Sentencia nº 00954 de Tribunal Supremo de Justicia - Sala Político Administrativa de 6 de Octubre de 2010

Magistrado Ponente: HADEL MOSTAFÁ PAOLINI

Exp. Nº 2009-00086

Mediante escrito presentado ante esta Sala el 5 de febrero de 2009, los abogados J.D.A.P. y L.M.R.R., inscritos en el INPREABOGADO bajo los Nros. 28.681 y 98.905, respectivamente, actuando con el carácter de apoderados judiciales de la sociedad mercantil CARGILL DE VENEZUELA, S.R.L., domiciliada en Caracas, originalmente inscrito su documento constitutivo-estatutario en el Registro Mercantil Primero de la Circunscripción Judicial del Estado Zulia, el día 7 de marzo de 1986, bajo el No. 26, Tomo 16-A, y modificado su domicilio según asiento inscrito en la misma Oficina de Registro el 11 de octubre de 1990, bajo el No. 37, Tomo 5-A y en el Registro Mercantil Segundo de la Circunscripción Judicial del Distrito Federal y Estado Miranda, el día 13 de diciembre de 1990, bajo el No. 1, Tomo 114-A Sgdo., cambiada su naturaleza jurídica y reformados de manera general sus Estatutos Sociales, según consta de Acta de Asamblea General Extraordinaria de Accionistas inscrita en la misma Oficina de Registro el 1° de diciembre de 2003, bajo el N° 71, Tomo 176-A-Sdo., incoaron recurso contencioso administrativo de nulidad conjuntamente con solicitud de suspensión de efectos contra la Resolución N° F-2.100 dictada el 7 de agosto de 2008 por el MINISTRO DEL PODER POPULAR PARA ECONOMÍA Y FINANZAS, que declaró sin lugar el recurso jerárquico intentado contra la decisión administrativa N° DGIF-AL-0052 del 16 de noviembre de 2007, emanada de la Dirección General de Inspección y Fiscalización del referido órgano ministerial, que a su vez declaró sin lugar el recurso de reconsideración ejercido contra la decisión administrativa N° FGIF-SD-0049 del 4 de octubre de 2007, a través de la cual se impuso a la empresa recurrente la sanción de multa prevista en el artículo 15 de la Ley Contra los Ilícitos Cambiarios, en virtud de su incumplimiento de la obligación preceptuada en el artículo 5 eiusdem, relativa a la declaración de “…las operaciones de exportación N° 69663 de fecha 04 de Septiembre de 2006, por el monto de 10.489,86 US$; 76589 de fecha 21 de Septiembre de 2006, por el monto de 11.263,04 US$; 110423 de fecha 19 de diciembre de 2006, por el monto de 13.175,38 US$; 42013 de fecha 19 de diciembre de 2006, por el monto de 14.612,19 US$; 85847 de fecha 11 de septiembre de 2006, por el monto de 63.180,00 US$, para un total de 137.973,39 US$…”. (Sic).

El 10 de febrero de 2009, se dio cuenta en Sala y, por auto de esa misma fecha, se ordenó oficiar al Ministerio del Poder Popular para Economía y Finanzas, a los fines de solicitarle el expediente administrativo, de conformidad con lo previsto en el artículo 21 de la Ley Orgánica del Tribunal Supremo de Justicia de la República Bolivariana de Venezuela, aplicable ratione temporis.

El 18 de febrero de 2009, se pasó el expediente al Juzgado de Sustanciación para que se pronunciara sobre la admisibilidad de la acción.

El 5 de marzo de 2009, el referido Órgano Jurisdiccional admitió el recurso interpuesto y ordenó las notificaciones de los ciudadanos Fiscala General de la República, Procuradora General de la República y Ministro del Poder Popular para Economía y Finanzas. De igual manera, acordó librar el cartel a que hace alusión el aparte 11 del artículo 21 de la Ley Orgánica del Tribunal Supremo de Justicia de la República Bolivariana de Venezuela, aplicable ratione temporis, así como abrir cuaderno separado a los fines de emitir pronunciamiento con relación a la medida cautelar peticionada.

El 20 de marzo de 2009, se recibió en la Sala el oficio N° 0366 del 19 de marzo del mismo año, emanado del Ministerio del Poder Popular para Economía y Finanzas, a través del cual se remitieron los antecedentes administrativos del caso.

Los días 28 de abril, 5 y 19 de mayo de 2010, el Alguacil dejó constancia de haber practicado las notificaciones del Ministro del Poder Popular para Economía y Finanzas, de la Fiscala General de la República y de la Procuradora General de la República, respectivamente.

El 11 de junio de 2009, se libró el cartel dirigido a los terceros interesados, el cual fue retirado, publicado y consignado en autos tempestivamente.

El 28 de julio de 2009, se recibió en el Juzgado de Sustanciación el oficio N° 2595 del día 2 del mismo mes y año, emanado de esta Sala, por medio del cual remitió copia certificada de la sentencia N° 00769 del 3 de junio de 2009, que declaró improcedente la medida de suspensión de efectos peticionada por la parte actora.

Los días 5 y 6 de agosto de 2009, el aludido Juzgado se reservó agregar a los autos los escritos de promoción de pruebas presentados por la recurrente y por la representación judicial de la República, respectivamente, para el día siguiente a aquel en que venciese el lapso de promoción de pruebas, con base en lo previsto en el artículo 110 del Código de Procedimiento Civil.

Por autos separados del 22 de septiembre de 2009, el Juzgado de Sustanciación admitió cuanto ha lugar en derecho las pruebas promovidas por las partes.

El 10 de noviembre de 2009, el Alguacil dejó constancia de haber practicado la notificación a la Procuradora General de la República de los autos de admisión de prueba antes mencionados.

El 11 de noviembre de 2009, concluida como se encontraba la sustanciación, se ordenó pasar el expediente a esta Sala.

El 24 de noviembre de 2009, se dio cuenta en Sala, se designó ponente al Magistrado Hadel Mostafá Paolini y se fijó el tercer (3er.) día de despacho para comenzar la relación.

El 1° de diciembre de 2009, comenzó la relación de la causa y se fijó el décimo (10°) día de despacho siguiente para la celebración del acto de informes.

Los días 13 de enero y 18 de mayo de 2010, se difirió el acto de informes para el día jueves 10 de junio de 2010.

En esta última fecha tuvo lugar el acto oral de informes, al cual comparecieron los abogados L.M.R.R., en su carácter de apoderado judicial de Cargill de Venezuela, S.R.L., E.C.E., inscrita en INPREABOGADO con el N° 23.981, en su condición de sustituta de la Procuradora General de la República y E.M.T.C., inscrita en el INPREABOGADO bajo el N° 39.288, en representación del Ministerio Público, quienes expusieron sus alegatos en torno al caso y consignaron sus conclusiones escritas.

El 22 de junio de 2010, vencido como se encontraba el lapso para la presentación de los informes de las partes y, de conformidad con lo establecido en el artículo 86 de la Ley Orgánica de la Jurisdicción Contencioso Administrativa, se dejó constancia que la presente causa entró en estado de sentencia.

Realizado el estudio de las actas procesales que integran el expediente, esta Sala Político-Administrativa pasa a decidir, sobre la base de las siguientes consideraciones:

I

DEL ACTO ADMINISTRATIVO RECURRIDO

El 7 de agosto de 2008, el Ministro del Poder Popular para Economía y Finanzas dictó la Resolución N° F-2.100, objeto de impugnación a través del presente recurso contencioso administrativo de nulidad, con sustento en los argumentos reproducidos a continuación:

…Como alegato principal de su impugnación, la recurrente indica que la Decisión N° DGIF-AL-0052, por un lado se pronuncia con relación al vicio de falso supuesto de hecho, situación que no fue alegada por su representada (incongruencia positiva) y por otra, omite realizar pronunciamiento alguno sobre el falso supuesto de derecho, que fue expresamente alegado (incongruencia negativa), produciéndose así una ‘incongruencia mixta’ que por demás trae como consecuencia, la violación del principio de globalidad de las decisiones administrativas.

(…Omissis…)

(…) es importante destacar que en el presente caso, aún cuando la Dirección de Inspección y Fiscalización analizó vicios no alegados por el recurrente en su escrito recursivo, para lo cual, como ya se indicó, estaba plenamente facultada, este análisis, en modo alguno llevó a la Administración a una convicción distinta a la que ya tenía con relación a la pretensión del recurrente.

No obstante lo anterior, no puede soslayar esta Alzada el hecho que, ciertamente, la Dirección General de Inspección y Fiscalización, en su Decisión Administrativa N° DGIF-AL-0052, omite realizar pronunciamiento con relación a los alegatos de vicio de falso supuesto de derecho, por errónea interpretación de la normativa aplicada y violación del principio de buena fe o transparencia administrativa, que según el recurrente, se configuraban al aplicar la Administración Cambiaria, retroactivamente, la interpretación ‘contra Legem’ que hiciera el Banco Central de Venezuela de la obligatoriedad de obtener el número de ER, lo cual, sin duda, violenta el Principio de Globalidad de la Decisión, previsto en el artículo 62 de la Ley Orgánica de Procedimientos Administrativos, viciando el acto de nulidad relativa.

