Sentencia nº 2495 de Tribunal Supremo de Justicia - Sala Constitucional de 19 de Diciembre de 2006

Fecha de Resolución:19 de Diciembre de 2006
Emisor:Sala Constitucional
Número de Expediente:02-0265
Ponente:Francisco Antonio Carrasquero López
Procedimiento:Recurso de nulidad conjuntamente con acción de amparo
 
CONTENIDO

SALA CONSTITUCIONAL

Magistrado-Ponente: F.A. CARRASQUERO LÓPEZ

El 30 de enero de 2002, los abogados J.M.-Abraham, J.A.M.B. y V.P.S., titulares de las cédulas de identidad núms. 350.056, 6.056.019 y 6.979.838, respectivamente, e inscritos en el Instituto de Previsión Social del Abogado bajo los núms. 88, 26.174 y 48.462, respectivamente, en su condición de mandatarios judiciales del ESTADO CARABOBO, de conformidad con los artículos 26, 49, 333, 334 y 336, numeral 3 de la Constitución de la República Bolivariana de Venezuela, interpusieron recurso de nulidad por razones de inconstitucionalidad e ilegalidad, conjuntamente con pretensión de amparo constitucional, del DECRETO 1.436 CON FUERZA DE LEY GENERAL DE PUERTOS, cuya reimpresión fue publicada en la Gaceta Oficial núm. 37.331, del 23 de noviembre de 2001.

El mismo día se dio cuenta en Sala del expediente y se acordó pasar las actuaciones al Juzgado de Sustanciación.

El 7 de febrero de 2002, el Juzgado de Sustanciación de esta Sala Constitucional admitió la pretensión planteada, y ordenó se abriera un cuaderno separado en el que se sustanciaría la solicitud cautelar planteada por los demandantes.

El 17 de septiembre de 2002, esta Sala mediante decisión núm. 2205, declaró que no ha lugar a la solicitud de suspensión, como medida cautelar, de la aplicación de los artículos 42, 43, 45, 46, 47, 51, 54, 57, 59 y 108 del Decreto con Fuerza de Ley General de Puertos.

El 20 de marzo de 2003 se llevó a efecto el acto de Informes.

El 14 de mayo de 2003 se dijo “Vistos“ en el presente proceso.

I

DE LA PRETENSIÓN

A continuación se resumen los planteamientos hechos por los solicitantes en su escrito:

1.- Que el Presidente de la República dictó el Decreto núm. 1.436 con Fuerza de Ley General de Puertos.

2.- Que dicho Decreto-Ley habría sido dictado sobre la base de la autorización concedida al Presidente de la República en el artículo 1, numeral 3, literal c) de la Ley que Autoriza al Presidente de la República para dictar Decretos con Fuerza de Ley en las Materias que se delegan, publicada en la Gaceta Oficial núm. 37.076, del 13 de noviembre de 2000.

3.- Que el artículo 164 de la Constitución de la República Bolivariana de Venezuela le asigna a los Estados un conjunto de competencias exclusivas. Que dentro de este elenco de competencias privativas de los Estados se incluye “la conservación, administración y aprovechamiento de (…) puertos (…) de uso comercial, en coordinación con el Ejecutivo Nacional” (art. 164, numeral 10).

4.- Que la norma constitucional invocada descarta, rechaza o niega la actuación del Poder Nacional en esas materias. Por lo tanto, la autorización dada al Presidente de la República para dictar normas con rango y fuerza de ley en materia de legislación marítima no versaba sobre la conservación, administración o aprovechamiento de los puertos de uso comercial.

5.- Que, en concreto, dicho Decreto-Ley violó la disposición contenida en el artículo 164.10 de la Constitución, según la cual sólo a los Estados les incumbe conservar y administrar los puertos de uso comercial. Los mandatos que en particular contravendrían dicho precepto constitucional serían los siguientes:

  1. El artículo 42, según el cual, los Estados, al objeto de ejercer su competencia en materia de puertos de uso comercial, debían constituir un ente descentralizado que se encargase de la administración del puerto, u otorgarlo en concesión o habilitación;

  2. El artículo 43, conforme al cual, la construcción de nuevos puertos, así como las ampliaciones o construcciones de nuevas infraestructuras de los puertos existentes, requeriría la aprobación por la Autoridad Acuática;

  3. El artículo 46, según el cual, los Estados darían cumplimiento a la obligación de mantener los puertos, siempre dentro de los parámetros y en los términos y condiciones que establezca la Autoridad Acuática;

  4. El artículo 47, el cual establece que, cuando el Estado constituya un ente descentralizado que se encargue de la administración del puerto, el órgano directivo de dicha administración estaría conformado por un (1) presidente y cinco (5) miembros principales con sus suplentes; que, tanto el Presidente como tres (3) de los representantes serían nombrados por el Ejecutivo Estadal, y los restantes por la autoridad acuática nacional;

  5. El artículo 108.3, en cuyo texto se establece que las administraciones portuarias que no den cumplimiento dentro del plazo establecido a las órdenes e instrucciones que sean impartidas por la autoridad acuática, serían sancionadas con multa.

    Que, con estas previsiones, el Decreto-Ley regula materias que sólo pueden ser disciplinadas por los Estados.

    6.- Que dicho Decreto violó el artículo 167.2 de la Constitución, cuyo texto establece que es a los Estados a los cuales corresponde crear, recaudar y administrar las tasas que deben ser saldadas por los servicios públicos de conservación y administración de los puertos de uso comercial. Que tal violación se desprendería de lo que prescriben los siguientes artículos del Decreto-Ley:

  6. El artículo 54, según el cual, si bien se reconoce que los entes administradores de los puertos públicos de uso público tienen derecho a percibir y administrar todos los ingresos derivados de la operación comercial del puerto, se sujetaría dicho aprovechamiento a las condiciones que establezca la Ley;

  7. El artículo 51, en el cual se ordena que el instituto autónomo encargado de la administración del puerto de uso comercial, debería efectuar al Municipio donde esté ubicado el puerto, un aporte no menor del doce y medio por ciento (12.5%) de sus ingresos brutos.

    Esta norma pretendería, a pesar de la descentralización de la competencia y de la autonomía reconocida a los Estados por la Constitución, imponerles el destino que deben dar a los fondos generados por los puertos bajo su jurisdicción;

  8. El artículo 57, según el cual, los buques inscritos en el Registro Naval Venezolano que realicen operaciones de transporte internacional en puertos venezolanos, gozarían de una rebaja de un diez por ciento (10%) sobre las tasas por Derecho de Arribo y Derecho de Muelle; esos mismos buques que realicen operaciones de cabotaje, gozarían de una rebaja de un cincuenta por ciento (50%) sobre las referidas tasas; igual rebaja disfrutarían las operaciones portuarias que involucren cargas movilizadas en cabotaje, sobre las tasas por concepto de Derecho de Depósito y Derecho de Uso de Superficie; por último, el mencionado artículo prescribe que los buques que realicen operaciones de puerto base o de abrigo, obtendrían una rebaja de un setenta por ciento (70%) sobre las tasas por Derecho de Arribo y Derecho de Muelle.

    Que resulta inadmisible que quien carece de competencia para crear tasas, pretenda consagrar rebajas. Que, por la naturaleza de las cosas, el poder para otorgar exenciones y rebajas impositivas sólo puede ser ejercido por los sujetos a los cuales la Constitución y las leyes expresamente faculta para crear la obligación tributaria, que en este caso son los Estados.

    Esta última norma también violaría lo dispuesto en el artículo 167.5 de la Constitución, en virtud de que no respetó el principio de equidad interterritorial. El solicitante afirma que al haberse disminuido la potestad tributaria de los Estados, debió asignárseles a éstos nuevos poderes impositivos. Al no haberse previsto una nueva asignación que compensara la pérdida, se habría dejado de aplicar el citado artículo de la Constitución.

    7.- Que en la “Ley que Autoriza al Presidente de la República para dictar decretos con fuerza de Ley en las materias que se delegan”, no se autorizó al Presidente a imponer limitaciones a la potestad tributaria de los Estados, ya que entre los asuntos sobre los cuales debía legislarse, no fue contemplada la materia financiera.

    Que el Decreto con Fuerza de Ley General de Puertos, no obstante que versa sobre asuntos de interés de los Estados, no le fue consultado a éstos; por lo tanto, se infringió lo que al respecto dispone el artículo 206 de la Constitución.

    Que se infringió el artículo 4 de la Ley que autorizó al Presidente a dictar decretos con fuerza de ley, pues no se informó a la Asamblea Nacional del contenido del Decreto con Fuerza de Ley General de Puertos por lo menos con diez días de antelación a su publicación en Gaceta Oficial.

    Que el Decreto con Fuerza de Ley General de Puertos es una ley marco, pues establece principios, parámetros y limitaciones al ejercicio de las potestades financieras y tributarias de los Estados. En consecuencia, los Estados precisarían de dictar leyes para acoplar sus procedimientos y actividades a los lineamientos establecidos en dicho Decreto-Ley. No obstante tratarse de una ley marco, dicho Decreto-Ley no fue consultado a la Sala Constitucional del Tribunal Supremo de Justicia, por lo que fue infringido el artículo 203 de la Constitución, que somete este tipo de textos normativos al examen de organicidad ahí establecido.

