Sentencia nº 0621 de Tribunal Supremo de Justicia - Sala de Casación Social de 16 de Mayo de 2014

Ponencia del Magistrado L.E.F.G.

Mediante escrito presentado ante la Secretaría de esta Sala de Casación Social el 24 de noviembre de 2011, la sociedad mercantil CARDÓN IV, C.A., representada judicialmente por los abogados P.V.G.R., P.R.G.R., Tahidée Coromoto Guevara Guevara, E.R.P.B., Yorbis J.M.A., Reynal J.P.D., T.I.H.B. y M.A.M.G., interpuso recurso contencioso administrativo de nulidad, conjuntamente con medida cautelar de suspensión de efectos, contra la Resolución DM/N° 001/2011, emanada del Ministerio del Poder Popular para la Agricultura y Tierras, en fecha 19 de octubre de 2011, la cual confirma la decisión contenida en la providencia administrativa N° 68/2011 dictada el 28 de abril de ese mismo año, por el Instituto Socialista de la Pesca y Acuicultura.

El 29 de noviembre de 2011, se dio cuenta en Sala y se designó ponente al Magistrado Luis Eduardo Franceschi Gutiérrez, quien con tal carácter suscribe el presente fallo.

En fecha 14 de enero de 2013, tomaron posesión de sus cargos los Magistrados Suplentes O.S.R., S.C.A.P. y C.E.G.C., quienes fueron convocados por la Sala Plena del Tribunal Supremo de Justicia en ejercicio de sus atribuciones, a los fines de cubrir la falta absoluta en virtud de la culminación del período constitucional de doce (12) años de los Magistrados Omar Alfredo Mora Díaz, Juan Rafael Perdomo y Alfonso Valbuena Cordero, todo ello de conformidad con lo establecido en el artículo 47 de la Ley Orgánica del Tribunal Supremo de Justicia y la sentencia N° 1.701 del 6 de diciembre de 2012, dictada por la Sala Constitucional de este m.T..

En la oportunidad legal correspondiente, procede esta Sala a pronunciarse sobre la demanda de nulidad sometida a su conocimiento, en los siguientes términos:

DEL RECURSO DE NULIDAD

Mediante escrito presentado el 24 de noviembre de 2011, la sociedad mercantil Cardón IV, C.A. propone recurso contencioso administrativo de nulidad, conjuntamente con medida cautelar de suspensión de efectos, contra la Resolución DM/N° 001/2011, emanada del Ministerio del Poder Popular para la Agricultura y Tierras, en fecha 19 de octubre de 2011, la cual confirma la decisión contenida en la providencia administrativa N° 68/2011 dictada el 28 de abril de ese mismo año, por el Instituto Socialista de la Pesca y Acuicultura.

En primer lugar, afirma la accionante que se encuentran satisfechos los presupuestos de admisibilidad de la acción intentada, haciendo especial mención de su legitimación activa, por haber sido afectados sus derechos e intereses legítimos por el acto administrativo cuestionado; y de la interposición del recurso en tiempo hábil, al haber sido notificada de dicho acto, el 25 de octubre de 2011.

La parte actora fundamenta el recurso ejercido en el vicio de inmotivación, por cuanto la Administración la condena a reponer el bien supuestamente dañado, sin expresar los motivos de hecho y de derecho que sustentan tal decisión, ni cuáles de los alegatos y defensas sostenidos por la empresa son estimados como inválidos, ni la razón por la cual los desecha.

Delata además el vicio de falso supuesto de hecho, toda vez que la Administración la consideró como representante del buque M/N BGP Pioneer, cuando dicha embarcación pertenece a una empresa que fue contratada por ella para la realización de la labor de “levantamiento de la sísmica, consistente en la generación de ondas acústicas”. Ese mismo vicio se habría materializado, de acuerdo con los alegatos esgrimidos en el escrito libelar, por haberse establecido erróneamente que se originó un daño en las artes de pesca de la embarcación Aleydys Saray, y que fue ocasionado por el buque antes identificado y la empresa recurrente; y por atribuirse al expediente menciones que no contiene, ya que no cursa en autos la prueba de inspección de las artes de pesca, mencionada en el acto administrativo, de modo que no quedó demostrado el supuesto daño, ni que éste haya sido causado por la hoy accionante o el referido buque.

