Sentencia nº 3532 de Tribunal Supremo de Justicia - Sala Constitucional de 15 de Noviembre de 2005

SALA CONSTITUCIONAL

Magistrado-Ponente: F.A. CARRASQUERO LÓPEZ

El 13 de diciembre de 2001, comparecieron ante esta Sala Constitucional del Tribunal Supremo de Justicia, los abogados J.M.-Abraham, J.A.M.B. y V.P.S., inscritos en el Instituto de Previsión Social del Abogado bajo los núms. 88, 26.174 y 48.462, respectivamente, en su carácter de apoderados judiciales del ESTADO CARABOBO, poder otorgado por el entonces Gobernador del Estado Carabobo, H.F.S.F. y el Procurador General del mencionado Estado, J.E.G.A., e interpusieron acción de nulidad por razones de inconstitucionalidad e ilegalidad conjuntamente con acción de amparo constitucional, contra el Decreto n° 1.146 con fuerza y rango de Ley de Aviación Civil, publicado en Gaceta Oficial n° 37.293 del 28 de septiembre de 2001.

En la misma fecha se dio cuenta en esta Sala Constitucional y se designó ponente al Magistrado Iván Rincón Urdaneta.

Los días 13 y 26 de febrero y 13 de marzo de 2002, las partes accionantes solicitaron se acordara la pretensión cautelar solicitada.

El 3 de abril de 2002, esta Sala Constitucional realizó los siguientes pronunciamientos: i) admitió la acción de nulidad interpuesta por razones de inconstitucionalidad e ilegalidad; ii) ordenó notificar al Presidente de la República, al Fiscal General de la República, al Procurador General de la República y a emplazar a los interesados mediante cartel; iii) declaró sin lugar la acción de amparo constitucional, sin lugar la medida cautelar innominada formulada, e improcedente la solicitud de reducción de lapsos procesales.

El 9 de abril del mismo año, se recibieron en el Juzgado de Sustanciación las actuaciones.

El 9 de mayo de 2002, los apoderados judiciales del Estado Carabobo, consignaron escrito en el cual formularon alegatos y solicitaron se acordara la medida cautelar solicitada.

Una vez practicada la notificaciones ordenadas, y vista la solicitud formulada por la parte accionante, el Juzgado de Sustanciación el 12 de junio de 2002, libró el cartel de emplazamiento el cual fue retirado en la misma fecha.

El 27 de junio de 2002, la representación judicial de la parte actora, consignó en la Secretaría de esta Sala un ejemplar de la página 4, cuerpo 2 del diario El Universal del 21 de ese mismo mes y año, contentivo de la publicación del cartel de emplazamiento.

El 18 de julio del mencionado año, la parte actora solicitó pronunciamiento sobre la nueva medida de protección cautelar solicitada.

En virtud de la anterior solicitud, el 23 de julio de 2002 se recibió el presente expediente en Sala, proveniente del Juzgado de Sustanciación a objeto de decidir lo conducente respecto a la medida cautelar, se designó ponente al Magistrado doctor J.M.D.O..

Los días 6 de agosto, 3 y 29 de octubre y, 19 de noviembre de 2002, la parte accionante solicitó pronunciamiento sobre la medida cautelar.

Los días 2 de abril, 19 de junio, 18 de septiembre y 7 de octubre de 2003, así como los días 3 y 17 de febrero y 28 de abril de 2004, la actora solicitó: i) la apertura del cuaderno separado para la tramitación y decisión de la medida cautelar, ii) se ordenara el inicio de la primera etapa de la relación y, iii) se fijara la oportunidad para que tuviese lugar el acto de informes.

El 27 de mayo de 2004, esta Sala mediante sentencia ordenó remitir el expediente al Juzgado de Sustanciación a objeto de abrir el cuaderno separado sin demoras y, una vez hecho ello, se remitiera dicho cuaderno a esta Sala para que fuese dictada la decisión correspondiente, así como la pieza principal para proceder a dar inicio a la primera etapa de la relación y fijar la fecha en que tendría lugar el acto de informes.

El 22 de junio de 2004, el Juzgado de Sustanciación acordó la orden impartida por la Sala.

El 29 de junio de 2004, se recibe en Sala el cuaderno separado y el expediente, fijándose en este último el tercer (3er) día para el comienzo de la relación, se designó ponente al Magistrado doctor J.M.D.O..

El 6 de julio del mismo año, comenzó la relación y se dejó constancia de que el acto de informes orales tendría lugar el 28 de julio de 2004, a las 9:30 a.m. En la oportunidad fijada para el acto de informes, se acordó diferir el mismo para el 3 de agosto de 2004 a la misma hora.

El 3 de agosto de 2004, a las 9:30 a.m. tuvo lugar el acto de informes y se dejó constancia de la asistencia de la representaciones judiciales de la parte accionante y del Instituto Nacional de Aviación Civil, así como de la no comparecencia de la representación de la Presidencia de la República, de la Fiscal General de la República y de la Procuraduría General de la República.

El 19 de agosto de 2004, los apoderados del Estado Carabobo, consignaron escrito contentivo de las observaciones a los informes presentados por el Instituto Nacional de Aviación Civil.

El 16 de septiembre de 2004, se dijo “VISTOS”, siendo el ponente la Magistrada doctora C.Z. deM., en virtud de haberse acordado la jubilación del precitado Magistrado doctor J.M.D.O..

En virtud del nombramiento efectuado por la Asamblea Nacional el 13 de diciembre de 2004, asume la presente ponencia el Magistrado doctor F.A. CARRASQUERO LÓPEZ y, con tal carácter, la suscribe.

Los días 29 de marzo y 21 de junio de 2005, la representación del Instituto Nacional de Aviación Civil, solicitó pronunciamiento.

El 22 de junio del mismo año, la parte accionante solicitó se dictara pronta sentencia.

Efectuada la lectura individual del expediente, para decidir se hacen las siguientes consideraciones.