    II

    DE LOS INFORMES

    En cuanto al acto de informes, se verifica que el mismo fue cumplido mediante la consignación de escritos, tanto de parte de los representantes judiciales del Estado Carabobo, como de la Procuraduría General de la República.

    Luego de examinar el contenido del escrito presentado por los solicitantes, la Sala comprobó que en él se reprodujo el escrito de solicitud, y siendo que los argumentos del escrito ya fueron resumidos, se hace innecesario hacer de ellos una nueva referencia.

    En cambio, el informe presentado por la Procuraduría General de la República será resumido en los siguientes términos:

    1.- La Procuraduría señaló que, aparte de dar competencia a los Estados para conservar, administrar y aprovechar los puertos de uso comercial, la norma contenida en el artículo 164.10 de la Constitución advierte que tales competencias se ejercerán en coordinación con el Ejecutivo Nacional. Siendo así, la Procuraduría estima que las denuncias planteadas contra las normas del Decreto con Fuerza de Ley General de Puertos no tienen fundamento, pues tales normas no son más que una expresión de la competencia de coordinación que a tales efectos le fue conferida por la Constitución al nivel nacional de ejercicio del Poder Público.

    2.- Que, asimismo, la Constitución, en su artículo 165, autoriza al nivel nacional del Poder Público a dictar, en aquéllas materias que fueren concurrentes entre la República, los Estados o los Municipios, leyes de base, cuyo objeto es el de señalar líneas maestras a los entes locales en cuanto al ejercicio de tales competencias.

    Las normas impugnadas, en tanto establecen límites y condiciones a los Estados a la hora de ejercer sus potestades en materia de puertos de uso comercial, y visto que esta materia es concurrente entre los Estados y la República, no son más que concreciones de la potestad de dictar leyes de bases que ostenta el Legislador nacional.

    III

    PUNTO PREVIO

    Si bien el Decreto con Fuerza de Ley General de Puertos fue reformado parcialmente por la Asamblea Nacional (Gaceta Oficial núm. 37.589, del 11 de diciembre de 2002), tal reforma dejó incólumes todos los artículos cuya nulidad se solicita, salvo el artículo 47, que sufrió un cambio de sentido, pues, si en el artículo 47 del Decreto-Ley se ordenaba el modo en que estaría formado el órgano directivo del ente descentralizado que se encargaría de administrar el puerto, en la nueva redacción se deja en manos de los Estados la formación y funcionamiento de tales órganos.

    Por lo tanto, el análisis que sigue versa sobre todas las denuncias planteadas, salvo la referida al artículo 47 de la Ley General de Puertos vigente, y, en virtud de que el Decreto con Fuerza de Ley General de Puertos quedó derogado, la Sala se referirá a los preceptos impugnados como contenidos en la Ley de Reforma. Así se establece.

    IV

    MOTIVACIÓN PARA DECIDIR

    1.- El primero de los argumentos presentados por la parte actora se compone de las siguientes premisas: a) que las competencias que ostentan los niveles nacional y estadal de ejercicio del Poder Público, respecto al servicio de puertos, son exclusivas y excluyentes; y b) que no cabe relación alguna entre las regulaciones de dicten ambos niveles para regular la competencia que les ha sido asignada constitucionalmente en cuanto a puertos se refiere, o entre las actividades que les correspondería ejecutar con arreglo a tales regulaciones. En conclusión, según los solicitantes, el nivel nacional de ejercicio del Poder Público no sería competente para establecer parámetros a los Estados respecto a la conservación, administración o aprovechamiento de los puertos de uso comercial.

    Al respecto, lo primero a destacar, es que la Constitución de la República Bolivariana de Venezuela, en la materia de puertos y en cuanto a la incidencia que sobre la misma tienen tanto la República como los Estados, ha consagrado dos enunciados normativos. El primero, contenido en el artículo 156.26, establece lo siguiente:

    Es de la competencia del Poder Público Nacional:

    (…)

    26. El régimen de la navegación y del transporte aéreo, terrestre, marítimo, fluvial y lacustre, de carácter nacional; de los puertos, aeropuertos y su infraestructura.

    El segundo se encuentra en el artículo 164.10, que dice:

    Es de la competencia exclusiva de los Estados:

    (…)

    10. La conservación, administración y aprovechamiento de carreteras y autopistas nacionales, así como de puertos y aeropuertos de uso comercial, en coordinación con el Ejecutivo Nacional.

    Una interpretación del primero de los enunciados citados (art. 156.26) revela que al Poder Público Nacional, y en particular al Poder Legislativo Nacional, le correspondería legislar sobre la materia de puertos, pues el mencionado precepto autoriza a dicho poder a dictar “el régimen (…) de los puertos”, y la primera acepción del término “régimen” que recoge el Diccionario de la Real Academia de la Lengua Española, es precisamente la de un “conjunto de normas que gobiernan o rigen una cosa o una actividad”. Por tanto, al Poder Público Nacional le correspondería dictar un conjunto de normas que gobiernen o rijan la actividad portuaria o el servicio portuario.

    Por su parte, el artículo 164.10 de la Constitución atribuye al Poder Público Estadal la competencia relativa a “la conservación, administración y aprovechamiento (…) de puertos (…) en coordinación con el Ejecutivo Nacional”; es decir, a dicho Poder le corresponde conservar, administrar y aprovechar los puertos de uso comercial que se encuentren dentro de la jurisdicción del Estado de que se trate.

    De lo que se lleva dicho puede admitirse que tanto el Poder Público Nacional como el Estadal ostentan competencias en cuanto a la materia de puertos.

    Se trata, entonces, de un asunto sobre el cual ambos niveles de ejercicio del Poder Público han recibido, desde un punto de vista cualitativo, potestades distintas sobre una misma actividad. Por un lado, al legislador nacional le compete elaborar el régimen general de la materia portuaria, la cual podrá incidir sobre los puertos comerciales, pesqueros, militares, deportivos o de investigación científica; a los Estados, por otro, les corresponde la conservación, administración y aprovechamiento de los puertos comerciales.

    Siendo así, la materia de puertos sería objeto, propiamente, de competencias compartidas o concurrentes entre el nivel Nacional y Estadal de ejercicio del Poder Público. Nuestra Constitución utiliza para estos supuestos la expresión “competencia concurrente”. Así, en su artículo 165 se establece que “las materias objeto de competencias concurrentes serán reguladas mediante leyes de bases dictadas por el Poder Nacional, y leyes de desarrollo aprobadas por los Estados”.

    Sin embargo, debe advertirse que la doctrina y cierta legislación extranjera utilizan la expresión “competencia compartida”, cuando no es que distinguen una competencia de otra. Ya tendrá ocasión la Sala de profundizar en este aspecto.

    Así, pues, en materia de puertos (que como quedó dicho es objeto de una competencia concurrente), tanto por lo que establece el artículo 156.26 constitucional, como por lo que expresa el artículo 165 del mismo texto, le toca al Poder Público Nacional dictar el régimen o conjunto de normas básicas que regulen este servicio, y al Poder Público Estadal le corresponde, por su parte, conservar, administrar y aprovechar los puertos de uso comercial, así como también dictar una normativa que desarrolle el régimen básico que al nivel nacional le cumple dictar.

    Ahora bien, cuál sería el contenido de ese régimen o legislación básica en materia de puertos.

    Para dar respuesta a esta interrogante, habría que determinar la razón por la cual el legislador constituyente quiso que, en lo tocante a competencias concurrentes, la legislación básica le correspondiese dictarla a nivel nacional de ejercicio del Poder Público, y la legislación de desarrollo le fuese asignada al nivel estadal de ejercicio de dicho poder.

    La Sala considera que el fundamento de tal asignación viene dado por los principios de unidad, interés general e igualdad en la gestión de los Estados de ciertos servicios en régimen de competencia concurrente.

    Es decir, al Constituyente le preocupaba que los servicios a prestar por los Estados en régimen de concurrencia perdieran cierta homogeneidad en cuanto a su funcionamiento; tal homogeneidad, consideró el Constituyente, se preservaría si el nivel nacional de ejercicio del Poder Público fijase una normativa básica que delimitara la actividad que en ejecución de la competencia concurrente desplegaran los Estados.

    Esa regulación, en el caso de los puertos de uso comercial, no sólo se referiría a principios o pautas generales en cuanto al funcionamiento o a la prestación igualitaria de los servicios, sino que incidiría en la planificación de las actividades, en la organización interna del ente ejecutor, en la creación de órganos mixtos y en otros aspectos similares; ello en virtud de que el artículo 164.10 de la Constitución somete la conservación, la administración y el aprovechamiento que hagan de los puertos de uso comercial los Estados a la “coordinación con el Ejecutivo Nacional”.

