Sentencia nº 883 de Tribunal Supremo de Justicia - Sala Constitucional de 10 de Julio de 2013

Fecha de Resolución:10 de Julio de 2013
Emisor:Sala Constitucional
Número de Expediente:02-0302
Ponente:Arcadio de Jesús Delgado Rosales
Procedimiento:Acción de nulidad por inconstitucionalidad conjuntamente con acción de amparo constitucional
 
ÍNDICE
CONTENIDO

SALA CONSTITUCIONAL

Magistrado Ponente: A.D.R.

Expediente núm. 2002-0302

El 5 de febrero de 2002, el abogado J.A.M.B., inscrito en el Instituto de Previsión Social del Abogado bajo el número 26.174, actuando en su condición de representante judicial del ESTADO CARABOBO, en virtud del poder que le fue conferido por el ciudadano H.F.S. Römer, quien para ese entonces se desempeñaba como Gobernador del Estado Carabobo, y del ciudadano J.E.G.A., en su condición de Procurador General del Estado Carabobo –para esa época-, presentó ante esta Sala acción de nulidad por inconstitucionalidad, conjuntamente con amparo constitucional y, subsidiariamente, medida cautelar, contra el Decreto núm. 1.535 con Fuerza de Ley de Tránsito y Transporte Terrestre, publicado en la Gaceta Oficial núm. 37.322 del 12 de noviembre de 2001, reimpresa por error material y publicada en el mismo órgano divulgativo núm. 37.332 del 26 de noviembre de 2001, por la presunta vulneración de los artículos 164.10 y 167.2 de la Constitución de la República Bolivariana de Venezuela.

El 5 de febrero de 2002, se dio cuenta del presente expediente y se acordó pasarlo al Juzgado de Sustanciación.

Mediante diligencia del 6 de febrero de 2002, la abogada V.P.S., en su condición de co-apoderada judicial del Estado Carabobo, de conformidad con lo previsto en el artículo 159 del Código de Procedimiento Civil, quien dijo tener facultad para ello, sustituyó apud acta el poder que le fue otorgado en los abogados N.F.C. y A.P.S., inscritos en el Instituto de Previsión Social del Abogado bajo los números 90.705 y 91.079, respectivamente, para que obren de manera conjunta o separada en el presente proceso.

En esa misma fecha, la prenombrada abogada consignó ejemplar de la Gaceta Oficial núm. 37.322 que contiene el Decreto núm. 1.535 con Fuerza de Ley de Tránsito y Transporte Terrestre y una copia simple de la Gaceta Oficial del Estado Carabobo, que contiene la Ley mediante la cual el Estado Carabobo asume la Administración y Mantenimiento de las Vías de Comunicación Terrestres.

El 13 de febrero de 2002, el Juzgado de Sustanciación de esta Sala admitió la acción de autos y, de conformidad con lo dispuesto en el artículo 116 de la Ley Orgánica de la Corte Suprema de Justicia, ordenó notificar al Fiscal General de la República, al Procurador General de la República y al Defensor del Pueblo y emplazar a los interesados mediante cartel. Así mismo, acordó abrir cuaderno separado para el pronunciamiento de la Sala sobre el amparo cautelar solicitado.

Mediante escrito presentado el 13 de febrero de 2002, el abogado A.P., quien dijo actuar en su condición de mandatario del Estado Carabobo, presentó escrito en el cual se ratificó la solicitud referida a que se acuerde por vía de amparo cautelar la suspensión de los artículos 1, 4, 5, 64, 65, 86, 94, 97, 98, 99, 101, 102, 103, 104, 105 y 108, así como de las Disposiciones Transitorias Octava y Novena del Decreto Ley de Transporte y T.T., al considerar que “...son NORMAS AUTO-APLICATIVAS cuya aplicación no requiere, como condición previa, la expedición de ningún acto anterior a su ejecución, sino que, muy por el contrario, las mismas podrían ser aplicadas por el Ejecutivo Nacional en cualquier momento...”. El 14 de febrero se dio cuenta en Sala y se agregó al cuaderno separado.

El 14 de febrero de 2002, se dio cuenta en Sala del cuaderno separado de amparo constitucional, con el fin de que se emitiera la decisión correspondiente; designándose como ponente al Magistrado Jesús E.C..

El 26 de febrero de 2002, el abogado A.P.S. –quien dijo actuar en su condición de apoderado judicial del Estado Carabobo- presentó escrito, suscrito conjuntamente por los abogados J.M.A., J.A.M.B. y V.P.S., mediante el cual solicitó “(…) que se prive de efectos a las normas legales impugnadas. La protección cautelar solicitada resulta INDISPENSABLE, no está de más subrayarlo, para que NO SE OBSTACULICE EL EJERCICIO DE LAS COMPETENCIAS que el Constituyente le encomendara al Estado Carabobo, y se respete el DEBER DE FIDELIDAD del Ejecutivo Nacional frente a la Constitución (…)” (mayúsculas del escrito). En esa misma fecha, se dio cuenta en Sala y se agregó al cuaderno separado.

Practicadas las notificaciones ordenadas, el 28 de febrero de 2002 se libró el cartel de emplazamiento a los interesados, el cual fue retirado el 5 de marzo de 2002 por el abogado A.P.S., quien dijo actuar en su condición de representante judicial del Estado Carabobo, con el fin de ser publicado.

El 12 de marzo de 2002, el mencionado abogado consignó ejemplar del diario El Universal, en el cual fue publicado el referido cartel de emplazamiento.

El 19 de marzo de 2002, el Juzgado de Sustanciación, una vez que constató que se practicaron las citaciones ordenadas y se publicó el cartel de emplazamiento, ordenó pasar el expediente a esta Sala, con el fin de que se emitiera el pronunciamiento correspondiente.

El 21 de marzo de 2002, se recibió el expediente en la Sala y se designó ponente al Magistrado Jesús E.C..

En el cuaderno separado, el abogado A.P.S., quien dijo actuar en su condición de apoderado judicial del Estado Carabobo, mediante diligencia pidió que se decidiera con carácter de urgencia la solicitud de protección cautelar formulada en nombre del Estado Carabobo. Esta petición fue reiterada en diligencias de fechas 5 de junio de 2002, 18 de julio de 2002, 6 de agosto de 2002, 29 de octubre de 2002 y 19 de noviembre de 2002. En las fechas respectivas, se dio cuenta en Sala y se agregaron al referido cuaderno.

El 4 de junio de 2002, el mencionado abogado indicó que, como se encontraba vencido el lapso de sesenta días a que se refería el artículo 117 de la Ley Orgánica de la Corte Suprema de Justicia y no se había resuelto la solicitud de reducción de los lapsos procesales, solicitó que se continuara la tramitación de la causa, a tenor de lo previsto en los artículos 94 y siguientes eiusdem, que se dé inicio a la primera etapa de relación de la causa y se fije la oportunidad en que tendrá lugar el acto de informes. En esa misma fecha, se dio cuenta en Sala y se agregó al expediente. Esta solicitud fue ratificada en diligencia del 2 de julio (también suscrita por los abogados J.A.M.B. y V.P.S.) y 13 de agosto de 2002.

El 29 de octubre de 2002, el abogado A.P.S., quien dijo actuar en su condición de mandatario del Estado Carabobo, solicitó a esta Sala que “CON CARÁCTER DE URGENCIA, se (sic) avoque al (sic) conocimiento de la pretensión cautelar solicitada por [su] mandante hace ya más de cinco meses y la decida con la brevedad que amerita el caso (…)” (mayúsculas del escrito). Esta solicitud se realizó con anterioridad en diligencias de fechas 13 de marzo de 2002, 4 de junio de 2002, 18 de julio de 2002 y 6 de agosto de 2002. En las fechas respectivas, se dio cuenta en Sala y se agregaron al cuaderno separado.

Mediante sentencia núm. 2.731/2002 del 6 de noviembre, la Sala declaró improcedente la solicitud de reducción de lapsos solicitada y ordenó, en consecuencia, la remisión del expediente a la Secretaría de la Sala, con el fin de que se iniciara la primera etapa de la relación y se fijara la oportunidad en que se llevaría a cabo el acto de informes; asimismo, negó la medida cautelar solicitada en cuanto a suspender los efectos de los artículos 1, 4, 5, 64, 65, 86, 94, 97, 98, 99, 101, 102, 103, 104, 105, 108 y las Disposiciones Transitorias Octava y Novena del Decreto con Fuerza de Ley de Tránsito y Transporte Terrestre.

El 13 de noviembre de 2002 se fijó la oportunidad para que comenzara la relación de la causa y se designó ponente al Magistrado Jesús E.C. Romero.

El 19 de noviembre de 2002, el abogado A.P.S., quien dijo actuar en su condición de mandatario judicial del Estado Carabobo, pidió que se revisara la medida de protección cautelar peticionada a la luz de la sentencia núm. 1.911 del 13 de agosto de 2002, expedida por esta Sala. En esa misma fecha se dio cuenta en Sala y se agregó al cuaderno separado.

El 26 de noviembre de 2002, se dio inició a la relación de la causa, indicándose que el acto de informes tendría lugar el primer día de despacho siguiente, una vez transcurridos los quince días calendarios siguientes.

El 11 de diciembre de 2002, día fijado para que tuviera lugar el acto de informes, el abogado A.P.S., quien dijo actuar en su condición de mandatario judicial del Estado Carabobo, y el abogado R.A.P.M., en su carácter de abogado delegado de la Procuradora General de la República, presentaron los informes correspondientes.

El 9 de enero de 2003, el abogado A.P.S., quien dijo actuar en su condición de mandatario judicial del Estado Carabobo, consignó escrito que contiene las observaciones a los informes presentados por la Procuraduría General de la República.

El 12 de febrero de 2003, se dijo “vistos” en la presente causa.

El 30 de abril de 2003, el 7 de octubre de 2003, el 3 de febrero de 2004, el 28 de abril de 2004, el 18 de enero de 2005, el 28 de junio de 2005, el 21 de junio de 2006, el 19 de septiembre de 2006 y el 28 de noviembre de 2006, el abogado A.P.S., en su condición de mandatario del Estado Carabobo solicitó que se dictara sentencia en la presente causa. En las fechas respectivas, se dio cuenta en Sala y se agregó al expediente.

El 21 de abril de 2009, se reasignó la ponencia en el Magistrado A.D.R., quien con tal carácter suscribe el presente fallo.

El 9 de diciembre de 2010 se reconstituyó esta Sala Constitucional, en virtud de la incorporación de los Magistrados designados por la Asamblea Nacional en sesión especial celebrada el 7 del mismo mes y año, quedando integrada de la siguiente forma: Magistrada L.E.M.L., Presidenta; Magistrado Francisco Antonio Carrasquero López, Vicepresidente; y los Magistrados y Magistradas M.T.D.P., C.Z.d.M., A.D.R., J.J.M.J. y G.M.G.A..

El 15 de mayo de 2012, mediante decisión núm. 612, esta Sala ordenó notificar a los apoderados judiciales del Estado Carabobo, con arreglo a lo dispuesto en el artículo 91 de la Ley Orgánica del Tribunal Supremo de Justicia, para que en nombre de su mandante manifieste si conservan el interés para continuar el presente juicio, la cual se llevó a cabo el 13 de junio de 2012.

El 26 de junio de 2012, compareció el abogado A.P.S., quien dijo actuar en su condición de apoderado judicial del Estado Carabobo, para ratificar el interés de su representada en el presente proceso, pidiendo a esta Sala que dicte sentencia. En esa misma fecha, se dio cuenta en Sala y se agregó al expediente.

