Sentencia nº 137 de Tribunal Supremo de Justicia - Sala Constitucional de 21 de Febrero de 2008

Fecha de Resolución:21 de Febrero de 2008
Emisor:Sala Constitucional
Número de Expediente:06-1413
Ponente:Carmen Zuleta De Merchan
Procedimiento:Acción de Amparo

SALA ACCIDENTAL

MAGISTRADA PONENTE: C.Z.D.M.

El 27 de septiembre de 2006, la abogada P.B.O., inscrita en el Instituto de Previsión Social del Abogado bajo el N° 24.427, con el carácter de apoderada judicial del ciudadano C.A.M.R., titular de la cédula de identidad N° 4.205.773, interpuso, ante esta Sala, acción de amparo constitucional contra la decisión dictada por la Corte Segunda de lo Contencioso Administrativo el 29 de marzo de 2006, que: a) revocó el fallo dictado por el Juzgado Superior en lo Civil y Contencioso Administrativo de la Región de Los Andes el 26 de septiembre de 2002; y b) declaró sin lugar el recurso contencioso administrativo funcionarial ejercido contra el acto administrativo N° 07 dictado por el Instituto de Beneficencia Pública y Bienestar Social del Estado Táchira el 22 de marzo de 2001.

El 29 de septiembre de 2006, se dio cuenta en Sala y se designó ponente a la Magistrada L.E.M.L..

El 2 de noviembre de 2006, el abogado F.F.N., con el carácter de co-apoderado judicial del accionante, consignó escrito.

El 9 de noviembre de 2006, la Magistrada L.E.M.L. se inhibió de conocer la acción de amparo interpuesta, de conformidad con lo establecido en el cardinal 15 del artículo 82 del Código de Procedimiento Civil.

El 1 de diciembre de 2006, el Vicepresidente de la Sala Constitucional del Tribunal Supremo de Justicia, Magistrado J.E.C.R., declaró con lugar la inhibición de la Magistrada L.E.M.L.. En consecuencia, se convocó al Conjuez correspondiente.

El 20 de diciembre de 2006, se dio cuenta en Sala del escrito consignado por el abogado D.E.C.A., Séptimo Conjuez, aceptando la convocatoria efectuada por esta Sala.

El 9 de enero de 2007, el co-apoderado judicial de la parte accionante consignó copia certificada del expediente signado bajo el N° 2006-000063 (número identificador de la Corte Segunda de lo Contencioso Administrativo).

El 30 de enero de 2007, el Magistrado J.E.C.R., con el carácter de Presidente de la Sala Constitucional Accidental, juramentó al Conjuez Doctor D.E.C.A., y de conformidad con lo dispuesto en la Ley Orgánica del Tribunal Supremo de Justicia se designó ponente a la Magistrada Doctora C.Z. deM., quien, con tal carácter, suscribe el presente fallo.

Mediante diligencias presentadas los días 21 de marzo y 12 de abril de 2007, el apoderado judicial de la parte accionante solicitó pronunciamiento respecto de la admisibilidad de la acción de amparo constitucional.

El 8 de mayo de 2007, esta Sala Constitucional mediante decisión Nº 868, admitió la acción de amparo constitucional interpuesta contra la decisión dictada por la Corte Segunda de lo Contencioso Administrativo el 29 de marzo de 2006. En esa misma oportunidad, la parte accionante solicitó pronunciamiento de la presente acción.

El 18 de julio de 2007, la co-apoderada judicial del accionante solicitó copia certificada de la totalidad del expediente que cursa ante esta Sala.

El 1 de octubre de 2007, el apoderado judicial de la parte actora solicitó que se comisionara al Juzgado Tercero de los Municipios San Cristóbal y Tórbes de la Circunscripción Judicial del Estado Táchira, a fin de que notifique al Instituto de Beneficencia Pública y Bienestar Social del Estado Táchira respecto de la admisión de la acción de amparo constitucional.

El 7 de diciembre de 2007, el apoderado judicial del Instituto de Beneficencia Pública y Bienestar Social del Estado Táchira consignó en autos instrumento poder que lo acredita para actuar con tal carácter.

El 13 de diciembre de 2007, el apoderado judicial de la parte actora solicitó la fijación de la audiencia constitucional.

El 24 de enero de 2008, luego de practicadas las notificaciones correspondientes, se fijó la audiencia pública para el 29 de enero de ese mismo año.

El 29 de enero de 2008, se realizó la audiencia constitucional dejándose constancia de la presencia de los abogados P.B. y J.E.M., apoderados judiciales de la parte accionante; de la no comparecencia del Presidente de la Corte Segunda de lo Contencioso Administrativo (accionado); de la comparecencia del abogado R.D.M.H. apoderado judicial del Instituto de Beneficencia Pública y Bienestar Social del Estado Táchira (tercero interviniente); y de la comparecencia de la representante del Ministerio Público. En esa ocasión se le concedió el derecho de palabra al abogado L.A.P., en representación de la parte accionante y a la representación del tercero interviniente. Seguidamente, se le concedió el derecho de palabra a la Fiscal del Ministerio Público, abogada R.O.G., quien consignó escrito luego de su exposición. Asimismo, las respectivas representaciones judiciales ejercieron el derecho de réplica y contrarréplica. Los Magistrados Doctores C.Z. deM. y J.E.C.R. realizaron preguntas a la parte accionante. En ese estado, la Sala declaró sin lugar la acción de amparo con el voto salvado del Magistrado P.R.R.H..

Corresponde ahora a la Sala emitir íntegramente y por escrito su fallo sobre la presente acción de amparo, para lo cual realiza las siguientes consideraciones:

I

FUNDAMENTO DE LA ACCIÓN

Señaló la apoderada judicial del accionante, como fundamento de la acción de amparo, lo siguiente:

1.1. Que, el 1 de julio de 2000 su representado solicitó, ante el Instituto de Beneficencia Pública y Bienestar Social del Estado Táchira, el beneficio de jubilación, el cual fue aprobado por unanimidad el 17 del mismo mes y año, de conformidad con lo dispuesto en la Ley del Estatuto sobre el Régimen de Jubilaciones y Pensiones de los Funcionarios o Empleados de la Administración Pública Nacional de los Estados y de los Municipios y su Reglamento, a razón de una remuneración mensual de catorce millones trescientos setenta y tres mil seiscientos noventa y ocho bolívares con cuarenta y seis céntimos (Bs. 14.373.698,46), la cual se haría efectiva a partir del nombramiento de un nuevo Gerente General que supliera dicha falta.