    Es decir, el régimen básico a ser dictado por el nivel nacional de ejercicio del Poder Público, conforme a la atribución que le fue conferida por el artículo 156.26 constitucional en concordancia con el artículo 165 eiusdem, permite que el legislador nacional incida con tal regulación sobre la ejecución, conservación y administración que de los puertos de uso comercial hicieren los Estados.

    Por lo tanto, la regulación contenida en la Ley General de Puertos dictada por la Asamblea Nacional, en la medida en que versa sobre la conservación, administración y aprovechamiento de los puertos de uso comercial por parte de los Estados, no es inconstitucional; por el contrario, supone el ejercicio de una potestad que la Constitución le atribuye claramente al Legislador nacional. En estos términos generales queda desechada la denuncia que, también genérica, fue planteada por el solicitante de la nulidad. Así se establece.

    2.- El segundo grupo de argumentos, los cuales sí son más específicos, los resumió la Sala en el numeral 2 del Capítulo I de este fallo. Se trata de una concreción que hace la parte solicitante del argumento esgrimido anteriormente. En éstos se señalan particulares artículos de la Ley General de Puertos que adolecerían de inconstitucionalidad por haber violado el artículo 164.10 de la Constitución.

    Podría razonablemente pensarse que si, efectivamente, este segundo grupo de afirmaciones se fundan en el alegato desechado, no tendría objeto su análisis.

    Sin embargo, la Sala considera, por el contrario, que tales denuncias sí tendrían que ser examinadas, pues, si bien el nivel nacional de ejercicio del Poder Público está autorizado a dictar leyes de base o a establecer un régimen general en materia de puertos de uso comercial, tal como se puso de relieve anteriormente, pudiera ocurrir que se exceda en el cumplimiento de esta potestad y, de ser este el caso, las normas objetadas podrían devenir inconstitucionales. Por ello, es necesario verificar si las normas denunciadas incurren propiamente, está vez por exceso, en los vicios apuntados por los solicitantes.

    A propósito de efectuar el examen anunciado, vale recordar que el artículo 164.10 constitucional prevé que es de la competencia de los Estados: “La conservación, administración y aprovechamiento de carreteras y autopistas nacionales, así como de puertos y aeropuertos de uso comercial, en coordinación con el Ejecutivo Nacional”.

    Según los solicitantes, los artículos 42, 43, 46 y 108.3 de la Ley General de Puertos, violan la exclusividad con que a los Estados les habría sido atribuida por la Constitución “la conservación, administración y aprovechamiento” de los puertos de uso comercial, pues dichos artículos prevén que: a) los Estados deban constituir un ente descentralizado que se encargue de la administración del puerto, u otorgarlo en concesión o habilitación (art. 42); que la construcción de nuevos puertos, así como las ampliaciones o construcciones de nuevas infraestructuras de los puertos existentes, requerirán la aprobación por la autoridad acuática nacional (art. 43); que el mantenimiento de los puertos se haga dentro de los parámetros y en los términos y condiciones que establezca la mencionada autoridad acuática nacional (art. 46); y, por último, que si las administraciones portuarias que no dan cumplimiento dentro del plazo establecido a las órdenes e instrucciones que sean impartidas por la autoridad acuática, serán sancionadas con multa (art. 108.3).

    Al respecto, señalan que la Ley General de Puertos, al regular como lo hizo en los artículos mencionados la conservación y administración de los puertos de uso comercial por parte de los Estados, violó el artículo 164.10 constitucional, pues éste le habría reservado a los Estados la competencia exclusiva para ejercer tales competencias.

    No obstante las particularidades que individualizan a cada uno de los artículos de la Ley General de Puertos mencionados, todos pueden ser comprendidos, como se señaló en el aparte anterior, dentro de la potestad de coordinación que el propio artículo 164.10 de la Constitución le atribuye al nivel nacional de ejercicio del Poder Público, al señalar que las competencias que de manera exclusiva le otorga a los Estados en materia de puertos de uso comercial, deben ejercerse “en coordinación con el Ejecutivo Nacional”. Y siendo el Ejecutivo Nacional parte del nivel nacional de ejercicio del Poder Público, el Legislador Nacional puede regular la competencia de coordinación que a aquél le ha sido encomendada.

    Tal concurrencia de competencias nacionales y estadales sobre un mismo asunto se explica, porque nuestra Constitución apostó por un modelo complejo de relaciones entre los diversos niveles político-territoriales. En algunos casos, las competencias fueron distribuidas de manera exclusiva, como, por ejemplo, la política y la actuación internacional de la República, cuyo ejercicio corresponde solamente al Poder Público Nacional; en otros, las competencias son concurrentes o compartidas, como lo sería el servicio público de policía, pues en su prestación concurren tanto el nivel nacional (art. 156.6), el estadal (164.6) y el municipal (178.7).

    La expresión competencia exclusiva, “debe emplearse para aludir al supuesto de atribución de un interés o una potestad a un solo ente u órgano, con exclusión de todos los demás”. En cambio, la competencia compartida “alude a los supuestos en que las potestades sobre una materia se otorgan simultáneamente a varios entes públicos u órganos, bien que de forma desglosada o parcelada” (Cfr. S.P., J.A., Principios de Derecho Administrativo, I, Editorial Centro de Estudios R.A., S.A., Madrid, 2000, p. 418).

    En el campo de las competencias concurrentes o compartidas operan modelos de distribución más sutiles que el simplemente territorial. Así, tenemos que las competencias pueden venir distribuidas por sectores sustantivos, como la política de los servicios de educación y salud, cuyo diseño corresponde al nivel nacional, pero su ejecución compete a todos los niveles, tanto al estadal, al municipal y al propio nacional (art. 156.24); y por potestades o funciones genéricas, como lo sería la potestad que ostenta el nivel nacional de dictar el régimen de administración de riesgos y emergencias, cuya ejecución corre por cuenta de los Estados y los Municipios, así como por la propia República, según los casos (Cfr. S.P., J.A., opus cit., p. 418).

    Nuestro régimen constitucional de distribución territorial de competencias no sigue, pues, la pauta que parece estar en la base de los argumentos planteados por los solicitantes, cual es que la distribución de competencias se hace conforme al modelo de separación absoluta de competencias. Tal pauta de comprensión de nuestro ordenamiento queda rechazada desde que se establece en el artículo 4º de la Constitución que el nuestro es un Estado “federal descentralizado” en los términos en ella consagrados, y que se rige por los principios de “integridad territorial, cooperación, solidaridad, concurrencia y corresponsabilidad”.

    Afirmar que dicho artículo sostiene la tesis proclamada anteriormente de que la distribución territorial de competencias es compleja, no supone que la fórmula de un Estado “federal descentralizado” sea clara en sus propios términos, y que no dejó margen de duda respecto a su sentido propio.

    Por el contrario, ya resultaba difícil delimitar el significado de la frase acuñada en el artículo 2 de la Constitución de 1961, según el cual, “La República de Venezuela es un estado federal, en los términos consagrados por esta Constitución”.

    En el caso de la nueva redacción, tampoco debe esperarse una mayor inteligencia de la expresión por el hecho de hacérsele acompañar por otro adjetivo, en este caso el de ser un estado, aparte de federal, descentralizado.

    Sin embargo, de un recorrido por diversas textos que abordan el tema y de su confrontación con las normas constitucionales citadas, puede afirmarse, como se declaró poco antes, que nuestro constituyente se alejó decididamente del modelo denominado del dual federalism (federalismo dual), y, en cambio, asume el denominado federalismo cooperativo.

    El federalismo dual se ha explicado del siguiente modo: “En los orígenes de los modernos Estados territorialmente compuestos –sobre todo en el caso del federalismo norteamericano- pudo partirse de que las esferas propias del poder central y de los poderes territoriales eran totalmente independientes, y separadas unas de otras, a modo de compartimentos estancos, de manera que (…) los diversos poderes podrían ejercer sus diversas potestades sin interferencia alguna de otras instancias territoriales”. Sin embargo, este federalismo dual, “posible en épocas de organización económica y social relativamente simple, no ha podido mantenerse teórica o prácticamente”, de lo que se concluye que “son, pues, necesarias, la integración y coordinación entre las normativas estatal y autonómica” (Cfr. L.G. y otros: Derecho Constitucional, II, Tirant lo blanch, Valencia, 2000, pp. 373-374).

    Otro autor nos da una explicación semejante: “En el siglo XIX la economía de mercado existente y la escasa intervención de los poderes públicos en la sociedad permitían que la federación y los estados miembros actuaran de manera separada, sin apenas contacto entre sí, gobernando cada uno en el ámbito de sus competencias, por ejemplo, la federación sobre la moneda y el comercio internacional y los Estados sobre la agricultura y el comercio interno de cada uno. Este era el federalismo dual: cada instancia de poder, la federación y cada uno de los Estados decidía por sí misma sobre sus propios asuntos, gobernaba de manera separada” (Cfr. Aja, Eliseo: El Estado autonómico (Federalismo y hechos diferenciales, A.,M., 1999, p. 29).