I

FUNDAMENTOS DE LA ACCIÓN DE NULIDAD

La presente acción de nulidad está fundamentada en razones de inconstitucionalidad e ilegalidad, siendo los argumentos esgrimidos los siguientes:

De la inconstitucionalidad:

Alegan, que el Decreto con fuerza de Ley de Aviación Civil, publicado en Gaceta Oficial n° 37.293 del 28 de septiembre de 2001, es violatorio del artículo 164, cardinal 10 de la Constitución de la República Bolivariana de Venezuela, a tenor del cual es competencia exclusiva de los Estados la conservación, administración y aprovechamiento de los aeropuertos de uso comercial; ello en virtud de que el citado instrumento impugnado establece:

"1. Que el Decreto-Ley tiene por objeto regular... todo lo relativo a las obras y funcionamiento de la infraestructura aeronáutica (Artículo 1) [sic];

2. Que el régimen integral... de los aeropuertos y su infraestructura es de la competencia del Poder Público Nacional, y se regirá por este Decreto-Ley... (Artículo 6) [sic];

3. Que en su condición de ...órgano rector del Estado en materia de Aviación Civil..., corresponde al Ministerio de Infraestructura la conservación y mantenimiento de las pistas, calles de rodajes y demás lugares destinados al estacionamiento de aeronaves... (Artículo 15, ordinal 4°) [sic];

4. Que la competencia del Poder Público Nacional en materia aeroportuaria comprende el régimen de los aeropuertos, de los aeródromos y su infraestructura..., y, por consiguiente, que... corresponde al Ejecutivo Nacional, por órgano del Ministerio de Infraestructura..., la conservación, administración y aprovechamiento... de las pistas de los aeródromos civiles públicos de uso público destinadas al despegue y aterrizaje de aeronaves, así como las calles de rodaje y lugares destinados al estacionamiento de aeronaves... (Artículo 43) [sic]; y,

5. Que... en cada aeropuerto... el Instituto de Aviación Civil, instituto autónomo adscrito al Ministerio de Infraestructura, debe asignar un Jefe de Aeropuerto... o Jefe de Aeródromo... (Artículo 92) [sic]".

Sobre los extractos de tales artículos del Decreto-Ley en cuestión, la representación del Estado Carabobo, señala, que el Ejecutivo Nacional ha pretendido regular materias que sólo pueden ser disciplinadas por los Estados, lo que colide con lo previsto en la mencionada norma contenida en el artículo 164.10 de la Constitución de la República Bolivariana de Venezuela. Aunado a ello, las previsiones citadas prueban "la IRRAZONABILIDAD” de la regulación, resultando inadmisible que a los Estados se les pretenda encomendar, por disposición del artículo 43 del Decreto-Ley, la administración de unos aeropuertos sin pistas de aterrizaje.

En conexión con lo anterior, denuncia que el Ejecutivo Nacional vulneró el principio de legalidad (artículo 137 de la Carta Magna), al igual que incurrió en usurpación de autoridad (artículo 138 eiusdem) y, en responsabilidad, por desviación de poder y por violación de la Constitución y la Ley (artículo 139 eiusdem).

De igual manera, manifiesta, que se violó el artículo 167 cardinal 2 de la Carta Magna, el cual reza:

"Artículo 167: Son ingresos de los Estados:

[...]

2. Las tasas por el uso de sus bienes y servicios, multas y sanciones, y las que les sean atribuidas.

[...]"

Arguye, que es a los Estados a quienes incumbe crear, recaudar y administrar las tasas que deben ser saldadas por los servicios públicos de conservación y administración de los aeropuertos de uso comercial, sin embargo, el “Poder Nacional pretende apropiarse indebidamente de ramos tributarios estadales", mediante el Decreto-Ley cuya nulidad solicita.

A los fines de corroborar las denuncias que realiza, transcribe de manera parcial las siguientes disposiciones del Decreto-Ley:

"1. Que incumbe al Instituto Nacional de Aviación Civil creado por el Decreto-Ley, fiscalizar, determinar, liquidar, recaudar y percibir las tasas que le correspondan, de acuerdo con la ley, y que el patrimonio del prenombrado Instituto Nacional estará constituido por los ingresos provenientes de las tasas que le correspondan (Artículo 18 -numeral 21- y 19, -ordinal 1°-) [sic].

2. Que los entes públicos encargados de la conservación, administración y aprovechamiento de los aeropuertos de uso comercial, tendrán derecho a percibir: ... 2. Las tasas que le corresponda percibir de conformidad con este Decreto-Ley (Artículo 55) [sic];

3. Que por la solicitud para la construcción aeroportuaria de edificaciones, se le debe pagar... al Instituto Nacional de Aviación Civil... una tasa igual a veinticinco unidades tributarias (25 U.T.) (Artículo 161, numeral 1°) [sic]; y,

4. Que el Ejecutivo Nacional... podrá asignar a los entes encargados de la conservación, administración y aprovechamiento de los aeródromos públicos de uso público la recaudación y percepción, total o parcial... de la tasa de aterrizaje y la tasa de estacionamiento (Artículo 164) [sic].

Agrega el Decreto-Ley que las tasa aeronáuticas mencionadas en el Artículo 164 ...serán recaudadas por el Instituto Nacional de Aviación Civil... hasta tanto dichas tasas ...sean asignadas... a los entes encargados de la conservación, administración y aprovechamiento de los aeródromos públicos de uso público... (Disposición Transitoria Cuarta) [sic]".

Afirma la actora, que las anteriores previsiones infringen la Constitución de la República Bolivariana de Venezuela, así como la Ley que Autoriza al Presidente de la República para Dictar Decretos con Fuerza de Ley en las Materias que se Delegan “Ley Habilitante”, específicamente el artículo 5 de ésta, según el cual los Decretos- Leyes referidos a la materia de descentralización que el Presidente dictare con base en aquella, "debían respetar el sistema constitucional de distribución de competencias".

Corolario a lo expuesto, denuncia que el Decreto-Ley viola el "principio según el cual la restricción de una potestad tributaria debe ir acompañada, a título de compensación, de un ramo tributario nuevo" o principio de equidad territorial, consagrado en el cardinal 5 del artículo 167 de la Constitución de la República Bolivariana de Venezuela, que señala:

Artículo 167. Son ingresos de los Estados:

[...]