1.2. Que tal cantidad equivalía al setenta por ciento (70%) del sueldo mensual promedio, constituido por el sueldo básico más una comisión mensual en función de la ganancia neta de la Lotería del Táchira.

1.3. Que una vez designado el nuevo Gerente General de dicha institución, y solicitada la incorporación a la nómina del personal jubilado, su mandante se enteró mediante el Diario la Nación de la ciudad de San Cristóbal que a través de la Resolución N° 07 del 22 de marzo de 2001, el Instituto de Beneficencia Pública y Bienestar Social del Estado Táchira corrigió “el error” del monto establecido (el de Bs. 14.373.698,46) por la cantidad de setenta y cinco mil ochocientos veintidós bolívares con noventa y un céntimos (Bs. 75.822,91), de conformidad con lo dispuesto en el artículo 84 de la Ley Orgánica de Procedimientos Administrativos, sin que se le notificara de la apertura del procedimiento respectivo, ni del acto administrativo contentivo del nuevo cálculo.

1.4. Que tal situación dio lugar a que su mandante interpusiera recurso contencioso administrativo de nulidad contra la referida Resolución, ante el Juzgado Superior en lo Civil y Contencioso Administrativo de la Región de Los Andes, con sede en la ciudad de Barinas, el cual fue declarado con lugar mediante decisión del 26 de septiembre de 2002, por considerar que al modificarse la cantidad establecida sin audiencia de la parte agraviada y sin la formación de un expediente previo se trasgredió el derecho a la defensa y al debido proceso. Que, posteriormente, se ordenó la remisión del expediente en consulta a las Cortes de lo Contencioso Administrativo, de conformidad con el artículo 70 de la Ley Orgánica de la Procuraduría General de la República.

1.5. Que “[p]or la remisión en consulta de la sentencia de EL AQUO (sic) asume la Corte Segunda de lo Contencioso Administrativo (…) presuntamente la competencia para su conocimiento, quién no podía en forma alguna entrar a conocer en virtud [de que] (el fallo se encontraba en fase de ejecución y mediando cosa juzgada aparente solo (sic) podrá interponerse recurso de amparo además de no existir consulta actualmente en nuestra legislación por su contrariedad al texto constitucional)…” (Corchetes añadidos).

1.6. Que, el 29 de marzo de 2006 la Corte Segunda de lo Contencioso Administrativo revocó el fallo consultado y declaró sin lugar el recurso contencioso administrativo funcionarial ejercido, teniendo como fundamento para ello que la facultad de corregir errores tenía como finalidad eliminar el error burdo o grosero revelador de que se trataba de una actuación material y no volitiva; que, por tanto, tal rectificación no debía confundirse con la revocatoria contenida en el artículo 82 de la Ley Orgánica de Procedimientos Administrativos, por lo que consideró que la disminución del monto previamente establecido a la cantidad estipulada en el acto administrativo que fue objeto de impugnación se había ejecutado con apego a la facultad consagrada en la Ley, en virtud de que la erogación de dinero sí afectaba intereses generales y que de no realizarse su corrección se estaría incurriendo en un pago de lo indebido.

1.7. Que la sentencia objeto de la presente acción señaló que de las actas que conformaban el expediente se evidenciaba que lo percibido por su representante y demás funcionarios adscritos a dicho Instituto adicional al sueldo mensual era un bono especial para compensar la devaluación del signo monetario y, por tanto, no podía considerarse como parte del sueldo que sirvió de base para el cálculo de la pensión de jubilación, de conformidad con lo dispuesto en el artículo 7 de la Ley del Estatuto sobre el Régimen de Jubilaciones y Pensiones de los Funcionarios o Empleados de la Administración Pública Nacional, afirmaciones con las cuales suplió alegatos que no habían sido expuestos por el Instituto de Beneficencia Pública y Bienestar Social del Estado Táchira en su oportunidad procesal.

1.8. Que la sentencia objeto del amparo no valoró el escrito de contestación de la demanda donde el Instituto confesó que el último “…salario diario era ‘compuesto’”, ni tampoco valoró las pruebas contenidas en el expediente donde constaba el procedimiento utilizado para el cálculo de la pensión de jubilación, incurriendo con tal actuación en el vicio de extra petita.

1.9. Que la decisión emitida por la Corte Segunda de lo Contencioso Administrativo le trasgredía a su representado los derechos constitucionales establecidos en los artículos 26 y 257 del Texto Fundamental, toda vez que conoció en consulta de la mencionada decisión con base en el artículo 70 de la Ley de la Procuraduría General de la República, pese a la contrariedad constitucional del aludido precepto. En ese sentido, solicitó “…en base a la ‘DISPOSICIÓN DEROGATORIA’ Constitucional que contiene el principio de la vigencia inmediata del texto de nuestra Carta Magna, que se interprete en base a los principios constitucionales la aplicación de la institución de la consulta (contenida en norma de carácter legal) a la resolución del presente caso (…), desaplicando los artículos 110 de la Ley del Estatuto de la Función Pública (…) y 70 del Decreto con Rango y Fuerza de Ley Orgánica de la Procuraduría General de la República…”.

1.10. Que tal decisión viola el derecho “…a la igualdad ante la Ley bajo la modalidad de interpretación o aplicación no discriminatoria de la legalidad”, por cuanto era doctrina pacífica y reiterada de la Sala Político Administrativa de este Alto Tribunal y de la propia Corte Contenciosa Administrativa que la facultad de corrección no modifica el contenido del acto porque su objeto es la preservación de aquellos actos administrativos que se encuentren afectados de irregularidades leves, que no acarrean nulidad absoluta y que pueden ser subsanados para la consecución del fin público.