    En cambio, “tras la Segunda Guerra Mundial las Constituciones y la legislatura de los países europeos reconocieron ampliamente los derechos sociales de los ciudadanos a la educación, la sanidad, la asistencia social (…) y ello multiplicó las funciones de todos los poderes públicos, tanto de la Federación como de los Estados, y les obligó a colaborar intensamente en muchos campos”; “y el resultado de estos cambios se conoce en todos los países de cultura alemana como kooperative Föderalismus (o federalismo cooperativo) y en los de cultura anglosajona como intergovernmental relations (relaciones intergubernamentales)” (Cfr. Aja, Eliseo: opus cit., p. 30).

    Son dos las ideas fundamentales que contienen los textos citados: la primera advierte que el Estado federal debe ser concebido como una figura que ha evolucionado de un federalismo dual, en el cual a los entes políticos territoriales que lo integraban les correspondía en exclusiva unas competencias respecto de las cuales el nivel federal no tenía injerencia alguna; la segunda, da cuenta de que el moderno Estado federal es, a diferencia del pasado, una forma política en la cual privan los principios de cooperación, solidaridad y concurrencia entre las unidades que lo componen (tal como lo proclama nuestra constitución en su artículo 4º), y este modelo se conoce como de federalismo cooperativo.

    A esta misma conclusión arriba Kelsen en su Teoría General del Estado, pero desde un planteamiento teórico mucho más elaborado. Kelsen parte de la dicotomía centralización-descentralización como un criterio estructural que permite catalogar, a la luz del mismo, a los diferentes tipos de Estado. Según esta tesis, todos los modelos de Estado, incluso los Federales y las Confederaciones, pueden ser situados entre un grado perfecto de centralización y otro perfecto de descentralización, nunca en ambos extremos.

    De tal modo que “La confederación y el Estado federal, estos dos tipos capitales de uniones de Estados, no se distinguen uno de otro sino por el grado de centralización o descentralización” (p. 255), y que “los Estados históricos (…) no han sido ni plenamente centralizados ni descentralizados por completo; siempre ha habido en ellos una parte de centralización y otra de descentralización, habiéndose aproximado más o menos, según los casos, a uno u otro de estos tipos ideales” (p. 215).

    Según resulta de lo que se lee en los textos citados, la decisión constituyente contenida en el artículo 4º de texto fundamental de 1999, en el sentido de que la estructura de nuestro Estado fuese federal descentralizada, no puede leerse, sin más, como lo pretenderían implícitamente los solicitantes, como el resultado de la opción constituyente por un Estado perfectamente (o absolutamente) descentralizado (lo que es lo mismo: por el modelo de federalismo dual), pero tampoco, lo cual es más obvio, por uno perfectamente (o absolutamente) centralizado.

    Tanto la tesis del federalismo cooperativo, como la kelseniana de la gama de modelos entre los extremos descentralización-centralización, rechazan la versión de un Estado en el que sus miembros tuviesen sólo competencias exclusivas y excluyentes, y en el que no se diesen relaciones de ninguna especie.

    Pues, si bien es cierto que, “en hipótesis, cabe pensar en un régimen en el que la Constitución hubiera dividido la totalidad de las materias de gestión pública de forma neta y limpia, adjudicando bloques compactos a cada uno de los entes (…) que serán gestionados por cada uno de los entes en estricta incomunicación con los demás” (al modo del federalismo dual), “un sistema tal no sería sencillo de plasmar, ni realista…” (Cfr. S.P., J.A., Principios de Derecho Administrativo, I, pp. 182-183).

    Por otra parte, hay que insistir también que si nuestra Constitución ha preferido un modelo de federalismo cooperativo, en los términos anteriormente explicados, a este modelo subyace, necesariamente, un orden de relaciones entre los diversos niveles de ejercicio del Poder Público que van, en algunas materias, desde la neta separación, hasta otros niveles en que las relaciones son o de cooperación o de supremacía.

    Que tales relaciones de cooperación o de supremacía caracterizan los Estados contemporáneos, lo alcanzó a reconocer Carl Schmitt en su Teoría de la Constitución, publicada en 1928. Para Schmitt, “desde el punto de vista de Derecho internacional se encuentran los Estados independientes, unos frente a otros, al menos todavía hoy, como formaciones cerradas hacia fuera, impenetrables, impermeables, o (según la expresión americana, algo trivial estancados” (pero) “dentro de una Federación no puede haber esa cerrada impermeabilidad” (Cfr.: Teoría de la Constitución, A.,M., 1ª edición, 1986, p 362).

    La Sala conviene en que esa “cerrada impermeabilidad” a que se refería Schmitt, a la luz de nuestra Constitución, no es ni posible “ni realista”, como acotaría S.P., ya que en nuestro modelo de federación descentralizada no puede haber en la relación entre la República y los Estados la impenetrabilidad e impermeabilidad que de la comunidad interestatal daba noticia el autor alemán. Y ello es así porque, como opinaba Kelsen, “si la descentralización fuese tan lejos que coexistiesen varias comunidades jurídicas, varias legislaciones con ámbitos espaciales autónomos de vigencia, sin que pudiese decirse que estos territorios formasen parte de una totalidad, por faltar una comunidad siquiera reflejada entre ellos, entonces parece que se habría sobrepasado el límite extremo hasta el cual era posible la descentralización” (Cfr. opus cit., p.215).

    En nuestro caso, el Constituyente, tanto en lo general como en lo particular, rechazó una descentralización que negase la “totalidad” estatal a la que se refirió el último texto citado; “totalidad” en que se insertan los diversos entes político- territoriales reconocidos en la Constitución, pues, como lo advertiría Schmitt en el mismo sentido en que lo hizo Kelsen en el texto referido), “un Estado, por el hecho de pertenecer a la Federación, queda inordinado en un sistema político total” (opus cit., p. 349).

    Como lo anunciamos en el párrafo anterior, el Constituyente, tanto en lo general como en lo particular, se acercó, en cuanto a la estructura vertical de ejercicio del Poder Público, a un modelo de federación descentralizado cooperativo. En lo general, al propugnar como principios definidores de nuestro federalismo descentralizado los de integridad territorial, cooperación, solidaridad, concurrencia y corresponsabilidad (art. 4º); y en lo particular, al consagrar en su artículo 164.10 que el ejercicio de las competencias de los Estados en torno a los puertos de uso comercial, debía darse a través de un instrumento que garantizase la necesaria homogeneidad en la prestación de ese servicio.

    Incluso, en estados aún más descentralizados que el nuestro, como el español, los autores que han abordado este tema reconocen la función coordinadora que le corresponde ejercer al nivel nacional respecto al de las denominadas Comunidades Autónomas (similares en muchos sentidos a nuestros Estados). Así, la doctrina de ese país advertirá que “la existencia fáctica de una comunidad de intereses –económicos, sociales, políticos, etc.– que trasciende los límites de cada Comunidad Autónoma hace necesario dar una especial preferencia a la garantía de los intereses globales, y por tanto, a los órganos encargados de actuar tal garantía. La presencia de intereses supraautonómicos viene a unirse a la necesidad de llevar a cabo una coordinación e integración de la acción de las diversas Comunidades Autónomas (…)” (resaltado de la Sala).

    El mismo autor concluye que resulta obvio que sean “los poderes centrales estatales los apropiados para tales tareas” de “vigilancia de intereses comunes, (y de) coordinación e integración” entre el poder central y las Comunidades Autónomas (Cfr. L.G. y otros, opus cit., p. 374).

    Por su parte, y respecto al tema de las relaciones de coordinación entre el Estado, las provincias y los Municipios, Kelsen apuntará que a las “autoridades centrales, por regla general, (se les concede) un cierto derecho de inspección frente al municipio, incluso por lo que afecta a su órbita autónoma de competencia, el cual da la posibilidad de casar los actos del municipio por actos del Estado –es decir, de que los órganos centrales suspendan los actos de los órganos locales”. Más abajo agrega lo siguiente: “tampoco es imposible que, por ejemplo, el Estado pueda encargar al municipio que adopte una determinada resolución o disposición en un asunto de su competencia propia, si bien el cómo de la misma se sustrae por completo a la influencia de las autoridades centrales” (resaltado de la Sala).

    Visto, como quedó demostrado, que resulta connatural a la estructura descentralizada de la organización vertical del Poder Público, el que se den mecanismos de coordinación entre los diversos niveles que la integran, resulta necesario definir ahora lo que se entiende por coordinación.

    Para S.P., la coordinación “supone una posición de superioridad o supremacía de unos entes respecto de los otros, que deriva de la atribución al ente superior de auténticos poderes de dirección del ente o entes sujetos a la coordinación”; por tanto, la coordinación “implica un límite efectivo al ejercicio de sus competencias por parte de los entes coordinados” (Cfr. S.P., J.A., opus cit., p. 133).

