Sentencia nº 54 de Tribunal Supremo de Justicia - Juzgado de Sustanciación - Sala Plena de 2 de Marzo de 2016

EN SALA CONSTITUCIONAL

Exp. N° 14-0393

MAGISTRADA PONENTE: C.Z.D.M.

El 21 de abril de 2014, el abogado I.G.M., inscrito en el Instituto de Previsión Social del Abogado bajo el N° 25.090, con el carácter de apoderado judicial del ciudadano C.E.R.D., titular de la cédula de identidad N° 3.617.326, presentó, ante la Secretaría de esta Sala Constitucional, escrito de solicitud de revisión de la sentencia N° 2013-2594 dictada por la Corte Segunda de lo Contencioso Administrativo el 2 de diciembre de 2013, que declaró: “2.- CON LUGAR la apelación interpuesta por la abogada A.M., actuando en su carácter de apoderada judicial de la parte recurrida; en consecuencia: 3.- Se REVOCA el fallo apelado, y conociendo el fondo: 4.- SIN LUGAR el recurso contencioso administrativo funcionarial interpuesto por la parte actora”.

El 23 de abril de 2014, se dio cuenta en Sala del expediente y se designó ponente a la Magistrada Doctora C.Z.d.M..

En reunión de Sala Plena del 11 de febrero de 2015, se eligió la nueva Junta Directiva del Tribunal Supremo de Justicia, quedando esta Sala Constitucional constituida de la siguiente forma: Magistrada Gladys Gutiérrez Alvarado, en su condición de Presidenta; Magistrado Arcadio Delgado Rosales, como Vicepresidente, y los Magistrados y Magistradas Francisco Antonio Carrasquero López, Luisa Estella Morales Lamuño, Marcos Tulio Dugarte Padrón, C.Z.d.M. y Juan José Mendoza Jover.

El 3 de marzo y el 9 de septiembre de 2015, el abogado I.G.M., con el carácter de apoderado judicial del ciudadano C.R.D., solicitó pronunciamiento en la presente causa.

El 23 de diciembre de 2015, se constituyó esta Sala Constitucional en virtud de la incorporación de los Magistrados designados por la Asamblea Nacional en sesión extraordinaria celebrada el 23 del mismo mes y año, publicada en la Gaceta Oficial de la República Bolivariana de Venezuela n.° 40.816, del 23 de diciembre de 2015, quedó integrada de la siguiente forma: Magistrada Gladys María Gutiérrez Alvarado, Presidenta; Magistrado Arcadio Delgado Rosales, Vicepresidente; y los Magistrados y Magistradas C.Z.d.M., Juan José Mendoza Jover, Calixto Antonio Ortega Ríos, Luis Fernando Damiani Bustillos y Lourdes Benicia Suárez Anderson. Ratificándose en la ponencia del presente caso a la Magistrada Dra. C.Z.d.M..

Efectuado el estudio de la presente causa, esta Sala procede a dictar decisión, previas las siguientes consideraciones:

I

DE LA SOLICITUD DE REVISIÓN

El abogado I.G.M., con el carácter de apoderado judicial del ciudadano C.E.R.D., esgrimió como fundamento de la solicitud de revisión, los siguientes argumentos:

Denunció, que fue “(…) vulnerada la Seguridad jurídica prevista y sancionada en el artículo 2, de la Constitución de la República Bolivariana de Venezuela, que impone al sentenciador la coherencia en sus argumentaciones y decisiones, lo cual no se produce en la decisión objeto del presente recurso por cuanto la sentencia recurrida incurre en un sin número de contradicciones que afectan en grado sumo la seguridad jurídica, la tutela judicial efectiva y el derecho a la defensa (…)”.

Que “(…) la recurrida deja expresa constancia que ni en el expediente administrativo ni en el expediente judicial existe el manual descriptivo de cargos o el registro de información de Cargos, que constituyen el elemento de prueba fundamental para comprobar las funciones inherentes al cargo y con ello el carácter del mismo, si es de confianza, o no, sinembargo (sic) la recurrida incurre en la contradicción que denuncio cuando concluye que no obstante la ausencia de esos elementos de prueba, el cargo de mi representado es de libre nombramiento y remoción, fundamentándose en las documentales cursantes en el expediente administrativo (…)”.

Que ”(…) la recurrida por una parte establece la existencia en el expediente de el (sic) Registro De Información de Cargos, en tanto que el cargo de mi patrocinado no está entre los supuestos de alguna disposición normativa que establezca específicamente que es un cargo de libre nombramiento y remoción. En consecuencia es deber y obligación insoslayable de la administración demostrar las funciones que dice realizar tanto en el acto administrativo de nombramiento, como en el acto administrativo de remoción y retiro del administrado, de modo que esas pruebas deben estar sustentadas en otros elementos diferentes a tales actos, es decir válidamente no pueden constituir pruebas de las actividades que presuntamente realiza el administrado los mismos actos administrativos de nombramiento y remoción de mi patrocinado, la planilla de movimiento de personal, ni la notificación de su nombramiento como Jefe de centro, por si solos, no constituyen pruebas de las funciones que realizaba el recurrente, no obstante ello (sic) la recurrida le da tal carácter vulnerando así la seguridad jurídica, el derecho a la defensa el debido proceso y la tutela judicial efectiva (…)”.