Así las cosas, considera esta Alzada entrar a revisar la Potestad de Autotutela de la Administración Pública y en tal sentido, cabe destacar que la misma ha sido definida por un sector de la doctrina como ‘La actividad administrativa con la cual la misma administración persigue la resolución de los conflictos potenciales o eventuales que surgen con los otros sujetos en relación con sus actos o pretensiones, esto es, la capacidad de hacerse justicia por si misma’.

(…Omissis…)

Atendiendo a lo antes señalado, esta Alzada, en uso de la facultad, de autotutela contenida en el artículo 81 de la Ley Orgánica de Procedimientos Administrativos, procede a convalidar el vicio de incongruencia negativa alegado por el recurrente y en consecuencia, pasa a pronunciarse con relación a los alegatos no analizados en la decisión del Recurso de Reconsideración, ratificados en el Recurso Jerárquico y así decide.

A tales efectos, observa esta Alzada que la recurrente denuncia que el vicio de Falso Supuesto de Derecho se configuró en virtud de la errónea interpretación que hiciera la Dirección General de Inspección y Fiscalización, del artículo 5 de la Resolución N° 05-11-01 ‘Normas para la Declaración de Importación y Exportación de Divisas para la Exportación de Bienes y Servicios’ en concordancia con lo establecido por el Banco Central de Venezuela en el Instructivo GOC.DDDE. 06 Rev. 09/2006 ‘Instructivo para llenar el formulario declaración de exportación’, y a la conclusión que la obtención del número de exportación realizada (ER) no era un requisito necesario para que la empresa mercantil pudiera dar fiel cumplimiento a lo preceptuado en el artículo 5 de la Ley Contra ilícitos Cambiarios.

(…Omissis…)

La Dirección General de Inspección y Fiscalización, señaló en el acto recurrido que la representante de la empresa CARGILL DE VENEZUELA, S.RL., indicó que no procedía la aplicación de la sanción establecida en el artículo 15 de la Ley Contra los Ilícitos Cambiarios, ya que no se han configurado ninguno de los dos supuestos de hecho previstos en el artículo 15 eiusdem, lo cual hace improcedente la aplicación de la multa establecida en dicho artículo a excepción, de la Intención de Exportación signadas bajo los Nos. 3470564 y 3676654, reconociendo el incumplimiento de la obligación contenido en el artículo 5 de la Ley en referencia.

Al respecto, la referida Dirección aclaró que para el momento de la revisión in situ, efectuada por ese Despacho, para el período comprendido desde el 01 de agosto 2006 al 31 de diciembre de 2006 y al primer trimestre del año 2007, la empresa en referencia no había cumplido con la obligación de declarar no solo las operaciones antes señaladas, sino también las identificadas bajo los números de Intención de Exportación: 3181233, 3483226, 3080229, 2995359, 3062628, detectándose que se encontraban pendientes las mismas, tal como consta en el Informe, de fecha 22 de junio 2007, suscrito por los funcionarios actuantes.

Ahora bien, no hay duda que la normativa contenida en los artículos 5, 15 y 16 de la Ley Contra los Ilícitos Cambiarios, consagra el modo, tiempo y lugar en que debe cumplirse la prenombrada obligación, lo que significa que el administrado debe someterse a la secuencia procesal, tal como lo disponen los extractos, de los artículos que a continuación se transcriben:

(…Omissis…)

De las normas antes citadas se colige, que para efectuar la venta de las divisas producto de las operaciones de exportación, es obligatoria la previa declaración, lo que implica que al no hacerlo se estaría incumpliendo las preseñaladas normas.

Ahora bien, ante el alegato esgrimido por la empresa, relacionado con la imposibilidad material de dar cumplimiento a la obligación de declarar al Banco Central de Venezuela dentro de los lapsos previstos, esta Alzada observa que la Dirección General de Inspección y Fiscalización, en fecha 23 de agosto de 2007, en aplicación de los principios constitucionales y legales que deben regir para todo proceso, acordó verificar a través de consulta al Banco Central de Venezuela, la existencia de un mecanismo manual mediante el cual los exportadores podían cumplir con la obligación de declarar en los casos de imposibilidad de efectuarla vía electrónica. En este sentido en fecha 10 de septiembre de 2007, la prenombrada Institución Bancaria evacuó la consulta por intermedio del Gerente de Operaciones Cambiarias, en los siguientes términos:

(…Omissis…)

Por lo que se infiere, de los párrafos anteriores observa esta Alzada, que el exportador podía obtener la Forma de Declaración de Exportación (GOC.DDDE06) de dos maneras, una por vía de la página web y la otra de manera manual, independientemente de que hubiese completado la información para la obtención del numero de Exportación realizada (ER), considerándolo como no obligatorio ese número de registro, para efectuar la correspondiente Declaración de Exportación ante el Banco Central de Venezuela y así cumplir con los postulados legales contenidos en la Ley Contra los Ilícitos Cambiarios, básicamente y de acuerdo al caso que nos ocupa con la Obligación de Declarar.

(…Omissis…)

Ahora bien, al no efectuar la Declaración de Exportación, la administrada ha incurrido en la violación del artículo 5, consagrado en el Capitulo II de La Obligación de Declarar establecida en la Ley Contra los Ilícitos Cambiarlos, lo cual le es imputable, ya que así se detectó en la revisión in situ efectuada por la Dirección General de Inspección y Fiscalización.

Igualmente se observa, que la empresa no presentó las pruebas que determinen el cumplimiento de la Obligación de Declarar en ningún momento del proceso, por lo cual esta Alzada, considera que no hubo la diligencia debida por parte de la empresa en su gestión para cumplir con la Obligación de Declarar sus exportaciones de bienes y Servicios en el periodo analizado. Por lo cual este Despacho debe regir su actuación en estricta sujeción a la normativa cambiaria vigente, con base en los principios constitucionales y legales que rige la aplicación de la Ley Contra los Ilícitos Cambiarios.

En conclusión, considera esta Alzada, que la Dirección General de Inspección y Fiscalización y el Banco Central de Venezuela, no incurrieron en el vicio de Falso Supuesto de Derecho por la errónea interpretación que supuestamente hiciera de la norma, prevista en el artículo 5 de la Resolución N° 05/11101 ‘Normas para la Declaración de Importación y Exportación de Divisas para la Exportación de Bienes y Servicios’ en concordancia con lo establecido por el Banco Central de Venezuela en el Instructivo GOC.DDDE. 06 Rev. 09/2006 ‘Instructivo para llenar el formulario declaración de exportación’, y llegar a la conclusión de que obtener el número de exportación realizada (ER) no era un requisito necesario para que su representada pudiera dar fiel cumplimiento a lo preceptuado en el artículo 5 de la Ley Contra ilícitos Cambiarlos. Así se decide...

. (Sic). (Negrillas del texto citado).

II FUNDAMENTOS DEL RECURSO DE NULIDAD

El 5 de febrero de 2009, los apoderados judiciales de la sociedad de comercio Cargill de Venezuela, S.R.L. ejercieron el presente recurso contencioso administrativo de nulidad conjuntamente con solicitud de suspensión de efectos, con fundamento en los argumentos sintetizados a continuación:

Alegaron, que el 16 de abril de 2007 la Dirección General de Inspección y Fiscalización del -entonces- Ministerio del Poder Popular para las Finanzas autorizó, mediante P.I. N° 0003, efectuar la revisión, análisis y comprobación de las operaciones de comercio internacional que estaban habilitadas por la Comisión de Administración de Divisas realizadas en el actual régimen de control de cambio por la sociedad mercantil Cargill de Venezuela, S.R.L.

Enunciaron que el 25 de julio de 2007 la citada Dirección, tras haber efectuado una revisión selectiva de las operaciones de comercio internacional realizadas por la empresa recurrente, procedió a ordenar la apertura de un procedimiento administrativo sancionatorio, en virtud del presunto incumplimiento de la normativa cambiaria relativa a la declaración de divisas.

Manifestaron, que la empresa accionante fue notificada de la apertura del procedimiento antes reseñado el día 27 de julio de 2007, el cual concluyó con la emisión de la decisión administrativa N° FGIF-SD-0049 del 4 de octubre de 2007, “…la cual declaró procedente la aplicación de la sanción prevista en el artículo 15 de la Ley Contra los Ilícitos Cambiarios, publicada en la Gaceta Oficial N° 38.272 de fecha 14 de Septiembre de 2005, a las operaciones de exportación N° 69663 de fecha 04 de Septiembre de 2006, por el monto de 10.489,86 US$; 76589 de fecha 21 de Septiembre de 2006, por el monto de 11.263,04 US$; 110423 de fecha 19 de diciembre de 2006, por el monto de 13.175,38 US$; 42013 de fecha 19 de diciembre de 2006, por el monto de 14.612,19 US$; 85847 de fecha 11 de septiembre de 2006, por el monto de 63.180,00 US$, para un total de 137.973,39 US$, y se multa a [su] representada por la cantidad de QUINIENTOS NOVENTA Y UN MIL SETECIENTOS NOVENTA Y CINCO BOLIVARES FUERTES CON CUARENTA Y SEIS CENTIMOS (BsF. 591.795,46)….”. (Sic).