    Otra fuente comenta que “el término coordinación ha sido objeto de análisis por la jurisprudencia constitucional (española) (…) y ha sido definido como una fórmula de fijación de mecanismos para la integración de un sistema nacional de múltiples subsistemas autonómicos”. Tales mecanismos se harían efectivos mediante “la determinación unilateral por el Estado (cuando la Constitución lo prevé) de técnicas que hagan posible una homogeneidad mínima, pese a la existencia de diversas competencias sobre una misma materia (sanidad, investigación, economía, hacienda)” (Cfr. L.G. y otros, opus cit., p. 383).

    Así, pues, los rasgos significativos que acompañan al término coordinación serían los de: integración (como objetivo a lograr), superioridad (como facultad del ente coordinante), direccionalidad (por parte del ente sujeto a la coordinación) y homogeneidad (como otro de los fines a ser alcanzados mediante este mecanismo).

    En resumen, y a los solos efectos de esta decisión, la tarea de coordinar supone una potestad superior atribuida a los órganos centrales de un Estado determinado, que tiene como propósito integrar las tareas que sobre una misma materia les ha sido encomendadas a diversos entes, con el fin de que las mismas confluyan en un objetivo común, cual sería la prestación homogénea de un servicio o bien público.

    Supuesto que se ha alcanzado una definición dogmáticamente correcta del término coordinación, ha de pasarse ahora a señalar de forma somera las técnicas en que dicho mecanismo de integración se efectúa. Algunas de ellas ya han sido mencionadas, como la inspección y la orden a que hizo alusión Kelsen en el último texto que de él se citó. A éstas habría que agregar las siguientes:

  9. la planificación, es decir, “la tecnología permanente, ininterrumpida y reiterada del Estado y la sociedad, destinada a lograr su cambio estructural de conformidad con la Constitución de la República” (art. 2º de la Ley Orgánica de Planificación);

  10. la participación de los Estados y los Municipios en procedimientos tramitados y resueltos por la República; y

  11. en virtud de la concurrencia de ciertas potestades en los tres niveles territoriales de ejercicio del Poder Público, o de potestades que en exclusiva le competan a la República, como la política comercial, le están atribuidas a los órganos centrales (explícita o implícitamente) potestades que comprenden la facultad de dictar disposiciones normativas vinculantes; de estas circunstancias también deriva la sujeción de la actividad de los Estados y de los Municipios a actos estatales como, por ejemplo, actos de homologación o registro, informes vinculantes, o incluso actos de aprobación de decisiones emanadas de las autoridades estadales o municipales (así lo ha admitido la jurisprudencia del Tribunal Constitucional español en las sentencias núms.. 71/1983, 111/1986, 149/1991 y 228/1988) (Cfr. S.P., J.A., opus cit., pp. 551-554).

    Según se desprende de las consideraciones que se han hecho sobre la naturaleza federal descentralizada de la estructura político-territorial del Estado venezolano, así como de la potestad de coordinación que al nivel nacional le está atribuida en relación a los niveles estadales y municipales de ejercicio del Poder Público, tanto en las materias de competencia concurrente como en aquéllas de competencia exclusiva nacional en que de alguna forma intervengan los Estados y los Municipios, esta Sala es del parecer que el argumento que trae a colación la parte solicitante, en el sentido de que los artículos 42, 43, 46 y 108.3 de la Ley General de Puertos son inconstitucionales porque someten a mecanismos de coordinación la ejecución de la potestad portuaria de los Estados, no es correcto. Es decir, una vez examinados tales artículos a la luz de las instituciones políticas y jurídicas que disciplinan las relaciones entre los entes centrales y los entes descentralizados, se concluye que no resultan contrarios a las normas que al respecto ha establecido la Constitución de la República Bolivariana de Venezuela.

    Es así como el artículo 42 de dicha Ley, según el cual los Estados deben constituir un ente descentralizado que se encargue de la administración del puerto, u otorgarlo en concesión o habilitación, se justifica en el interés general por el que debe velar la República de que los servicios públicos descentralizados se gestionen de modo eficaz, e, incluso, eficiente. El instrumento de coordinación de que se vale en este caso la República, es el de una directriz de orden organizativo, conforme a la cual impone a los entes objeto de coordinación, el deber de asumir la gestión del servicio portuario mediante un ente público con personalidad jurídica propia o a través de la concesión o habilitación a un ente privado. En conclusión, la reserva a un ente especializado de la gestión del servicio, apunta a una óptima ejecución del servicio, y es en este entramado de razones que viene justificada dicha previsión normativa.

    Por su parte, el artículo 43, que establece que la construcción de nuevos puertos, así como las ampliaciones o construcciones de nuevas infraestructuras de los puertos existentes, requerirán la aprobación por la Autoridad Acuática, responde también a la homogeneidad en la prestación del servicio que debe darse en todos los puertos gestionados por los Estados, para lo cual se vale de una potestad de condicionamiento.

    Este mecanismo de coordinación le permite a la Autoridad Acuática sujetar ciertas decisiones del ente encargado de gestionar el puerto a un trámite de mera comprobación del cumplimiento de determinados requisitos de aptitud o idoneidad, que en este caso recaerá sobre los planes de construcción de nuevos puertos, o ampliación o instalación de nuevos estructuras en los puertos ya existentes. En estos casos, la Autoridad Acuática comprobará si las proyectadas infraestructuras se adaptan a los requerimientos que el uso para el cual serán destinadas exige.

    En lo que respecta al artículo 46, conforme al cual el mantenimiento de los puertos se debe cumplir dentro de los parámetros y en los términos y condiciones que establezca la autoridad acuática, es evidente que la Ley ha querido imponer a los entes de gestión portuaria el deber de cumplir con una normativa básica en lo que corresponde al mantenimiento de los puertos. Este mecanismo de imposición de normas es una clara expresión de la potestad de coordinación que le ha sido atribuida al nivel nacional en torno a la potestad estadal de gestionar los puertos de uso comercial, ya que con el mismo lo que se espera alcanzar es la tan necesaria homogeneidad en la prestación del servicio portuario.

    En cuanto al artículo 108.3, que prevé que si las administraciones portuarias no dan cumplimiento dentro del plazo establecido a las órdenes e instrucciones que sean impartidas por la autoridad acuática, serán sancionadas con multa, debe entenderse como una potestad implícita en la tarea de coordinar el servicio portuario por parte de la República, pues, si tiene la facultad de dictar normas que instruyen acerca del modo en que tal actividad deberá llevarse a cabo, resulta cónsono con el objetivo de que la norma vincule la conducta de los Estados el que su incumplimiento apareje una sanción.

    En estos términos quedan refutados los argumentos dados por los solicitantes.

    En consecuencia, se desecha la denuncia de inconstitucionalidad planteada en cuanto a los artículos 42, 43, 46 y 108.3 de la Ley General de Puertos dictada por la Asamblea Nacional. Así se establece.

    3.- Hay un tercer grupo de denuncias de inconstitucionalidad que los solicitantes le imputan a la Ley General de Puertos. Se trataría de la violación al artículo 167.2 de la Constitución, según el cual: “Son ingresos de los Estados: (…) 2. Las tasas por el uso de sus bienes y servicios, multas y sanciones, y las que les sean atribuidas”.

    Los artículos de la Ley General de Puertos que habrían incurrido en inconstitucionalidad por este motivo, serían los siguientes:

  12. el artículo 54, según el cual, si bien se reconoce que los entes administradores de los puertos públicos de uso público tienen derecho a percibir y administrar todos los ingresos derivados de la operación comercial del puerto, se sujeta dicho aprovechamiento a las condiciones que establezca la Ley;

  13. el artículo 51, en el cual se ordena que el instituto autónomo encargado de la administración del puerto, deberá efectuar al municipio donde esté ubicado el puerto, un aporte no menor del doce y medio por ciento (12.5%) de sus ingresos brutos;

  14. el artículo 57, según el cual, los buques inscritos en el Registro Naval Venezolano, que realicen operaciones de transporte internacional en puertos venezolanos, gozarán de una rebaja de un diez por ciento (10%) sobre las tasas por Derecho de Arribo y Derecho de Muelle; esos mismos buques que realicen operaciones de cabotaje, gozarán de una rebaja de un cincuenta por ciento (50%) sobre las referidas tasas; igual rebaja gozarán las operaciones portuarias que involucren cargas movilizadas en cabotaje, sobre las tasas por concepto de Derecho de Depósito y Derecho de Uso de Superficie; por último, el mencionado artículo prescribe que los buques que realicen operaciones de puerto base o de abrigo, gozarán de una rebaja de un setenta por ciento (70%) sobre las tasas por Derecho de Arribo y Derecho de Muelle.

    En cuanto al artículo 54, al acotar que el aprovechamiento del uso de los puertos podría estar sujeto a determinadas condiciones, no dice más de lo que dijo el artículo 164.10 de la Constitución, cuando sujetó el “aprovechamiento” que hicieren de los puertos los Estados a la “coordinación con el Ejecutivo Nacional”. Por lo tanto, dicho precepto no viola ningún principio o regla contenida en la Constitución; por el contrario, reafirma una prescripción que ésta contiene, y así se establece.