El 8 de mayo de 2013, en virtud de la elección de la nueva Junta Directiva del Tribunal Supremo de Justicia, en Sala Plena, esta Sala Constitucional quedó conformada de la siguiente forma: Magistrada Gladys Gutiérrez Alvarado, Presidenta; Magistrado Francisco Antonio Carrasquero López, Vicepresidente, y los Magistrados y Magistradas L.E.M.L., M.T.D.P., C.Z.d.M., A.D.R. y J.J.M.J..

El 28 de mayo de 2013, el abogado A.P.S., quien dijo actuar en su condición de apoderado judicial del Estado Carabobo, solicitó a esta Sala que dictara sentencia en la presente causa. En esa misma fecha, se dio cuenta en Sala y se agregó el expediente.

Mediante diligencia del 4 de junio de 2013, el abogado A.P.S., quien dijo actuar en su condición de apoderado judicial del Estado Carabobo, sustituyó poder en la abogada A.C.S., inscrita en el Instituto de Previsión Social del Abogado bajo el núm. 181.407. En esa misma fecha, se dio cuenta en Sala y se agregó al expediente.

I

RECURSO DE NULIDAD

El 5 de febrero de 2002, el abogado J.A.M.B., actuando en su condición de representante judicial del Estado Carabobo (poderes insertos a los folios 12 y 13, 19 y 20), interpuso acción de nulidad por inconstitucionalidad, conjuntamente con amparo constitucional y, subsidiariamente, medida cautelar, contra el Decreto núm. 1535 con Fuerza de Ley de Tránsito y Transporte Terrestre, dictado con fundamento en el cardinal 3 del artículo 1 de la Ley que autoriza al Presidente de la República, en C.d.M., dicte Decretos con Fuerza de Ley en las materias que se delegan publicado en la Gaceta Oficial de la República Bolivariana de Venezuela núm. 37.322 del 12 de noviembre de 2001, reimpresa por error material y publicada en el mismo órgano divulgativo núm. 37.332 del 26 de noviembre de 2001, por la presunta vulneración de los artículos 164.10 y 167.2 de la Constitución de la República Bolivariana de Venezuela.

Señaló que “(…) es INDISCUTIBLE que la habilitación para legislar, concedida al Presidente de la República mediante la ‘Ley Habilitante’, NO AUTORIZABA al Presidente –rectius, NO PODÍA AUTORIZARLO-, 1. NI para dictar reglas en materia de conservación, administración y aprovechamiento de carreteras y autopistas nacionales; 2. NI para imponerle limitaciones, condicionamientos o restricciones a la potestad tributaria estadal; 3. NI tampoco, finalmente, para ‘disponer’ de los recursos tributarios que los Estados perciban a consecuencia del servicio que prestan en las carreteras y autopistas por ellos administradas” (destacado del escrito).

Alegó que se trasgredieron los cardinales 9 y 10 del artículo 164 del Texto Fundamental, al considerar que a través del Decreto Ley impugnado “(...) la República pretende ‘CONFERIRSE’ A SÍ MISMA PODER PARA EJECUTAR Y GESTIONAR, por órgano del Ejecutivo Nacional, LA ‘CONSERVACIÓN’ DE TODA LA INFRAESTRUCTURA VIAL del país y, por ende, de las carreteras y autopistas nacionales es materia de la COMPETENCIA EXCLUSIVA de los Estados, a través del ‘Decreto-Ley’ LA REPÚBLICA PRETENDE ‘AUTOCONFERIRSE’ PODER para ejecutar y gestionar esa actividad (...)” (destacado del escrito).

Que “(...) sin fundamento legal alguno SE PRETENDEN SUPEDITAR A UNA LEY NACIONAL EL EJERCICIO DE UNA COMPETENCIA PRIVATIVA de los Estados. Esa injerencia en materias estadales NO ESTÁ AUTORIZADA por la Constitución” (destacado del escrito).

Que los artículos 64 y 65 del referido texto legal también son contrarios a la Carta Magna por cuanto “[e]s al Ejecutivo Estadal –SÓLO AL EJECUTIVO ESTADAL- a quien, en el ámbito de la materia de COMPETENCIA EXCLUSIVA (descentralizada territorialmente), le corresponde REGULAR EL SERVICIO cuya prestación le ha sido encomendada” (destacado del escrito).

Que el artículo 101 del Decreto Ley establece la obligación de constituir mancomunidades “(...) cuando las carreteras, puentes, túneles o autopistas atraviesen el territorio de dos o más estados (...)”, de modo que –en su criterio- “(...) los Estados no podrán conservar, administrar y aprovechar, DE MANERA AUTÓNOMA, las carreteras y autopistas nacionales ubicadas dentro de su territorio(...)” (destacado del escrito) y que “ [l]o que el Estado Carabobo puede hacer DE MANERA SINGULAR -id est, POR SI (sic) SOLO-, porque para ello lo autoriza expresamente la Constitución, el ‘Decreto-Ley’ ilegítimamente pretende transformarlo o convertirlo en ACTIVIDAD ‘COLECTIVA’, que sólo puede ser ejercida EN GRUPO (…)” (destacado del escrito).

Que en el artículo 108 se estableció una aprobación previa del Ministerio de Infraestructura para que los Estados otorguen concesiones, vaciando con ello de contenido la competencia que el Texto Fundamental otorgó a los Estados, quedando sometidos “a una ‘capitis diminutio’, porque SU PODER PARA ADMINISTRAR QUEDA REDUCIDO A NADA” (destacado del escrito).

Que “el Ejecutivo Nacional EXCEDIÓ los términos de la Ley Habilitante, y, al hacerlo, vició de nulidad el ‘Decreto-Ley’, por razones de INCONSTITUCIONALIDAD (…)”.

Por otra parte, explicó que los artículos 4, 5, 86, 94, 97, 98, 99, 102, 103 y 105 del Decreto Ley impugnado infringió la disposición contenida en el artículo 167 de la Constitución de la República “(...) a tenor de la cual ES A LOS ESTADOS –sólo a los Estados- A QUIENES INCUMBE CREAR, RECAUDAR Y ADMINISTRAR LAS TASAS que deben ser saldadas por los servicios públicos de conservación y administración de las carreteras y autopistas nacionales (...)” puesto que, en su criterio, en el referido Decreto Ley “(…) el PODER NACIONAL pretende APROPIARSE de PODERES TRIBUTARIOS AJENOS –rectius, pretende someter esos poderes a IRRAZONABLES LIMITACIONES, que LOS DESNATURALIZAN (…)” (destacado del escrito).

Que la habilitación que le fue otorgada al Presidente por la Ley Habilitante, era para legislar solo en materia de infraestructura, transporte y servicios, por lo que el artículo 98 del Decreto Ley, a su decir, constituye “(…) un evidente EXCESO, -puesto que- el Presidente de la República pretendió emplear esa autorización –en materia, insistimos, de ‘infraestructura’, ‘transporte’ y ‘servicios’- para IMPONER LÍMITES y condicionamientos a la POTESTAD TRIBUTARIA que la Constitución le reconoce a los estados (…)” (destacado del escrito).

Arguyó que el interés del Estado Carabobo en la regulación de la materia relativa al transporte y t.t. obedece a que dicho estado “(...) ASUMIÓ la COMPETENCIA en materia de administración y mantenimiento de las carreteras y autopistas nacionales mediante LEY ESTADAL sancionada en el año 1.994 (...)” (destacado del escrito) y, por ende, presta dicho servicio a través del Instituto Autónomo Regional de Vialidad del Estado Carabobo.

También indicó que el Decreto Ley es nulo, por cuanto en atención al principio de colaboración entre los órganos que ejercen el Poder Público y a la garantía de racionalidad, el Ejecutivo Nacional debió consultar a los Estados antes de adoptar una medida legislativa que los afecta o que pueda afectarlos, pues “[d]e admitirse lo contrario, LA DESCENTRALIZACIÓN y EL PRINCIPIO DE COOPERACIÓN a los cuales se hace alusión en el Artículo 4° de la Constitución de la República no serían más que MERAS DECLARACIONES DE PRINCIPIO, sin vigor ni fuerza alguna. Meros ESPEJISMOS (…)”.

Que el Ejecutivo Nacional omitió someter al control previo de constitucionalidad de la Sala Constitucional el Decreto Ley impugnado “(...) [a] pesar de contener normas que pretenden establecer principios, parámetros y limitaciones para el ejercicio de las potestades tributarias asignadas a los Estados (...)”.

Que el Ejecutivo Nacional tampoco cumplió con “(...) el DEBER DE INFORMAR a la Asamblea Nacional ‘...por lo menos diez (10) días antes de su publicación en Gaceta Oficial, del contenido de los decretos elaborados con base en los poderes delegados...”, es decir, violó –en criterio de los recurrentes- el artículo 4 de la Ley Habilitante.

Pidió la suspensión de la aplicación de las normas contenidas en los artículos 1, 4, 5, 64, 65, 86, 94, 97, 98, 99, 101, 102, 103, 104, 105 y 108, así como de las Disposiciones Transitorias Octava y Novena, del Decreto Ley impugnado, con fundamento en el artículo 3 de la Ley Orgánica de Amparo sobre Derechos y Garantías Constitucionales, para lo cual señaló:

  1. La existencia del fumus bonis iuris, que viene dado –en su criterio- por la violación de la garantía del debido proceso, del derecho a la participación, de la garantía de racionalidad, de la seguridad jurídica y de la legalidad, ya que aducen que “(...) se dictaron normas con rango y fuerza de ley orgánica sin que mediara la consulta previa a ese Tribunal Supremo y, además sin que se informara de su aprobación a la Asamblea Nacional (...)”; que dichas normas “(...) no fueron consultadas con los Estados como lo manda la Constitución...”; y porque “....coloca a los usuarios de las vías, carreteras y autopistas en una situación de MANIFIESTA INDEFINICIÓN E INCERTIDUMBRE, porque ignoran cuál es el ente público al cual deben saldar las tasas correspondientes por el uso de tales servicios, así como el ente público responsable ante cualquier accidente que ocurra en las mismas (...)” (destacado del escrito).

b) El periculum in mora, requisito determinable con la sola verificación del anterior, pues “(...) la circunstancia de que exista una presunción grave de violación de un derecho de orden constitucional, el cual por su naturaleza DEBE SER RESTITUIDO EN FORMA INMEDIATA, conduce a la convicción de que debe preservarse ipso facto la actualidad de ese derecho ante el riesgo inminente de causar un perjuicio irreparable (...)”.

Asimismo, para el caso de que la solicitud anterior sea negada, pidió que se decrete medida cautelar innominada, con el objeto de suspender la eficacia de los artículos 1, 4, 64, 65, 86, 94, 97, 98, 99, 101, 102, 103, 104, 105 y 108, así como de las Disposiciones Transitorias Octava y Novena del Decreto Ley impugnado, por cuanto “[l]a APROPIACIÓN INDEBIDA de recursos tributarios que, conforme a la Constitución en vigor, sólo pueden ser creados y recaudados por los Estados, AMENAZA la REGULAR OPERACIÓN DEL INSTITUTO AUTÓNOMO DE VIALIDAD DEL ESTADO CARABOBO (INVIAL) al cual se le encomendó la prestación de los servicios de conservación y administración de las carreteras y autopistas nacionales ubicadas en jurisdicción del Estado Carabobo”. Y, subsidiariamente, sugirió que se dicte cualquier otra medida cautelar que –a juicio de la Sala- resulte necesaria para la tutela de la situación jurídica invocada.