5. Los demás impuestos, tasas y contribuciones especiales que se les asigne por ley nacional, con el fin de promover el desarrollo de las haciendas públicas estadales. Las Leyes que creen o transfieran ramos tributarios a favor de los Estados podrán compensar dichas asignaciones con modificaciones de los ramos de ingresos señalados en este artículo, a fin de preservar la equidad interterritorial. El porcentaje del ingreso nacional ordinario estimado que se destine al situado constitucional, no será menor al quince por ciento del ingreso ordinario estimado, para lo cual se tendrá en cuenta la situación y sostenibilidad financiera de la Hacienda Pública Nacional, sin menoscabo de la capacidad de las administraciones estadales para atender adecuadamente los servicios de su competencia [...]”.

Respecto del artículo transcrito, señalan los abogados de la parte actora, “que la Constitución no permite la concentración de poderes tributarios adicionales en manos de la República. En consecuencia, la República -esa es la regla general- no puede sustraerle poderes tributarios a los Estados”, que la regla general que impide que se sustraigan poderes tributarios a los Estados admite una única excepción, a saber, la reducción de poder como mecanismo de compensación por la simultánea asignación de potestades nuevas; lo cual en este caso -afirma- no ocurrió, ya que la reducción del poder tributario no estuvo acompañada por la asignación de nuevos poderes impositivos.

Expresa, que además, se transgredió el artículo 206 de la Constitución de la República Bolivariana de Venezuela, que establece:

"Artículo 206. Los Estados serán consultados por la Asamblea Nacional, a través del C.L., cuando se legisle en materia relativa a los mismos. La Ley establecerá los mecanismos de consulta a la sociedad civil y demás instituciones de los Estados, por parte del Consejo en dichas materias".

Al respecto alega que, aun cuando el artículo previamente citado sólo le impone la obligación de formular consulta previa a la Asamblea Nacional, por ser en principio a ésta a quien corresponde legislar, considera indiscutible que dicho deber también ha de ser satisfecho por el Ejecutivo Nacional cuando éste, en virtud de Ley Habilitante, dicta normas con rango y fuerza de ley.

Las razones de derecho que mencionan para fundamentar tal afirmación son:

1. El principio general de colaboración que existe entre las tres ramas del Poder Público (Municipal, Estadal y Nacional) contenido en el artículo 136 del Texto Fundamental, según el cual aún cuando cada rama del Poder Público tiene sus funciones propias, todos los órganos a los que incumbe su ejercicio colaborarán entre sí en la realización de los fines del Estado, por ende, dicha regla general resulta aplicable cuando el Ejecutivo, mediante Ley Habilitante, dicta normas con rango y fuerza de ley.

2. La garantía de racionalidad, de la cual puede hablarse cuando el Ejecutivo consulta a los Estados antes de adoptar una medida legislativa que los afecta, de admitirse lo contrario, la descentralización y el principio de cooperación a los cuales hace alusión el artículo 4 de la Constitución, no sería mas que meras declaraciones de principio, sin vigor ni fuerza alguna.

3. La facultad de participación estadal en las políticas públicas comunes con los demás niveles político territoriales, contenida en la Exposición de Motivos de la Constitución (Título I. Principios Fundamentales); en virtud del deber que la Constitución impone a la República -y, por vía de consecuencia, al Ejecutivo Nacional-, considera que la inconsulta reforma de la Ley de Aviación Civil infringió el Texto Fundamental porque impidió a los Estados participar en el diseño de una medida legislativa que le afecta.

En consideración a lo expuesto, solicita la parte actora "que se declare la NULIDAD ABSOLUTA e insanable de este último (el Decreto-Ley), por la OMITIDA CONSULTA a los Estados y, muy particularmente, al Estado Carabobo".

Por otra parte, señalan los abogados de la parte accionante, la presunta inconstitucionalidad del Decreto-Ley, por la violación del procedimiento constitucional para la aprobación de normas con rango de Ley Orgánica. En tal sentido estiman, que de acuerdo con lo preceptuado en el artículo 203 de la Constitución de la República Bolivariana de Venezuela, las disposiciones nacionales a través de las cuales se establecen principios, parámetros y limitaciones para el ejercicio del poder tributario estadal, ostentan la jerarquía propia de leyes orgánicas y, por ende, debió ser remitido el proyecto del Decreto-Ley antes de su promulgación a la Sala Constitucional del Tribunal Supremo de Justicia, así como quedó establecido en decisión de dicha Sala del 16 de noviembre de 2001, Caso: Decreto con fuerza de Ley Orgánica de la Procuraduría General de la República.

De la ilegalidad:

Respecto a las denuncias de ilegalidad, manifiestan los apoderados judiciales del Estado Carabobo, que el Decreto con fuerza de Ley de Aviación Civil, traspasa la autorización contenida en la Ley Habilitante, al versar sobre una competencia exclusiva de los Estados, como es la conservación, administración y aprovechamiento de los aeropuertos comerciales, en concordancia con el artículo 164 de la Constitución de la República Bolivariana de Venezuela.

Alegan, que se ha violentado el correcto alcance del artículo 1, cardinal 3, literal "a" de la Ley que Autoriza al Presidente de la República para Dictar Decretos con Fuerza de Ley en las Materias que se Delegan [Ley Habilitante], que expresamente dice:

"Artículo 1. Se autoriza al Presidente de la República para que, en C. deM., dicte decretos con fuerza de Ley, de acuerdo con las directrices, propósitos y marco de las materias que se delegan en esta Ley [...]:

[...]

3. En el ámbito de infraestructura, transporte y servicios:

1. Dictar las medidas y políticas necesarias para fomentar el crecimiento y la administración de la aviación civil en condiciones de seguridad, orden, eficiencia y economía, en armonía con políticas y planes de desarrollo del Estado, bajo el ejercicio de la soberanía plena y exclusiva del espacio aéreo nacional, regulando el empleo de la aviación civil de la República...y de la aviación civil internacional en el espacio geográfico nacional, sin perjuicio de lo estipulado en los tratados y convenios internacionales celebrados por la República. En todo caso, debe garantizarse bajo el principio de reciprocidad la participación de empresas nacionales en rutas internacionales".