Asimismo, denuncia la actora el vicio de falso supuesto de derecho, por cuanto se entendió, erradamente y sin motivación alguna, que existía solidaridad contractual entre la empresa Cardón IV, C.A. y la empresa propietaria de la embarcación M/N BGP Pioneer, solidaridad no prevista en la Ley de Pesca y Acuicultura ni en pacto expreso entre las partes; y adicionalmente, por haberse establecido que debe resarcir los daños supuestamente causados a la embarcación Aleydys Saray, aplicándose falsamente el artículo 1.185 del Código Civil, y dejándose de aplicar los artículos 12, 506, 507 y 508 del Código de Procedimiento Civil.

Denuncia también el vicio de incongruencia, por cuanto propuso tacha incidental por tener los testigos interés en las resultas del asunto, sin que la Administración se pronunciara al respecto.

Una vez expuesto lo anterior, la accionante solicita la suspensión de los efectos del acto administrativo impugnado, con base en el artículo 104 de la Ley Orgánica de la Jurisdicción Contencioso Administrativa.

DE LA COMPETENCIA

Con el propósito de examinar la competencia de esta Sala de Casación Social para decidir el recurso contencioso administrativo de nulidad sometido a su conocimiento, se observa que el artículo 262 de la Constitución de la República Bolivariana de Venezuela, en su aparte único, establece que es competente en lo que respecta “(…) a la casación agraria, laboral y de menores”. En este sentido, el artículo 30 de la Ley Orgánica del Tribunal Supremo de Justicia, en sus numerales 1, 2 y 3, incluye, entre la competencia de esta Sala, el conocimiento del recurso de casación en los juicios agrarios, el conocimiento en alzada de los recursos contencioso administrativos de nulidad en materia ambiental y agraria, así como las demás que establezcan la Constitución y las leyes.

Ahora bien, el examen del Título VI de la Carta Magna, relativo al sistema socioeconómico, permite concluir que la materia de pesca y acuicultura forma parte de la materia agraria, como se desprende del artículo 305 constitucional, según el cual se entiende por producción agropecuaria interna, “(…) la proveniente de las actividades agrícola, pecuaria, pesquera y acuícola” (resaltado añadido), a través de cuyo desarrollo se pretende lograr la seguridad alimentaria de la población. En este orden, la Ley de Pesca y Acuicultura tiene por objeto el regular el sector pesquero y de acuicultura para asegurar la soberanía alimentaria de la Nación, conteste con lo previsto en su artículo 1.

Al respecto, la doctrina patria sostiene que, para algunos especialistas, el Derecho Pesquero o Derecho de Pesca es un subsector del Derecho Agrario, referido a la pesca artesanal, considerada como fuente primaria de alimentos; e igualmente señala que así lo reconoce la Ley de Pesca y Acuicultura (Acosta-Cazaubón, J.R.. Manual de Derecho Agrario: El derecho a la justicia social en el campo, 2ª edición. Tribunal Supremo de Justicia. Fundación Gaceta Forense. Caracas 2012, p. 81).

Dentro del marco normativo planteado, el Título IX de la Ley de Pesca y Acuicultura (De los procedimientos administrativos), Capítulos II y III (Del procedimiento sancionatorio y para la resolución de conflictos, respectivamente), establecen una competencia contencioso administrativo especial de esta Sala de Casación Social, para conocer –en única instancia– de la impugnación de los actos administrativos dictados por el Ministerio con competencia en la materia –esto es, el Ministerio del Poder Popular para la Agricultura y Tierras– que resuelvan los recursos jerárquicos intentados contra las decisiones del Presidente del Instituto Socialista de la Pesca y Acuicultura.