Finalmente, solicitó que se reduzcan los lapsos procesales, de conformidad con lo dispuesto en el artículo 135 de la Ley Orgánica de la Corte Suprema de Justicia.

II

DE LOS INFORMES DE LA PROCURADURÍA

GENERAL DE LA REPÚBLICA

El 11 de diciembre de 2002, el abogado R.A.P., en su carácter de representante de la Procuraduría General de la República, presentó el escrito de informes en la presente causa. Al respecto, señaló lo siguiente:

Que “[p]ara abordar el tema de la supuesta violación a la competencia exclusiva de los Estados en materia de regulación en lo atinente a los peajes se hace necesario comenzar haciendo una disertación referida al artículo 4 de la Constitución de 1999, con lo cual preten[den] dejar por demás establecido que en Venezuela se está dando un proceso de descentralización muy sui generis (…)”.

Que la norma del referido artículo constitucional “es similar a la contenida en la Constitución de 1961 (‘La República de Venezuela es un estado federal, en los términos consagrados por esta Constitución’), observándose que se agrega el adjetivo descentralizado para contraponerlo a la forma de Estado Federal, siendo ésta una expresión que pretende destacar una reacción al centralismo que se observó en el Estado Venezolano (sic)”.

Que “(…) la misma disposición constitucional enuncia como principios rectores del Estado, la integridad, (sic) territorial, la cooperación, la solidaridad, la concurrencia y la corresponsabilidad (…)”.

Que “la Exposición de Motivos califica al ‘anterior Estado Venezolano’, como un Estado Centralizado y proclama su transformación en un verdadero modelo federal, precisando, sin embargo, de inmediato, que tal modelo, se diseña 'con las especialidades que requiere nuestra realidad", las cuales serán las que se vayan presentando, como este caso en concreto, por ejemplo, la normativa que debe regir a los peajes regionales, con una teleología propia de nuestra dinámica social (…)”.

Que “(…) a pesar de la institucionalidad política que pueda encerrar una afirmación de este tenor, debe reconocerse que no es objetivamente cierto y válido, en contraposición a lo señalado anteriormente, calificar al Estado venezolano anterior a la Constitución de 1999, como un simple ‘Estado Centralizado’ pues, en condiciones equivalentes, el texto constitucional derogado lo identificó como ‘un Estado Federal, en los términos consagrados por esta Constitución’ (artículo 2), empleando una expresión prácticamente igual a la que utiliza la nueva Constitución, y dentro de un contexto normativo tal vez más coherente con el arquetipo de Estado Federal, que el que ofrece el texto recientemente puesto en vigencia (…)”.

Que “(…) la condición y grado de centralización o de descentralización de cualquier organización (dentro la cual ubicamos a cualquiera de los Estados de la Federación), es un concepto relativo que se puede determinar, en cuanto al perfil que ella misma ofrece, en relación con otro momento determinado de su evolución, o bien, en comparación con otra organización similar, con la que resulte válido el contraste (…)”.

Que “[e]n el caso del Estado Venezolano (…) resulta complejo, y en cierta medida inútil, el ejercicio comparativo con otra experiencia, pues sería dificil (sic) seleccionar cual (sic) o cuales (sic) manifestaciones de forma de Estado podrían, en la actualidad, servir de contraste con el supuesto venezolano, de medir el grado o nivel del centralismo o descentralización de la estructura organizativa que definía el texto constitucional recientemente derogado, o la que perfila la nueva Constitución (…)”.

Que “(…) el espectro de análisis que permite la realidad derivada de la Constitución de 1961, será necesariamente más amplio y fructífero, pero quizás no más acertado, pues incorpora la experiencia práctica aplicada en tanto que el nuevo texto solo da la oportunidad de formular apreciaciones de carácter teórico y de análisis de coherencia interna, apuntaladas con la visión prospectiva que puede construirse a partir de las manifestaciones de conducta expresadas por quienes en la actualidad ocupan posiciones de decisores públicos, responsables por el proceso de construcción del nuevo esquema organizacional, todo ello tomando en consideración cuando se diseñó el Decreto Ley de Tránsito y Transporte Terrestre (…)”.

Que “(…) es inadecuado, por impreciso, calificar una estructura organizativa pública, en un momento histórico específico, como más o menos descentralizada, atendiendo, como único criterio, materias que tienen asignadas como áreas competenciales propias, las unidades de actuación que operan bajo patrones funcionales de autonomía o independencia de acción (…)”

Que, también, “(…) cabe precisar la diferencia existente entre un esquema de estructura federal y un esquema de descentralización, desde el punto de vista de las técnicas de organización del aparato público que operan en cada caso, y la forma y oportunidad en que las mismas se presentan (…)”.

Que “[e]n cuanto al federalismo, tenemos que éste alude a un sistema de organización político territorial en virtud del cual varias unidades independientes concurren, prescindiendo de parte de su soberanía e independencia en la creación de una autoridad común y superior, que se configura como una nueva entidad político territorial; o bien, como la manifestación de un proceso mediante el cual las entidades regionales integradas en un Estado unitario van asumiendo mayor grado de autonomía en el ejercicio de potestades públicas exclusivas, con las limitantes ineludibles que devienen de la Ley Nacional (en este caso, Decreto Ley de Tránsito y Transporte Terrestre), es decir, que el Poder Público Nacional, sí puede regular las materias que por su naturaleza inciden sensiblemente en el ámbito Nacional (…)” (destacado del escrito).

Que “la descentralización presupone, la concentración de poderes, facultades, potestades y competencias en una determinada unidad que opera como centro único de imputación de las decisiones públicas, a partir de lo cual, ese centro transfiere bien la titularidad, o solamente el ejercicio de sus poderes, facultades, potestades o competencias, a otras unidades de decisión, caracterizadas por su personificación jurídica, sin que por ello se pretenda escapar a un posible control normativo nacional, lo que diferencia esta técnica de la desconcentración, que opera en igual sentido, pero entre órganos de una misma estructura de organización, de modo tal que no interviene la autonomía como factor de funcionalidad (…)”.

Que “se hace eco de la disertación” expresada por el constituyentista J.O., en el Diario de Debates de la Constitución de 1999, al discutir el artículo 4 en cuanto a que “(…)el Estado Federal está constituido por una pluralidad de centros de decisión política y administrativa que comportan simultánea y originariamente, a cada uno de esos ámbitos del Poder Público, de manera tal que su existencia, en lo sustantivo (volumen de materias o asuntos asignados) y en lo funcional (facultades de ejercicio), son parte constitutiva de su propia configuración y no una cesión o transferencia de otro centro, que reduce así, en igual proporción, su inventario de facultades y campos de acción (…)”.

Que “(…) debe quedar claro que el Estado Federal es en esencia una estructura política descentralizada, ‘representa el grado más elevado de descentralización política’, pues en el Estado Federal ‘el espacio político se divide en distintas circunscripciones territoriales consideradas como unidades políticas autónomas’, autonomía que ‘comprende también la potestad constituyente’, pues se da su propia Constitución ‘dentro de los límites señalados por la Constitución Federal’ (Pablo L.V.; 1986, 352-352). No otra cosa se da en la Constitución de 1999, conforme a los artículos 159 y 164. El primero consagra la autonomía de los Estados y el segundo reconoce la competencia de dictar su propia Constitución, lo cual significa un evidente avance con respecto a la Constitución derogada, aunque mantenga la descentralización como desiderátum al dejarla a desarrollo posterior, caso este que comienza a hacerse patente en el Decreto Ley de Tránsito y Transporte Terrestre (…)” (destacado del escrito).

Que “(…) hemos de advertir que el modelo federal que inicia la Constitución de 1999, es el federalismo cooperativo con los principios de coordinación y cooperación para el desarrollo de las competencias concurrentes y porque (sic) no, exclusivas, lo que habrá de lograrse mediante instancias de concertación y negociación para su ejecución, con la previsión de crear las instancias jurisdiccionales para dirimir los conflictos intergubernamentales (…)”.

Que el Texto Fundamental prevé que “(….) Venezuela es un Estado Federal (…) [e]sto nos lleva a la necesidad de observar las peculiaridades de cada Federación, y entender que se trata de nuestra Federación, la cual está regida, de acuerdo con la Constitución (art. 4) por los siguientes principios: Integridad territorial (Unidad Federal); Cooperación (Federación Cooperativa); Solidaridad (Federación Cooperativa); Concurrencia (Competencia de diferentes entes sobre iguales materias); Corresponsabilidad (No sólo de los entes territoriales sino de la Sociedad) (…)”.

Que “(…) [l]a nueva Constitución mantiene una amplia lista de competencias exclusivas del Poder Público Nacional, lo que contrasta con la intencionalidad de lo contenido en el artículo 4 constitucional y el espíritu constituyente expresado en la Exposición de Motivos. (art.[sic] 156), todo lo cual nos permite inferir que por mucho que se hable de descentralización no podemos perder de vista que el Poder Público Nacional, según sea el caso, tienen (sic) la potestad de intervenir en ámbitos estadales y municipales cuando así lo amerite el interés público nacional (…)”.

Que “[p]areciera que, aunque el nuevo texto se refiere a un federalismo descentralizado, la concreción del desarrollo del Estado Federal venezolano será consecuencia de la voluntad concertada de los actores representantes de los diferentes niveles del Poder Público. La federación de nuevo se difiere (desiderátum)”.

Que “(…) descentralizar no significa necesariamente que no puedan ser controlados en caso de relevancia nacional como por ejemplo en materia de peajes (…)”.

Que “(…) a los efectos del tratamiento de las materias de competencia concurrente y exclusivas, tenemos que existen leyes nacionales, consideradas como leyes de base, y que las leyes de desarrollo serian (sic) en todo caso las aprobadas por los estados (sic)(…)”.

En cuanto a la improcedencia de las denuncias formuladas por la parte recurrente señaló lo siguiente:

Que “(…) [e]l principio de coordinación, que hemos reseñado en este artículo [164 de la Constitución de la República Bolivariana de Venezuela], no se encontraba recogido de manera expresa en la Constitución de 1961, sin embargo[,] dicho principio se pone de manifiesto a lo largo de la Ley Orgánica de Descentralización y sus reglamentos, en especial en estos últimos; a saber el Reglamento Parcial N° 2 y el Decreto N° 44, mediante los cuales se dictó el Reglamento para Coordinar las funciones del Poder Nacional con las de los Estados en Materia de Transferencia de Competencias, de fecha 23 de febrero de 1994, publicado en la Gaceta Oficial N° 35.407, que han constituido pilares necesarios para el buen funcionamiento del proceso descentralizador (…)”

Que el referido principio “(…) supone (el de la coordinación) la necesidad de un plan de trabajo que vincule a los dos niveles de la Administración (Nacional y Estadal), que sustentan intereses comunes, en el entendido que coordinar armonizar, disponer varios elementos en el orden apropiado para la consecución de los fines que se desean alcanzar y dentro del proceso de descentralización para la transferencia de los servicios, en el cual los intereses comunes buscan una prestación efectiva y eficaz de los servicios públicos que venía prestando el poder central y que tienden a ser transferidos al poder estadal (…)”.