1.11. Que la impugnada le conculca a su mandante los derechos fundamentales a la defensa y al debido proceso ya que, por un lado, modificó el debate procesal, por cuanto el Instituto de Beneficencia Pública y Bienestar Social del Estado Táchira nunca alegó que la rectificación del acto administrativo se debía a que el monto de la jubilación afectaba intereses generales y que el pago era indebido; y por el otro, porque “…frente a la consignación en autos de la sentencia recaída en el juicio de prestaciones sociales (…) ésta procede a valorarlo no obstante que su aporte fue hecho en estado de ejecución de sentencia ante EL AQUO (sic) además de que tal ‘probanza’ no reunía los requisitos de prueba trasladada, lo que impedía su estimación [lo que] constituye una subversión del procedimiento legalmente establecido para la presentación y consignación de pruebas y alegatos, y una violación a la garantía de igualdad de armas procesales e igualdad ante la ley…”.

1.12. Que la decisión cuestionada le trasgredía el derecho constitucional a la propiedad establecido en el artículo 115 de la Constitución de la República Bolivariana de Venezuela, pues la única manera que se podía disminuir el monto de la pensión de jubilación de su mandante era por causa de utilidad pública o social, y no como lo consideró dicha Corte.

1.13. Que en la oportunidad de emitir pronunciamiento la referida Corte omitió mencionar las pruebas que acompañaban al libelo de demanda, en especial el acta de reunión extraordinaria n° 96, donde inequívocamente se estableció la forma en que se calculó el monto de la pensión de jubilación de su mandante, actuación que constituía la violación del derecho a la defensa de su representado.

Por tales motivos, solicitó que la presente acción de amparo fuese declarada con lugar y, en consecuencia, se restableciera la situación jurídica infringida.

II

DE LA SENTENCIA ACCIONADA

Mediante decisión del 29 de marzo de 2006, la Corte Segunda de lo Contencioso Administrativo revocó la decisión dictada por el Juzgado Superior en lo Civil y Contencioso Administrativo de la Región de Los Andes el 26 de septiembre de 2002 y declaró sin lugar el recurso contencioso administrativo funcionarial interpuesto, teniendo como fundamento para ello, lo siguiente:

El presente recurso se contrae a la solicitud de nulidad de la Resolución Nº 07 de fecha 22 de marzo de 2001, donde le notificaron al querellante que el Instituto de Beneficencia Pública y Bienestar Social del Estado Táchira incurrió en un error de cálculo en el monto de la pensión de jubilación que fue aprobado en fecha 17 de julio de 2000, y que conforme a lo previsto en el artículo 84 de la Ley Orgánica de Procedimientos Administrativos podía corregir sus propios errores materiales o de cálculo. Así, se corrigió el monto de Catorce Millones Trescientos Setenta y Tres Mil Seiscientos Noventa y Ocho Bolívares con Cuarenta y Seis Céntimos (Bs. 14.373.698,46) mensuales a la cantidad de Setenta y Cinco Mil Ochocientos Veintidós Bolívares con Noventa y Un Céntimos (Bs. 75.822,91) mensuales.

Por su parte, el a quo consideró que el referido acto administrativo se encontraba viciado de nulidad, ante ‘la ausencia del expediente administrativo’ puesto que ‘constituye la prueba que debe presentar la Administración para demostrar la legitimidad de sus actuaciones, la veracidad de los hechos y el fundamento de la voluntad que va a imponer, del mismo modo que la oportunidad y tiempo en que lo hace (…) por lo cual ante el no cumplimiento del deber por parte de la Administración emisora del acto aquí impugnado de remitir los antecedentes administrativos, hace que tal conducta obre como una presunción en su contra de los motivos que la condujeron a actuar como lo hace, lo que aunado al propio texto del acto administrativo, que no evidencia la apertura de un procedimiento que garantizare el derecho a la defensa del justiciable sometido a un proceso de revisión de su acto administrativo, creador de derechos, conducen a la necesaria afirmación de la existencia de una vía de hecho que infecta de nulidad el acto administrativo’.

Así, las cosas, considera necesario esta Corte efectuar el siguiente análisis:

El Titulo IV denominado ‘De la Revisión de los Actos en Vía Administrativa’ de la Ley Orgánica de Procedimientos Administrativos recoge el Capítulo I ‘De la Revisión de Oficio’, contentivo a su vez del artículo 84 el cual establece:

La administración podrá en cualquier tiempo corregir errores materiales o de cálculo en que hubiere incurrido en la configuración de los actos administrativos’

Con base en este artículo, la doctrina y la jurisprudencia han desarrollado el tema de la revisión de oficio de los actos administrativos, haciéndose referencia a varias figuras jurídicas que puede utilizar la Administración para efectuar dicha revisión, estas son: la convalidación, la declaratoria de la nulidad absoluta de los actos administrativos, la revocación y la corrección de errores materiales o de cálculo.

Esta última, al igual que las otras, puede ejercerse en cualquier momento y está concebida por el legislador para corregir errores de la Administración, producidos por inadvertencias, descuidos u otros actos carentes de intencionalidad. El objetivo esencial de esta facultad es el de permitir que se eliminen los errores de transcripción o de operaciones aritméticas en una forma muy simple, que no prevé solemnidad ni límite temporal alguno.

La imprescriptibilidad de esta facultad conferida a la Administración, esto es, de la posibilidad de su ejercicio en cualquier tiempo fue diseñada por el legislador, con la finalidad de lograr la eliminación del error burdo o grosero, revelador de que se trató de una actuación material y no volitiva.

Esta facultad rectificadora, contemplada en el artículo 84 de la Ley Orgánica de Procedimientos Administrativos, no debe confundirse con la revocatoria consagrada en el artículo 82 eiusdem, la cual está limitada al hecho de que el acto administrativo no haya originado derechos subjetivos o intereses legítimos, personales y directos para un particular.

La facultad revocatoria está relacionada con la esencia o elementos de fondo del acto administrativo, permitida sólo en aquellos casos en que el acto no ha creado derechos subjetivos, personales y directos. Esta potestad se erige en el derecho administrativo como una manifestación del principio de autotutela administrativa respetando el principio de seguridad jurídica, siendo que el administrado no verá alterado los derechos adquiridos por un capricho o arbitrariedad de la Administración. No obstante, es total y absolutamente permisible el ejercicio de esta facultad cuando están en juego actos de gravamen, es decir, cuando la administración revoca actos que han causado perjuicios al administrado, es lógico pensarlo en vista de que dichos actos no pueden causar derechos subjetivos, personales y directos.