Expresaron, que contra tal providencia interpusieron recurso de reconsideración el 26 de octubre de 2007, de conformidad con lo dispuesto en el artículo 94 de la Ley Orgánica de Procedimientos Administrativos, el cual fue declarado sin lugar por la Dirección General de Inspección y Fiscalización del Ministerio del Poder Popular para Economía y Finanzas el 16 de noviembre de 2007, a través de la decisión N° DGIF-AL-0052.

Aseveraron, que el 29 de noviembre de 2007 ejercieron recurso jerárquico contra esta última providencia, siendo declarado sin lugar por el Ministro del Poder Popular para Economía y Finanzas, mediante la Resolución N° F-2.100 del 7 de agosto de 2008.

Alegaron los apoderados actores, que dicha Resolución se encuentra inficionada del vicio de falso supuesto derecho “…debido a la errónea interpretación que se realizara del artículo 5 de la Resolución N° 05-11-01 ‘Normas para la Declaración de Importación y Exportación de Divisas para la Exportación de Bienes y Servicios’ en concordancia con lo establecido por el Banco Central de Venezuela en el Instructivo GOC.DDDE.06 Rev. 09/2006 ‘Instructivo para llenar el formulario declaración de exportación’, y que llevó a la administración a concluir que [su] representada había incumplido lo preceptuado en el artículo 5 de la Ley Contra Ilícitos Cambiarios…”. (Sic).

En ese sentido, señalaron que si bien el artículo 5 de la Ley Contra los Ilícitos Cambiarios “…establece la obligación de los exportadores de bienes y servicios a realizar una declaración al Banco Central de Venezuela de los montos en divisas y las características de cada operación de exportación, sin embargo, no establece en forma alguna el procedimiento que debe seguirse para realizarse tal declaración, por lo que en este aspecto, los administrados que se encuentran dentro del supuesto de hecho de la norma in commento deben acudir a otro cuerpo normativo que los oriente en cuanto al procedimiento que ha de realizarse para cumplir con dicha obligación…”. (Sic). (Subrayado del fragmento citado).

Apuntaron, que el artículo 5 de la Resolución N° 05-11-01, contentiva de las “Normas para la Declaración de Importación y Exportación de Divisas para la Exportación de Bienes y Servicios”, emanada del Banco Central de Venezuela y publicada en la Gaceta Oficial de la República Bolivariana de Venezuela N° 38.307 del 4 de noviembre de 2005, remite a otro cuerpo normativo, “…el cual, resulta necesario señalar, era aquel que se identifica con las siglas GOC.DDDE.06 Rev. 09/2006 ‘Instructivo para llenar el formulario declaración de exportación’, en virtud de que el mismo era el que se encontraba vigente para el momento de tramitar las solicitudes antes señaladas…”. (Sic).

Arguyeron, que “…lo primero que ha de resaltarse entonces, es el hecho de que el artículo 5 de la Resolución N° 05-11-01 ‘Normas para la Declaración de Importación y Exportación de Divisas para la Exportación de Bienes y Servicios’, norma de obligatorio cumplimiento para los administrados, establece que ‘los exportadores deben (...) cumplir con el procedimiento establecido en el Instructivo dispuesto a tales fines’, es decir, el administrado tenía la obligación de cumplir con todo lo preceptuado en el instructivo que a tal fin había publicado el Banco Central de Venezuela…”. (SIC). (Subrayado del texto copiado).

Indicaron, que en “…el Instructivo GOC.DDDE.06 Rev. 09/2006 ‘Instructivo para llenar el formulario declaración de exportación’ se señala, en su aparte 36, que era necesario para realizar la declaración de exportación indicar ‘los números de E. deC. asociados a las exportaciones contenidas en esta declaración, de izquierda a derecha y de arriba hacia abajo’…” (sic), y que tal instrumento “…de manera taxativa establecía que ‘Indique los números de E. deC. asociados a las exportaciones contenidas en esta declaración, de izquierda a derecha y de arriba hacia abajo’ y posteriormente indica la nota del referido instructivo que ‘No debe ser omitida la información correspondiente a ninguno de los registros’...”. (Sic).

De manera que, según sostuvieron, “…las razones que imposibilitaron a [su] representada la obtención de los números de E. deC., necesarios para el llenado del ‘Formulario de Declaración de Exportación’, no provinieron de un hecho voluntario de ésta, si no en razón de la inactividad de la administración (CADIVI), la cual no generó el número de ER dentro del lapso necesario (15 días hábiles) para que [su] representada pudiera dar total y fiel cumplimiento a la Resolución N° 05-11-01 de fecha 03 de noviembre de 2005 que dicta las ‘Normas para la Declaración de Importaciones y Exportaciones de Divisas y para la Exportación de Bienes y Servicios’…”. (Sic).

Refirieron, que “…es falso que [su] representada no ha actuado en estricto apego a las normas referentes a la declaración que deben realizar los exportadores de bienes y servicios y, en segundo lugar, se ha de observar que no podía aseverar la administración cambiaria, sin incurrir en un falso supuesto de derecho, como en efecto lo ha hecho, que no era un requisito obligatorio la obtención por parte de un exportador del número de ER por cuanto era una norma reglamentaria, formal de carácter general, la que establecía que se debía cumplir ‘con el procedimiento establecido en el instructivo dispuesto a tales fines’ y entre los cuales, según se observa del instructivo identificado con las siglas GOC.DDDE.06 Rev. 09/2006 ‘Instructivo para llenar el formulario declaración de exportación’ era necesario indicar ‘los números de E. deC. asociados a las exportaciones contenidas en esta declaración, de izquierda a derecha y de arriba hacia abajo’…”. (Sic). (Subrayado del fragmento copiado).

Adujeron, que “…afirmar que la obtención del número de ER no era un requisito obligatorio (como se afirma en la página 11 de la Decisión Administrativa N° F-2. 100), es una interpretación que atenta contra el propio texto de la normativa y por ende, contra el principio de legalidad que debe regir toda la actividad administrativa…”. (Sic).

En orden a lo anterior, agregaron que la Resolución impugnada vulneró el principio de legalidad administrativa contemplado en el artículo 137 de la Constitución de la República Bolivariana de Venezuela, violación que se configuró “…al considerar en virtud de la interpretación contralegem que realizara el BCV, que no era un requisito obligatorio obtener el número ER, para realizar la declaración de las exportaciones realizadas, cuando el mismo instructivo para llenar al formulario de declaración de exportación, señalaba expresamente que dichos números debían de ser indicados, y que no podían ser omitidos, conforme al instructivo anteriormente señalado, contrario a lo que afirma el BCV en respuesta a la consulta realizada por la administración cambiaria…”. (Sic). (Subrayado del texto citado).

Al respecto, reiteraron que “…no existe registro alguno de Convenios, Resoluciones o Instructivos en el período que afecta a las solicitudes que autorice a la omisión de la información contenida en el registro N° 36 del formulario de ‘Declaración de Exportación’…”. (Subrayado del fragmento copiado).

En virtud de lo antes señalado, peticionaron que se declare con lugar el presente recurso y, en consecuencia, se decrete la nulidad del acto administrativo impugnado, por estimar que incurre en el supuesto de nulidad absoluta consagrado en el numeral 3 del artículo 19 de la Ley Orgánica de Procedimientos Administrativos, esto es, por ser de ilegal ejecución.

III

INFORMES DE LA PROCURADURÍA GENERAL DE LA REPÚBLICA

En la oportunidad de celebrarse el acto de informes, la apoderada judicial de la República presentó sus conclusiones sobre la base de los argumentos reproducidos a continuación:

En cuanto al vicio de falso supuesto de derecho denunciado por la parte accionante, sostuvo que “…en el presente caso, fue interpretado de manera correcta el artículo 5 de la Resolución N° 05-11-01 ‘Normas para la Declaración de Importación y Exportación de Bienes y Servicios’ (…) en concordancia con el Instructivo GOC.DDDE.06 Rev. 09/2006 ‘Instructivo para llenar el formulario de declaración de exportación’, emanado del Banco Central de Venezuela, ya que del expediente administrativo se evidencia, que efectivamente la sociedad mercantil recurrente no cumplió con su obligación de declarar al Banco Central de Venezuela las operaciones de comercio internacional de exportación, ya que la sociedad mercantil recurrente podía obtener la Forma de Declaración de Exportación GOC.DDDE06, de dos maneras, tal como lo estableció el informe del Banco Central de Venezuela citado supra:

1. Por vía de la página web.

2. De forma manual, independientemente de que hubiese completado la información para la obtención del número de Exportación (ER)…

. (Subrayado del texto citado).