Que “(…) en el marco de la descentralización y en específico del procedimiento de transferencia de los servicios, el principio de coordinación se manifiesta en la necesidad de armonizar los intereses, que tienen tanto el Ejecutivo Nacional, como el Ejecutivo Estadal al momento de transferir y asumir el servicio, hacia la finalidad última de la República, en su interpretación de los intereses unitarios del conjunto del ordenamiento estatal, que no es otro que la satisfacción de las necesidades de los particulares. Ciertamente, la relación de jerarquía que se establece, no es en estricto sentido la de un subordinado dependiente, de un superior, sino más bien se trata de una especie de subordinación derivada del interés superior, que debe privar entre los sujetos relacionados, tendiente a facilitar la transferencia(…)”.

Que este principio implica “(…) un deber de los sujetos involucrados de colaboración en torno al fin preestablecido en torno (sic) al proceso de descentralización, es decir, realizar toda la actividad necesaria para que el plan se cumpla, o sea que cada uno de los poderes involucrados, pongan de su parte en el cumplimiento del procedimiento de transferencia de los servicios, con el objeto de cumplir con el fin último de la República, que no es otro que la satisfacción de las necesidades de los administrados, al acercar la prestación de los servicios de forma más directa, a la que se venía realizando desde el poder central (…)”.

Que “(…) la coordinación y cooperación s[on] premisas fundamentales en la ejecución del proceso de descentralización llevado a cabo en Venezuela a partir de la entrada en vigencia de la Ley Orgánica de Descentralización (…)”.

Que “(…) la ejecución, conservación, administración y aprovechamiento de autopistas en sus territorios (el de los estados[sic]), es una nueva competencia que los Estados tienen también, pero con una marcada sustancia administrativa, más que política, y podría perfectamente incluirse en la lista de servicios transferibles del artículo 4, pero igualmente su desarrollo está sujeto a una Ley Nacional y a la existencia de un plan coordinado con el Poder Nacional, respetando dentro de los límites establecidos la invocada exclusividad de los Estados (…)”.

Que “(…) corresponderá a los Estados, una vez asumida esta competencia, administrar los servicios de mantenimiento de las vías de comunicación estadales, organizar los entes públicos que cumplan esas funciones y recaudar las tasas, contribuciones o precios públicos que causen el uso de esas vías, como retribución por esos servicios únicamente (…)”.

Que “(…) no pueden los Estados fijar libremente los tributos (tasas) que cause el uso de sus vías de comunicación. En el mejor de los casos, sólo podrían establecer esas tasas dentro de los límites que fije la Ley Nacional, de acuerdo con la competencia general en materia de vías de comunicación que otorga el Poder Nacional, en el artículo 156 de la Constitución de 1999 (…)”.

Que “(…) el propio texto del numeral 3° (sic) del artículo 11 de la Ley Orgánica de Descentralización apunta a la solución expuesta, cuando utiliza los términos conservar, administrar y aprovechar para definir la verdadera competencia exclusiva Ninguno de estos términos engloba la posibilidad de crear cargas a los particulares, entre ellas tributarias (…)”.

Que “(…) no se trata pues, de que el Poder Nacional invada la esfera de competencias exclusivas de los estados, con el Decreto Ley de Tránsito y Transporte Terrestre, como erróneamente lo infiere la parte actora, de lo que se trata es de regular una materia que por su naturaleza siempre incide directamente en los intereses públicos de todo un colectivo nacional (…)” (resaltado del escrito).

Que “(…) la Ley Orgánica de Descentralización, Delimitación y Transferencia de Competencias del Poder Público, de fecha 28 de diciembre de 1989, establece en su artículo 4 las competencias llamadas concurrentes, entre los niveles del Poder Público, concretamente en su numeral 13, el cual hace referencia a ‘La ejecución de las obras públicas de interés estadal con sujeción a las normas o procedimientos técnicos, obras de ingeniería y urbanismo establecidas por el Poder Nacional y Municipal, y la apertura y conservación de las vías de comunicaciones Estadales...’, lo cual indica sin la menor duda que, la materia de t.t. y la conservación de las vías de comunicaciones estadales sí son materia[s] concurrentes y conjuntas, a los efectos de regular el procedimiento para la creación de peajes y establecer la tasa a ser fijada, previo cumplimiento del Decreto Ley de Tránsito y Transporte Terrestre (…)”.

Que “(…) [l]a ley hace referencia en el numeral 3° (sic) del artículo 11, a la forma organizativa y funcional de la mancomunidad, como un medio de ejercicio de las competencias para el uso de vías interestadales, ello prohíbe a los estados asumir unilateralmente el control del sector de una vía interestatal antes de establecer la respectiva mancomunidad con los demás, por los que pase esa vía, esto tiene una razón obvia: las carreteras interestatales son una unidad tanto desde el punto de vista del transporte, como de la explotación económica (…)”.

Que “(…) señala el legislador, que para la conservación, aprovechamiento de las carreteras puentes y autopistas, podrán celebrar convenios a través de la mancomunidad, con lo cual, se ejemplifica, según lo expuesto, que en materia de t.t., su configuración normativa nunca puede ser exclusiva de los Estados, reafirmado ello en el numeral 13 del artículo 4 eiusdem (…)”.

Que “(…) para hacer efectivo el proceso de descentralización, es decir la transferencia de los servicios del Poder Central al Poder Estadal, y con más razón la mal llamada competencia exclusiva, como un mecanismo para resolver los problemas en cuanto a la prestación y calidad de los servicios públicos, se justificaba la implementación de mecanismos de control por parte del Ejecutivo Nacional sobre los servicios transferidos a través del procedimiento previsto en la Ley Orgánica de Descentralización, que si bien es cierto, no se justificaba por cuanto nos encontramos, frente a poderes públicos autónomos, no es menos cierto, que el fin primordial del procedimiento de transferencia de los servicios, justificaba los controles, de un poder sobre otro, como la vía para resguardar y garantizar la satisfacción de las necesidades de los administrados (…)”.

Que “(…) en la Ley de Descentralización, se puso de manifiesto la existencia de controles por parte del Ejecutivo Nacional, sobre el procedimiento de transferencia de los servicios los cuales son: el de supervisión, un control de gestión y un control presupuestario (…)”.

Que dicho control “(…) en el proceso de transferencia de los servicios, viene a constituirse en un procedimiento de verificación o fiscalización de que los Estados estén invirtiendo los recursos y prestando los servicios de conformidad con la finalidad dada al Poder Nacional, como principal responsable del fin último del Estado, es decir la satisfacción de las necesidades de la población, sin que pueda alegarse una pretendida competencia exclusiva con la finalidad de salir del ámbito de regulación del Poder Nacional (…)”.

Que, en tal sentido “(…) la Ley de Descentralización, en aquel entonces, creó unos órganos que facilitaran este tipo de control. Así se previó (…) la creación por Estado de un Comité de Planificación y Coordinación, en el cual participaban además del tren Ejecutivo Nacional, los Alcaldes de los Municipios de cada Estado y los Jefes de las Oficinas Nacionales y Organismos Regionales que se encontraban en dicha jurisdicción (…)” con el fin de elaborar “(…) los planes de Desarrollo del Estado, que debían incluir fundamentalmente todo lo relacionado con la transferencia de servicios (…)”.

Que, así mismo, se creó “(…) la Comisión Nacional para la Descentralización y el C.T.d.G., ambos constituyeron mecanismos de supervisión tendentes a perfeccionar y evaluar el proceso de descentralización, especialmente la transferencia de los servicios, para acercar su administración y prestación al usuario, con la finalidad de mejorar los niveles de bienestar social y la satisfacción de las necesidades del ciudadano (…)”.

Que, con la entrada en vigencia de la Constitución de 1999, se previó “(…) la creación por una parte del C.F.d.G. con el Fondo de Compensación Interterritorial y por la otra, el C.E.d.P. y Coordinación, nos encontramos que se refuerza la supervisión sobre el proceso de descentralización en los Estados, toda vez que lo limita, no solo al crearle órganos constitucionales de control, sino también por incorporar la participación de los poderes legislativos y reforzar la presencia del Ejecutivo Nacional en los mismos (…)”.

Que “(...) la norma constitucional y la intención del Poder Constituyente, es que se le confiera formal competencia a los Estados para regular sólo en materia de administración, ejecución y conservación lo referente al t.t. en las vías estadales, sin embargo, y también es evidente, que la Constitución de la República Bolivariana de Venezuela le confiere igualmente competencia formal al Poder Público Nacional para regular el régimen de navegación y del transporte aéreo, TERRESTRE, marítimo, fluvial y lacustre, de carácter nacional, de los puertos, aeropuertos y su infraestructura, así como el sistema de VIALIDAD y de ferrocarriles nacionales (numeral 27 del artículo 156 de la Constitución de la República Bolivariana de Venezuela) (…)” (destacado del escrito).

Que por tal motivo, “(…) la materia de administración, ejecución y conservación del t.t., es a todas luces compartida conjuntamente entre los poderes nacionales y estadales de conformidad con el texto constitucional (…)”.

Que “(…) no es nueva la intención del Poder Público Nacional de mantener a raya la voracidad tributaria de los estados y municipios, y esto obedece sólo a la protección del interés público nacional, porque el ánimo de la Administración Pública Nacional es proteger los intereses de todos los habitantes del país, en ningún caso lo es, el de regular esta particular forma de adquirir recursos para destinarlos a sus arcas (…)”.

Que “(…) la verdadera intención del Poder Público Nacional en cabeza del Poder Ejecutivo, cuando en resguardo del interés general y en virtud de la situación anormal que estaba atentando contra la economía nacional, decide por la potestad (sic) que le otorga la Constitución y nuestro ordenamiento jurídico intervenir a favor de los particulares, el régimen de peajes regionales, con el objetivo de controlar el sistema de vialidad y Transporte Terrestre, para evitar de esta manera la creación indiscriminada e incontrolada, tanto de nuevos peajes como de nuevas tarifas (…)”.

Que “(…) en el supuesto negado [de] que se considerase que la materia de tránsito es competencia exclusiva de los Estados, de acuerdo a una interpretación restrictiva y limitada del texto constitucional, igualmente debe existir una relación de concurrencias formales entre unas competencias con las otras. Valga decir, unas competencias concurrentes entre ambas atribuciones y poderes (…)”.

Que “(…) [c]onstitucionalmente y en virtud de la autorización dada por el Legislativo y por consecuencia de la ley habilitante, podemos afirmar con certeza que el Poder Ejecutivo Nacional puede y debe imponer y normar conductas que de una u otra forma se conjuguen con las competencias de otros poderes públicos(…)”.

Que “(…) existe una reserva legal, actualmente, en materia de tránsito y transporte terrestre, extendida formal y consecuentemente, a lo largo de los poderes nacionales y estadales, comprendida y situada, dentro del poder nacional y estadal, caracterizada por su naturaleza especial y conjunta entre los poderes, normada y regulada, tanto en la Constitución de 1961 como en la actual Constitución de 1999 (…)”.

Que “[e]s esta interpretación y no otra (...) lo que motiva al Poder Público Nacional a regular todo lo que concierne con el tema in comento (sic), en el Decreto con Fuerza de Ley de Tránsito y Transporte Terrestre, aunado a que es una facultad expresamente otorgada al Poder Nacional de conformidad con el numeral 13 del artículo 156 de la Constitución de 1999 (…)”.

En razón de los argumentos expuestos solicita que se declare la improcedencia del alegato relacionado con la presunta inconstitucionalidad del Decreto con Fuerza de Ley de Tránsito y Transporte Terrestre por estar supuestamente en contradicción con los cardinales 9 y 10 del artículo 164 del Texto Fundamental.