Según el artículo antes transcrito, arguye que en ningún momento la autorización legislativa permitía al Ejecutivo Nacional legislar en materias de conservación, administración y aprovechamiento de aeropuertos comerciales, competencia privativa de los Estados, de conformidad con el artículo 164 de la Constitución. Igualmente manifiesta, que tal legislación no podía recaudar para el Poder Público Nacional los tributos, que según la Constitución, deben ser saldados a los Estados por el servicio público que éstos prestan en los aeropuertos, ni tampoco, para imponerle limitaciones, condicionamientos o restricciones a la potestad tributaria estadal, de conformidad con el artículo 167 del Texto Fundamental.

Señalan los accionantes, que en virtud de la aprobación del Decreto-Ley, el Aeropuerto Internacional "A.M." de Valencia perdió más del veinte por ciento (20%) de sus ingresos ordinarios, privándose al Estado Carabobo de una competencia exclusiva, "porque sin recursos las competencias no pueden ser ejercidas, es como si no existieran". A tal efecto, acompañan a la presente denuncia un cuadro que refleja que en el año 2002 el prenombrado aeropuerto tendría un déficit superior a los quinientos setenta millones de bolívares (Bs. 570.000.000,oo), si las tasas aeroportuarias de aterrizaje y estacionamiento -como señala expresamente el Decreto-Ley- son recaudadas por el Instituto Nacional de Aviación Civil.

Reseñan, que el Estado Carabobo tiene interés en la regulación de la aviación civil, pues formalmente asumió la competencia en materia de administración y mantenimiento de los aeropuertos ubicados en su territorio, mediante la Ley por la cual el Estado Carabobo asume la Administración y Mantenimiento de los Aeropuertos Públicos de Uso Comercial Ubicados en su Territorio, publicada en Gaceta Oficial del Estado Carabobo n° 422 Extraordinaria del 9 de marzo de 1992. Igualmente, que el prenombrado Estado presta hoy en día los servicios de administración y mantenimiento de los aeropuertos ubicados en su territorio mediante el Instituto Autónomo de Aeropuertos del Estado Carabobo, creado por Ley Estadal publicada en la Gaceta Oficial del Estado Carabobo n° 456 Extraordinaria, del 31 de diciembre de 1992.

Adicionalmente, señalan, que se incurrió en un exceso por parte del Presidente de la República, dado que se le autorizó en materia de infraestructura, transporte y servicios, sin embargo, a pesar de no estar habilitado financieramente, se le permitió dictar medidas para fomentar la aviación civil, siendo transgredida su limitación al imponer restricciones y condicionantes a la potestad tributaria de los Estados de la siguiente manera:

1. Artículo 7°, conforme al cual las tasas que establezcan los Estados derivadas de la posibilidad de aprovechamiento de los aeropuertos y sus actividades conexas, se coordinarán y armonizarán en atención a los principios, parámetros y limitaciones establecidos en este Decreto...;

2. El artículo 46, según el cual los aeropuertos se clasificarán según las categorías que establezca el Instituto Nacional de Aviación Civil, y que las tasas por los servicios que en ellos se presten se fijarán en atención a dichas categorías, dentro de los parámetros establecidos por este Decreto...;

3. El Artículo 163, conforme al cual los entes pueden fijar, recaudar y percibir ...la tasa correspondiente al servicio de facilitación aeroportuaria de pasajeros, la cual no podrá exceder de Tres Unidades Tributarias (3 U.T.)

.

En otro sentido, argumentan, que el Decreto-Ley es nulo dada la falta de consulta contenida en el artículo 4 de la Ley Habilitante, conforme al cual el Ejecutivo Nacional se hallaba en la obligación de informar a la Asamblea Nacional por lo menos diez (10) días antes de su publicación en Gaceta Oficial, del contenido de los decretos elaborados con base en los poderes delegados mediante dicha ley y, por ende, debe ser declarado nulo por ilegal el Decreto-Ley.

En consideración a todo lo expuesto, la representación judicial del Estado Carabobo, solicitó se declare la nulidad por razones de inconstitucionalidad e ilegalidad del Decreto con rango y fuerza de Ley de Aviación Civil n° 1.446 del 18 de septiembre de 2001.

II

NORMAS CUYA NULIDAD SE SOLICITA

Observa esta Sala que la representación del Estado Carabobo, interpone el recurso de nulidad en contra del Decreto n° 1.146 con fuerza y rango de Ley de Aviación Civil, publicado en Gaceta Oficial n° 37.293 del 28 de septiembre de 2001, sin embargo, de los alegatos expuestos en el escrito presentado, se observa que el mismo, basó sus argumentos específicamente en el contenido parcial de los artículos 1; 6 [a pesar que señaló el artículo 5 la disposición de la norma impugnada obedecía a la disposición 6]; 7; 15 cardinal 4; 18 cardinal 21; 19 cardinal 1; 43; 46; 55; 92; 161 cardinal 1; 163; 164 y la Disposición Transitoria Cuarta, en la manera que a continuación se cita y con el resaltado se identifica:

Artículo 1°. El presente Decreto-Ley tiene por objeto, regular la aviación civil, que comprende el conjunto de actividades dirigidas a la prestación de servicios de transporte aéreo de pasajeros, equipaje, carga y correo, así como el uso de aeronaves civiles para fines científicos, de exhibición, propaganda, trabajos industriales, agrícolas, sanitarios, deportivos, de instrucción y turismo; y todo lo relativo a las obras y funcionamiento de la infraestructura aeronáutica, rutas, servicios y demás actividades inherentes a la industria del transporte aéreo

.

