueda regular las tarifas, por no existir “competencia efectiva en el mercado”– deberán basarse en los elementos que son generalmente aceptados en ese sector, lo que no impide que algunos de los elementos enumerados en el artículo 40 de la Ley de Protección al Consumidor y al Usuario, como norma general, puedan ser empleados al efecto.

   Por último, esta Sala debe pronunciarse sobre los efectos de la sentencia que resuelve la colisión. Los fallos en estos recursos son de naturaleza declarativa, pues resuelven una situación de incertidumbre, y lo hacen a través de la aplicación preferente de una norma sobre otra. Esa aplicación preferente, si bien la declara la sentencia y se hace obligatoria, no surge realmente del fallo, sino de principios generales del Derecho que la Sala no hace más que darle efectividad para el caso concreto. Por ello, sin problema alguno, cualquier operador jurídico pudo llegar a la misma respuesta con anterioridad a la resolución judicial.

   Ese carácter declarativo hace que sea posible que los efectos del fallo se retrotraigan, para que así pueda aplicarse el criterio judicial a un caso ya ocurrido. Ahora bien, en criterio de esta Sala, las mismas razones que aconsejan darle sólo efectos prospectivos a las sentencias anulatorias, son invocables en el recurso de colisión, de manera que el criterio judicial se haga vinculante sólo para casos futuros, con lo que el efecto del fallo se acerca al de aquellos de naturaleza constitutiva. Ello obedece a razones de seguridad jurídica, que son precisamente las que llevan a esta Sala, en el caso de autos, a fijar los efectos erga omnes de esta decisión hacia el futuro (ex nunc), comenzando a computarse a partir de la publicación del presente fallo en la Gaceta Oficial de la República. Así también se decide.

   III DECISIÓN

   Por las razones expuestas, este Tribunal Supremo de Justicia, en Sala Constitucional, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la Ley, declara CON LUGAR el recurso de colisión de normas legales interpuesto por los apoderados judiciales de la Compañía Anónima Teléfonos de Venezuela (CANTV), entre el artículo 40 de la Ley de Protección al Consumidor y al Usuario y los artículos 145 y 214 de la Ley Orgánica de Telecomunicaciones, y que son estas últimas las aplicables al caso de fijación de tarifas en lo relativo al servicio de telecomunicaciones.

   Se FIJAN los efectos de este fallo hacia el futuro (ex nunc), a partir de su publicación en la Gaceta Oficial de la República, en cuyo sumario se indicará con precisión el siguiente título: “SENTENCIA DE LA SALA CONSTITUCIONAL DEL TRIBUNAL SUPREMO DE JUSTICIA QUE DECLARA QUE LOS ARTICULOS 145 Y 214 DE LA LEY ORGANICA DE TELECOMUNICACIONES PREVALECEN SOBRE EL ARTICULO 40 DE LA LEY DE PROTECCION AL CONSUMIDOR”

   Publíquese, regístrese y notifíquese. Remítase copia certificada de la presente decisión al Director General de la Imprenta Nacional y Gaceta Oficial de la República Bolivariana de Venezuela, para que proceda sin demora a publicar su texto en esa Gaceta. Cúmplase lo ordenado.

   Dada, firmada y sellada en el Salón de Audiencias de la Sala Constitucional del Tribunal Supremo de Justicia, en Caracas, a los 05 dias del mes de agosto dos mil tres (2003). Años: 193° de la Independencia y 144° de la Federación.

   El Presidente,

   IVÁN RINCÓN URDANETA El Vicepresidente,

   J.E. CABRERA ROMERO

   Los Magistrados,

   A.J.G. GARCÍA J.M. DELGADO OCANDO Ponente

   P.R. RONDÓN HAAZ

   El Secretario,

   J.L. REQUENA CABELLO

   AGG/ASA Exp: 03-0800