Que en cuanto al segundo argumento, referido a que el “poder tributario estadal para exigir tasa por los servicios prestados en carreteras y autopistas nacionales, es una consecuencia o derivación de la competencia exclusiva en materia de conservación, administración y aprovechamiento de las vías terrestres en referencia”, señala que de conformidad con el cardinal 13 del artículo 156 de la Carta Magna “(…) sí puede el Poder Público Nacional, mediante el cuerpo normativo impugnado regular las tasas de los peajes estadales, no obstante a (sic) ello, entendemos que para tratar de justificar la exclusividad de tributación nacional sobre determinada materia, actividad o producto, hay que hacer referencia obligada a la doctrina de los ‘poderes implícitos’ del ente federal (…)”.

Que el artículo 156 constitucional “(…) es la clave para una correcta interpretación de la manera en la cual opera el reparto del poder tributario en la República Bolivariana de Venezuela, y debería ser el ‘puerto seguro’ para lograr el fin último que, irónicamente, tanto quienes sostenían la posición de la ‘potestad tributaria implícita y absoluta del Poder Nacional’, bajo el artículo 136 de la Constitución de 1961, como los que buscaban lograr armonizar y coordinar las distintas potestades tributarias de los entes territoriales menores, lo lograron con el numeral 13 del artículo 156 de la Constitución de 1999 (…)”.

Que “(…) la norma in comento (sic) al menos no dispone diferenciar entre ‘categorías’ de ‘potestades tributarias’ y queda claro que, la única potestad originaria es la que corresponde a la Nación (sic) jurídicamente organizada; las otras ‘potestades’ serán ‘potestades derivadas’ (en lugar de asignar un tributo de manera específica a un ente político-territorial determinado, prevé que éste podrá ejercer potestad normativa, pero siempre y cuando la ley, dictada por el Poder Nacional, ente con verdadera potestad tributaria originaria lo autorice a ello), por estar supeditadas, más tarde o más temprano, a limitaciones establecidas por una Ley Nacional, en el entendido [de] que la actividad de armonización fiscal implica al menos una participación del Poder Nacional en el ejercicio del poder tributario que corresponde a los otros entes político- territoriales (…)”.

Que “(…) no basta que un texto Constitucional asigne determinados tributos a uno de los entes político-territoriales y hasta le otorgue la facultad de crearlo para que de ello se diga que ese ente está, necesariamente, dotado de potestad tributaria originaria. En estos casos se está en presencia de una asignación constitucional de una fuente de ingresos determinada al referido ente territorial, que tiene relevancia porque a los demás entes político-territoriales no les estaría dado atribuirse esos tributos específicos, so pena de violar la Constitución, pero no es suficiente para entender que el ente de que se trate también esté facultado para crear y atribuirse otros tributos distintos, no para determinar con absoluta independencia los elementos constitutivos de ese tributo (…)”.

Que “(…) la potestad tributaria de los Estados, aún (sic) cuando supuestamente ‘originaria’, era una potestad ‘residual’ y ‘condicionada’ a lo que decidiera hacer el Poder Nacional con su propia potestad tributaria (…)”.

Por las razones esgrimidas pide que se declare la improcedencia de este alegato ya que no puede constatarse que con el Decreto Ley impugnado se haya transgredido el artículo 167.2 del Texto Constitucional.

En lo que concierne a la denuncia realizada en cuanto a que los artículos 4, 5, 86, 94, 97, 98, 99, 102, 103 y 105 del Decreto Ley impugnado infringen los artículos 167, 137, 138 y 139 constitucionales, puesto que “(…) solo a los Estados les corresponde crear, recaudar y administrar las tasas que deben ser saldadas por los servicios públicos y administración de las carreteras y autopistas”, además de que “(…) el Poder Nacional pretende apropiarse indebidamente de ramos tributarios propios de los Estados, estableciendo limitaciones al Poder (sic) Tributario (sic) de los Estados (…)”, indica que “(…) en materia de tránsito, muy particularmente, no puede existir una competencia estrictamente exclusiva, sino concurrente, de acuerdo a una sana y lógica interpretación constitucional y no restrictiva del artículo 167 de la Carta Fundamental (…)”.

Que, por otra parte, en el artículo 86 del Decreto Ley se establecen las bases que rigen la fijación de las tarifas de peajes que se cobrarán a los usuarios por la utilización de carreteras y autopistas que constituyen la red vial nacional, además de definir y delimitar lo que son vías nacionales y estadales.

Que el artículo 100 del Decreto Ley “(…) destina los ingresos que se perciban por tarifas de peajes al mantenimiento y mejoramiento de las vías de comunicación de los Estados, observándose de esta manera que en ningún caso el Poder Nacional pretende tener acceso a la disposición de esos ingresos, razón por la cual se solicita (…) se sirva declarar la improcedencia de este alegato (…)”.

Que en cuanto a que el Presidente de la República se extralimitó en la fijación de las tarifas en el procedimiento para la aprobación por parte del Ministerio de Infraestructura, afirma que “(…) las competencias son conjuntas y concurrentes y por tanto el Poder Ejecutivo no puede estar ausente en la planificación de las políticas en materia de tránsito y transporte (…)”.

Que, conforme a los artículos 97 al 109 del Decreto Ley, no se atribuyen “(…) competencias exclusivas al Poder Público Nacional en materia de administración de t.t. con exclusión de los Estados, ni extralimitando sus funciones (…)”; por el contrario, se prevé “(…) la participación de los Estados en la configuración de políticas en materia de tránsito y transporte terrestre (…)”.

Que en lo que concierne a la consulta que debió realizarse a los Estados, conforme al artículo 206 del Texto Constitucional, por tratarse de una materia que les incumbe, advirtió que el referido dispositivo constitucional “(…) no establece obligación a cargo del Presidente de la República, de consultar a los Estados cuando dicte Decretos con Fuerza de Ley (…)”, puesto que lo que se pretende es “(…) evitar la lentitud del trabajo de legislar para hacerlo en forma expedita (…)”, pues de lo contrario “(…) la habilitación ya no tendría razón de ser, retardándose el proceso (…)” (destacado del escrito).

Que la consulta prevista para el proceso ordinario de discusión y aprobación de leyes “(…) no puede ser extendido por vía de interpretación, al ejercicio de potestades legislativas delegadas en el Presidente de la República (…)”; por tanto, “(…) una vez autorizado el ejercicio de la facultad de legislar otorgado al Presidente de la República por la Constitución para que en C.d.M., dicte Decretos con Fuerza de Ley (…) no es posible pretender la aplicación del aludido procedimiento de discusión y aprobación de leyes (y de las consultas que le son propias), que solo es concebible a través de la acción del Parlamento (…)”.

Que “(…) no es posible sostener la nulidad del Decreto con Fuerza de Ley N° 1535, de fecha 8 de noviembre de 2001, mediante el cual se dictó la Ley de Tránsito y Transporte Terrestre, por el presunto incumplimiento de un requisito que en realidad, no debía satisfacer el Ejecutivo Nacional al dictar dicho instrumento normativo (…)”.

Que en relación a la presunta omisión del Ejecutivo de remitir a la Sala Constitucional el Decreto Ley, antes de su promulgación, para que se pronuncie acerca de la constitucionalidad de su carácter orgánico, indica que “(…) el Presidente de la República no consideró que el Decreto con Fuerza de Ley de Tránsito Y Transporte Terrestre tuviese el carácter de ley orgánica, por ello no la calificó de tal, ni la remitió, antes de su promulgación a la revisión de la constitucionalidad de su carácter orgánico ante esta Honorable Sala (…)” (destacado del escrito), pues no se trata “(…) de una ley denominada marco (…)”, ya que “(…) no constituye la base para el desarrollo de una u otras leyes posteriores que estén destinadas a regir el sector transporte. Requerirá si (sic), de reglamentación como puede requerirlo cualquier ley, sin que esto lo distinga como ley marco, determinando un presunto carácter orgánico (…)” (destacado del escrito).

III

DE LOS INFORMES DE LA PARTE ACCIONANTE

El 11 de diciembre de 2002, el abogado A.P., quien dijo actuar en su condición de apoderado del Estado Carabobo, presentó los informes correspondientes a la presente causa, en los términos siguientes:

Que el artículo 164 de la Constitución de la República Bolivariana de Venezuela le asigna a los Estados un conjunto de “(…) COMPETENCIAS EXCLUSIVAS” (destacado del escrito) y “PRIVATIVAS de los Estados” (destacado del escrito), entre los que se incluyen “(…) la conservación, administración y aprovechamiento… de carreteras y autopistas nacionales… en coordinación con el Ejecutivo Nacional (…)”; por tanto, “(…) DESCARTA, RECHAZA o NIEGA la actuación del Poder Nacional en esas materias. La RESERVA, de rango constitucional, EXCLUYE la actuación del Poder Nacional en las materias encomendadas a los Estados (…)” (destacado del escrito).

Que conforme al referido artículo constitucional “(…) es INDISCUTIBLE que la autorización para dictar normas con rango y fuerza de ley en materia de ‘transporte terrestre’ NO VERSABA –id. est, por la naturaleza de las cosas NO PODÍA VERSAR- ni sobre la conservación, ni sobre la administración, ni sobre el aprovechamiento de las carreteras y autopistas nacionales (…)” (destacado del escrito).

Que “(…) el PRECISO ALCANCE –id est, la CORRECTA INTELIGENCIA- de la autorización contenida en el numeral 3° (sic) –literal [sic] d)- del Artículo (sic) 1° (sic) de la ‘Ley Habilitante’ debe ser también determinada a la l.d.A. (sic) 167, ordinal 2° (sic), de la Constitución, conforme al cual SON INGRESOS DE LOS ESTADOS ‘las TASAS POR EL USO DE SUS … SERVICIOS…’ (…)”.

Que “el Artículo (sic) 167 REPRODUCE, a nivel constitucional, la previsión contenida en el Artículo 12- ordinales [sic] 4°, 5° y 6°- de la ‘Ley Orgánica de Descentralización, Delimitación Transferencia de Competencias del Poder Público’ (…)”.

Que la Sala en Pleno de la extinta Corte Suprema de Justicia de Venezuela, mediante sentencia del 8 de julio de 1998, caso: Asociación Civil Aeroclub Valencia, estableció que “(…) es a los Estados –SOLO A LOS ESTADOS- a quienes les corresponde determinar cuáles son las TASAS que deben ser saldadas por aquéllos a quienes el Estado les presta el servicio público en las carreteras y autopistas naciones, ubicadas en su jurisdicción, bajo su administración (…)”.

Que “(…) es INDISCUTIBLE que la habilitación para legislar, concedida al Presidente de la República mediante la ‘Ley Habilitante’, NO AUTORIZABA al Presidente –rectius, NO PODÍA AUTORIZARLO-,

  1. NI para dictar reglas en materia de conservación, administración y aprovechamientos de carreteras y autopistas nacionales;

  2. NI para imponerle limitaciones, condicionamientos o restricciones a la potestad tributaria estadal;

  3. NI tampoco, finalmente, para ‘disponer de los recursos tributarios que los Estados perciban a consecuencia del servicio que prestan en las carreteras y autopistas por ellos administradas (…)”.