En este sentido, el artículo 137 de la Ley de Pesca y Acuicultura, atinente a la terminación del procedimiento sancionatorio, establece, en su último aparte, in fine: “Se podrá ejercer recurso contencioso administrativo contra la decisión del recurso jerárquico, emanada del Ministro, ante la Sala de Casación Social del Tribunal Supremo de Justicia, dentro de los 30 días continuos de la terminación del procedimiento”. En los mismos términos, el artículo 148 eiusdem, concerniente a la terminación del procedimiento para la resolución de conflictos “por interferencias de pesquerías”, dispone, en su último aparte, in fine: “Se podrá ejercer recurso contencioso administrativo contra la decisión del recurso jerárquico, emanada del Ministro, ante la Sala de Casación Social del Tribunal Supremo de Justicia, dentro de los 30 días siguientes”.

En consecuencia, visto que en el caso bajo estudio se pretende la nulidad de la Resolución DM/N° 001/2011, emanada del Ministerio del Poder Popular para la Agricultura y Tierras, en fecha 19 de octubre de 2011, la cual confirma la decisión contenida en la providencia administrativa N° 68/2011 dictada el 28 de abril de ese mismo año, por el Instituto Socialista de la Pesca y Acuicultura, esta Sala de Casación Social asume la competencia para resolver el recurso ejercido, con fundamento en lo previsto en el artículo 148 de la Ley de Pesca y Acuicultura. Con relación a lo anterior, es necesario precisar que tal competencia se asume en Sala, al haberse establecido que el Derecho Pesquero es un subsector del Derecho Agrario. Así se declara.

DEL PROCEDIMIENTO APLICABLE

Como se señaló en el capítulo anterior, los artículos 137 y 148 de la Ley de Pesca y Acuicultura atribuyen a esta Sala de Casación Social, la competencia para conocer de la pretensión de nulidad que tenga por objeto los actos administrativos dictados por el Ministerio del Poder Popular para la Agricultura y Tierras, resolutorios de los recursos jerárquicos intentados contra las decisiones del Presidente del Instituto Socialista de la Pesca y Acuicultura. Así, al asignarse la competencia a esta Sala, resulta palmario que el trámite se sustanciará en una única instancia; no obstante, la citada Ley no regula un procedimiento especial que deba seguirse en esta sede, por lo que es necesario examinar cuál es el aplicable, tomando en consideración que el artículo 98 de la Ley Orgánica del Tribunal Supremo de Justicia dispone: “(…) cuando en el ordenamiento jurídico no se preceptúe un proceso especial a seguir se podrá aplicar el que las Salas juzguen más conveniente para la realización de la justicia, siempre que tenga fundamento legal”.

Al respecto, cabe acotar que la Ley que rige las funciones de este alto Tribunal, en el Título VII (de los procesos ante el Tribunal Supremo de Justicia), prevé, además de las disposiciones generales y las relativas a las ponencias, el avocamiento y el antejuicio de mérito; asimismo, el Título XI (disposiciones transitorias), está referido a la tramitación de los recursos y solicitudes que se intenten ante las Salas Constitucional y Electoral, como se señala en el artículo 127 eiusdem.

Ahora bien, conteste con el principio de la lex especialis, visto que la materia pesquera está comprendida en el Derecho Agrario –como se indicó supra–, debe darse preeminencia al trámite procedimental contenido en la Ley de Tierras y Desarrollo Agrario, descartándose cualquier otro procedimiento contencioso administrativo especial, e inclusive el regulado en la Ley Orgánica de la Jurisdicción Contencioso Administrativa, que solo aplicará de forma supletoria.