Agregó, que “…no hubo la diligencia debida por parte de la sociedad mercantil recurrente, para realizar la declaración al Banco Central de Venezuela de sus operaciones de comercio internacional de exportación, ya que la obtención del número de exportación realizada (ER) no era un requisito para cumplir con la obligación establecida en el artículo 5 de la Ley Contra los Ilícitos Cambiarios…” y, en consecuencia, “…la Administración procedió a sancionar a la sociedad mercantil recurrente, con multa (…) por haber incumplido con su obligación de declarar al Banco Central de Venezuela, establecida en el artículo 5 de la Ley Contra los Ilícitos Cambiarios, no configurándose de esta manera el falso supuesto de derecho alegado por la sociedad mercantil recurrente…”.

Con relación a la presunta violación del principio de legalidad administrativa, arguyó que “…se ratifican las argumentos y defensas esgrimidos por esta representación de la República, al momento de desvirtuar el vicio de falso supuesto de derecho invocado por la sociedad mercantil recurrente, quedando demostrado que la Administración no incurrió en el mencionado vicio, por cuanto fue interpretado de manera correcta el artículo 5 de la Resolución N° 05-11-01 ‘Normas para la Declaración de Importación y Exportación de Divisas para la Exportación de Bienes y Servicios’ (…) en concordancia con el Instructivo GOC.DDDE.06 Rev 09/2006 ‘Instructivo para llenar el formulario declaración de exportación’, emanado del Banco Central de Venezuela, evidenciándose que la Administración actuó apegada al ordenamiento jurídico, aplicando los artículos correspondientes al caso concreto, dando así cumplimiento al principio de legalidad administrativa…”. (Sic).

IV

OPINIÓN DEL MINISTERIO PÚBLICO

Verificado el acto oral de informes, la representante del Ministerio Público consignó escrito contentivo de la opinión del citado organismo en torno a la presente controversia, en el que alegó lo siguiente:

Que la revisión “…efectuada por la Dirección General de Inspección y Fiscalización, determinó que para el período comprendido entre el 1° de agosto de 2006 al 31 de diciembre de 2006 y al primer trimestre del año 2007, la empresa en referencia incumplió la obligación de declarar las operaciones de exportación, según se desprende del informe de fecha 22 de junio de 2007, emanado del referido despacho, lo cual fue corroborado al consultar al Banco Central de Venezuela, siendo que efectivamente la empresa recurrente no presentó pruebas que determinaran el cumplimiento de la obligación de declarar…”.

Que “…además de la imposibilidad alegada por la empresa Cargill de Venezuela, S.R.L., en cuanto a la obtención de los números de E. deC. deA. deD., necesarios para el llenado del ‘Formulario de Declaración de Exportación’, proviene de la inactividad de la Administración, que no generó el número requerido dentro del lapso necesario de quince (15) días para que ésta pudiera dar cumplimiento a la declaración, en las siete (7) operaciones de exportación realizadas por la empresa recurrente en las fechas (…), la empresa recurrente, no ejerció otras gestiones necesarias para tal fin, tomando en cuenta que el Banco Central de Venezuela lo consideró de carácter no obligatorio, ya que lo básicamente importante era cumplir con los postulados legales establecidos en la Ley Contra Ilícitos Cambiarios, en lo que respecta a la obligación inminente de declarar…”. (Sic).

Que “…la Administración actuó ajustada a derecho al dictar el acto contenido en la Resolución N° Factura-2.100 de fecha 7 de agosto de 2008, (…) por incumplimiento a la obligación de declarar, establecida en el artículo 5 de la Ley Contra Ilícitos Cambiarios, imponiendo la sanción de multa, prevista en el artículo 15 ejusdem; así pues, vista la imposibilidad que hubiese presentado la empresa accionante al acceder a través de la página web, para obtener el mencionado número ER, debió actuar diligentemente con estricto apego a la Ley, ya que al no efectuar las declaraciones en las exportaciones mencionadas up supra, la empresa accionante incurrió en violación del artículo 5 de la Ley Contra Ilícitos Cambiarios, a lo que es necesario agregar que el instructivo no establece sanción alguna por esta omisión, en razón de lo cual no puede alegarse que la Administración incurrió en el Vicio de Falso Supuesto de Derecho por errónea interpretación del artículo 5 de la Resolución N° 05-11-01…”. (Sic).

Que “…la Administración al llegar a la conclusión de que obtener el número de exportación realizada (ER) no era un requisito indispensable para que su representada pudiera dar fiel cumplimiento a lo preceptuado en el artículo 5 de la Ley Contra Ilícitos Cambiarios, actuó amparada bajo el Principio de Autotutela de la Administración Pública…”, aunado a que “…el Organismo arriba señalado planteó alternativas respecto a la imposibilidad de obtener el número RE vía web, al señalar que ‘…antes de que se implementara la declaración en línea a través de la aplicación de la Declaración de Exportación que se encuentra en funcionamiento en la página web de este instituto desde el 12 de junio de 2007, el exportador podía obtener la Forma de Declaración de Exportación, tanto a través de la página web del Banco Central de Venezuela, como solicitándola a su operador cambiario o Banco tramitador…’…”. (Sic).

Que “…la empresa accionante no actuó de manera diligente al realizar siete (7) operaciones de exportación sin cumplir con el objeto principal establecido en la Ley, como es, la obligación de declarar, excusando su falta en la imposibilidad de obtener el mencionado número, y manteniendo esta posición pasiva a lo largo de las operaciones aquí mencionadas, sin buscar alternativas viables para dar fiel cumplimiento a los requisitos establecidos en las normativas cambiarias, por lo que en este sentido no puede alegar que la Administración incurrió en el Vicio de Ilegalidad Administrativa…”.

V

CONSIDERACIONES PARA DECIDIR

En el presente caso, la sociedad de comercio Cargill de Venezuela, S.R.L. solicitó la declaratoria de nulidad de la Resolución N° F-2.100 dictada el 7 de agosto de 2007 por el Ministro del Poder Popular para Economía y Finanzas, mediante la cual declaró sin lugar el recurso jerárquico ejercido contra la decisión administrativa N° DGIF-AL-0052 del 16 de noviembre de 2007, emanada de la Dirección General de Inspección y Fiscalización del referido órgano ministerial, que a su vez declaró sin lugar el recurso de reconsideración ejercido contra la decisión administrativa N° FGIF-SD-0049 del 4 de octubre de 2007, a través de la cual se impuso a la empresa recurrente la sanción de multa prevista en el artículo 15 de la Ley Contra los Ilícitos Cambiarios, en virtud de su incumplimiento de la obligación preceptuada en el artículo 5 eiusdem, relativa a la declaración de “…las operaciones de exportación N° 69663 de fecha 04 de Septiembre de 2006, por el monto de 10.489,86 US$; 76589 de fecha 21 de Septiembre de 2006, por el monto de 11.263,04 US$; 110423 de fecha 19 de diciembre de 2006, por el monto de 13.175,38 US$; 42013 de fecha 19 de diciembre de 2006, por el monto de 14.612,19 US$; 85847 de fecha 11 de septiembre de 2006, por el monto de 63.180,00 US$, para un total de 137.973,39 US$…”. (Sic).

Cabe destacar que frente a dicho acto administrativo, la accionante denunció concretamente el vicio de falso supuesto de derecho, por errónea interpretación del artículo 5 de la Resolución N° 05-11-01 del 3 de noviembre de 2005 dictada por el Banco Central de Venezuela, contentiva de las “Normas para la Declaración de Importación y Exportación de Divisas para la Exportación de Bienes y Servicios”, así como la violación del principio de legalidad administrativa consagrado en el artículo 137 de la Constitución de la República Bolivariana de Venezuela.

En tal sentido, pasa esta Sala a decidir los vicios imputados al acto administrativo recurrido en el mismo orden en que fueron alegados en el libelo, a cuyo efecto observa:

1.- Del vicio de falso supuesto de derecho

Sostuvieron los apoderados actores, que el proveimiento administrativo recurrido se encuentra inficionado del vicio de falso supuesto derecho “…debido a la errónea interpretación que se realizara del artículo 5 de la Resolución N° 05-11-01 ‘Normas para la Declaración de Importación y Exportación de Divisas para la Exportación de Bienes y Servicios’ en concordancia con lo establecido por el Banco Central de Venezuela en el Instructivo GOC.DDDE.06 Rev. 09/2006 ‘Instructivo para llenar el formulario declaración de exportación’, y que llevó a la administración a concluir que [su] representada había incumplido lo preceptuado en el artículo 5 de la Ley Contra Ilícitos Cambiarios…”. (Sic).

En ese sentido, señalaron que si bien el artículo 5 de la Ley contra los Ilícitos Cambiarios “…establece la obligación de los exportadores de bienes y servicios a realizar una declaración al Banco Central de Venezuela de los montos en divisas y las características de cada operación de exportación, sin embargo, no establece en forma alguna el procedimiento que debe seguirse para realizarse tal declaración, por lo que en este aspecto, los administrados que se encuentran dentro del supuesto de hecho de la norma in commento deben acudir a otro cuerpo normativo que los oriente en cuanto al procedimiento que ha de realizarse para cumplir con dicha obligación…”. (Sic). (Subrayado del fragmento citado).