Artículo 6°. El régimen integral de la navegación y transporte aéreo, así como el de los aeropuertos y su infraestructura, es de la competencia del Poder Público Nacional y se regirá por este Decreto-Ley, sus reglamentos y demás disposiciones normativas de carácter técnico que con arreglo a ella se dicten. Corresponde al Poder Nacional dictar las regulaciones de navegación aérea necesarias para el vuelo de las aeronaves, incluyendo las regulaciones sobre alturas mínimas de seguridad, para garantizar.

1. La protección de las personas y bienes en la superficie de los riesgos propios de las operaciones aéreas.

2. La navegación, protección e identificación de las aeronaves.

3. El uso eficiente del espacio aéreo navegable.

4. La Prevención de colisiones entre aeronaves, entre aeronaves y vehículos terrestres o acuáticos, y entre aeronaves y otros objetos en el aire

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Artículo 7°. La conservación, administración y aprovechamiento de los aeropuertos de uso comercial la harán los Estados en coordinación con el Ejecutivo Nacional, por órgano del Ministerio de Infraestructura.

Las tasas que establezcan los Estados derivadas de la posibilidad de aprovechamiento de los aeropuertos y sus actividades conexas, se coordinarán y armonizarán en atención a los principios, parámetros y limitaciones establecidos en este Decreto-Ley

.

Artículo 15. El Ministerio de Infraestructura es el órgano rector del Estado en materia de Aviación Civil, y a tales efectos le corresponde:

[...]

4. La conservación y mantenimiento de las pistas, calles de rodajes y demás lugares destinados al estacionamiento de aeronaves, de los aeródromos públicos de uso público.

[...]

.

Artículo 18. Es competencia del Instituto Nacional de Aviación Civil:

[...]

21. Fiscalizar, determinar, liquidar, recaudar y percibir las tasas que le correspondan, de conformidad con la ley.

[...]

.

“Artículo 19. El patrimonio del Instituto Nacional de Aviación Civil estará constituido por:

1. Los ingresos provenientes de las tasas que le correspondan de conformidad con la ley.

[...]”.

Artículo 43. La competencia del Poder Público Nacional en materia aeroportuaria comprende el régimen de los aeropuertos, de los aeródromos y su infraestructura; la regulación, formulación y seguimiento de políticas en materia de aeródromos, aeropuertos y construcciones de tipo aeroportuario; el establecimiento de normas y procedimientos técnicos para la construcción y conservación de la infraestructura aeroportuaria; los estudios y proyectos para la ubicación, construcción, desarrollo, y modernización de los aeródromos de uso público.

Por su naturaleza, las pistas de los aeródromos civiles públicos de uso público destinadas al despegue y aterrizaje de aeronaves, así como las calles de rodaje y lugares destinados al estacionamiento de aeronaves se consideran parte esencial de la navegación aérea y su seguridad, por lo que su conservación, administración y aprovechamiento corresponde al Ejecutivo Nacional por órgano del Ministerio de Infraestructura, sin perjuicio de lo previsto en este Decreto-Ley.

La coordinación entre los distintos niveles del Poder Público en el ejercicio de estas competencias se efectuará en los términos que establezca este Decreto-Ley

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Artículo 46. Aeródromo civil es toda área definida de tierra o de agua, con inclusión de sus edificaciones, instalaciones y equipos, destinados total o parcialmente a la llegada, salida y al movimiento de aeronaves en su superficie.

Aeropuerto es todo aeródromo de uso público en el que existan de manera permanente los servicios indispensables para el desarrollo del transporte aéreo público de pasajeros, equipaje, carga y correo.

Los aeropuertos se clasificarán según las categorías que establezca el Instituto Nacional de Aviación Civil. Las tasas por los servicios que en ellos se presten se fijarán en atención a dichas categorías, dentro de los parámetros establecidos en este Decreto-Ley.

Helipuerto es toda área definida de conformidad con las normas que dicte el Instituto Nacional de Aviación Civil para ser utilizada, total o parcialmente, para la llegada, la salida o el movimiento de superficie de los helicópteros

.

Artículo 55. Los entes públicos encargados de la conservación, administración y aprovechamiento de los aeropuertos de uso comercial, tendrán derecho a percibir:

1. Los ingresos derivados de la operación comercial del aeropuerto, tales como concesiones de uso, publicidad, arrendamientos de áreas cubiertas o descubiertas, servicios aeroportuarios a aeronaves, entre otros, siempre que tales actividades no interfieran o sean incompatibles con la actividad aeronáutica y aeroportuaria y se realicen de conformidad con las normas técnicas y de seguridad que dicte el Instituto Nacional de Aviación Civil.

2. Las tasas que le correspondan percibir de conformidad con este Decreto-Ley

.

Artículo 92. En cada aeropuerto el Instituto Nacional de Aviación Civil designará a un Jefe de Aeropuerto, a quien corresponderá:

[...]

.

Artículo 161. Por los actos previstos en este Decreto-Ley relativos a solicitudes en materia de otorgamiento, renovación, modificación o traspaso de habilitaciones administrativas o concesiones se pagarán al Instituto Nacional de Aviación Civil las tasas que a continuación se indican:

1. Construcción aeroportuaria para edificaciones: Veinticinco Unidades Tributarias (25 U.T.).

[...]

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Artículo 163. Los entes encargados de la conservación, administración y aprovechamiento de los aeródromos públicos de uso público, fijarán la alícuota, recaudarán y percibirán la tasa correspondiente al servicio de facilitación aeroportuaria a pasajeros, la cual no podrá exceder de Tres Unidades Tributarias (3 U.T.).

La fijación de la alícuota correspondiente, dentro de los máximos contemplados en este artículo, deberá ajustarse a las categorías de aeródromos establecidas por el Instituto Nacional de Aviación Civil

.

Artículo 164. El Ejecutivo Nacional mediante decreto podrá asignar a los entes encargados de la conservación, administración y aprovechamiento de los aeródromos públicos de uso público la recaudación y percepción, total o parcial, para sus respectivos patrimonios de las tasas aeronáuticas que se establecen a continuación:

1. Tasa de aterrizaje: hasta cuatro décimas de Unidad Tributaria (0,4 U.T.), por cada tonelada o fracción de tonelada del peso de la aeronave.