Sin embargo se advierte que, de conformidad con la Ley de Tierras y Desarrollo Agrario, el procedimiento contencioso administrativo especial agrario se sustancia en dos instancias, correspondiendo a esta Sala de Casación Social actuar como juez de alzada, de acuerdo con lo previsto en los artículos 156, numeral 2 y 184, numeral 3 de la Ley antes referida, lo cual coincide con el artículo 30, numeral 2 de la Ley Orgánica del Tribunal Supremo de Justicia. Por lo tanto, visto que en el ámbito pesquero el asunto se tramita en una única instancia por ante esta Sala, cuyas decisiones son irrecurribles –y sólo pueden ser objeto de la excepcional revisión constitucional–, no serán aplicables aquellas normas concernientes al recurso de apelación contra la sentencia definitiva y al trámite de la segunda instancia, contenidas en los artículos 174 al 178 de Ley de Tierras y Desarrollo Agrario.

Por otra parte, considerando que el funcionamiento de esta Sala de Casación Social está regido por la Ley Orgánica del Tribunal Supremo de Justicia, y en este sentido cuenta con un Juzgado de Sustanciación –constituido de acuerdo con lo dispuesto en el artículo 17 de la citada Ley–, es necesario precisar quién debe pronunciarse sobre la admisibilidad del recurso contencioso administrativo de nulidad.

Del estudio diacrónico de la legislación referida a este m.T. de la República, se evidencia que el artículo 84 de la derogada Ley Orgánica de la Corte Suprema de Justicia establecía, en su último aparte, que podría apelarse del auto por el cual el Juzgado de Sustanciación declarara inadmisible la demanda o solicitud, “para ante la Corte o la Sala respectiva”; en el mismo sentido, el artículo 19 de la derogada Ley Orgánica del Tribunal Supremo de Justicia de 2004 preceptuaba, en su cuarto aparte, que el Juzgado de Sustanciación decidiría acerca de la admisión de la demanda o recurso, siendo apelable el auto mediante el cual declarara su inadmisibilidad, por ante la Sala correspondiente. Por otra parte, en lo que respecta a la Ley Orgánica de la Jurisdicción Contencioso Administrativa, su artículo 36 dispone que la decisión sobre la admisión o no de la demanda, será apelable.

Visto lo anterior, corresponde al Juzgado de Sustanciación de esta Sala de Casación Social, pronunciarse acerca de la admisibilidad del recurso contencioso administrativo de nulidad, y el auto correspondiente será susceptible de impugnación a través del recurso de apelación. En este sentido, los artículos 18 y 97 de la vigente Ley Orgánica del Tribunal Supremo de Justicia prevén la apelación de los autos emitidos por el Juzgado de Sustanciación, que será resuelta por la Sala respectiva; y en tal supuesto, el Magistrado de cuya decisión como Juez Sustanciador se recurra, no participará en las decisiones y deliberaciones sobre el recurso intentado, actuando válidamente la Sala con sus miembros restantes (ex artículo 18, único aparte, de la citada Ley).

De forma excepcional, si la parte demandante ejerció acción de amparo constitucional cautelar, corresponde a la Sala de Casación Social –y no al Juzgado de Sustanciación– examinar preliminarmente la admisibilidad del recurso de nulidad y decidir el referido amparo cautelar; y sólo si éste es desestimado, pasará los autos al Juzgado de Sustanciación, a fin de examinar la caducidad de la acción; ello, conteste con lo sostenido por la Sala Político Administrativa de este alto Tribunal, en sentencia N° 402 del 20 de marzo de 2001 (caso: M.E.S.V.), en la cual señaló:

(…) propuesta la solicitud de amparo constitucional conjuntamente con una acción contencioso-administrativa de nulidad, pasará la Sala, una vez revisada la admisibilidad de la acción principal, a resolver de inmediato sobre la medida cautelar requerida; debiendo abrirse cuaderno separado en el caso de acordarse la misma, para la tramitación de la oposición respectiva, el cual se remitirá junto con la pieza principal, contentiva del recurso de nulidad, al Juzgado de Sustanciación, a fin de que se continúe la tramitación correspondiente (…).