Ahora bien, la facultad rectificadora está alejada de los derechos subjetivos personales y directos, es decir, estos derechos no se encuentran afectados en el momento en que la Administración ejerce su facultad rectificadora. Con relación a esa facultad de la Administración, señalan los autores E.G. deE. y Tomás-R.F. lo siguiente:

La pura rectificación material de errores de hecho o aritméticos no implica una revocación del acto en términos jurídicos. El acto materialmente rectificado sigue teniendo el mismo contenido después de la rectificación, cuya única finalidad es eliminar los errores de transcripción o de simple cuenta con el fin de evitar cualquier posible equívoco’.

La jurisprudencia ha exigido que en los casos más delicados, como son los previstos en el artículo 82 (revocación) y en el artículo 83 (declaratoria de nulidad absoluta), la participación de los sujetos a quienes en forma directa o indirecta podría afectar la medida que sobre la materia la Administración asuma. Es decir que, se ha extendido la necesidad del procedimiento a los casos de revisión de oficio, aplicándose el previsto en los artículos 47 y siguientes de la Ley Orgánica de Procedimientos Administrativos.

Con relación a la facultad de la Administración de corregir errores de cálculo, la Sala Político-Administrativa del Tribunal Supremo de Justicia ha establecido mediante sentencia Nº 06416 de fecha 1° de diciembre de 2005 lo siguiente:

Esta potestad de la que ha podido valerse en aquella oportunidad, es la de rectificación, contenida en el artículo 84 de la Ley Orgánica de Procedimientos Administrativos, según la cual, podrá en cualquier tiempo corregir errores materiales o de cálculo en los que hubiere incurrido. Ésta tiene por objeto la preservación de aquellos actos administrativos que se encuentren afectados de irregularidades leves que no acarreen su nulidad absoluta y que pueden ser subsanados permitiendo la conservación del acto administrativo y, con ella, la consecución del fin público que como acto está destinado a alcanzar’.

Igualmente ha sostenido la mencionada Sala con relación a la potestad rectificadora de la Administración, mediante sentencia Nº 00762 del 1° de julio de 2004, que:

Cabe destacar además, que en el presente caso, la potestad utilizada por la Administración fue la contenida en el artículo 84 de la Ley Orgánica de Procedimientos Administrativos (…). Esta facultad, si bien forma parte de la potestad de autotutela de la Administración, se distingue de la potestad convalidatoria, de la potestad revocatoria y de la potestad de anulación, previstas igualmente en el Capítulo I del título IV, de la Ley Orgánica de Procedimientos Administrativos, ‘De la Revisión de Oficio

pero en los artículos 81, 82 y 83, respectivamente, en los cuales se establece para cada caso, las formas y el alcance de las distintas facultades que en ellos se contemplan. Así, a través de la potestad de rectificación, no se revoca ni anula el acto, sino que simplemente se adecua el mismo a la voluntad concreta de la Administración, al corregirse los errores materiales en que hubiere incurrido ésta en su configuración’. (EXP. 2002-0995)’.

Visto el análisis anterior, y aplicándolo al caso que nos ocupa, se observa que lo perseguido por el recurrente es la nulidad del acto administrativo mediante el cual la Administración luego de un examen efectuado al acto de fecha 17 de julio de 2000, dictado por el Directorio del Instituto de Beneficencia Pública y Bienestar Social del Estado Táchira, que le otorgó una pensión por la cantidad Catorce Millones Trescientos Setenta y Tres Mil Seiscientos Noventa y Ocho Bolívares con Cuarenta y Seis Céntimos (Bs. 14.373.698,46) equivalente al 70% del sueldo mensual promedio que estaba constituido por un sueldo básico más una comisión mensual, decidió rectificar el error en el que incurrió y corregirlo, lo que la condujo a la aprobación de un nuevo monto, asignándole al querellante por concepto de pensión de jubilación la cantidad de Setenta y Cinco Mil Ochocientos Veintidós Bolívares con Noventa y Un Céntimos (Bs. 75.822,91) mensuales.

En tal sentido, de acuerdo al estudio realizado ut supra, puede afirmarse que la actuación de la Administración se ejecutó con apego a la facultad consagrada en la Ley que regula la posibilidad de revisar de oficio sus propios actos y siendo que lo perseguido por el Instituto querellado no era la verificación de la procedencia del beneficio de jubilación, derecho que para poder revisarlo si debía respetarse el procedimiento previsto en la Ley Orgánica de Procedimientos Administrativos, por cuanto creó derechos subjetivos para el recurrente, sino la corrección del monto de la pensión, por cuanto esta erogación de dinero si afecta intereses generales y pueden ser corregidos, pues de no hacerlo incurrirían en un pago indebido, y así se decide.

En ese mismo orden de ideas, se observa de las actas que conforman el expediente que por sentencia dictada en fecha 5 de febrero de 2005, se dejó constancia de que lo percibido por el recurrente y demás funcionarios que laboran para el Instituto querellado, adicional al sueldo mensual, era un bono especial para compensar la devaluación del signo monetario, por lo que de conformidad con lo previsto en el artículo 7 de la Ley del Estatuto sobre el Régimen de Jubilaciones y Pensiones de los Funcionarios o Empleados de la Administración Pública Nacional, de los Estados y de los Municipios, el cual prevé que ‘A los efectos de la presente Ley se entiende por sueldo mensual del funcionario o empleado, el integrado por el sueldo básico y las compensaciones por antigüedad y servicio eficiente’, dicho bono especial no podía considerarse como parte del sueldo que sirvió de base para el cálculo de la pensión de jubilación que le correspondía.

Sobre la base de las anteriores consideraciones y visto que el a quo erró en la interpretación de la norma contenida en el artículo 84 de la Ley Orgánica de Procedimientos Administrativos, al establecer que era necesario la instrucción de un procedimiento por parte de la Administración para poder desarrollar una actividad que sólo perseguía la corrección de un error de cálculo, lo cual fue desvirtuado en el desarrollo del presente fallo, es por lo que se revoca el fallo dictado por el Juzgado Superior en lo Civil y Contencioso Administrativo de la Región Los Andes en fecha 26 de septiembre de 2002, y así se declara.