Que “[e]n franca violación de la Constitución, la República pretende ‘CONFERIRSE’ A SÍ MISMA PODER PARA EJECUTAR Y GESTIONAR, por órgano del Ejecutivo Nacional, LA ‘CONSERVACIÓN’ DE TODA LA INFRAESTRUCTURA VIAL del país, y, por ende, de las carreteras y autopistas nacionales (…) a pesar de que la ‘ADMINISTRACIÓN’ de las carreteras y autopistas nacionales es materia de la COMPETENCIA EXCLUSIVA de los Estados (…)”.

Que “(…) los Estados deben ejercer su ‘competencia’ en materia de conservación, administración y aprovechamiento de carreteras y autopistas nacionales (…)”, por lo que consideran que “(…) sin fundamento legal alguno se PRETENDE SUPEDITAR A UNA LEY NACIONAL EL EJERCICIO DE UNA COMPETENCIA PRIVATIVA de los Estados. Esa injerencia en materias estadales NO ESTÁ AUTORIZADA por la Constitución (…)”.

Que “en el ámbito de la materia de COMPETENCIA EXCLUSIVA (descentralizada territorialmente), le corresponde REGULAR EL SERVICIO cuya prestación le ha sido encomendada (…)”

Que el artículo 101 del Decreto Ley cuestionada señala que “(…) en lo adelante los Estados no podrán conservar, administrar y aprovechar, DE MANERA AUTÓNOMA, las carreteras y autopistas nacionales ubicadas dentro de su territorio (…)”.

Que “el ‘Decreto-Ley’ (…) somete a los Estados a una ‘capitis diminutio’, porque su PODER PARA ADMINISTRAR QUEDA REDUCIDO A NADA. A la competencia exclusiva consagrada por la Constitución, el ‘Decreto-Ley’ LA VACÍA DE TODO CONTENIDO. En abierta infracción del PRINCIPIO DE LEALTAD FEDERAL, el ‘Decreto-Ley’ pretende transformar a los Estados en una suerte de ‘INCAPACES’ jurídicos, que POR SÍ SOLOS NADA PUEDEN HACER en materias como la conservación de carreteras, autopistas y demás vías terrestres estadales, que, de acuerdo con la Constitución, son de su COMPETENCIA EXCLUSIVA (…)”.

Que “el ‘Decreto-Ley’ CHOCA o COLIDE con la regla contenida en el Artículo 164 –numerales 9 y 10- de la Constitución. (…) Es, pues, innegable la infracción de la Constitución, así como del Artículo 5° de la ‘Ley Habilitante’, a tenor del cual los Decretos-Leyes referidos a la materia de la DESCENTRALIZACIÓN que el Presidente dictase con base en aquélla, debía RESPETAR ‘…el SISTEMA CONSTITUCIONAL DE DISTRIBUCIÓN DE COMPETENCIAS…’ (…)”.

Que “[e]n síntesis, el Ejecutivo Nacional EXCEDIÓ los términos de la Ley Habilitante, y, al hacerlo, vició de NULIDAD el ‘Decreto-Ley’, por razones de INCONSTITUCIONALIDAD (…)”; a tal efecto, invocó los artículos 137, 138 y 139 de la Carta Magna.

En cuanto a la violación del artículo 167 del Texto Fundamental, señaló que “(…) el PODER NACIONAL pretende ‘APROPIARSE’ de PODERES TRIBUTARIOS AJENOS -rectius, pretende someter esos poderes a IRRAZONABLES LIMITACIONES, que LOS DESNATURALIZAN- (…)”.

Que “[p]ara constatar la veracidad de las GRAVES DENUNCIAS que realiz[an] en la demanda de nulidad, basta con leer detenidamente las disposiciones del Decreto Ley (…)”, para ello transcribió los artículos 4, 5, 86, 94, 97, 98, 99, 102, 103, 104 y 105.

Que, “[d]e facto, SE PRETENDE PRIVAR A LOS ESTADOS DE UNA COMPETENCIA EXCLUSIVA, porque SIN RECURSOS LAS COMPETENCIAS NO PUEDEN SER EJERCIDAS -rectius, ES COMO SI NO EXISTIERAN-. De manera velada, el Ejecutivo Nacional ha pretendido APROPIARSE ENDEBIDAMENTE DE UNA COMPETENCIA QUE NO ES SUYA (…)”.

Que “[e]n un evidente EXCESO, el Presidente de la República pretendió emplear esa autorización (…) para IMPONER LÍMITES y condicionamientos a la POTESTAD TRIBUTARIA que la Constitución le reconoce a los Estados (…)”,

Que “[e]l Ejecutivo Nacional impuso esas LIMITACIONES a la POTESTAD TRIBUTARIA de los ESTADOS sin que le hubiera sido concedida habilitación en propósito, porque la habilitación (…) versaba sobre MATERIA ‘NO FINANCIERA’. Por ello, la A.D.B.L. (…) es PATENTE (…)”.

Que “(…) la modificación o reforma de la Ley de T.T. es, sin lugar a duda alguna, MATERIA QUE A LOS ESTADOS INTERESA (…)”; de allí que el Estado Carabobo tenga interés en la regulación de dicha materia, puesto que “(…) ASUMIÓ la COMPETENCIA en materia de administración y mantenimiento de las carreteras y autopistas nacionales mediante LEY ESTADAL sancionada en el año 1994 (…)”, lo cual lo hace a través de “(…) de un instituto autónomo estadal creado mediante ley estadal sancionada por la Asamblea Legislativa del Estado (…)”.

Que el artículo 206 del Texto Fundamental prevé que “(…) LOS ESTADOS SERÁN CONSULTADOS por la Asamblea Nacional, a través del C.L., CUANDO SE LEGISLE SOBRE MATERIAS RELATIVAS A LOS MISMOS (…)”; que aun cuando esta es una obligación de la Asamblea Nacional, “(…) porque es a ésta (sic) a quien en principio incumbe legislar, es indiscutible que ese DEBER también debe ser satisfecha por el EJECUTIVO NACIONAL cuando éste, en virtud de ley habilitante, dicta normas con rango y fuerza de ley (…)”; puesto que dicho deber “encuentra su fundamento en las razones –de Derecho- que se mencionan a continuación: (…)” principio general de colaboración (artículo 136 constitucional), garantía de racionalidad “De EJERCICIO RACIONAL o EJERCICIO RAZONABLE del Poder Público (…)”, “(…) la facultad (poder-deber) de participación estadal (…)”; por tanto, estimó que “(…) es indiscutible que la INCONSULTA aprobación de la ‘Ley de Tránsito y Transporte Terrestre’ INFRINGIÓ el Texto Fundamental, porque IMPIDIÓ A LOS ESTADOS PARTICIPAR EN EL DISEÑO de una medida legislativa que les afecta (…)”.

Que “(...) para la –negada- hipótesis de que la ‘Ley Habilitante’ hubiese autorizado al Presidente de la República para expedir un ‘Decreto Ley’ con el contenido normativo reseñado (…), se declarase la NULIDAD ABSOLUTA e insanable de este último, por la OMITIDA CONSULTA a los Estados y, muy particularmente, al Estado Carabobo (…)”.

Que “(…) es innegable que las disposiciones nacionales a través de las cuales se establecen principios, parámetros y limitaciones para el ejercicio del poder tributario estadal –POR LOS ESTADOS, y NO POR LA REPÚBLICA-, ostentan la JERARQUÍA propia de las LEYES ORGÁNICAS (…)”; por tanto, a tenor de lo previsto en el artículo 203 del Texto Fundamental, las leyes orgánicas deben ser remitidas, antes de su promulgación, a la Sala Constitucional del Tribunal Supremo de Justicia, con el fin de que se pronuncie sobre la constitucionalidad de carácter orgánico.

Que, sin embargo, “el Ejecutivo Nacional OMITIÓ ESE TRÁMITE, necesario para la REGULAR FORMACIÓN DE LA NORMA con rango y fuerza de LEY ORGÁNICA. A pesar de contener normas que pretenden establecer principios, parámetros y limitaciones para el ejercicio de las potestades tributarias asignadas a los Estados –y, por ende, estar SOMETIDA AL CONTROL PREVIO DE LA CONSTITUCIONALIDAD-, el ‘Decreto-Ley’ JAMÁS FUE SOMETIDO A LA CONSIDERACIÓN de esa honorable Sala. Para garantizar la supremacía de la Constitución, ese ILEGÍTIMO modo de proceder debe ser CENSURADO por esa Sala Constitucional (…)”.

Que “[a]mén de esos VICIOS de flagrante INCONSTITUCIONALIDAD en nuestra demanda de nulidad denunciamos la infracción del Artículo (sic) 4° (sic) de la ‘Ley Habilitante’, conforme al cual el Ejecutivo Nacional se hallaba en el DEBER DE INFORMAR a la Asamblea Nacional (…)”.

Que “[l]a VIOLACIÓN del Artículo (sic) 4° (sic) de la ‘Ley Habilitante’ y la consecuente INFRACCIÓN DEL PROCEDIMIENTO fijado por el Legislador PARA EL EJERCICIO DE LOS PODERES NORMATIVOS ‘DELEGADOS’ al Ejecutivo Nacional, debe –por ILEGAL- ser CENSURADA vigorosamente por esa honorable Sala Constitucional (…)”.

Finalmente, pidió que “(…) se declare la nulidad, por razones de inconstitucionalidad e ilegalidad, del Decreto con fuerza y rango de Ley número 1.535, de fecha 8 de noviembre de 2001, mediante el cual se dictó la ‘Ley de Tránsito y Transporte Terrestre’ (…)” (subrayado del escrito).

Cabe destacar que, posteriormente, el 9 de enero de 2003, el referido representante judicial del Estado Carabobo, presentó observaciones escritas a los informes de la Procuraduría General de la República, en los términos siguientes:

Que “[e]n la demanda de nulidad presentada fueron esgrimidos (…) los argumentos que evidencian los FLAGRANTES VICIOS de inconstitucionalidad e ilegalidad de los cuales adolece el ‘Decreto-Ley’. Basta observar con detenimiento las disposiciones que de dicho cuerpo normativo fueron transcritas en el recurso de nulidad, a la luz de las normas constitucionales y legales cuya violación ha sido denunciada (…)”.

Que “[p]ara la Procuraduría, varias son las razones por las cuales ha de entenderse que, CONTRARIAMENTE A LA PROPIA LETRA DEL ARTÍCULO 164 DE LA CONSTITUCIÓN EN VIGOR, las competencias relativas a la conservación, administración y aprovechamiento de las carreteras y autopistas NO son competencias exclusivas de los Estados y que por ello, puede el Ejecutivo Nacional REGLAR, LIMITAR e incluso DESNATURALIZAR dichas competencias (…)”; por ello considerar que “NO EXISTE COORDINACIÓN cuando uno de los sujetos IMPONE al otro, de manera unilateral, normas que limitan, sin asidero legal alguno, las facultades, poderes y competencias otorgados por la Constitución a este último (…)”.

Que “(…) se ha pretendido SUBORDINAR ilegítimamente las competencias y facultades otorgados a los Estados por la propia Constitución, a través de un acto infra-constitucional. Aquí NO EXISTE COORDINACIÓN alguna (…) lo que existe es un intento de la República por ‘conferirse’ así misma poder para ejecutar y gestionar, por órgano del Ejecutivo Nacional, la ‘administración, conservación y aprovechamiento’ de TODA la infraestructura vial del país, y, por ende, de todas las carreteras y autopistas (…)”.