Apuntaron, que el artículo 5 de la Resolución N° 05-11-01 remite a otro cuerpo normativo, “…el cual, resulta necesario señalar, era aquel que se identifica con las siglas GOC.DDDE.06 Rev. 09/2006 ‘Instructivo para llenar el formulario declaración de exportación’, en virtud de que el mismo era el que se encontraba vigente para el momento de tramitar las solicitudes antes señaladas…”. (Sic).

Arguyeron, que “…lo primero que ha de resaltarse entonces, es el hecho de que el artículo 5 de la Resolución N° 05-11-01 ‘Normas para la Declaración de Importación y Exportación de Divisas para la Exportación de Bienes y Servicios’, norma de obligatorio cumplimiento para los administrados, establece que ‘los exportadores deben (...) cumplir con el procedimiento establecido en el Instructivo dispuesto a tales fines’, es decir, el administrado tenía la obligación de cumplir con todo lo preceptuado en el instructivo que a tal fin había publicado el Banco Central de Venezuela…”. (Sic). (Subrayado del texto copiado).

Refirieron, que en “…el Instructivo GOC.DDDE.06 Rev. 09/2006 ‘Instructivo para llenar el formulario declaración de exportación’ se señala, en su aparte 36, que era necesario para realizar la declaración de exportación indicar ‘los números de E. deC. asociados a las exportaciones contenidas en esta declaración, de izquierda a derecha y de arriba hacia abajo’…” (sic), y que “…posteriormente indica la nota del referido instructivo que ‘No debe ser omitida la información correspondiente a ninguno de los registros’...”. (Sic).

De manera que, según sostuvieron, “…las razones que imposibilitaron a [su] representada la obtención de los números de E. deC., necesarios para el llenado del ‘Formulario de Declaración de Exportación’, no provinieron de un hecho voluntario de ésta, si no en razón de la inactividad de la administración (CADIVI), la cual no generó el número de ER dentro del lapso necesario (15 días hábiles) para que [su] representada pudiera dar total y fiel cumplimiento a la Resolución N° 05-11-01 de fecha 03 de noviembre de 2005 que dicta las ‘Normas para la Declaración de Importaciones y Exportaciones de Divisas y para la Exportación de Bienes y Servicios’…”. (Sic).

Indicaron, que “…es falso que [su] representada no ha actuado en estricto apego a las normas referentes a la declaración que deben realizar los exportadores de bienes y servicios y, en segundo lugar, se ha de observar que no podía aseverar la administración cambiaria, sin incurrir en un falso supuesto de derecho, como en efecto lo ha hecho, que no era un requisito obligatorio la obtención por parte de un exportador del número de ER por cuanto era una norma reglamentaria, formal de carácter general, la que establecía que se debía cumplir ‘con el procedimiento establecido en el instructivo dispuesto a tales fines’ y entre los cuales, según se observa del instructivo identificado con las siglas GOC.DDDE.06 Rev. 09/2006 ‘Instructivo para llenar el formulario declaración de exportación’ era necesario indicar ‘los números de E. deC. asociados a las exportaciones contenidas en esta declaración, de izquierda a derecha y de arriba hacia abajo’…”. (Sic). (Subrayado del fragmento copiado).

Adujeron, que “…afirmar que la obtención del número de ER no era un requisito obligatorio (como se afirma en la página 11 de la Decisión Administrativa N° F-2. 100), es una interpretación que atenta contra el propio texto de la normativa y por ende, contra el principio de legalidad que debe regir toda la actividad administrativa…”. (Sic).

Delimitada en tales términos la denuncia, se debe precisar que el vicio de falso supuesto de derecho se verifica cuando los hechos que dan origen a la decisión administrativa existen, se corresponden con lo acontecido y son verdaderos, pero la Administración al dictar el acto los subsume en una norma errónea o inexistente en el universo normativo para fundamentar su decisión, lo cual incide decisivamente en la esfera de los derechos subjetivos de los administrados. (Vid., sentencia de esta Sala N° 00422 del 19 de mayo de 2010).

Dicho esto, se observa que la presente defensa se sustenta en la supuesta interpretación errónea dada por la Administración al artículo 5 de la Resolución N° 05-11-01 del 3 de noviembre de 2005 dictada por el Banco Central de Venezuela, contentiva de las “Normas para la Declaración de Importación y Exportación de Divisas para la Exportación de Bienes y Servicios”, publicada en la Gaceta Oficial de la República Bolivariana de Venezuela N° 38.307 del 4 de noviembre de 2005; específicamente, por estimar la recurrente que el acto impugnado se emitió con base en un informe “contra legem” emanado de la referida entidad bancaria, según el cual para realizar la declaración de exportación no era necesaria la obtención del “número de exportación realizada (ER)” que emite la Comisión de Administración de Divisas (CADIVI), cuando -según la parte actora- forzosamente ello sí se requería para cumplir la obligación prevista en el artículo 5 de la Ley Contra los Ilícitos Cambiarios.

En ese sentido, se aprecia que esta última norma dispone lo siguiente:

Artículo 5.- Los exportadores de bienes o servicios distintos a los señalados en el artículo anterior, cuando la operación ascienda a un monto superior a diez mil dólares de los Estados Unidos de América (US$ 10.000,00) o su equivalente en otras divisas, están obligados a declarar al Banco Central de Venezuela, a través de un operador Cambiario, los montos en divisas y las características de cada operación de exportación, a los fines de su posterior venta al ente emisor, en un plazo que no excederá de quince (15) días hábiles, contados a partir de la fecha de la declaración de la exportación ante las autoridades aduaneras correspondientes

. (Resaltado de esta Sala).

Conforme al artículo anterior, los exportadores de bienes y servicios están obligados a declarar al Banco Central de Venezuela, a través de un operador cambiario, los montos en divisas y las características de cada operación de exportación, en un plazo que no excederá de quince (15) días hábiles, contados a partir de la declaración de exportación ante las autoridades aduaneras respectivas.

Por su parte, el artículo 15 eiusdem prevé que:

Quien incumpla la obligación de declarar establecida en los artículos 4 y 5 de esta Ley, o habiendo declarado haya suministrado datos falsos o inexactos, será sancionado con multa del doble al equivalente en bolívares del monto de la respectiva operación cambiaria

. (Destacado de la Sala).

De la norma supra transcrita se desprende que las personas naturales o jurídicas dedicadas a la actividad de exportación que incumplan la obligación de declarar al Banco Central de Venezuela las sumas en divisas y las características de cada operación de exportación, serán sancionadas con multas hasta por el doble del equivalente en bolívares del monto de la respectiva operación cambiaria.

En el caso de autos, la sociedad mercantil Cargill de Venezuela, S.R.L. fue sancionada por la Dirección General de Inspección y Fiscalización del Ministerio del Poder Popular para Economía y Finanzas, con multa por la cantidad de quinientos noventa y un mil setecientos noventa y cinco bolívares con cuarenta y seis céntimos (Bs. 591.795,46), suma que constituye el doble de doscientos noventa y cinco mil ochocientos noventa y siete bolívares con setenta y tres céntimos (Bs. 295.897,73), monto que a su vez representaba el equivalente en bolívares de la cantidad de ciento treinta y siete mil novecientos setenta y tres dólares de los Estados Unidos de América con treinta y nueve centavos de dólar (US$ 137.973,39), a la tasa de cambio vigente para la fecha en que se produjeron las operaciones de exportación, a saber, dos bolívares con quince céntimos (Bs. 2,15) por cada dólar estadounidense (1US$), de conformidad con lo estatuido en el artículo 1 del Convenio Cambiario N° 2 del 3 de marzo de 2005, publicado en la Gaceta Oficial de la República Bolivariana de Venezuela N° 38.138 de la misma fecha; sanción que fue ratificada por el Ministro del ramo mediante la Resolución cuya nulidad se pretende en este juicio.

Tal incumplimiento, es preciso acotar, no es un hecho controvertido en la presente causa, toda vez que lo concretamente discutido por la accionante es si existía o no una eximente de su responsabilidad que la relevara de la sanción impuesta, en tanto que, según lo alegado por ésta, no pudo proceder a la declaración de las exportaciones dentro del lapso de quince (15) días hábiles previstos en el artículo 5 de la Ley Contra los Ilícitos Cambiarios, por cuanto la Comisión de Administración de Divisas no le había emitido los “números de exportaciones realizadas (ER)”, requisito éste estrictamente necesario -subraya la parte actora- para cumplir con aquella obligación vía electrónica (Internet).

Ahora bien, visto que el artículo 5 de la Ley Contra los Ilícitos Cambiarios nada dispone con relación al procedimiento a seguirse para efectuar la declaración de exportación ante el Banco Central de Venezuela, esa Institución dictó la Resolución N° 05-11-01 el 3 de noviembre de 2005, que contiene las “Normas para la Declaración de Importación y Exportación de Divisas para la Exportación de Bienes y Servicios”, en cuyo artículo 5 se establece lo siguiente:

A los efectos de la declaración que de conformidad con lo previsto en el artículo 5 de la Ley Contra los Ilícitos Cambiarios deben realizar los exportadores de bienes y servicios distintos a los señalados en el artículo 2 de la presente Resolución, los exportadores deben acceder a la página web del Banco Central de Venezuela y cumplir con el procedimiento establecido en el Instructivo dispuesto a tales fines. Se exceptúan de la obligación de declarar, los sujetos previstos en el artículo 5 de la Ley contra los Ilícitos Cambiarios…

. (Negrillas de la Sala).