Así, aplicando igualmente el análisis que antecede al recurso ejercido por el ciudadano C.A.M.R., debe esta Corte señalar que el acto administrativo contenido en la Resolución Nº 07 de fecha 22 de marzo de 2001 se encuentra ajustado a derecho y, siendo que la impugnación efectuada versó sobre la prescindencia de procedimiento, cuestión que fue estudiada por esta Alzada afirmándose que dicho procedimiento no era exigible en este caso, es forzoso declarar sin lugar el recurso contencioso administrativo funcionarial interpuesto conjuntamente con acción de amparo cautelar, por la abogada M.I.M. de Anselmo, actuando con el carácter de apoderada judicial del ciudadano C.A.M.R., contra el Instituto de Beneficencia y Bienestar Social del Estado Táchira, y así se decide

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III

OPINIÓN DEL MINISTERIO PÚBLICO

La representación del Ministerio Público, abogada R.O.G., emitió opinión en el presente caso, en los siguientes términos:

3.1. Respecto de que la Corte accionada no tomó en consideración el Acta Nº 96 del 17 de julio de 2000, en la que se estimó la cantidad de catorce millones trescientos setenta y tres mil seiscientos noventa y ocho bolívares con cuarenta y seis céntimos (Bs. 14.373.698,46) como pensión de jubilación de la parte actora, estimó que dicha Acta no podía considerarse como prueba esencial para que la Corte Segunda de lo Contencioso Administrativo hiciera alusión a ella, pues el cálculo del monto de la pensión de jubilación con base en el 3% sobre las ganancias de la Lotería del Táchira fue realizado en contravención a lo establecido en los artículos 8 y 9 de la Ley del Estatuto sobre el Régimen de Jubilaciones y Pensiones de los Funcionarios o Empleados de la Administración Pública Nacional, de los Estados y de los Municipios, aunado al hecho de que el juez constitucional no podía inmiscuirse en la valoración de las pruebas que hiciera un juez, pues ello formaba parte de su autonomía jurisdiccional.

3.2. En cuanto al alegato expuesto por la parte accionante, relativo a que el Juzgado Superior en lo Civil y Contencioso Administrativo de la Región de los Andes ordenó la ejecución del fallo sin ordenar la consulta de Ley y, por tanto, se estaría en presencia de una cosa juzgada aparente, observó que no existía cosa juzgada formal o material, ni mucho menos aparente, pues la consulta prevista en el artículo 70 de la Ley Orgánica de la Procuraduría General de la República impedía que dicha decisión adquiriera firmeza; siendo precisamente el fallo de segunda instancia el que pone fin al procedimiento.

3.3. Que la accionada no violó el derecho de propiedad, ni incurrió en extra petita, pues “…la sentencia accionada en amparo, al percatarse de que la sentencia consultada incurrió en el error de considerar que para el ejercicio de la faculta de rectificación de errores materiales o de calculo (sic) en que incurre la Administración debe abrir un procedimiento lo cual no hizo en el caso de autos- corrigió ese error, ya que en ningún caso el ordenamiento jurídico exige tal procedimiento administrativo y ello no constituye indefensión para el administrado, pues se trata de la misma pretensión –en este caso la pretensión de jubilación- y el mismo acto administrativo, pero con un monto de pensión ajustado a derecho y al interés general. No hay derechos subjetivos que se originaron del primer acto administrativo, ya que no había cosa juzgada pues faltaba la consulta, nada valido (sic) puede nacer de lo anti- jurídico, de lo nulo, por contrario a derecho, como lo es el calculo (sic) de una pensión de jubilación conformada –entre otros elementos- por una comisión de ganancias de lotería”.

Por tales motivos, indicó que ante la ausencia de violaciones constitucionales por parte de la Corte Segunda de lo Contencioso Administrativo la acción de amparo constitucional debía declararse sin lugar.

IV

CONSIDERACIONES PARA DECIDIR

Determinada como fue la competencia para conocer de la presente acción en la sentencia N° 868/2007, esta Sala se pronuncia sobre el fondo de lo controvertido en los siguientes términos:

En primer lugar, debe insistir la Sala en que el objeto del presente amparo constitucional lo constituye la decisión dictada por la Corte Segunda de lo Contencioso Administrativo el 29 de marzo de 2006, que revocó en consulta la decisión proferida por el Juzgado Superior en lo Civil y Contencioso Administrativo de la Región de Los Andes el 26 de septiembre de 2002, y declaró sin lugar el recurso contencioso administrativo funcionarial interpuesto.

La parte accionante invocó la violación de los derechos establecidos en los artículos 26, 49, 115 y 257 de la Constitución de la República Bolivariana de Venezuela, lesión que se produjo cuando, conociendo en consulta del fallo dictado por el Juzgado Superior en lo Civil y Contencioso Administrativo de la Región de los Andes, la Corte Segunda de lo Contencioso Administrativo, consideró que la potestad establecida en el artículo 84 de la Ley Orgánica de Procedimientos Administrativos no debía confundirse con la revocatoria contenida en el artículo 82 eiusdem, por lo que la disminución del monto establecido a la cantidad estipulada en el acto administrativo que fue objeto de impugnación se había ejecutado con apego a la facultad consagrada en la Ley, en virtud de que la erogación de dinero afectaba intereses generales y de no realizarse su corrección se estaría incurriendo en un pago de lo indebido.

Ahora bien, en vista de que la presente acción se ejerció contra una decisión judicial, resulta oportuno para esta Sala señalar que este tipo de demanda constituye un mecanismo procesal con características que la diferencian de las demás pretensiones de amparo, así como de las otras vías existentes para la impugnación de los actos que emanen de los órganos jurisdiccionales, razón por la cual a las demandas de amparo constitucional contempladas en el artículo 4 de la Ley Orgánica de Amparo sobre Derechos y Garantías Constitucionales se le han señalado especiales presupuestos para su procedencia, cuyo incumplimiento acarrea la desestimación de la pretensión.