    Por lo que toca al artículo 51 de la Ley, conforme al cual, el Instituto Autónomo que haya sido encargado de la administración del puerto “estará obligado a efectuar al municipio donde esté ubicado el puerto, un aporte no menor del doce y medio por ciento (12.5%) de sus ingresos brutos”, la Sala estima que dicha orden no tiene apoyo constitucional.

    Ello es así, por cuanto si bien se ha reconocido anteriormente que la Federación es un nivel en el proceso de descentralización, pero que no llega al extremo de la absoluta separación entre los entes políticos-territoriales que integran el Estado de que se trate, no hay que olvidar tampoco que la descentralización y la distribución de competencias que de ella derivan, supone, al mismo tiempo, la prohibición de que, a través de cualesquiera medios se impida, se obstaculice o se cercene el ejercicio de las potestades en que consista la competencia atribuida al ente descentralizado.

    En el caso que nos ocupa, debe recordarse que el artículo 164.10 de la Constitución dispone que “es de la competencia exclusiva de los Estados: (…) 10. (el) “…aprovechamiento (…) de puertos y aeropuertos de uso comercial…”.

    El sentido acorde con el enunciado parcialmente transcrito, es el de que sólo los Estados ostentan la potestad de aprovechar lo que resulte de la administración de los puertos de uso comercial.

    Tal sentido se obtiene, principalmente, de la conexión entre la frase “competencia exclusiva” contenida en el encabezamiento del artículo, con los términos “aprovechamiento” y “puertos” que se mencionan en el numeral 10 de dicho artículo.

    En el encabezado del artículo 164 de la Constitución se advierte que las competencias que describe son exclusivas de los Estados (entendiéndose en este contexto el adjetivo exclusivo sólo referido a la potestad de aprovecharse del rendimiento que se obtenga de la administración del puerto de uso comercial, pues el servicio público portuario propiamente es un asunto sobre el cual concurren tanto el nivel nacional como el nivel estatal de ejercicio del Poder Público).

    En el numeral 10, por su parte, se establece el supuesto de competencia consistente en que los Estados están autorizados a obtener un rendimiento del servicio portuario que presten. En conclusión, la competencia de aprovechar los beneficios que resulten de la administración de los puertos de uso comercial es exclusiva de los Estados.

    Siendo, pues, que sólo a los Estados les ha sido encomendada la tarea de conservar, administrar y aprovechar los puertos de uso comercial, y que para cumplir con tales compromisos sólo deben estar vinculados a los actos que en resguardo de la debida homogeneidad y eficiencia está autorizado a dictar el nivel nacional de Ejercicio del Poder Público, es que debe entenderse que a cualquier otro ente (entre los que se cuentan los Municipios) les está prohibida la realización de las actuaciones y de los actos, así como el disfrute de los beneficios, que en virtud de aquéllos obtengan los Estados.

    Considera la Sala que el análisis anterior bastaría para justificar la nulidad del artículo 51 de la Ley General de Puertos.

    Pero, a fin de apuntalar este juicio, parece necesario hacer algunas acotaciones.

    La Sala observa que en el artículo 179.4 de la Constitución se prescribe que, entre los ingreses de los Municipios, se cuentan el “situado constitucional y otras transferencias o subvenciones nacionales o estadales”. Siendo que la figura prevista en el artículo 51 de la Ley General de Puertos parece encajar en los conceptos de transferencia o subvención, podría pensarse en la posible constitucionalidad de dicha orden a la luz de lo que expresa el artículo citado.

    No obstante, la Sala estima que el supuesto del artículo 51 no se corresponde con en el supuesto del artículo 179.4 de la Constitución. Y tal juicio negativo se sostiene en que las denominadas transferencias o subvenciones entre los entes político-territoriales, al igual que los modos regulares en que se distribuye la renta nacional, deben estar fundados en los principios de igualdad y solidaridad interterritorial; pero, tales principios no parece que motiven la prescripción del artículo 51 de la Ley General de Puertos.

    Es decir, los medios ordinarios de percepción de ingresos por parte de los entes político-territoriales menores, provienen, o del situado constitucional, o del aprovechamiento de las competencias que les sean asignadas. Sin embargo, a ellos habría que adicionar las transferencias y subvenciones, las cuales sólo las justifican los mencionados principios de igualdad y de solidaridad, y en ellos deben inspirarse los criterios que sirvan de base para que se realicen las respectivas asignaciones (respecto al principio de igualdad, ver la sentencia núm. 1457, del 27-07-06, caso: Pedro José Martínez Yánez).

    Tales criterios pueden ser: la extensión de territorio del ente, su población, la eficiencia en la gestión, los recursos que aporte al ingreso nacional o el déficit en la prestación de servicios públicos indispensables.

    Sobre esta base es que se diseñaron los mecanismos de transferencia y subvenciones contemplados, por ejemplo, en la Ley que crea el Fondo Intergubernamental para la Descentralización (FIDES) y en la Ley de Asignaciones Económicas Especiales para los Estados Derivados de Minas e Hidrocarburos (LAE).

    En el artículo 6º de la Ley que crea el Fondo Intergubernamental para la Descentralización (FIDES), se observan algunas de las pautas anteriormente mencionadas. Allí se establece que la asignación de recursos del Fondo a los Estados y a los Municipios se hará conforme a los siguientes porcentajes: 1) “Cuarenta y cinco por ciento en proporción a la población de cada Estado y de cada Municipio”; 2) “Diez por ciento en proporción a la extensión territorial de cada Estado y de cada Municipio”; y 3) “Cuarenta y cinco por ciento de acuerdo a un indicador de compensación interterritorial, el cual beneficiará a los Estados y los Municipios de menor desarrollo relativo”.

    Es decir, los principios de igualdad y de solidaridad impusieron que los criterios de distribución respondieran a la población de cada ente, a su extensión territorial y a su grado de desarrollo relativo.

    En el caso de la Ley de Asignaciones Económicas Especiales para los Estados Derivados de Minas e Hidrocarburos (LAE), en los Estados en los que se encuentren hidrocarburos, la asignación se hará siguiendo las siguientes pautas: 1) “Setenta por ciento en proporción a los niveles de producción que se generen en cada estado según lo previsto en el artículo 2 de esta Ley”; 2) “Veinte por ciento en proporción a la población”; 3) “Cinco por ciento en proporción a la extensión territorial”; y 4) “Cinco por ciento adicional en los casos a que se refiere el artículo 8° de esta Ley” (Estados en cuyo territorio se realicen procesos de refinación de hidrocarburos y los procesos petroquímicos).

    En los Estados en los que no se encuentran hidrocarburos, las asignaciones se efectuarán según la proporción y criterios siguientes: 1) “Noventa por ciento en proporción a la población”; 2) “Cinco por ciento en proporción a la extensión territorial”; y 3) “Cinco por ciento se apartará para distribuirlo según lo establecido en el artículo 8° de esta Ley”.

    Por lo tanto, también en esta ley se asegura la igualdad entre los entes político-territoriales, mediante una distribución de ingresos según los criterios ya mencionados: producción de hidrocarburos y explotación de minas, población y extensión territorial.

    Hay que aclarar que los mecanismos de igualación que se han utilizado en los preceptos citados no responden sólo a la llamada igualdad como equiparación, pues se han utilizado otros que atienden a la denominada igualdad como diferenciación.

    La igualdad como equiparación asegura que, a pesar de que se reconozca en las personas ciertas diferencias, si las mismas no son relevantes, no reciban un trato desigual; es el caso de la mujer y el hombre respecto al derecho al sufragio activo, pues, a pesar de sus diferencias, ambos pueden disfrutar de tal derecho en paridad de condiciones, ya que el criterio que atiende al sexo del individuo no es relevante a este respecto.

    En cambio, mediante la igualdad como diferenciación se ofrece un trato diferenciado a personas u órganos en principio iguales, pero que, en el plano de los hechos, adolecen de alguna condición o situación que los hace estar en una situación precaria respecto a un servicio o bien relevante; “la igualdad como diferenciación supone la toma en consideración de otros rasgos o circunstancias que sí justifican un trato desigual, con pretensión igualitaria” (Cfr. Peces-Barba, G. y otros, Curso de Teoría del Derecho, M.P., Madrid, 1999, p. 339).

    La igualdad como diferenciación también ha sido denominada discriminación inversa. Un ejemplo lo sería el de las cuotas mínimas de participación femenina a cuyo cumplimiento se condiciona la inscripción de planchas para la elección de miembros de órganos colegiados; y esto con el fin de que, progresivamente, la mujer acceda a funciones en las que ha sido el hombre el acostumbrado protagonista, de tal modo que paulatinamente se equipare con él en la ocupación de tales cargos.

    Es innegable que en los ejemplos que se han dado de leyes que contemplan mecanismos de igualación y solidaridad interterritorial, se ha recurrido tanto a instrumentos de igualdad como equiparación, como de igualdad como diferenciación.