Como se constata del precitado artículo, para que los exportadores de bienes y servicios pudieran llevar a cabo la declaración de exportación, era necesario que ingresaran a la página web del Banco Central de Venezuela y completaran el “Instructivo para llenar la Declaración de Exportación”, contenido en la forma “GOC.DDDE.06 Rev.09/2006” (folios 65 al 67), la cual dispone en el Anexo III, punto N° 36, lo siguiente:

…36. Indique los números de E. deC. asociados a las exportaciones contenidas en esta declaración, de izquierda a derecha y de arriba hacia abajo…

.

Más adelante, el referido Instructivo señala que:

…No debe ser omitida la información correspondiente a ninguno de los registros…

. (Subrayado del texto copiado).

De ello se deduce que, conforme al “Instructivo para llenar la Declaración de Exportación” emitido por el Banco Central de Venezuela, con motivo de lo dispuesto en el artículo 5 de las “Normas para la Declaración de Importación y Exportación de Divisas para la Exportación de Bienes y Servicios” -las cuales, a su vez, fueron dictadas en ejecución de la obligación de declarar contemplada en el artículo 5 de la Ley contra los Ilícitos Cambiarios-, la declaración de exportación debía indicar los “números de exportaciones realizadas (ER)” emitidos por la Comisión de Administración de Divisas, de izquierda a derecha y de arriba hacia abajo; siendo que no podía ser omitida ninguna de las informaciones correspondientes a tales registros, para proceder a la declaración vía electrónica, esto es, a través de la página web del Banco Central de Venezuela.

Ahora bien, pese a que la situación antes descrita coincide con la posición sostenida por la parte actora, lo que en ningún momento fue contradicho o cuestionado por la autoridad emisora del proveimiento administrativo impugnado, no es menos cierto que el hecho objetivo que motivó a la Administración a imponer la sanción recurrida fue, precisamente, la omisión de la empresa recurrente de su deber de declarar las divisas obtenidas por virtud de las operaciones de exportación tantas veces mencionadas.

En tal sentido, advierte esta Sala que cursa a los folios 1.281 y 1.282 del expediente administrativo (tercera pieza), copia certificada de la comunicación signada con el N° DDD-2007-08-20 del 10 de septiembre de 2007, expedida por el Banco Central de Venezuela, por medio de la cual se dio respuesta al Oficio N° FGIF-OCIC-0822 del 23 de agosto de ese mismo año librado por el Ministerio del Poder Popular para Economía y Finanzas, en el que este último organismo solicitó a esa institución bancaria informara si a los efectos de realizar la declaración de exportación a que se refiere el artículo 5 de la Ley contra los Ilícitos Cambiarios, en concordancia con el artículo 5 de la Resolución N° 05-11-01 del 3 de noviembre de 2005, era requisito indispensable señalar el número de exportación realizada (ER) asociado a dicha operación y si, en todo caso, existía un mecanismo manual mediante el cual los exportadores pudiesen cumplir con tal obligación en los casos de imposibilidad de efectuarla vía electrónica.

En dicho informe el Banco Central de Venezuela precisó lo siguiente:

…Al respecto, me permito señalarle que el número de ER fue incorporado a la Forma de Declaración de Exportación, en su etapa de consignación en físico ante este Instituto, a los fines de facilitar a los organismos contralores el cruce de la información registrada en la citada Forma, con aquella contenida en documentos similares presentados por los exportadores ante otros entes u organismos de la Administración Pública. En tal sentido, se debe señalar que la misma no constituía para este Instituto un registro de carácter obligatorio, ello considerando que en ciertos casos dicho número se generaba fuera del lapso de 15 días hábiles previsto en la referida Ley para efectuar las declaraciones de exportación ante este Instituto, y no era posible para los exportadores completar dicha información.

Por otra parte, en lo que se refiere a su segundo planteamiento, le informo que antes de que se implementara la declaración en línea a través de la aplicación ‘Declaración de Exportación’ que se encuentra en funcionamiento en la página web de este Instituto desde el 12 de junio del presente año, el exportador podía obtener la Forma de Declaración de Exportación, tanto a través de la página web del Banco Central de Venezuela, como solicitándola a su operador cambiario o banco tramitador.

Asimismo, debemos destacar que con la entrada en operación de la aplicación ‘Declaración de Exportación’, fue publicada en la página web del Instituto la Forma GOC.DDDE.07, la cual permite a los exportadores efectuar en el caso de una situación de contingencia la declaración en forma manual, de acuerdo con lo establecido en el ‘Instructivo dirigido a los exportadores y a los operadores cambiarios a los fines de cumplir con las declaraciones de exportación de bienes y servicios al Banco Central de Venezuela’, disponible en la misma dirección electrónica…

.

De acuerdo con lo expuesto en el documento supra transcrito, el “número de exportación realizada (ER)” que emite la Comisión de Administración de Divisas no constituía un registro de carácter obligatorio para realizar la declaración de exportación ante el Banco Central de Venezuela, dado que su finalidad era, básicamente, proporcionar información que pudiera ser cotejada por los diversos organismos contralores de la Administración Pública; siendo que, cuando el exportador no dispusiera de tal número para el momento de efectuar la declaración de exportación, podía realizarla en forma manual, bien mediante la “Forma GOC.DDDE.07 Rev. 05/2007”, disponible en la página web del Banco Central de Venezuela, o bien solicitando la planilla de declaración a su operador bancario o banco tramitador.

Cabe agregar que, previo a la entrada en funcionamiento de la aplicación de declaración en línea implementada por el Banco Central de Venezuela el día 12 de junio del año 2007, las declaraciones debían formularlas los exportadores directamente ante sus respectivos operadores cambiarios.

Así, se observa que el Convenio Cambiario N° 1 celebrado entre el Ejecutivo Nacional y el Banco Central de Venezuela el 5 de febrero de 2003, publicado en la Gaceta Oficial de la República Bolivariana de Venezuela N° 37.625 del 5 de febrero de 2003, y reimpreso por error material en las Gacetas Oficiales de la República Bolivariana de Venezuela Nros. 37.641 del 27 de febrero, y 37.649 y 37.653 del 13 y 19 de marzo de 2003, respectivamente, establece en su artículo 27 la siguiente obligación en cabeza de los exportadores de bienes y servicios:

Artículo 27. Serán de venta obligatoria al Banco Central de Venezuela al tipo de cambio que se fijará de conformidad con lo pautado en el articulo 6 de este Convenio, todas las divisas originadas por las exportaciones de bienes, servicios o tecnologías, realizadas a partir de la entrada en vigencia del presente Convenio Cambiario. La venta de divisas deberá efectuarse dentro de los cinco (5) días hábiles bancarios siguientes a la disponibilidad de las mismas, calculadas sobre el valor FOB declarado en la respectiva Declaración de Aduanas o Manifiesto de Exportación

.

Conforme a dicha norma serán de venta obligatoria al Banco Central de Venezuela todas las divisas originadas por las exportaciones de bienes, servicios o tecnologías, realizadas a partir de la entrada en vigencia del aludido Convenio Cambiario.

En ese sentido, se debe advertir que la Comisión de Administración de Divisas dictó el día 7 de febrero de 2003 la Providencia N° 002, publicada en la Gaceta Oficial de la República Bolivariana de Venezuela N° 37.627 de la misma fecha, en cuyo artículo 3 dispuso lo siguiente:

Artículo 3.- En los casos de ventas de divisas señalados en el artículo 27 del Convenio Cambiario N° 1, publicado en la Gaceta Oficial de la República Bolivariana de Venezuela M° 37.625 del 05 de febrero de 2003, los exportadores podrán deducir hasta un máximo del diez por ciento (10%) sobre el valor FOB, para atender la prestación de los servicios en el exterior relacionados con la respectiva actividad de exportación. Si la excepción se efectúa bajo la modalidad CIF-81 el exportador podrá retener, además del porcentaje correspondiente a gastos en el exterior una suma equivalente a sus costos de seguro y flete. El Banco Central de Venezuela regulará los términos y condiciones conforme a los cuales la banca le trasferirá las divisas obtenidas de los exportadores

. (Negrillas de esta Sala).

En concatenación con el anterior dispositivo, encontramos que el artículo 4 de la Resolución N° 03-04-01 del 22 de abril de 2003 emitida por el Banco Central de Venezuela, publicada en la Gaceta Oficial de la República Bolivariana de Venezuela N° 37.674 de la misma fecha, derogada por la Resolución N° 05-11-01 del 3 de noviembre de 2005, disponía lo siguiente:

Artículo 4.- Los banco universales, bancos comerciales, entidades de ahorro y préstamo y casas de cambio que realicen las exportaciones indicadas en el artículo 2° deberán indicar al Banco Central de Venezuela acerca de las mismas, indicando su fecha, signo monetario al que correspondan los billetes exportados, el importador y monto de la transacción. Dicha información deberá ser suministrada dentro de los cinco (5) días hábiles bancarios siguientes a la exportación de que se trate

.