A tal efecto, se observa que los alegatos expuestos por los apoderados judiciales de la parte actora en relación con los hechos de los que se pretende deducir la violación constitucional denunciada van dirigidos a evidenciar los posibles errores de juzgamiento en los que supuestamente incurrió la sentencia accionada, toda vez que cuestionó que la Corte Segunda de lo Contencioso Administrativo omitió pronunciarse respecto de las pruebas que acompañaban al libelo de demanda y en especial al Acta Nº 96 del 17 de julio de 2000, dictada por la Junta Directiva del Instituto de Beneficencia Pública y Bienestar Social del Estado Táchira, mediante la cual se le concedió una pensión de jubilación por la cantidad de catorce millones trescientos setenta y tres mil seiscientos noventa y ocho bolívares con cuarenta y seis céntimos (Bs. 14.373.698,46), así como también que suplió alegatos que no habían sido expuestos por el Instituto de Beneficencia Pública y Bienestar Social del Estado Táchira.

En este sentido, es preciso advertir que esta Sala ha señalado en sentencia N° 237 del 20 de febrero de 2001 (Caso Alimentos Delta C.A.), que ratificó el criterio expuesto en la sentencia N° 828 del 27 de julio de 2000 (Caso Seguros corporativos C.A. y otros), lo siguiente:

(...) en el procedimiento de amparo el juez enjuicia las actuaciones de los órganos del Poder Público o de los particulares, que hayan podido lesionar los derechos fundamentales. Pero en ningún caso, puede revisar, por ejemplo, la aplicación o interpretación del derecho ordinario, por parte de la administración o los órganos judiciales, a menos que de ella se derive una infracción directa de la Constitución

.

En el caso de autos, los alegatos esgrimidos por la parte accionante no son suficientes para considerar que existe una lesión constitucional, pues el supuesto silencio de prueba no incide en la valoración que hizo la sentencia accionada respecto de cuál era la norma de la Ley Orgánica de Procedimientos Administrativos aplicable al caso sometido a su consideración (artículo 84), que como valoración forma parte de su libertad de juzgamiento. Por tanto, la discrepancia de la parte accionante respecto de la norma seleccionada por el sentenciador, lejos de constituir una lesión constitucional es, en realidad, un cuestionamiento a esa libertad de juzgamiento que no puede ser objeto de amparo constitucional, pues ello convertiría a dicho mecanismo en una suerte de tercera instancia desnaturalizando su cometido constitucional.

En efecto, al hacer uso de la acción de amparo constitucional la parte accionante sólo pretendió impugnar el fondo de la decisión dictada por la Corte Segunda de lo Contencioso Administrativo que: a) revocó en consulta el fallo proferido por el Juzgado Superior en lo Civil y Contencioso Administrativo de la Región de los Andes; y b) declaró sin lugar el recurso contencioso administrativo funcionarial interpuesto contra la Resolución Nº 07 dictada por el Instituto de Beneficencia Pública y Bienestar Social del Estado Táchira el 22 de marzo de 2001, atacando de ese modo la valoración y aplicación del juez de alzada para revisar el criterio de interpretación empleado por el sentenciador de alzada como si de una “nueva instancia” se tratase; apreciaciones que se consolidan con el hecho de que en la audiencia constitucional la parte accionante confesó estar percibiendo la cantidad establecida por el Instituto de Beneficencia Pública y Bienestar Social del Estado Táchira, consintiendo de ese modo la actuación impugnada.

Por tal motivo, considerando que no se puede cuestionar mediante amparo las razones de mérito en las que el juez accionado fundamentó su fallo, ya que las mismas forman parte de su soberana apreciación por disponer de un amplio margen de valoración de los hechos y del derecho aplicable a un caso determinado, se estima que la Corte Segunda de lo Contencioso Administrativo en la sentencia impugnada mediante amparo no actuó fuera de su competencia o con abuso de poder al dictar su decisión. De allí que, al no existir las violaciones constitucionales invocadas por la parte accionante, la Sala declara sin lugar la acción de amparo constitucional interpuesta. Así se decide.

Adicionalmente, la Sala no puede dejar de pronunciarse respecto de la supuesta derogatoria tácita de la consulta prevista en el artículo 70 de la Ley Orgánica de la Procuraduría General de la República, sostenida por la parte accionante, pretendiendo trasladar a dicho precepto las consideraciones realizadas en el fallo Nº 1307/2005 en relación al artículo 35 de la Ley Orgánica de Amparo sobre Derechos y Garantías Constitucionales.

Al respecto, debe advertirse que la consulta obligatoria establecida en el artículo 70 de la Ley Orgánica de la Procuraduría General de la República no puede asimilarse a la prevista en el artículo 35 de la Ley Orgánica de Amparo sobre Derechos y Garantías Constitucionales, que se refiere a la tutela de situaciones jurídicas subjetivas particulares, en contraste con la consulta dispuesta por el artículo 70 de la Ley Orgánica de la Procuraduría General, que se centra en el interés general que subyace en todo juicio propuesto contra un órgano o ente público, para impedir la afectación de la prestación de los servicios públicos.

Aunado a ello, es importante precisar que tal figura está concebida en la Ley Orgánica de la Procuraduría General de la República como una garantía procesal que se encuentra íntimamente ligada al principio de la doble instancia, y en el cual el juez llamado a conocer de la misma se encuentra ampliamente facultado para revisar o examinar la decisión proferida por la primera instancia, y de este modo corregir o enmendar cualquier error jurídico de la que pueda adolecer, cuando la sentencia haya sido contraria a la pretensión de la República y que la representación judicial de la República no haya apelado en tiempo hábil (vid. sent. 2157/07), por lo que se considera, una vez más, ajustada a derecho la actuación asumida por la Corte Segunda de lo Contencioso Administrativo, cuando conoció en consulta de la decisión proferida por el Juzgado Superior en lo Civil y Contencioso Administrativo de la Región de los Andes, pues tal circunstancia, a juicio de la Sala, en nada ocasionó un perjuicio a los derechos constitucionales alegados como vulnerados por la parte accionante cuando afirmó que dicha causa fue remitida para su consulta en etapa de ejecución de sentencia, pues ello opera por imperativo de la Ley, razón suficiente para que esta Sala deseche tal alegato. Así se declara.