    Ahora bien, según resulta de cuanto se ha verificado anteriormente, las transferencias y asignaciones, si bien no deben reducirse a las que menciona la Constitución en sus artículos 156.13 (fondos específicos que aseguren la solidaridad interterritorial) y 156. 16 (asignaciones económicas especiales), sí deben atenerse al propósito que con este tipo de mecanismos de distribución de renta persigue alcanzar la Constitución, cuales son, según doctrina: “la nivelación de servicios y la convergencia de rentas. Es decir, por una parte, asegura(r) un nivel mínimo en la prestación de servicios públicos fundamentales, por otra, (…) eliminar las diferencias de renta y riqueza entre las Comunidades Autónomas” (Autores varios: Financiación de las Comunidades Autónomas y Corresponsabilidad Fiscal, Fundación Bancaixa, Valencia, España, 1996, p. 53).

    A la luz de tales consideraciones, la previsión del artículo 51 de la Ley General de Puertos, según la cual el Instituto Autónomo al cual le haya sido encargada la administración del puerto deberá “efectuar al municipio donde esté ubicado el puerto, un aporte no menor del doce y medio por ciento (12.5%) de sus ingresos brutos”, no responde ni al principio de igualdad ni al de solidaridad, pues es de justicia que tales postulados se concreten en transferencias o subvenciones que respondan a criterios de distribución proclives al objeto de, entre otras metas, como afirmara S.P., “corregir las desigualdades territoriales en el desarrollo económico y en la distribución de la riqueza” (Cfr.: Opus cit., p. 139).

    En este caso, con la transferencia que se diseñó no se estaría corrigiendo ningún desequilibrio, pues para ello habría de ponerse sobre la balanza la situación de todos los Municipios de los Estados involucrados, así como la de los Municipios de otros Estados en los que no operen servicios portuarios. La ley, como es evidente, no se pronuncia sobre los beneficios del resto de los Municipios del mismo Estado o de los Estados que no obtienen rentas derivadas de la prestación del servicio portuario.

    Asimismo, para fundamentar un trato desigual para situaciones o posiciones en principio similares, el legislador habría tenido que sujetar la transferencia a la evidencia previa de un estado de precariedad del Municipio beneficiado, cuyas deficiencias contrastaran ostensiblemente con la prosperidad o, incluso, con la opulencia de los Municipios pertenecientes a la jurisdicción del mismo Estado. Tales criterios no se mencionan en el texto de la norma ni se desprenden de su concepción.

    Por último, repárese en cuán profundo es el contraste entre esta norma y las contenidas en la Ley de Asignaciones Económicas Especiales para los Estados derivadas de Minas e Hidrocarburos, en cuyo articulado, si bien se da un trato favorable a los Estados y Municipios en cuyos territorios existen explotaciones de minas o de hidrocarburos, los beneficios también se hacen extensivos a los Estados y Municipios que no entran en el supuesto de hecho de la asignación.

    En conclusión, la norma contenida en el artículo 51 de la Ley General de Puertos, viola, primeramente, la exclusividad con que el artículo 164.10 otorga a los Estados la potestad de aprovecharse de los ingresos que genere la gestión de los puertos comerciales situados en los límites de su jurisdicción territorial; y, en segundo lugar, si la intención del legislador hubiese sido concretar la posibilidad prevista en el artículo 179.4 de la Constitución de proveer de recursos a dichos Municipios mediante transferencias o subvenciones estadales, resultaría inconstitucional por no estar fundada en los requisitos de igualdad y solidaridad territoriales a que este tipo de transferencias y subvenciones están condicionadas.

    Por las razones apuntadas, dicho norma debe ser anulada, por incurrir en el vicio de inconstitucionalidad. Así se establece.

    Por otro lado, la denuncia contra el artículo 57 de la Ley General de Puertos debe desecharse. Según este artículo, los buques inscritos en el Registro Naval Venezolano, que realicen operaciones de transporte internacional en puertos venezolanos, gozarán de una rebaja de un diez por ciento (10%) sobre las tasas por Derecho de Arribo y Derecho de Muelle; esos mismos buques que realicen operaciones de cabotaje, gozarán de una rebaja de un cincuenta por ciento (50%) sobre las referidas tasas; igual rebaja gozarán las operaciones portuarias que involucren cargas movilizadas en cabotaje, sobre las tasas por concepto de Derecho de Depósito y Derecho de Uso de Superficie; por último, el mencionado artículo prescribe que los buques que realicen operaciones de puerto base o de abrigo, gozarán de una rebaja de un setenta por ciento (70%) sobre las tasas por Derecho de Arribo y Derecho de Muelle.

    Es claro que las rebajas que contempla la Ley son expresión de una política proclive a que nuestros puertos de uso comercial sean preferidos por el transporte marítimo, o, al menos, puedan competir con otros de países vecinos tanto en precios como en servicios. Se trata, por tanto, de una política comercial del Poder Nacional, que le ha autorizado establecer tanto el artículo 156.15 de la Constitución, pues le atribuye la potestad de dictar el “régimen del comercio exterior”, como el artículo 156.26, que le otorga la potestad de dictar el régimen en materia de transporte marítimo, y cuyo ejercicio se enmarca en la potestad de armonización (como corolario –en el campo tributario– del principio de coordinación tratado anteriormente) que autoriza al Poder Público Nacional a incidir, en ejercicio de sus competencias, en los ramos tributarios de los demás entes político-territoriales.

    También la parte solicitante afirmó que el artículo 57 de la Ley General de Puertos viola el artículo 167.5 de la Constitución, en virtud de que no habría respetado el principio de equidad interterritorial. El solicitante afirma que al haberse disminuido en esta norma la potestad tributaria de los Estados, debieron asignárseles nuevos poderes impositivos. Al no haberse previsto una nueva asignación que compensara la pérdida, se habría dejado de aplicar el citado artículo de la Constitución.

    El artículo 167.5 de la Constitución, en lo que guarda relación con la afirmación del solicitante, expresa que: “Las leyes que creen o transfieran ramos tributarios a favor de los Estados podrán compensar dichas asignaciones con modificaciones de los ramos de ingresos señalados en este artículo, a fin de preservar la equidad interterritorial”.

    Es decir, el supuesto de hecho de aplicación de la norma es que se dé una creación o transferencia de un ramo tributario a favor de los Estados; la consecuencia jurídica sería la modificación de otros ramos de ingresos de que disfruten esos mismos Estados, o también el aumento de esos ramos para los Estados a los cuales no les fueron creados o transferidos ramos tributarios.

    En el caso que ocupa a la Sala de lo que se trató fue de una rebaja a las tasas aplicables por la prestación de un servicio portuario a favor de los buques inscritos en el Registro Naval Venezolano que realicen operaciones de transporte internacional en puertos venezolanos, supuesto éste que no se corresponde con el contemplado en la norma del artículo 167.5 de la Constitución. En consecuencia, el argumento de inconstitucionalidad del artículo 57 de la Ley General de Puertos en razón de haber violado tal artículo, se desecha.

    4.- Por último, se presentaron un grupo de argumentos que pueden ser estudiados en conjunto, pues la motivación con que serán respondidos es la misma.

    Los argumentos son los siguientes:

  15. Que en la “Ley que Autoriza al Presidente de la República para dictar decretos con fuerza de Ley en las materias que se delegan”, publicada en la Gaceta Oficial núm. 37.076, del 13 de noviembre de 2000, no se autorizó al Presidente a imponer limitaciones a la potestad tributaria de los Estados, ya que entre los asuntos sobre los cuales debía legislarse, no fue contemplada la materia financiera;

  16. Que el Decreto con Fuerza de Ley General de Puertos, no obstante que versaba sobre asuntos de interés de los Estados, no le fue consultado a éstos; por lo tanto, se infringió lo que al respecto dispone el artículo 206 de la Constitución;

  17. Que se infringió el artículo 4 de la Ley que autorizó al Presidente a dictar decretos con fuerza de ley, pues no se informó a la Asamblea Nacional del contenido del Decreto con Fuerza de Ley General de Puertos, por lo menos diez días antes de su publicación en Gaceta Oficial;

  18. Que el Decreto con Fuerza de Ley General de Puertos es una ley marco, pues establece principios, parámetros y limitaciones al ejercicio de las potestades financieras y tributarias de los Estados, lo cual implicaría que éstos deben dictar leyes para acoplar sus procedimientos y actividades a los lineamientos establecidos en dicha Ley. Sin embargo, tal Decreto-Ley no fue consultado a la Sala Constitucional del Tribunal Supremo de Justicia, no obstante que las leyes marco, por su carácter orgánico, deben ser sometidas al examen de organicidad que prevé el párrafo tercero del artículo 203 de la Constitución.

    Todas estas denuncias tienen en común que su reconocimiento o su rechazo estaba sujeto a la vigencia del texto impugnado para el momento en que las mismas fuesen examinadas. Es decir, este tipo de críticas se caracterizan por el hecho de que apuntan a revelar omisiones o imperfecciones en la realización de un acto o fase del procedimiento legislativo. Por lo tanto, si otro texto sustituye al que se denuncia fue emitido con violación de las normas de procedimiento que disponían el modo y forma en que debía ser producido, tales denuncias devienen inadmisibles, pues el objeto sobre el que recaían fue excluido del ordenamiento, y su análisis, al contrario de las denuncias relativas a contradicciones entre el texto de rango legal con prescripciones de orden sustantivo de la propia Constitución, no pueden trasladarse al nuevo texto.