Que “(…) el propio texto (sic) constitucional (sic) (…) ATRIBUYE DIRECTA E INMEDIATAMENTE a los Estados las competencias que ilegítimamente el Ejecutivo Nacional se ha pretendido subrogar a través del ‘Decreto-Ley’. NO EXISTE (…) esa pretendida RELACIÓN DE JERARQUÍA entre la República y los Estados, a la que hace referencia la Procuraduría (…)”.

Que “[p]or medio del ‘Decreto Ley’, el Ejecutivo Nacional ha pretendido de manera abusiva, LIMITAR IRRAZONABLEMENTE, por una parte, las COMPETENCIAS ESTADALES, y por la otra, los PODERES TRIBUTARIOS conferidos a los Estados por la Constitución (…)”.

Que “(…) el pretendido argumento de coordinación entre los diversos niveles del Poder Público no es más que una FACHADA o CUBIERTA, porque, como se ha visto, en el presente caso, DE COORDINACIÓN NO PUEDE HABLARSE. En la práctica no hay sujetos en plano de igualdad, por el contrario, el Ejecutivo Nacional intenta superponerse, UNILATERAMENTE, a los Estados. Este principio es simplemente utilizado como EXCUSA PARA JUSTIFICAR el intento del Ejecutivo Nacional por CERCENAR y MENOSCABAR las competencias atribuidas por nuestra Carta Magna de manera exclusiva a los Estados (…)”; por tanto, solicitó que así fuera decidido.

IV

DE LAS MOTIVACIONES PARA DECIDIR

En el caso bajo estudio la representación judicial del Estado Carabobo interpuso acción de nulidad por inconstitucionalidad, conjuntamente con amparo constitucional y, subsidiariamente, medida cautelar, contra el Decreto núm. 1.535 con Fuerza de Ley de Tránsito y Transporte Terrestre, publicado en la Gaceta Oficial núm. 37.322 del 12 de noviembre de 2001, reimpresa por error material y publicada en el mismo órgano divulgativo núm. 37.332 del 26 de noviembre de 2001, por la presunta vulneración de los artículos 164.10 y 167.2 de la Constitución de la República Bolivariana de Venezuelase con énfasis en los artículos 1, adminiculado al artículo 86, 4, 5, 6, 64, 65, 94, 97, 98, 99, 101, 102, 103, 104, 105, 108.

Ahora bien, cumplidos los trámites correspondientes a la presente causa, la Sala observa lo siguiente:

En forma previa, esta Sala considera pertinente señalar que el texto normativo objeto de la presente acción de nulidad fue derogado mediante la Ley de Transporte Terrestre, publicada en la Gaceta Oficial de la República Bolivariana de Venezuela del 1 de agosto de 2008; sin embargo, luego de una revisión del mismo, se advierte que los artículos 1, 64 -ahora 92-, 101 –ahora 167- y 105 –ahora 168 de la Ley de Transporte Terrestre- fueron modificados; los artículos 65, 86, 94, 97, 98, 99, 102, 103, 104 y 108 fueron derogados y los artículos 4, 5 y 6 (ahora artículos 5, 6 y 7 de la Ley de Transporte Terrestre) fueron reeditados, por lo que necesariamente ha ocurrido un decaimiento parcial del objeto de la presente demanda. Así se declara.

Sin embargo, por cuanto los artículos 4, 5 y 6 del aludido Decreto Ley (ahora artículos 5, 6 y 7 de la Ley de Transporte Terrestre) fueron reeditados, se pasa a realizar un análisis en torno a la denuncia por inconstitucionalidad de los mismos. Así pues, las referidas normas prevén lo siguiente:

Artículo 5. Es de la competencia del Poder Público Nacional, en materia de transporte terrestre, lo relacionado con licencias de conducir, el Registro Nacional de Vehículos y de Conductores y Conductoras, tipología de unidades de transporte, condiciones de carácter nacional para la prestación de los servicios de transporte de uso público y de uso privado de personas, el transporte terrestre público de pasajeros y pasajeras en rutas suburbanas e interurbanas, sin menoscabo de las competencias que la ley y los reglamentos atribuyan a los municipios o gobiernos metropolitanos, el transporte de carga, la circulación en el ámbito nacional, el régimen sancionatorio, el control y fiscalización del tránsito en la vialidad, sin perjuicio de las competencias de los estados y municipios, los servicios conexos de carácter nacional, los procedimientos por accidentes de tránsito, las normas técnicas y administrativas para la construcción, mantenimiento y gestión de la vialidad, así como la actuación en el otorgamiento de concesiones, el ordenamiento de las estaciones de peajes, el establecimiento de las tarifas en el ámbito nacional y las demás que le atribuya la ley.

Artículo 6. Es de la competencia del Poder Público Estadal, en materia de transporte terrestre, la conservación, administración y aprovechamiento de las carreteras y autopistas nacionales, en coordinación con el Poder Público Nacional, el servicio de transporte terrestre público y terminales de pasajeros y pasajeras interurbanos de carácter estadal, la ejecución, conservación, administración, aprovechamiento y el control de la circulación de las vías terrestres estadales y el destino de las multas impuestas, de conformidad con lo previsto en esta Ley.

Artículo 7. Es de la competencia del Poder Público Municipal, en materia de transporte terrestre, la prestación del servicio de transporte terrestre público urbano y el establecimiento de zonas terminales y recorridos urbanos, para el transporte suburbano e interurbano de pasajeros y pasajeras con origen y destino dentro de los límites de su jurisdicción, bajo las normas de carácter nacional aplicables, así como las condiciones de operación de los servicios de transporte terrestre público y privado en el ámbito de su jurisdicción; la ingeniería de tránsito para la ordenación de la circulación de vehículos y personas de acuerdo con las normas de carácter nacional; las autorizaciones o permisos de vehículos a tracción de sangre; la construcción y mantenimiento de la vialidad urbana; los servicios conexos; el destino de las multas impuestas de conformidad con lo previsto en esta Ley; el control y fiscalización de tránsito, según la normativa de carácter nacional y las demás que por su naturaleza le sean atribuidas. Cualquier restricción de circulación que los municipios deseen aplicar debe ser evaluada y aprobada por el ministerio del poder popular con competencia en materia de transporte terrestre.

Al respecto, la parte accionante de la nulidad señaló que dicha normas transgredieron los cardinales 9 y 10 del artículo 164 del Texto Fundamental, puesto que el Poder Público Nacional se confirió “A SÍ MISM[O] PODER PARA EJECUTAR Y GESTIONAR, por órgano del Ejecutivo Nacional, LA CONSERVACIÓN DE TODA LA INFRAESTRUCTURA VIAL del país y, por ende, de las carreteras y autopistas nacionales (…)”, pretendiéndose supeditar a una ley el ejercicio de una atribución que la Constitución de la República confiere a los Estados.

Sin embargo, cabe advertir que esta Sala mediante sentencia núm. 565/2008 del 15 de abril, con ocasión de un recurso de interpretación que interpuso la Procuraduría General de la República del artículo 164.10 de la Constitución de la República Bolivariana de Venezuela, referido a la “(…) coordinación con el Ejecutivo Nacional de la competencia exclusiva atribuida a los estados para conservar, administrar y aprovechar las carreteras y autopistas nacionales, así como de puertos y aeropuertos (…)”, emitió opinión sobre la coordinación entre el Poder Público Nacional con los Estados y Municipios para la conservación, administración y aprovechamiento de las carreteras y autopistas nacionales, en el que se asentó, entre otras aspectos, lo siguiente:

En consecuencia, cuando el artículo 164 de la Constitución de la República Bolivariana de Venezuela señala que los Estados tienen exclusividad sobre las competencias descritas en el numeral 10 -y no así en el resto del contenido normativo del artículo sub examine-, debe interpretarse en el sentido que sólo los Estados como entes político territoriales pueden ser objeto de una descentralización territorial sobre dichas materias, lo cual no excluye la descentralización funcional o la cogestión, sobre bienes y servicios cuya titularidad originaria mantiene la República -vgr. El Aeropuerto de Maiquetía, administrado, conservado y aprovechado por el Poder Nacional a través de un Instituto Autónomo Nacional-.

De ello resulta pues, que deba diferenciarse entre la titularidad de tales bienes y servicios -los cuales les pertenecen a la República de forma originaria, salvo que tal condición se extinga a través de los medios legales contemplados para los actos de disposición, previo el cumplimiento de los extremos legales correspondientes- de la gestión -administración, conservación, y aprovechamiento-, la cual puede estar atribuida al Poder Público Nacional a través del Ejecutivo Nacional o cualquier ente descentralizado funcionalmente, o a nivel Estadal en los mismos términos.

(…)

Al efecto, la Sala considera pertinente reiterar como punto previo que el régimen constitucional de distribución territorial de competencias no admite una interpretación que postule una distribución de competencias formulada conforme al modelo de separación absoluta de competencias, toda vez que tal arquetipo de comprensión del ordenamiento jurídico constitucional, es refutado por el contenido del artículo 4 de la Constitución, el cual establece que la República Bolivariana de Venezuela, es un Estado ‘federal descentralizado’ en los términos en ella consagrados, y que se rige por los principios de ‘integridad territorial, cooperación, solidaridad, concurrencia y corresponsabilidad’, tal como se estableció en la sentencia de esta Sala Nº 2.495/06, la cual si bien hace un conjunto de consideraciones relativas al artículo 164.10 constitucional, a “(…) los solos efectos de e[s]a decisión (…)”, desarrolla la naturaleza de nuestro sistema federal (…).

(…)

Así pues, la coordinación implica la integración de órganos y entes a un objetivo, la jerarquía o superioridad del ente u órgano que coordina y la estandarización de la prestación de un servicio o bien público. En cualquier caso, la coordinación significa la satisfacción de diversos intereses públicos mediante una actuación funcionalmente coincidente de varios entes u órganos, que debe responder a los principios de eficiencia y continuidad de la prestación de un servicio o bien público.

Por lo tanto, es conforme al correspondiente régimen estatutario de derecho público, que debe determinarse el órgano u ente de la Administración Pública Nacional que ejerza las competencias de coordinación, así como el grado o intensidad del control sobre la actividad de conservación, administración y aprovechamiento de las carreteras o autopistas nacionales, así como de puertos y aeropuertos de uso comercial.

Ahora bien, la Sala advierte que bajo el supuesto de la norma constitucional sub examine, debería existir una norma general de carácter nacional que regule una determinada materia -vgr. Puertos comerciales-, un órgano o ente con competencia nacional que ejerza potestades de policía por parte del Ejecutivo Nacional -e incluso comparta responsabilidades de conservación, administración y aprovechamiento- y que los respectivos Estados hayan asumido y ejerzan de forma eficaz y continua la correspondiente competencia; sin embargo, se plantean diversos supuestos en los cuales debe dársele viabilidad a la prestación de servicios eficientes y bienes de calidad, en materia de carreteras y autopistas nacionales, así como de puertos y aeropuertos de uso comercial, todo en tutela del interés general de la sociedad.

Así, es posible que (i) la correspondiente competencia en materia de carreteras y autopistas nacionales, así como de puertos y aeropuertos de uso comercial no la ejerzan los Estados, (ii) la ejercen parcialmente o, (iii) a pesar de haber sido transferidas el servicio prestado es deficiente o inexistente.