Igualmente, será el Juzgado de Sustanciación el que decidirá sobre la admisión de las pruebas, y en caso de negar la admisibilidad de las mismas, el auto es susceptible de apelación. Así se declara.

Una vez determinado cuál es el procedimiento aplicable para tramitar el recurso contencioso administrativo pesquero, y establecido que la admisión del mismo corresponde al Juzgado de Sustanciación de esta Sala de Casación Social –salvo que se haya ejercido acción de amparo cautelar–, se ordena remitir los autos de forma inmediata al Juzgado de Sustanciación, para que se pronuncie sobre la admisibilidad de la demanda de nulidad interpuesta, sin examinar la competencia, en este caso en particular, por cuanto ya fue analizada en el presente fallo; y, de ser admitida, deberá abrir un cuaderno separado –con copia certificada de la solicitud, de la presente decisión, demás documentos pertinentes–, a fin de tramitar la medida cautelar de suspensión de efectos, solicitada por la parte actora. Así se establece.

Finalmente, visto el contenido de la presente decisión, se ordena su publicación en la Gaceta Judicial, de conformidad con lo previsto en el artículo 126 de la Ley Orgánica del Tribunal Supremo de Justicia, y su reseña en la página web de este alto Tribunal, bajo el siguiente título: “Sentencia de la Sala de Casación Social que establece cuál es el procedimiento aplicable para tramitar las demandas de nulidad que se interpongan ante esta Sala, con fundamento en los artículos 137 o 148 de la Ley de Pesca y Acuicultura, contra los actos administrativos dictados por el Ministerio del Poder Popular para la Agricultura y Tierras, resolutorios de los recursos jerárquicos intentados contra las decisiones del Presidente del Instituto Socialista de la Pesca y Acuicultura”. Así se decide.

DECISIÓN

Por las razones antes expuestas, este Tribunal Supremo de Justicia, en Sala de Casación Social, administrando justicia en nombre de la República Bolivariana de Venezuela por autoridad de la Ley, se declara COMPETENTE para conocer del recurso contencioso administrativo de nulidad, conjuntamente con medida cautelar de suspensión de efectos, interpuesto por la sociedad mercantil Cardón IV, C.A., contra la Resolución DM/N° 001/2011, emanada del Ministerio del Poder Popular para la Agricultura y Tierras, en fecha 19 de octubre de 2011, la cual confirma la decisión contenida en la providencia administrativa N° 68/2011 dictada el 28 de abril de ese mismo año, por el Instituto Socialista de la Pesca y Acuicultura.

Se ordena la publicación del presente fallo en la Gaceta Judicial, así como su reseña en la página web del Tribunal Supremo de Justicia, bajo el siguiente título: “Sentencia de la Sala de Casación Social que establece cuál es el procedimiento aplicable para tramitar las demandas de nulidad que se interpongan ante esta Sala, con fundamento en los artículos 137 o 148 de la Ley de Pesca y Acuicultura, contra los actos administrativos dictados por el Ministerio del Poder Popular para la Agricultura y Tierras, resolutorios de los recursos jerárquicos intentados contra las decisiones del Presidente del Instituto Socialista de la Pesca y Acuicultura”.

Publíquese, regístrese y remítase el expediente al Juzgado de Sustanciación de esta Sala, a los fines legales consiguientes.

Dada, firmada y sellada en la Sala de Despacho de la Sala de Casación Social del Tribunal Supremo de Justicia, en Caracas, a los dieciséis (16) días del mes de mayo de dos mil catorce. Años: 204º de la Independencia y 155º de la Federación.

El Presidente de la Sala y Ponente,

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L.E.F.G.

La Vicepresidenta, Magistrado,

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CARMEN ELVIGIA PORRAS DE ROA OCTAVIO JOSÉ SISCO RICCIARDI

Magistrada, Magistrada,

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S.C.A. PALACIOS C.E.G.C.

El Secretario,

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M.E. PAREDES

R.N. N° AA60-S-2011-001548

Nota: Publicada en su fecha a

El Secretario,