    Es el caso de la denuncia relativa a que el Presidente de la República no fue autorizado para restringir la potestad tributaria de los Estados, pues en los asuntos respecto de los cuales debía legislar no estaba incluida la materia financiera; en este caso la crítica apunta, no a la posibilidad de restringir en abstracto la potestad tributaria a los Estados, sino a la competencia específica del Presidente para hacerlo en ese caso en particular. Al perder vigencia el Decreto-ley dictado, supuestamente, en contravención con la norma autorizatoria, el argumento pierde interés.

    El segundo hace referencia a que los Estados no fueron consultados del proyecto de Decreto con Fuerza de Ley General de Puertos, no obstante que versaba sobre asuntos que a éstos les interesaba. Tal alegato devino inadmisible, como se advirtió poco antes, pues dicho Decreto fue derogado por una Ley dictada por la Asamblea Nacional, a la cual no puede ser imputable dicha omisión, de haberla habido.

    El tercero expresa que no se informó a la Asamblea Nacional del contenido del Decreto con Fuerza de Ley General de Puertos, por lo menos con diez días de antelación a su publicación en Gaceta Oficial, lo cual también constituiría una omisión de un acto de consulta del procedimiento que fijó la Ley que autorizó al Presidente de la República a dictar Decretos con Fuerza de Ley, y en tanto tal ha perdido su objeto al haber sido sustituido dicho Decreto-ley por una Ley de la Asamblea Nacional.

    Lo mismo habría que contestar a la presunta falta de consulta del proyecto de Decreto-ley a la Sala Constitucional del Tribunal Supremo de Justicia, por tratarse, presuntamente, de una ley con contenido orgánico.

    Siendo así, las denuncias planteadas se desechan. Así se establece.

    IV

    DECISIÓN

    Por las razones que anteceden, este Tribunal Supremo de Justicia, en Sala Constitucional, administrando justicia en nombre de la República, por autoridad de la ley, declara PARCIALMENTE CON LUGAR la solicitud de nulidad por razones de inconstitucionalidad e ilegalidad, del DECRETO 1.436 CON FUERZA DE LEY GENERAL DE PUERTOS, publicada su reimpresión en la Gaceta Oficial núm. 37.331, del 23 de noviembre de 2001, el cual fuero reformado parcialmente por la Ley General de Puertos, publicada en la Gaceta Oficial núm. 37.589, del 11 de diciembre de 2002.

    En consecuencia, se declara NULA la norma contenida en el artículo 51 de la Ley General de Puertos, según la cual el Instituto Autónomo administrador del puerto de uso comercial deberá “efectuar al municipio donde esté ubicado el puerto, un aporte no menor del doce y medio por ciento (12,5%) de sus ingresos brutos”. Tal declaración surtirá efectos a partir de la publicación de esta decisión en la Gaceta Oficial.

    Se ordena la publicación íntegra de este fallo en la Gaceta Oficial de la República, en cuyo Sumario se señalará lo siguiente:

    “DECISIÓN DE LA SALA CONSTITUCIONAL DEL TRIBUNAL SUPREMO DE JUSTICIA QUE DECLARA NULA LA NORMA CONTENIDA EN EL ARTÍCULO 51 DE LA LEY GENERAL DE PUERTOS, SEGÚN LA CUAL EL INSTITUTO AUTÓNOMO ADMINISTRADOR DEL PUERTO DE USO COMERCIAL DEBERÍA “EFECTUAR AL MUNICIPIO DONDE ESTÉ UBICADO EL PUERTO, UN APORTE NO MENOR DEL DOCE Y MEDIO POR CIENTO (12,5%) DE SUS INGRESOS BRUTOS”.

    Publíquese, regístrese y archívese el expediente. Cúmplase lo ordenado.

    Dada, firmada y sellada en el Salón de Despacho de la Sala Constitucional del Tribunal Supremo de Justicia, en Caracas, a los 19 días del mes de Diciembre dos mil seis. Años: 196º de la Independencia y 147º de la Federación.

    La Presidenta,

    L.E.M.L.

    El Vicepresidente,

    J.E.C.R.

    Los Magistrados,

    P.R. RONDÓN HAAZ

    F.A. CARRASQUERO LÓPEZ

    Ponente

    M.T.D.P.

    C.Z.D.M.

    A.D.J. DELGADO ROSALES

    El Secretario,

    J.L.R.C.

    FACL/

    Exp. n°. 02-0265.

    Quien suscribe, Magistrado M.T.D.P., discrepa de la mayoría que suscribió la decisión que antecede; en consecuencia, salva su voto, con fundamento en la siguiente consideración:

    El fallo que antecede declaró parcialmente con lugar la demanda de nulidad contra el Decreto con fuerza y rango de la Ley General de Puertos Número 1.436, declarando nula la norma contenida en el artículo 51 con fundamento en una argumentación que excede el asunto sometido a su conocimiento al centrarse en el federalismo como principio organizador del poder y en la descentralización como proceso que lo sustenta.

    Quien se aparta del fallo que precede no puede menos que disentir del criterio de la mayoría en relación con las afirmaciones realizadas sobre el sistema federal que el constituyente pretendidamente escogió. En concreto, señala el fallo que la Constitución de la República Bolivariana de Venezuela rechazó una descentralización que negase la totalidad estadal, cuando lo ajustado era analizar el contenido de la ley cuya nulidad se pretendió y fundar la nulidad de la norma en los problemas creados por la ocupación dual de sectores tributarios dentro de las competencias de los gobiernos central y local. En tal sentido, se omitió un análisis de la necesidad de compartir los ingresos fiscales y las transferencias compensadoras desde el gobierno nacional a los gobiernos estadales y municipales.

    En una federación, la división de poderes entre los gobiernos regionales y el federal está esquematizada en la Constitución y encuadrar las instituciones federales de forma tan rígida como lo hizo la mayoría sentenciadora omite que al igual que otras instituciones de gobierno, las estructuras federales deben poder adaptarse y adecuarse al cambio de las circunstancias económicas, políticas y sociales como principales factores que exigen cambios en las instituciones y los procesos del federalismo, a que alude el preámbulo de la Constitución de la República Bolivariana de Venezuela. Ahora bien, quien disiente considera que el análisis de la modificación de las orientaciones y expectativas de los ciudadanos y de los programas políticos derivados del contexto, como nuevas pautas de gobierno y administración pública constituyen nociones que la Sala ha debido omitir como fundamento de la nulidad declarada.

    En conclusión, considera quien disiente que el adelantamiento de una opinión de fondo no solicitada mal podía ser argumento para la declaratoria de nulidad que se solicitó, en virtud de que el juicio que expide el juzgador ha de limitarse a lo solicitado.

    Queda así expresado el criterio del Magistrado disidente.

    Fecha ut retro.

    La Presidenta,

    L.E.M.L.

    El Vicepresidente,

    J.E.C.R.

    P.R.R.H.

    Magistrado

    F.A. CARRASQUERO LÓPEZ Magistrado

    M.T.D.P. Disidente

    C.Z.D.M. Magistrada

    A.D.J. DELGADO ROSALES Magistrado

    El Secretario,

    J.L.R.C.

    Exp.02-0265

    MTDP/

    Quien suscribe, J.E.C.R., en virtud de la potestad que confiere el artículo 62 del Reglamento Interno de este Alto Tribunal, consigna su voto concurrente respecto de la sentencia que antecede, pues si bien comparte la decisión de la mayoría que declaró parcialmente con lugar la demanda de nulidad del Decreto 1.436 con fuerza de Ley General de Puertos, discrepa de la motivación dada en el fallo que antecede en lo que se refiere a la definición que en él se efectúa acerca de la naturaleza de nuestro sistema federal.

    En efecto, quien concurre estima innecesaria la formulación de tales planteamientos, los cuales escapan del análisis del caso concreto que debió darse en esta causa, vinculando a la Sala desde ya con la asunción de un criterio que no se deriva inmediatamente del texto constitucional. Por el contrario, quien suscribe estima que el constituyente no se pronunció expresamente acerca de una u otra opción (federalismo dual o federalismo cooperativo), brindando un amplio margen dentro del cual bien podía desarrollarse la actividad del Legislador, por lo que la postura asumida por la mayoría sentenciadora al pronunciarse a favor de una sola de tales tesis, sin que ello sea lo discutido en la causa, establece un concepto que requiere ser estudiado en otro contexto.

    Queda así expresada la opinión de este voto concurrente.

    En caracas, fecha ut supra.

    La Presidenta,

    L.E.M.L.

    El Vicepresidente-Concurrente,

    J.E.C.R.

    Los Magistrados,

    P.R.R.H.

    F.C.L.

    M.T.D.P.

    C.Z. deM.

    A.D.R.

    El Secretario,

    J.L.R.C.

    JECR/

    02-0265 (v-s)