La interpretación concordada de las normas antes invocadas no deja lugar a dudas, en el sentido que las declaraciones de exportación de divisas percibidas por virtud de la enajenación de bienes o prestación de servicios debía tramitarse directamente ante el banco que fungiere como operador cambiario del exportador, para que éste, una vez obtenidas las divisas, las ofreciera en venta al Banco Central de Venezuela en la forma prevista en la citada Resolución N° 03-04-01 del 22 de abril de 2003.

De modo que la obligación de declaración de las divisas percibidas por los exportadores con motivo de operaciones de esta naturaleza, contemplada en el artículo 5 de la Ley Contra los Ilícitos Cambiarios, podía ser satisfecha por la empresa Cargill de Venezuela, S.R.L. tanto ingresando a la página web del Banco Central de Venezuela y llenando la planilla que aparece en la aplicación “Contingencia: Formulario GOC-DDDE-07 Declaración de Exportación y anexos (versión exel)”, como acudiendo directamente a su operador bancario o banco tramitador para que le facilitaran la correspondiente “Forma de Declaración de Exportación”.

Lo anterior denota la falta de diligencia manifestada por dicha sociedad mercantil, en tanto ésta reconoció haber incumplido su obligación de declarar las divisas provenientes de las operaciones de exportación in commento amparándose en la falta de emisión oportuna por parte de la Comisión de Administración de Divisas de los respectivos números de exportaciones realizadas (ER); ítem que, sin embargo, tal como fue informado por el Banco Central de Venezuela, no configuraba un registro necesario para proceder a la declaración manual respectiva -vía web o mediante operador cambiario- ante dicha Institución, para así dar cumplimiento a lo dispuesto en el artículo 5 de la Ley Contra los Ilícitos Cambiarios.

Todo lo expresado, pone de relieve que el Ministro del Poder Popular para Economía y Finanzas no interpretó erróneamente lo dispuesto en el artículo 5 de la Resolución N° 05-11-01 del 3 de noviembre de 2005, contentiva de las “Normas para la Declaración de Importación y Exportación de Divisas para la Exportación de Bienes y Servicios” emanadas del Banco Central de Venezuela; no sólo porque en ningún momento éste desconoció que el mecanismo principal de declaración de divisas percibidas por operaciones de exportación fuese el previsto en dicha normativa, esto es, completando el “Instructivo para llenar la Declaración de Exportación” contenido en la “Forma GOC.DDDE.06 Rev.09/2006” dictada por el Banco Central de Venezuela, que efectivamente exige indicar el número de exportación realizada (ER) asociado a la operación, sino porque fundamentó la ratificación de la multa en la conducta negligente exteriorizada por la sociedad de comercio Cargill de Venezuela, S.R.L. frente a su obligación objetiva y concreta de declarar las divisas percibidas por las operaciones de exportación por las que fue sancionada; las cuales debió declarar, aunque fuese de forma manual, ante la imposibilidad de obtener por parte de la Comisión de Administración de Divisas los referidos números de exportaciones realizadas (ER) dentro del lapso legal de quince (15) días hábiles siguientes a la fecha de la declaración de la exportación ante las autoridades aduaneras correspondientes.

Aunado a lo anterior, se debe acotar que la reticencia de la parte actora en el cumplimiento de la obligación de declaración in commento fue de tal entidad, que durante la tramitación del procedimiento administrativo -en el que participó activamente- nada alegó frente a lo expresado por el Banco Central de Venezuela en la comunicación N° DDD-2007-08-20 del 10 de septiembre de 2007, donde se informó al órgano emisor del proveimiento administrativo impugnado que ésta podía realizar la declaración de forma manual, limitando su defensa únicamente al hecho relativo a que no efectuó la declaración en línea porque no obtuvo oportunamente los números de exportación realizada (ER) por parte de la Comisión de Administración de Divisas; siendo que, ni aquel procedimiento, ni en el presente juicio, desplegó actividad probatoria alguna tendiente a demostrar que por lo memos efectuó alguna otra actuación destinada a cumplir con su obligación legal.

Por consiguiente, debe esta Sala desestimar la denuncia de falso supuesto de derecho argüida por la parte accionante. Así se establece.

2.- De la infracción del principio de legalidad administrativa

Agregaron los representantes judiciales de la accionante que la Resolución impugnada vulneró el principio de legalidad administrativa contemplado en el artículo 137 de la Constitución de la República Bolivariana de Venezuela, “…al considerar en virtud de la interpretación contralegem que realizara el BCV, que no era un requisito obligatorio obtener el número ER, para realizar la declaración de las exportaciones realizadas, cuando el mismo instructivo para llenar al formulario de declaración de exportación, señalaba expresamente que dichos números debían de ser indicados, y que no podían ser omitidos, conforme al instructivo anteriormente señalado, contrario a lo que afirma el BCV en respuesta a la consulta realizada por la administración cambiaria…”. (Sic). (Subrayado del texto citado).

En ese orden, reiteraron que “…no existe registro alguno de Convenios, Resoluciones o Instructivos en el período que afecta a las solicitudes que autorice a la omisión de la información contenida en el registro N° 36 del formulario de ‘Declaración de Exportación’…”. (Subrayado del fragmento copiado).

Frente a esta defensa, se debe acotar que el artículo 137 de la Constitución de la República Bolivariana de Venezuela preceptúa el principio cuya infracción se alega, en los términos siguientes:

Artículo 137.- La Constitución y la ley definen las atribuciones de los órganos que ejercen el Poder Público, a las cuales deben sujetarse las actividades que realicen

.

Con relación al citado postulado constitucional, la jurisprudencia de este Alto Tribunal ha considerado que comporta un doble significado: la sumisión de los actos estatales a las disposiciones emanadas de los cuerpos legislativos en forma de ley y el sometimiento de todos los actos singulares, individuales y concretos, provenientes de una autoridad pública, a las normas generales y abstractas, previamente establecidas, sean o no de origen legislativo, e inclusive provenientes de esa misma autoridad. (Vid., sentencia de esta Sala N° 01275 del 23 de septiembre de 2009).

Asimismo, se ha precisado en anteriores oportunidades que el principio de legalidad implica que la Administración sólo puede obrar cuando haya sido legalmente facultada, cuestión que constituye una de las características propias del moderno Estado de Derecho, que impone la subordinación del poder de obrar de la Administración a la Constitución y las leyes; tal asunto ha sido calificado por la doctrina como “una norma sobre normación”, que supone el establecimiento de las relaciones entre el ordenamiento jurídico en general y el acto o actos emanados de la Administración. (Vid., sentencia de esta Sala N° 00943 del 6 de agosto de 2008).

Partiendo de tales premisas, se advierte que el alegato de vulneración al principio de legalidad administrativa aducido por la empresa recurrente se sustentó básicamente en la circunstancia relativa a que el Ministro del Poder Popular para Economía y Finanzas ratificó la sanción de multa que le fue impuesta ciñéndose a la “interpretación contra legem” realizada por el Banco Central de Venezuela en la comunicación N° DDD-2007-08-20 del 10 de septiembre de 2007, al determinar que la declaración en línea prevista en el artículo 5 de la Resolución N° 05-11-01 del 3 de noviembre de 2005 emanada de esa misma Institución, la cual exigía los números de exportaciones realizadas (ER) de la Comisión de Administración de Divisas, no era el único mecanismo existente para realizar la declaración de las operaciones de exportación por ella efectuadas, en tanto tenía la posibilidad de completarla de manera manual, bien llenando la “Forma de Declaración e Exportación” disponible en la página web del Banco Central de Venezuela, o bien obteniendo dicha planilla de su operador cambiario o banco tramitante.

Ello así, colige la Sala que la denuncia tiene por objeto delatar la supuesta ausencia de base legal de la Resolución impugnada, concretamente, por haber determinado que la obligación de la sociedad mercantil accionante de declarar las divisas obtenidas con ocasión de las operaciones de exportación persistía, aun cuando no dispusiera de los números de exportaciones realizadas (ER), porque podía efectuarla manualmente en la forma descrita en el párrafo anterior.