2. Tasa de Estacionamiento: después de transcurridos ciento veinte (120) minutos de haberse efectuado el aterrizaje pagarán por cada hora o fracción, hasta seis centésimas de Unidad Tributaria (0,06 U.T.) por cada tonelada o fracción de tonelada del peso de la aeronave.

El Instituto Nacional de Aviación Civil discriminará el monto de las tasas aplicables para cada una de las modalidades dentro de los límites de este artículo

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Disposiciones Transitorias

[...]

Cuarta. Se transfieren al patrimonio del Instituto Nacional de Aviación Civil las instalaciones y equipos para la ayuda a la navegación aérea y demás dispositivos que sirven de soporte para garantizar la navegación aérea civil, la operación y el control sobre los mismos, así como de los espacios donde se encuentren estos sistemas, independientemente del lugar en que estén ubicados. En todo caso, el Instituto Nacional de Aviación Civil se subrogará en los derechos que en la actualidad tenga la República o cualquier otro ente nacional sobre tales bienes.

A partir del 01 de enero de 2002, los recursos económicos provenientes de la utilización de los servicios de control y apoyo a la navegación aérea, formarán parte del patrimonio del Instituto Nacional de Aviación Civil y serán recaudados, administrados e invertidos por el mismo. Mientras tanto, tales recursos económicos seguirán siendo recaudados y percibidos por el Instituto Aeropuerto Internacional de Maiquetía, sin embargo durante este período su inversión se ajustará a los parámetros que al efecto establezca el Ministerio de Infraestructura.

Hasta tanto las tasas aeronáuticas a las que se refiere el artículo 164 no sean asignadas en su totalidad a los entes encargados de la conservación, administración y aprovechamiento de los aeródromos públicos de uso público las mismas serán recaudadas y percibidas por el Instituto Nacional de Aviación Civil, asimismo, cuando dicha asignación se realice de forma parcial

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III MOTIVACIÓN PARA DECIDIR

En el presente caso los abogados J.M.-Abraham, J.A.M.B. y V.P.S., en su carácter de apoderados judiciales del Estado Carabobo, solicitan la nulidad por las razones de inconstitucionalidad e ilegalidad ya expuestas del Decreto n° 1.146 con fuerza y rango de Ley de Aviación Civil, publicado en Gaceta Oficial n° 37.293 del 28 de septiembre de 2001, específicamente de los artículos 1; 6 (a pesar que señaló el artículo 5, el contenido de la norma impugnada obedecía a la disposición 6); 7; 15 cardinal 4; 18 cardinal 21; 19 cardinal 1; 43; 46; 55; 92; 161 cardinal 1; 163; 164 y la Disposición Transitoria Cuarta.

Ahora bien, esta Sala observa que el 23 de junio de 2005, fue publicada en la Gaceta Oficial n° 38.215, la Ley de Aeronáutica Civil, la cual fue reimpresa por error material el 12 de julio del mismo año en la Gaceta Oficial n° 38.226, la cual en el Título VI, Capítulo III, “De las Disposiciones Derogatorias” establece lo siguiente:

Disposiciones Derogatorias

Derogatoria Parcial del Decreto con

Fuerza de Ley de Aviación Civil

Primera: Se deroga parcialmente el Decreto N° 1.446 con Fuerza de Ley de Aviación Civil, publicado en la Gaceta Oficial de la República Bolivariana de Venezuela N° 37.293 del 28 de Septiembre del 2001, salvo lo previsto en el Título II, Capítulo II, artículos 16, 17, 18, 19, 21, 22, 23, 24, 25, 26, 27 y 28 hasta tanto se sancione y publique la Ley de creación del Instituto Nacional de Aeronáutica Civil.

Derogatoria de las Normas que Colidan con la Presente Ley

Segunda: Quedan derogadas todas las normas legales y sublegales que colidan con la presente Ley

.

Visto lo anterior, es evidente que los artículos 1; 6; 7; 15 cardinal 4; 43; 46; 55; 92; 161 cardinal 1; 163; 164 y la Disposición Transitoria Cuarta, del Decreto n° 1.446 con rango y fuerza de Ley de Aviación Civil, publicado el 28 de septiembre de 2001, fueron derogados por la aprobación de un instrumento normativo posterior, manteniendo su vigencia sólo los artículos 18 cardinal 21 y 19 cardinal 1 del citado Decreto- Ley de Aviación Civil.

Respecto a esta derogatoria, la Constitución de la República Bolivariana de Venezuela en su artículo 218, dispone lo siguiente:

"Artículo 218. Las leyes se derogan por otras leyes y se abrogan por referendo, salvo las excepciones establecidas en esta Constitución. Podrán ser reformadas total o parcialmente. La ley que sea objeto de reforma parcial se publicará en un solo texto que incorpore las modificaciones aprobadas" [Resaltado de esta Sala].

Asimismo, el artículo 7 del Código Civil, establece:

"Artículo 7. Las leyes no pueden derogarse sino por otras leyes […]".

En atención a lo expuesto, es indiscutible entonces que las leyes sólo pueden ser derogadas por otras leyes y entraran en vigencia desde su publicación en la Gaceta Oficial o desde la fecha posterior que ella misma indique, tal como lo señala el artículo 1 del Código Civil.

En cuanto a la necesidad de pronunciamiento por parte del juez acerca de la nulidad solicitada por razones de inconstitucionalidad e ilegalidad, vista la derogatoria sobrevenida, esta Sala en sentencia -ratificada- n° 524 del 8 de junio de 2000, caso: Enrique Agüero Gorrin, expuso:

[...] en sentencia dictada en fecha 20 de enero de 1996 la Corte Suprema de Justicia en Sala Político Administrativa sostuvo el mismo criterio, al precisar que entre las circunstancias determinantes de la relación procesal en el recurso de inconstitucionalidad, ‘tiene especial relieve la existencia misma del acto impugnado por inconstitucionalidad, cuya validez o nulidad viene a constituirse precisamente, en la materia u objeto del proceso’, por lo que al solicitarse la nulidad de un acto que ya ha cesado en su vigencia, el recurso, carece de objeto.

