La carga de la prueba en el contencioso-administrativo objetivo

AutorJosé Amando Mejía Betancourt
Páginas143-198

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Introducción: la función de control del juez contencioso-administrativo

La función jurisdiccional contencioso-administrativa está orientada no solo a satisfacer pretensiones, sino también a controlar la actividad de la Administración. Al concebir al contencioso-administrativo como una jurisdicción de revisión de la actividad administrativa, se facilita la comprensión de las características propias del recurso contencioso-administrativo objetivo, que se presenta normal-mente como un recurso de ilegalidad, o de «exceso de poder», en la terminología francesa, contra un acto administrativo que tiene la naturaleza jurídica de una «decisión ejecutoria» o décision exécutoire -tal y como se entiende en el Derecho Público francés-, dentro de un proceso contencioso-administrativo objetivo.

Queremos llamar la atención sobre la visión que tienen quienes inventaron el contencioso-administrativo, de la actividad de control del juez contenciosoadministrativo sobre la actividad de la Administración, para lo cual tomamos como base del razonamiento, la idea francesa de que el acto administrativo es una decisión del Poder Público y que por ello tiene fuerza jurídica en sí misma, es decir, la decisión ejecutoria -décision exécutoire-, tiene fuerza jurídica propia.

No asumimos como punto de partida, la idea de la presunción de legalidad del acto administrativo para explicar su naturaleza jurídica -lo cual es usual en la doctrina venezolana-, su régimen contencioso y, por ejemplo, los problemas de la distribución de la carga de la prueba en el contencioso-administrativo, sino que comenzamos por reconocer al acto administrativo su naturaleza «ejecutoria» en el sentido de que tiene fuerza jurídica propia. A partir de allí, se entiende que el proceso contencioso-administrativo de la legalidad o «de exceso de poder», en la terminología francesa, constituye un proceso objetivo donde lo que se plantea al juez es la nulidad del acto por ilegalidad. En este punto aparecen problemas como el de la distribución de la carga de la prueba, visto dentro de un contexto distinto, en el cual el proceso contencioso-administrativo consiste no solo en verificar la legalidad del acto administrativo impugnado y contrastarlo con la ley vigente, sino que, también, el juez realiza precisamente a la vez un control de la actividad de la Administración.

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Hay que considerar, además, que existe una relación procesal desigual entre el administrado y la Administración que el juez debe corregir. De donde aparece y deriva el carácter inquisitivo del proceso contencioso-administrativo, ya que el juez en este proceso tiene poderes amplios de actuación de oficio y para impulsar el procedimiento. De manera que el proceso contencioso-administrativo objetivo no responde solamente a un principio dispositivo como en los procesos civiles, sino que el papel del juez en el proceso es diferente, lo que influye por ejemplo en la distribución de la carga de la prueba de una manera distinta a como ocurre en el proceso civil.

Para vislumbrar la naturaleza del contencioso-administrativo y particular-mente del contencioso objetivo o por exceso de poder1, es necesario, pues, entender la noción francesa de decisión ejecutoria y, particularmente, la de decisión administrativa ejecutoria2.

La decisión ejecutoria, en términos generales, es aquella que es consecuencia del ejercicio del poder público. «La decisión ejecutoria es una fuente autónoma y directa de obligaciones que traduce una desigualdad en las relaciones jurídicas: la voluntad del autor del acto se impone a aquellos mismos a los

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que atañe y afecta, pues ella es la expresión del poder público»3. La decisión ejecutoria administrativa es una de las manifestaciones de la noción de decisión ejecutoria, pues en Derecho Público hay diferentes especies de decisiones ejecutorias. El poder público es uno, pero ha sido estructurado según el principio de separación de poderes, es decir, ha sido conferido y repartido entre órganos con funciones diferentes. Estos diversos órganos son una expresión del poder del Estado y sus decisiones son en ellas mismas imperativas o ejecutorias. Su fuerza jurídica es comparable: ellas son fuente autónoma y directa de derechos y obligaciones. La ley es el ejemplo típico de la decisión ejecutoria. Las decisiones jurisdiccionales son decisiones ejecutorias. «La decisión ejecutoria administrativa es una variedad de esta categoría particular de actos jurídicos que constituyen las decisiones ejecutorias»4, debido a que existe un poder de decisión unilateral reconocido a la Administración Pública y a ciertas autoridades públicas.