Al respecto, se aprecia que el acto administrativo impugnado señaló con relación a este aspecto, lo siguiente:

…Ahora bien, ante el alegato esgrimido por la empresa, relacionado con la imposibilidad material de dar cumplimiento a la obligación de declarar al Banco Central de Venezuela dentro de los lapsos previstos, esta Alzada observa que la Dirección General de Inspección y Fiscalización, en fecha 23 de agosto de 2007, en aplicación de los principios constitucionales y legales que deben regir para todo proceso, acordó verificar a través de consulta al Banco Central de Venezuela, la existencia de un mecanismo manual mediante el cual los exportadores podían cumplir con la obligación de declarar en los casos de imposibilidad de efectuarla vía electrónica. En este sentido en fecha 10 de septiembre de 2007, la prenombrada Institución Bancaria evacuó la consulta por intermedio del Gerente de Operaciones Cambiarias, en los siguientes términos:

(…Omissis…)

Por lo que se infiere, de los párrafos anteriores observa esta Alzada, que el exportador podía obtener la Forma de Declaración de Exportación (GOC.DDDE06) de dos maneras, una por vía de la página web y la otra de manera manual, independientemente de que hubiese completado la información para la obtención del numero de Exportación realizada (ER), considerándolo como no obligatorio ese número de registro, para efectuar la correspondiente Declaración de Exportación ante el Banco Central de Venezuela y así cumplir con los postulados legales contenidos en la Ley Contra los Ilícitos Cambiarios, básicamente y de acuerdo al caso que nos ocupa con la Obligación de Declarar.

(…Omissis…)

Ahora bien, al no efectuar la Declaración de Exportación, la administrada ha incurrido en la violación del artículo 5, consagrado en el Capitulo II de La Obligación de Declarar establecida en la Ley Contra los Ilícitos Cambiarlos, lo cual le es imputable, ya que así se detectó en la revisión in situ efectuada por la Dirección General de Inspección y Fiscalización.

Igualmente se observa, que la empresa no presentó las pruebas que determinen el cumplimiento de la Obligación de Declarar en ningún momento del proceso, por lo cual esta Alzada, considera que no hubo la diligencia debida por parte de la empresa en su gestión para cumplir con la Obligación de Declarar sus exportaciones de bienes y Servicios en el periodo analizado. Por lo cual este Despacho debe regir su actuación en estricta sujeción a la normativa cambiaria vigente, con base en los principios constitucionales y legales que rige la aplicación de la Ley Contra los Ilícitos Cambiarios…

. (Sic). (Subrayado de esta Sala).

Como se advierte del texto citado, el Ministro del Poder Popular para Economía y Finanzas ciertamente basó la declaratoria de responsabilidad administrativa de la sociedad mercantil Cargill de Venezuela, S.R.L. -multa- por incumplimiento de la obligación de declaración de divisas contemplada en el artículo 5 de la Ley Contra los Ilícitos Cambiarios, en el informe rendido por el Banco Central de Venezuela -organismo destinatario de tal declaración- a través del oficio N° DDD-2007-08-20 del 10 de septiembre de 2007, concretamente, por considerar que, tal como lo indicó este último Instituto en dicha comunicación, no era necesario que obtuviera previamente de la Comisión de Administración de Divisas los números de exportaciones realizadas (ER) asociadas a las exportaciones, por cuanto de haber sido diligente habría podido cumplir perfectamente con el deber de declaración in commento realizándola de manera manual en la forma tantas veces explicada.

En ese orden, se debe acotar que las operaciones de exportación que no fueron declaradas por la empresa recurrente y por las cuales fue sancionada, contrariamente a lo expresado por ésta en el libelo, son aquellas cuyos números, fechas y montos autorizados se identifican a continuación:

1.- Número 85847 del 18 de enero de 2006, por la cantidad de trece mil setenta y dos dólares de los Estados Unidos de América con cuarenta céntimos de dólar (US$ 13.072,40);

2.- Número 69663 del 4 de Septiembre de 2006, por la suma de doce mil ciento ochenta dólares de los Estados Unidos de América con cincuenta y dos céntimos de dólar (US$ 12.180,52);

3.- Número 1104367 del 11 de septiembre de 2006, por el monto de sesenta y tres mil ciento ochenta dólares de los Estados Unidos de América (US$ 63.180,00);

4.- Número 76589 del 21 de Septiembre de 2006, por la cantidad de diez mil cuatrocientos ochenta y nueve dólares de los Estados Unidos de América con ochenta y seis céntimos de dólar (US$ 10.489,86);

5.- N° 110423 del 19 de diciembre de 2006, por la suma once mil doscientos sesenta y tres dólares de los Estados Unidos de América con cuatro céntimos de dólar (US$ 11.263,04);

6.- Número 42013 del 19 de diciembre de 2006, por el monto de catorce mil seiscientos doce dólares de los Estados Unidos de América con diecinueve céntimos de dólar (US$ 14.612,19); y

7.- Número 3815 del 7 de febrero de 2007, por la cantidad de trece mil ciento setenta y cinco dólares de los Estados Unidos de América con treinta y ocho céntimos de dólar (US$ 13.175,38).

Como se aprecia, las operaciones de exportación no declaradas por la empresa accionante se produjeron en el período comprendido entre el 18 de enero de 2006 y el 7 de febrero de 2007.

La anterior precisión cobra relevancia, en tanto esta Sala advirtió del texto del informe rendido por el Banco Central de Venezuela, que “…antes de que se implementara la declaración en línea a través de la aplicación ‘Declaración de Exportación’ que se encuentra en funcionamiento en la página web de este Instituto desde el 12 de junio del presente año [2007], el exportador podía obtener la Forma de Declaración de Exportación, tanto a través de la página web del Banco Central de Venezuela, como solicitándola a su operador cambiario o banco tramitador…”. (Negrillas y Agregado de la Sala).

Esto quiere dar a entender que, para el tiempo en que se produjeron las operaciones de exportación no declaradas por la empresa Cargill de Venezuela, S.R.L., aún no se encontraba en funcionamiento el módulo de “Declaración de Exportación” en línea a través de la dirección web del Banco Central de Venezuela en Internet, dado que la primera de las operaciones efectuadas, esto es, la número 85847, se verificó el día 16 de enero de 2006, mientras que la última, a saber, la número 3815, se produjo el 7 de febrero de 2007; de modo que, aunque la actora no contara con los números de exportaciones realizadas (ER) asociadas a tales operaciones, debía ineludiblemente declarar tales transacciones de forma manual, bien descargando la planilla de declaración desde la página web del referido Banco, o bien acudiendo directamente a su respectivo operador bancario o banco tramitador para que se le facilitaren. Ello, por cuanto la aplicación para declaración vía web no estuvo disponible sino hasta el día 12 de junio del año 2007.

Por tales motivos, carece de fundamento el argumento expuesto por la parte actora, relativo a que la decisión recurrida quebrantó el principio de legalidad administrativa al determinar que ésta podía declarar manualmente las operaciones de exportación por las cuales fue sancionada. Así se establece.

Con fundamento en lo antes expresado, esta Sala debe declarar sin lugar el recurso contencioso administrativo de nulidad interpuesto. Así se declara.

VI

DECISIÓN

En atención a los planteamientos antes expuestos, esta Sala Político- Administrativa del Tribunal Supremo de Justicia, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la Ley, declara SIN LUGAR el recurso contencioso administrativo de nulidad interpuesto conjuntamente con solicitud de suspensión de efectos por la sociedad mercantil CARGILL DE VENEZUELA, S.R.L., antes identificada, contra la Resolución N° F-2.100 dictada el 7 de agosto de 2008 por el MINISTRO DEL PODER POPULAR PARA ECONOMÍA Y FINANZAS, que declaró sin lugar el recurso jerárquico intentado contra de la decisión administrativa N° DGIF-AL-0052 del 16 de noviembre de 2007, emanada de la Dirección General de Inspección y Fiscalización del referido órgano ministerial, que a su vez declaró sin lugar el recurso de reconsideración ejercido contra la providencia N° FGIF-SD-0049 del 4 de octubre de 2007, a través de la cual se impuso a la aludida empresa la sanción de multa prevista en el artículo 15 de la Ley Contra los Ilícitos Cambiarios, en virtud de su incumplimiento de la obligación preceptuada en el artículo 5 eiusdem, relativa a la declaración de “…las operaciones de exportación N° 69663 de fecha 04 de Septiembre de 2006, por el monto de 10.489,86 US$; 76589 de fecha 21 de Septiembre de 2006, por el monto de 11.263,04 US$; 110423 de fecha 19 de diciembre de 2006, por el monto de 13.175,38 US$; 42013 de fecha 19 de diciembre de 2006, por el monto de 14.612,19 US$; 85847 de fecha 11 de septiembre de 2006, por el monto de 63.180,00 US$, para un total de 137.973,39 US$...”. (Sic).

En consecuencia, queda FIRME el acto administrativo impugnado.

Publíquese, regístrese y notifíquese. Archívese el expediente judicial y devuélvase el administrativo. Cúmplase lo ordenado.

Dada, firmada y sellada en el Salón de Despacho de la Sala Político-Administrativa del Tribunal Supremo de Justicia, en Caracas, a los cinco (05) días del mes de octubre del año dos mil diez (2010). Años 200º de la Independencia y 151º de la Federación.

La Presidenta

EVELYN MARRERO ORTÍZ

La Vicepresidenta

YOLANDA J.G.

Los Magistrados,

L.I. ZERPA

HADEL MOSTAFÁ PAOLINI

Ponente

E.G.R.

La Secretaria,

S.Y.G.

En seis (06) de octubre del año dos mil diez, se publicó y registró la anterior sentencia bajo el Nº 00954.

La Secretaria,

S.Y.G.