Por otra parte, mediante sentencia de 6 de diciembre de 1973, con motivo de la impugnación de un Acuerdo del Concejo Municipal del Distrito Federal, derogado posteriormente por una Ordenanza, la Corte Suprema de Justicia ratificó el criterio señalado en los siguientes términos:

‘Ahora bien, por efecto de la promulgación de la citada Ordenanza, el recurso interpuesto en este procedimiento carece, para el momento, de toda finalidad y objeto, en virtud de que el Acuerdo impugnado de nulidad fue derogado y sustituido por la Ordenanza en vigor. En este mismo orden de razones, cualquier vicio o defecto que pudiera haber padecido el mencionado Acuerdo, habría quedado remediado por el nuevo estatuto, sancionado y promulgado conforme a la ley y el cual vendría a ser el instrumento cuestionable, si se objetara nuevamente la personalidad jurídica de la ‘Fundación Caracas’. En consecuencia, el presente recurso de nulidad carece de objeto, y por tal motivo, resulta inútil la decisión que se pronuncie sobre sus planteamientos’

[...]

Así las cosas, considera esta Sala Constitucional, que las leyes de la naturaleza como la impugnada pierden su vigencia al cumplir la finalidad para la cual fueron promulgadas, por lo que agotada como ha sido, la misma no puede ser objeto de un juicio de constitucionalidad respecto a la Constitución vigente para emitir pronunciamiento acerca de los presuntos vicios denunciados

.

No obstante lo anterior, esta Sala en sentencia n° 1.397 del 21 de noviembre de 2000, caso: H.C.C., estableció lo siguiente:

Así las cosas, aprecia esta Sala que en el presente caso ha operado la derogatoria sobrevenida de la norma impugnada y al respecto cabe señalar que, ante la derogatoria -en forma sobrevenida- de una ley cuya nulidad por razones de inconstitucionalidad ha sido solicitada, es posible en cuanto a los efectos que pudo haber producido encontrar tres supuestos, a saber:

a) que los efectos de la norma impugnada se mantengan en el tiempo, aunque el contenido de dicha norma no se encuentre previsto en un nuevo texto legal;

b) que la ley derogatoria contenga en esencia la misma norma impugnada, y por supuesto, se mantengan sus efectos, tal como sucede en el caso de autos, y;

c) que los efectos de la ley derogada hayan cesado y la norma impugnada no se encuentre contenida en una nueva ley.

[...]

De esta manera ha sostenido la Sala Constitucional, que el criterio antes expuesto, tiene su fundamento en que las leyes derogadas por la entrada en vigencia de un nuevo texto legal, en principio, pierden su eficacia en el ordenamiento jurídico, por lo que, de ninguna manera, las mismas pueden contradecir preceptos constitucionales, esto es, que las leyes derogadas que han dejado de producir sus efectos no pueden ser anuladas, sino que deben ser excluidas de la posibilidad de ejercer contra ellas acción de inconstitucionalidad, por haber perdido su vigencia y cesado los efectos de su aplicación. Pero tampoco se puede afirmar de manera categórica, que los efectos jurídicos de las normas derogadas impugnadas de inconstitucionalidad seguirán siempre vigentes en el tiempo por la imposibilidad de que sobre las leyes que las produjeron no se pueda ejercer control constitucional. Por el contrario, considera esta Sala Constitucional que se deberá, en cada caso, examinar los tres supuestos antes señalados, y atendiendo al resultado de tal análisis decidir sobre lo que estime pertinente

.

Para verificar de manera conjunta los supuestos previstos en los literales a), b) y c), señalados supra, se observa lo siguiente:

Los apoderados judiciales del Estado Carabobo, objetan del contenido de las normas impugnadas en nulidad, la potestad que se otorgó el Poder Público Nacional mediante el Decreto con rango y fuerza de Ley de Aviación Civil, para regular lo relativo a la materia aeroportuaria y su infraestructura, así como la competencia reconocida al Ministerio de Infraestructura como órgano de aquél, para la conservación, administración, mantenimiento y aprovechamiento de las pistas, calles de rodaje y demás lugares destinados al estacionamiento de aeronaves, pues, invadía la competencia exclusiva que le había sido otorgada a los Estados por disposición expresa de la Constitución de la República Bolivariana de Venezuela.

Al respecto, es de señalar que la nueva Ley de Aeronáutica Civil, en el Título III, Capítulo III, denominado “De la Infraestructura Aeronáutica”, en sus artículos 45 y 55, modificó, en los siguientes términos, la distribución de competencia objetada por la accionante:

Aeropuertos

Artículo 45: Los aeropuertos son nacionales o internacionales, los cuales pueden ser de uso comercial o estratégico.

Son nacionales los destinados a la operación de vuelo dentro del territorio venezolano e internacionales, cuando sean designados por la Autoridad Aeronáutica para permitir la llegada o partida, desde o hacia el extranjero.

Son de uso comercial los que exclusivamente se utilizan con fines de explotación y aprovechamiento de sus posibilidades. La conservación, administración y aprovechamiento la harán los Estados, en coordinación con el Ejecutivo Nacional, de conformidad con lo establecido la presente Ley.

Son de uso estratégico los que por su importancia e interés para la seguridad y defensa de la Nación y por su situación geográfica cumplen funciones de seguridad de Estado, previa determinación del Ejecutivo Nacional. La conservación, administración y aprovechamiento de los aeropuertos públicos civiles de uso estratégico lo harán los órganos y entes descentralizados adscritos al Ejecutivo Nacional, conforme con su ley especial

[Resaltado de la Sala].

Derechos por servicios aeronáuticos

Artículo 55. Los órganos y entes encargados de la conservación, administración y aprovechamiento de la infraestructura aeronáutica, fijarán los derechos por los servicios aeronáuticos que correspondan por su utilización, en coordinación con el Ejecutivo Nacional, quien formulará los criterios, conforme a las recomendaciones de la Organización de Aviación Civil Internacional. Estos derechos serán recaudados total o parcialmente por sí mismos o por otro ente u órgano especializado [...]