V

DECISIÓN

Por lo expuesto, este Tribunal Supremo de Justicia, en Sala Constitucional, administrando justicia en nombre de la República, por autoridad de la Ley, declara SIN LUGAR la acción de amparo constitucional interpuesta por la apoderada judicial del ciudadano C.A.M.R., contra la decisión dictada por la Corte Segunda de lo Contencioso Administrativo, el 29 de marzo de 2006.

Publíquese y regístrese. Cúmplase lo ordenado.

Dada, firmada y sellada en el Salón de Audiencias de la Sala Constitucional del Tribunal Supremo de Justicia, en Caracas, a los 21 días del mes de febrero de dos mil ocho (2008). Años 197º de la Independencia y 148º de la Federación.

El Presidente (A),

J.E.C.R.

El Vicepresidente (A),

P.R.R.H. Los Magistrados,

F.A.C.L.

M.T.D.P.

C.Z.D.M.

Ponente

A.D.J. DELGADO ROSALES

D.E.C.A.

El Secretario,

J.L.R.C.

Exp.- 06-1413

CZdM/cml

El Magistrado P.R.R.H. disiente de la mayoría sentenciadora respecto de la decisión que antecede, por las siguientes razones:

La pretensión de autos fue declarada sin lugar por la consideración de que la aceptación de las denuncias del quejoso se habría traducido en una “tercera instancia” de conocimiento, por parte de esta Sala, respecto a las dos pronunciamientos judiciales de instancia en el proceso contencioso administrativo originario, ya que aquéllos se habrían contraído al cuestionamiento de la valoración de las pruebas y del criterio jurídico del juez de alzada acerca de cuál era la norma legal aplicable al caso concreto.

A juicio de quien discrepa, por el contrario, la demanda que encabeza estas actuaciones ha debido ser declarada con lugar por la grosera violación que produjo el fallo objeto de la demanda al derecho constitucional a la jubilación del quejoso y al debido proceso –en sede administrativa-, cuando no reconoció la nulidad absoluta del acto administrativo que fue objeto del proceso contencioso administrativo, la cual habría apreciado si hubiera aplicado, como el juez de primera instancia, el dispositivo legal adecuado, que imponía la celebración de un procedimiento administrativo previo para la revocatoria de un acto administrativo que creó derechos subjetivos en la persona de su destinatario.

En efecto, el Título IV de la Ley Orgánica de Procedimientos Administrativos dedica su Capítulo I a los distintos métodos de revisión de oficio que puede emplear la Administración, en ejercicio de su potestad de autotutela. Según el veredicto objeto de la demanda y el de esta Sala, que antecede, la norma aplicable a la situación del hoy quejoso, para la revisión del monto de su jubilación, es el artículo 84 de la ley especial, que dispone que: “La administración podrá en cualquier tiempo corregir errores materiales o de cálculo en que hubiere incurrido, en la configuración de los actos administrativos”, razón por la cual no fue necesaria la apertura y sustanciación de un procedimiento administrativo previo a la corrección.

En cambio, el disidente aprecia que no fue un simple error de cálculo el que se habría corregido con el acto administrativo cuya nulidad ha debido ser declarada en sede contencioso-administrativa o, en su defecto, por esta Sala Constitucional, ya que el cambio en el monto de la jubilación obedeció a una modificación del criterio sustantivo acerca del tipo de salario que debía tomarse como base para la determinación de aquel; es decir, no se trató de un problema numérico sino de concepto: la base de cálculo, que reflejó, en contra de lo que afirmó la Corte Segunda de lo Contencioso Administrativo, precisamente lo que ella –y esta Sala-desconoció, un acto intencional, una actuación volitiva y no material, que imponía la utilización de la potestad revocatoria a que se contrae el artículo 82 de la Ley Orgánica de Procedimientos Administrativos y, por ende, la sustanciación de un procedimiento administrativo previo a la decisión revocatoria, en resguardo de los derechos subjetivos que se habían derivado del actuación administrativa a ser revocada. Ello se hace evidente cuando, tanto la Corte Segunda de lo Contencioso Administrativo como, ante esta Sala, el Ministerio Público, ponen el acento en la supuesta ilegalidad de la jubilación que se había acordado a la parte actora de autos porque habría contravenido el artículo 7 de la Ley del Estatuto sobre el Régimen de Jubilaciones y Pensiones de los Funcionarios o Empleados de la Administración Pública Nacional, de los Estados y de los Municipios, en cuanto a qué debe entenderse por sueldo mensual.

Por otra parte, es, a lo menos, absurda y, a lo más, ofensiva, la afirmación de que la situación jurídica del administrado no fue afectada porque se conservó el acto administrativo y, con ello, éste obtuvo la satisfacción de su derecho a la jubilación, cuando el monto de ésta fue reducido tan drásticamente (al 0,52 % del monto inicial) sin que éste nada pudiera alegar al respecto.

Así, además de la violación al debido proceso, que también alcanza a la vía administrativa, como es de doctrina y ha declarado esta Sala, por la omisión de sustanciación de un procedimiento previo a la revocatoria del acto administrativo de otorgamiento de la jubilación –que no la corrección del mismo, puesto que el primigenio se sustituyó por otro que estableció otra base de cálculo y no otro monto que hubiere arrojado la misma base- se agravió en forma ostensible el derecho a la jubilación del quejoso de autos, en virtud de que el monto en el que fue fijada su percepción no satisface, siquiera, el mínimo que la propia Constitución fijó para éste (Bs. 614.790,oo según Decreto n.º 5.318 de 25.04.07, Gaceta Oficial de la República Bolivariana de Venezuela n.° 38674 de 02.05.07) ni es suficiente para acercarse siquiera a su función de mantenimiento y hasta de mejoramiento de la calidad de vida del jubilado, que esta misma Sala ha declarado que es indispensable, so pena de nulidad, entre otras, en sentencia n.° 03 de 25.01.05 (exp. n.° 04-2847):