(…)

En el caso concreto del artículo 164.10 de la Constitución de la República Bolivariana de Venezuela, al determinar el Constituyente que el desarrollo de dichas competencias debe hacerse en coordinación con el Ejecutivo Nacional, comporta una atribución de competencias múltiples, a saber:

a.- Por parte del legislador nacional la de establecer mediante leyes de base reguladoras -según los principios de interdependencia, coordinación, cooperación, corresponsabilidad y subsidiariedad- de las competencias concurrentes, de la República con los Estados y los Municipios, sino también de las de estos últimos entre sí. Tal como se desprende del contenido del artículo 165, que se ubica en el Capítulo III (Del Poder Público Estadal) del Título IV (Del Poder Público) de la Constitución: ‘(…) Las materias objeto de competencias concurrentes serán reguladas mediante leyes de bases dictadas por el Poder Nacional, y leyes de desarrollo aprobadas por los Estados. Esta legislación estará orientada por los principios de la interdependencia, coordinación, cooperación, corresponsabilidad y subsidiariedad (…). Los Estados descentralizarán y transferirán a los Municipios los servicios y competencias que gestionen y que éstos estén en capacidad de prestar, así como la administración de los respectivos recursos, dentro de las áreas de competencias concurrentes entre ambos niveles del Poder Público. Los mecanismos de transferencia estarán regulados por el ordenamiento jurídico estadal (…)’.

b.- De los Estados de ejercer conforme a la legislación base y en coordinación con el Ejecutivo Nacional la conservación, administración y el aprovechamiento de las carreteras y autopistas nacionales, así como los puertos y aeropuertos de uso comercial, previa transferencia de competencias conforme al procedimiento de descentralización territorial.

c.- Sólo los Estados como entes político territoriales pueden ser objeto de una descentralización territorial sobre dichas materias.

d.- La obligación del Ejecutivo Nacional de procurar la satisfacción eficaz de las prestaciones de servicios públicos vinculados con la conservación, administración y el aprovechamiento de las carreteras y autopistas nacionales, así como los puertos y aeropuertos de uso comercial, con el fin de asegurar a los usuarios y consumidores un servicio de calidad en condiciones idóneas y de respeto de los derechos constitucionales de todas las partes involucradas, por ser los medios esos servicios y bienes, fundamentales para la satisfacción de necesidades públicas de alcance e influencia en diversos aspectos de la sociedad y que pueden incidir tanto en la calidad de vida de aquélla, como en derechos concretos -vgr. Comercio, seguridad nacional, control de actividades ilícitas, entre otras-.

e.- Las carreteras y autopistas nacionales, así como los puertos y aeropuertos de uso comercial nacionales (no Estadales), son bienes y servicios que en caso de haber sido transferidos a los Estados (descentralización funcional) pueden ser cogestionados por éstos a través de convenios, pero también revertidos, ya que la titularidad originaria de los mismos le corresponde a la República, conforme al ordenamiento jurídico vigente.

Dichos deberes y competencias son potestades ejercidas a raíz del Texto Constitucional y por lo tanto una conducta estatal típica en materia de conservación, administración y aprovechamiento de carreteras y autopistas nacionales, así como puertos y aeropuertos de uso comercial, por ser éstas de aprovechamiento general y que contribuye al desarrollo de la sociedad, pudiendo el Estado en virtud de ello, hacer uso de aquellos mecanismos establecidos en el ordenamiento jurídico para mantener en un momento determinado la actividad operacional de tal servicio (…)

(destacado del fallo parcialmente transcrito).

Así pues, atendiendo las denuncias por inconstitucionalidad que fueron formuladas por la parte hoy demandante para solicitar la nulidad de los artículos 4, 5 y 6 del mencionado Decreto Ley (ahora artículos 5, 6 y 7 de la Ley de Transporte Terrestre), se observa que con la interpretación realizada por esta Sala en la sentencia transcrita supra se despejó el camino sobre los visos de aparente inconstitucionalidad de las mencionadas normas.

Ciertamente, la Sala estima que cuando el artículo 164 de la Constitución de la República Bolivariana de Venezuela señala que los Estados tienen exclusividad sobre las competencias descritas en los cardinales 9 y 10 debe entenderse que solo estos como entes político territoriales pueden ser objeto de una descentralización territorial sobre dichas materias, no obstante la titularidad originaria que mantiene la República sobre dichos bienes (carreteras y autopistas nacionales, puertos y aeropuertos de uso comercial) y servicios; de allí que mal puede entenderse que el Ejecutivo Nacional se atribuyó a sí mismo competencias que en apariencia son exclusivas de los Estados, ya que en la forma que la Constitución de la República ha concebido el Estado Federal Descentralizado, no es absoluta, sino que se rige por los principios de integridad territorial, cooperación, solidaridad, concurrencia y corresponsabilidad.

De tal manera, que la intención del legislador fue establecer una coordinación para la prestación de un servicio o bien público, atendiendo los principios de eficiencia y eficacia, bajo la dirección del Ejecutivo Nacional, con facultad para controlar la actividad de conservación, administración y aprovechamiento de las carreteras y autopistas nacionales, los puertos y aeropuertos de uso comercial y la consecuente obligación de procurar la satisfacción de la prestación del servicio público relacionado con dicha actividad, ya que –se insiste- la titularidad originaria de dichos bienes corresponde a la República, conforme al ordenamiento jurídico vigente, y que los mismos o bien pueden ser transferidos a los Estados-para su cogestión- o revertidos a la República.

Ahora bien, en torno a que el ejercicio de una competencia que la Constitución de la República otorgó al Estado esté sujeta a una ley, debe destacarse que el propio Texto Fundamental –artículo 165- confirió facultad al legislador para dictar leyes de base, con el objeto de regular las competencias concurrentes, las cuales estarán regidas por los principios de interdependencia, coordinación, cooperación, corresponsabilidad y subsidiariedad; por tanto, no resulta inconstitucional que se haya dictado un texto legislativo que regule las competencias sobre la prestación del servicio público de carreteras y autopistas nacionales, pues como se ha indicado, en forma reiterada, la titularidad originaria de dichos bienes corresponde a la República.

En consecuencia, conforme a la interpretación constitucional que realizó esta Sala de los cardinales 9 y 10 del artículo 164 de la Constitución de la República, en la sentencia núm. 565/2008 del 15 de abril, y luego de constatar que las normas aludidas no quebrantan algún precepto constitucional, la Sala declara sin lugar la acción de nulidad por inconstitucionalidad interpuesta contra los artículos 4, 5 y 6 del Decreto núm. 1.535 con Fuerza de Ley de Tránsito y Transporte Terrestre, publicado en la Gaceta Oficial núm. 37.322 del 12 de noviembre de 2001, reimpresa por error material y publicada en el mismo órgano divulgativo núm. 37.332 del 26 de noviembre de 2001, reeditados en los artículos 5, 6 y 7 de la Ley de Transporte Terrestre, publicada en la Gaceta Oficial de la República Bolivariana de Venezuela del 1 de agosto de 2008. Así se decide.

En otro orden de ideas, aun cuando el Decreto Ley objeto de impugnación fue derogado por la Ley de Transporte Terrestre, se estima pertinente hacer mención, con fines meramente ilustrativos, al cuestionamiento sobre la habilitación dada al Presidente de la República para dictar el Decreto Ley objeto de impugnación, que según la parte demandante “NO AUTORIZABA al Presidente –rectius, NO PODÍA AUTORIZARLO-, 1. NI para dictar reglas en materia de conservación, administración y aprovechamiento de carreteras y autopistas nacionales; 2. NI para imponerle limitaciones, condicionamientos o restricciones a la potestad tributaria estadal; 3. NI tampoco, finalmente, para ‘disponer’ de los recursos tributarios que los Estados perciban a consecuencia del servicio que prestan en las carreteras y autopistas por ellos administradas” (destacado del escrito).

En efecto, debe acotarse que la delegación legislativa que prevé el Texto Fundamental es bastante generosa, sin precedente alguno en el constitucionalismo venezolano, ya que la Constitución de 1961, por ejemplo, solo permitió que se delegara en el Presidente de la República la facultad de dictar Decretos con fuerza de ley solo en materia económica y financiera y en casos de emergencia. De tal manera que, el constituyente confirió plena potestad a la Asamblea Nacional para delegar en el Presidente de la República la facultad de dictar Decretos con fuerza de Ley, indicando de manera general las directrices, propósitos y materias que se delegan, sin ninguna restricción particular.

En este orden de ideas, es preciso apuntar que la Asamblea Nacional, mediante la Ley Habilitante del 7 de noviembre de 2000, publicada en Gaceta Oficial de la República núm. 37.076 del 13 de noviembre de 2000, autorizó al Presidente de la República para que, en C.d.M., dictara decretos con fuerza de Ley, que regulen todo lo relacionado con el transporte automotor por vías públicas y privadas destinadas al uso público y privado permanente o casual, así como las actividades conexas, mediante un instrumento único que contenga los mecanismos que permitan su control, administración, supervisión, fiscalización y acciones sancionadoras para lograr su implementación en aras de coadyuvar con el desarrollo armónico del país (artículo 1).

De allí pues, se observa que las facultadas que fueron conferidas al Presidente de la República fueron bastante amplias con el fin de coadyuvar con el desarrollo armónico del país, sin exclusión ni excepción alguna sobre el régimen de administración y aprovechamiento de las carreteras y autopistas nacionales. En consecuencia, resulta infundada la denuncia formulada por la parte demandante sobre la extralimitación de delegación de la potestad legislativa que le fue conferida al Presidente de la República en torno a la administración de las carreteras y autopistas nacionales.

DECISIÓN

Por las razones expuestas, esta Sala Constitucional del Tribunal Supremo de Justicia, administrando justicia, en nombre de la República Bolivariana de Venezuela por autoridad de la ley, declara:

PRIMERO

El DECAIMIENTO PARCIAL DEL OBJETO de la acción de inconstitucionalidad interpuesta por la representación judicial del ESTADO CARABOBO, respecto de los artículos 1, 64, 101 y 105 del Decreto núm. 1.535 con Fuerza de Ley de Tránsito y Transporte Terrestre, por cuanto fueron modificados, y de los artículos 65, 86, 94, 97, 98, 99, 102, 103, 104 y 108, del mismo texto legal, por cuanto fueron derogados, con la entrada en vigencia de la Ley de Transporte Terrestre, publicada en la Gaceta Oficial de la República Bolivariana de Venezuela del 1 de agosto de 2008.

SEGUNDO

SIN LUGAR la acción de nulidad de los artículos 4, 5 y 6 del Decreto núm. 1.535 con Fuerza de Ley de Tránsito y Transporte Terrestre, publicado en la Gaceta Oficial núm. 37.322 del 12 de noviembre de 2001, reimpresa por error material y publicada en el mismo órgano divulgativo núm. 37.332 del 26 de noviembre de 2001, reeditados en los artículos 5, 6 y 7 de la Ley de Transporte Terrestre, publicada en la Gaceta Oficial de la República Bolivariana de Venezuela del 1 de agosto de 2008.

Publíquese y regístrese. Archívese el expediente.

Dada, firmada y sellada en la Sala de Audiencias de la Sala Constitucional del Tribunal Supremo de Justicia, en Caracas, a los 10 días del mes de julio de dos mil trece (2013). Años: 203º de la Independencia y 154º de la Federación.

La Presidenta,

G.M.G.A.

El Vicepresidente,

F.C.L.

L.E.M.L.

Magistrada

M.T.D.P. Magistrado

C.Z.d.M.

Magistrada

A.D.R.

Magistrado-Ponente

J.J.M.J.

Magistrado

El Secretario,

J.L.R.C.

Expediente núm. 2002-0302

ADR/