[Comprendiendo dicha infraestructura aeronáutica el conjunto de instalaciones y servicios, que hacen posible y facilitan la navegación aérea, conforme al artículo 43 eiusdem] [Resaltado y comentario de la Sala].

La disposición anterior, demuestra que la nueva Ley de aplicación vigente, está en perfecta armonía con lo establecido en el artículo 164.10 de la Constitución de la República Bolivariana de Venezuela, y, garantiza el ejercicio de las competencias Estadales de conservación, administración y aprovechamiento de aeropuertos de uso comercial, en coordinación con el Ejecutivo Nacional.

Lo anterior, demuestra que la Ley de Aeronáutica Civil no reeditó la disposición de la norma impugnada y, la aplicación de dichos artículos cuya nulidad se solicita no mantiene sus efectos en el tiempo, pues la aplicación de los artículos citados, fueron ex nunc, es decir, a partir de la publicación de la norma en la Gaceta Oficial de la República Bolivariana de Venezuela. Así se declara.

Por otra parte, disienten de que al Instituto Nacional de Aviación Civil, como órgano dependiente del Ministerio de Infraestructura, le haya sido atribuida la facultad para fiscalizar, determinar, recaudar y percibir las tasas establecidas en dicho Decreto-Ley, entre la cuales se encontraban por ejemplo, la de solicitud para la construcción aeroportuaria de edificaciones, la de aterrizaje, de estacionamiento, de servicio de facilitación aeroportuaria de pasajeros, así como la disposición de que las tasas que establecieran los Estados derivadas de la posibilidad de aprovechamiento de los aeropuertos y sus actividades conexas, tendrían que coordinarse y armonizarse en atención a los principio, parámetros y limitaciones establecidos en dicho instrumento normativo.

En cuanto a ello, observa esta Sala que la Ley de Aeronáutica Civil a diferencia de la Ley de Aviación Civil, parcialmente derogada, en virtud de que sus artículos 16, 17, 18, 19, 21, 22, 23, 24, 25, 26, 27 y 28, relativos a la competencia del Instituto Nacional de Aviación Civil, las cuales mantienen su eficacia hasta que se dicte la Ley de Creación del Instituto Nacional de Aeronáutica Civil; no fija en sus disposiciones montos por servicios públicos a cambio de una contraprestación concreta, entiéndanse los mismos como tasas.

Lo anterior, conlleva a que los artículos que quedaron vigentes y fueron impugnados, a saber, los artículos 18.21 y 19.1, que establecen como competencia del Instituto Nacional de Aviación Civil, el fiscalizar, determinar, liquidar, recaudar y percibir las tasas que le correspondan, y señala como parte de su patrimonio los ingresos provenientes de las mismas, hayan sido vaciados de contenido y, por ende, inaplicables e inejecutables al no conseguir respaldo ni asidero jurídico, dada la derogatoria de los artículos que las preveían, aunado, a que el cambio competencial surgido posteriormente, garantiza, tal como se dejó expuesto, el pleno ejercicio Estadal. Así se declara.

Por la razones expuestas, esta Sala visto, que las normas contenidas en los artículos 1; 6; 7; 15 cardinal 4; 43; 46; 55; 92; 161 cardinal 1; 163; 164 y la Disposición Transitoria Cuarta, de la Ley de Aviación Civil, sobrevenidamente a la interposición de la acción de nulidad fueron derogadas expresamente por la Ley de Aeronáutica Civil, la nulidad solicitada carece de objeto a este respecto, al no ser posible de que contra ellas sea emitido pronunciamiento alguno por haber cesado en su vigencia. Asimismo, en cuanto a los artículos 18.21 y 19.1, los mismos, a pesar de estar vigentes, no tienen respaldo jurídico, por ende, tal como se señaló, son de imposible ejecución.

En consecuencia, se declara sin lugar la acción de nulidad interpuesta por razones de inconstitucionalidad por los abogados los abogados J.M.-Abraham, J.A.M.B. y V.P.S., en su carácter de apoderados judiciales del Estado Carabobo, poder otorgado por el entonces Gobernador del Estado Carabobo, H.F.S.F. y por el Procurador General del mencionado Estado, J.E.G.A., contra el Decreto n° 1.146 con Fuerza y Rango de Ley de Aviación Civil, publicado en Gaceta Oficial n° 37.293 del 28 de septiembre de 2001. Así se declara.

IV DECISIÓN

Por las razones que anteceden, este Tribunal Supremo de Justicia, en Sala Constitucional, administrando justicia en nombre de la República por autoridad de la Ley, declara SIN LUGAR la acción de nulidad interpuesta por razones de inconstitucionalidad por los abogados los abogados J.M.-Abraham, J.A.M.B. y V.P.S., en su carácter de apoderados judiciales del Estado Carabobo, poder otorgado por el entonces Gobernador del Estado Carabobo, H.F.S.F. y por el Procurador General del mencionado Estado, J.E.G.A., contra el Decreto n° 1.146 con Fuerza y Rango de Ley de Aviación Civil, publicado en Gaceta Oficial n° 37.293 del 28 de septiembre de 2001.

Publíquese, regístrese, notifíquese y archívese el expediente. Cúmplase lo ordenado.

Dada, firmada y sellada en el Salón de Despacho de la Sala Constitucional del Tribunal Supremo de Justicia, en Caracas, a los 15 días del mes de noviembre dos mil cinco. Años: 195º de la Independencia y 146º de la Federación.

La Presidenta,

L.E.M. LAMUÑO

El Vicepresidente,

J.E. CABRERA ROMERO

Los Magistrados,

P.R. RONDÓN HAAZ

LUIS VELÁZQUEZ ALVARAY

F.A. CARRASQUERO LÓPEZ

Ponente

M.T. DUGARTE PADRÓN

C.Z.D.M.

El Secretario (E),

T.R. DE LA HOZ GARCÍA

FACL/

EXP. n° 01-2825