El concepto de seguridad social consagrado en la Constitución de la República Bolivariana de Venezuela debe ser entendido como un sistema que abarca toda una estructura que integra entes de derecho público-sistema de asistencia y seguridad social, configurado bajo el régimen único de seguro social entendido, en su acepción tradicional- al igual que el régimen privado, cuyo objeto común es garantizar la obtención de los medios económicos suficientes para cubrir las necesidades básicas de los ciudadanos titulares del derecho a pensiones y jubilaciones. En consecuencia, resulta obligatoria la aplicación del artículo 80 de la Constitución de la República Bolivariana de Venezuela a los diferentes entes de derecho público o privado, distintos de la República, que hayan implementado mecanismos alternativos de pensiones y jubilaciones, por ser considerados como parte integrante del actual sistema de seguridad social, inclusive aquellos derivados de las contrataciones colectivas o laudos arbitrales, como es el caso, determinando que, según lo dispuesto en dicha norma, el monto que pagan los sistemas alternativos de jubilaciones y pensiones a sus beneficiarios no puede ser inferior al salario mínimo urbano. En este contexto cabe destacar que, el principio de la Seguridad Social es de orden público y no se puede modificar ni por convención colectiva ni por convenio entre particulares. / (…)

A juicio de la Sala, se encuentra que la jubilación se incluye en el derecho constitucional a la seguridad social que reconoce el artículo 86 de la Constitución de la República Bolivariana de Venezuela -artículo 94 y 2 de la Enmienda de la Constitución de 1961- como pensión de vejez para la persona que cumplió con los requisitos de edad y años de servicio para que sea recipendiaria de tal beneficio de orden social, pues su espíritu es, precisamente, garantizar la calidad de vida del funcionario público o trabajador privado, una vez que es jubilado.

En ese sentido, la Sala considera que la pensión de jubilación, por definición, si bien debe ser calculada sobre la base de los últimos sueldos que percibió el beneficiario de la misma, no puede ser inferior al salario mínimo urbano, tal y como lo ordena el artículo 80 de la Constitución de la República Bolivariana de Venezuela. / (…)

Ciertamente, como se ha indicado en diversas oportunidades, la Sala no puede desconocer el valor social y económico que tiene la jubilación, pues ésta sólo se obtiene luego que una persona dedica su vida útil al servicio de un empleador, y conjugado con la edad –la cual coincide con el declive de esa vida útil- el beneficio de la jubilación se configura como un logro a la dedicación de un esfuerzo que se prestó durante años. Así, se ha entendido que el objetivo de la jubilación es que su titular –que cesó en sus labores diarias de trabajo- mantenga la misma o una mayor calidad de vida de la que tenía, producto de los ingresos que ahora provienen de la pensión de jubilación, con la finalidad de asegurar una vejez cónsona con los principios de dignidad que recoge el Texto Fundamental en su artículo 80 de la Constitución de la República Bolivariana de Venezuela que reza:

Artículo 80. El Estado garantizará a los ancianos y ancianas el pleno ejercicio de sus derechos y garantías. El Estado, con la participación solidaria de las familias y la sociedad, está obligado a respetar su dignidad humana, su autonomía y les garantizará atención integral y los beneficios de la seguridad social que eleven y aseguren su calidad de vida. Las pensiones y jubilaciones otorgadas mediante el sistema de Seguridad Social no podrán ser inferiores al salario mínimo urbano. A los ancianos y ancianas se les garantizará el derecho a un trabajo acorde con aquellos y aquellas que manifiesten su deseo y estén en capacidad para ello

. (Resaltado de la Sala). (Subrayado añadido).

El ciudadano C.A.M.R. se desempañaba como Gerente General del Instituto de Beneficencia Pública y Bienestar Social del Estado Táchira –Lotería del Táchira- cuando se jubiló, con 59 años de edad, después de 29 años de servicio en la Administración Pública, tras los cuales, según la mayoría sentenciadora, su derecho constitucional a la jubilación quedaría satisfecho con setenta y cinco mil bolívares fuertes con ochenta y dos céntimos (Bsf. 75,82) mensuales, que equivalen al 12,33% del salario mínimo urbano vigente y resulta ostensiblemente insuficiente para la cobertura de la canasta alimentaria normativa, que, según datos del Instituto Nacional de Estadística, costaba, en noviembre de 2007 (último dato disponible), quinientos ochenta y tres mil setecientos setenta y cinco bolívares con setenta y nueve céntimos (Bs. 583.775,79; Bsf. 583, 78) y, por supuesto, menos aún la canasta básica, que según el Centro de Documentación y Análisis para los Trabajadores (CENDA), se ubicaba en dos millones ciento cincuenta y ocho mil setecientos veinte bolívares (Bs. 2.158.720,oo, Bsf. 2.158,72) en septiembre próximo pasado. (Cfr. http://www.aporrea.org/actualidad/n103287.html). Ante estas cifras, resulta inexplicable la afirmación según la cual, el acto administrativo de “corrección” de los “errores de cálculo” de la jubilación del quejoso no alteró su situación jurídica subjetiva, de modo que no hacía falta ningún procedimiento previo al mismo en el marco de la Ley Orgánica de Procedimientos Administrativos y que esta Sala declarase que tal situación no es contraria a derecho y no involucra la violación de derechos constitucionales del demandante de amparo.

En opinión del salvante, si la Administración Pública consideró que el acto de otorgamiento de la jubilación al ciudadano C.A.M.R. estaba viciado de nulidad absoluta por quebrantamiento de la Ley del Estatuto, ha debido aplicar el artículo 83 de la Ley Orgánica de Procedimientos Administrativos, que dispone que aquella podrá, en cualquier momento, de oficio o a solicitud de particulares, “reconocer la nulidad absoluta de los actos dictados por ella”, para lo cual resultaba indispensable la sustanciación de un procedimiento administrativo previo en el que se otorgasen y respetasen todas las garantías procesales constitucionales al beneficiario del acto en cuestión. Así lo declaró el juez de primera instancia contencioso administrativo y así ha debido ser ratificado por la alzada o, en su defecto, por esta Sala, a través de la declaratoria con lugar de la demanda de autos y consiguiente anulación de la sentencia lesiva de los derechos constitucionales del quejoso.

Queda así expresado el criterio del Magistrado disidente.

Fecha retro.

El Presidente (A),

J.E.C.R.

El Vicepresidente (A),

P.R.R.H. Disidente

Los Magistrados,

F.A.C.L.

…/

M.T.D.P.

C.Z.D.M.

A.D.J. DELGADO ROSALES

D.E.C.A.

El Secretario,

J.L.R.C.

PRRH.sn.ar.

Exp. 06-1413