En el Derecho Administrativo francés clásico se entiende al acto administrativo unilateral como el acto jurídico por el cual la ley es precisada y aplicada, y el reglamento como el acto unilateral que por su naturaleza prolonga la ley. De manera que por actos individuales se aplica la norma a un individuo determinado:

La decisión administrativa ejecutoria aparece como el acto por el cual los poderes públicos ejercen el poder público para aplicar la ley o para suplirla, en caso de carencia de ésta. De ahí resulta que este acto es una prerrogativa exorbitante reservada a las personas públicas administrativas. En efecto, el parlamento que es aquel de los poderes públicos que expresa la voluntad general, no es competente por el hecho del principio de la separación de funciones de ejecutarla. Esta misión está reservada al Poder Ejecutivo, actuando en esta hipótesis en tanto que Administración. La decisión ejecutoria se sitúa por lo tanto a un nivel determinado del ordenamiento jurídico. Ella tiene una naturaleza y una fuerza jurídica específica que están vinculadas a su lugar de la jerarquía, de donde su sumisión al principio

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general de la legalidad y el corolario necesario de la recepción del recurso por exceso de poder formado en su contra. El análisis de los caracteres y del régimen jurídico del acto, al mismo tiempo que caracteriza el acto, pone en evidencia, el privilegio de que está investido el titular del derecho de dictar esta medida. Este último en relación a los particulares tiene una posición derogatoria que la hace una persona pública5.

Partiendo de la idea de concebir la función del juez contencioso-administrativo como un instrumento de control de la actividad de la Administración, abordamos el presente trabajo en cuatro partes; en la primera: nos referimos a la división clásica del contencioso-administrativo y en particular al concepto de contencioso-administrativo objetivo; en la segunda parte: comparamos los principios que gobiernan la distribución de la carga de la prueba en el proceso civil y en el contencioso-administrativo; en la tercera parte: damos a conocer cómo se reflejan los hechos en que consiste la actividad de la Administración en un instrumento como el expediente administrativo; y, en la cuarta parte: tocamos otros aspectos que se plantean en el debate sobre el tema.

1. El contencioso-administrativo objetivo y la decisión ejecutoria administrativa

HAURIOU escribe en su compendio de Derecho Administrativo: «es lógico que la decisión ejecutoria sea el objeto de un contencioso, es decir de un litigio llevado delante de un juez. Decir eso no es suficiente, no solamente ella será el objeto de un contencioso, sino que ella crea un contencioso contra ella misma. Aún decir eso no es suficiente, no solamente ella crea un contencioso contra ella misma, sino que ella juega el papel de las conclusiones tomadas de manera anticipada por la Administración en vista del contencioso y, en consecuencia, ella contiene, de parte de la Administración, una aceptación anticipada de la instancia»6.

El acto administrativo unilateral se impone él mismo pues es la expresión jurídica de una competencia imperativa que es presumida como legal para

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la buena marcha del sistema, si no, ninguna operación sería posible. El Derecho Administrativo no solamente apunta o tiende a facilitar la acción administrativa, él tiene al mismo tiempo por objeto de arreglar y manejar ésta, de manera que ella no rompa ni atropelle los derechos de los administrados. El tema de la acción y del control se entrecruza perpetuamente para formar la trama de este Derecho. WEIL lo subraya muy bien en su remarcable obra de síntesis del Derecho Administrativo francés7. «Éste, escribe, no busca solamente asegurar a la acción administrativa las posibilidades que le permitan de realizar sus fines de interés general. Él tiende también a proteger al individuo contra un poder siempre temible para los derechos y libertades individuales». El régimen jurídico de la decisión ejecutoria es la mejor ilustración. Unilateralmente ella crea normas y situaciones jurídicas a las cuales los interesados deben someterse, pero al mismo tiempo ella materializa un poder que debe atarse a una competencia legal. Si...

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