Que “(…) es el caso que la recurrida vulnerando el artículo 12 en relación con el artículo 243, ordinal 5°, del Código de procedimiento (sic) Civil vigente, norma rectora para el sentenciador que le impone sentenciar de acuerdo a lo alegado y probado en autos, de tal suerte que si la accionada en la contestación alega que el administrado es un funcionario de confianza según el acto administrativo de remoción impugnado, entonces tenía la obligación Procesal, de demostrar tal hecho, ahora bien como lo sostuvo la sentenciadora del tribunal A quo, la administración no aportó prueba alguna para sostener su excepción, esto es para sostener que el funcionario era un empleado de confianza, al no aportar elementos probatorios que sustentaran la realización de las funciones señaladas en el acto administrativo de remoción y retiro, en tanto que la recurrida en franca violación de la seguridad jurídica y del debido proceso, concluye que mi patrocinado es funcionario de confianza y libre nombramiento y remoción (…)”.

Que “(…) es evidente que la administración debió aportar las pruebas para demostrar con los medios idóneos, las funciones que dice realizaba mi patrocinado y por cuanto no lo hizo, ello implica concluir que la recurrida fundamento (sic) su decisión en pruebas inexistente (sic) en los autos o en su defecto atribuyó tanto al acto administrativo de nombramiento como el acto administrativo de remoción, así como a la notificación de ese mismo acto, menciones que no contiene (…)”.

Que “(…) la sentencia incurre en falso supuesto de hecho al dar por demostrado el carácter de confianza del cargo de mi representado con pruebas que no constan en los autos, vale decir el acto administrativo mediante el cual le confieren el cargo a mi representado y el acto administrativo mediante el cual lo remueven y retiran, no constituyen pruebas en si (sic) mismo para tal evento, puesto que este ultimo (sic) es el acto administrativo que está siendo objeto de impugnación y constituye el acto de remoción y retiro de mi patrocinado, en ningún caso constituye prueba de que es un funcionario de Confianza y de libre nombramiento y remoción (…)”.

Que “(…) de conformidad con el artículo 336 Ordinal 10° (sic) De la Ley Orgánica del Tribunal Supremo de Justicia denuncio infringida la Sentencia de la Sala Constitucional número 1176, de fecha 23 de noviembre de 2.010, en el caso del ciudadano R.J.P.M.,- (sic) vs. Instituto de Capacitación Educativa Socialista (INCES) (…)”.

Sobre la sentencia referida anteriormente, alegó que “(…) en el caso de mi patrocinado el ciudadano C.E.R.D., ocurrió lo mismo pues se observa que la Corte Segunda en lo Contencioso Administrativo, fundamentó su decisión en la denominación de su cargo, como de libre nombramiento y remoción, derivado del acto administrativo de nombramiento y en el acto administrativo de remoción, pues en cuanto a las tareas que presuntamente realizaba el recurrente, no señaló a través de cuál documento de los que cursan en el expediente administrativo o judicial se constató la realización de tales funciones”.

Finalmente, manifestó “(…) [l]a revisión en cuestión, la solicito por la violación de las normas constitucionales contenidas en los siguientes artículos de la Constitución de la República Bolivariana de Venezuela, Número 2, 26 y 49 que se evidencian en la vulneración de la Seguridad jurídica, la tutela judicial efectiva y el debido Proceso y derecho a la defensa, así como la vulneración de los derechos artículos 12 y 243 ordinal 5° del Código de Procedimiento Civil. Igualmente denuncio la vulneración o inaplicación de la sentencia de la Sala Constitucional, signada con el número 1.176, de fecha 23 de noviembre de 2.010 (…)”.

II

DE LA SENTENCIA CUYA REVISIÓN SE SOLICITA

Mediante sentencia N° 2013-2594 de fecha 2 de diciembre de 2013, la Corte Segunda de lo Contencioso Administrativo declaró con lugar el recurso de apelación interpuesto contra la sentencia dictada por el Juzgado Superior Noveno de lo Contencioso Administrativo de la Región Capital en fecha 14 de agosto de 2013, por la representación judicial del Instituto Nacional de Capacitación y Educación Socialista (INCES), revocó el fallo apelado, y en consecuencia declaró sin lugar el recurso contencioso administrativo funcionarial incoado por el abogado I.G.M., actuando con el carácter de apoderado judicial del ciudadano C.E.R.D.. Tal decisión se fundamentó en lo siguiente:

Determinada la competencia de esta Corte para conocer del recurso de apelación interpuesto el día 16 de septiembre de 2013, por la abogada A.M., actuando en su carácter de apoderado judicial del Instituto Nacional de Capacitación y Educación Socialista (INCES), contra la sentencia dictada por el Juzgado Superior Noveno de lo Contencioso Administrativo de la Región Capital en fecha 14 de agosto del mismo año, mediante la cual declaró parcialmente con lugar el recurso contencioso administrativo funcionarial interpuesto, y a tal efecto se observa:

En el presente caso, se advierte que el Juzgado de Instancia, declaró parcialmente con lugar el recurso contencioso administrativo funcionarial interpuesto, declarando la nulidad del acto administrativo contenido en la Resolución identificada GGRRHH/GRL/Nº 294.000-1572 del 19 de julio de 2012, emanada del Instituto Nacional de Capacitación y Educación Socialista (INCES), ordenando al Instituto querellado que procediera a la reincorporación del actor al cargo de Jefe del Jefe (sic) Centro de Formación Socialista de Capacitación Especial que venía desempeñando o a otro de igual o similar jerarquía, así como el pago de los salarios dejados de percibir con las variaciones a que haya lugar desde su retiro hasta su efectiva reincorporación.

Al respecto, de la revisión exhaustiva del escrito de fundamentación a la apelación, la parte recurrente denunció que el Juzgado a quo incurrió en: i) falso supuesto de hecho y de derecho, y en ii) el vicio de incongruencia negativa.

Siendo ello así, esta Corte pasa a revisar en primer lugar los argumentos esbozados por la parte recurrida en cuanto al falso supuesto de hecho y de derecho, pero antes de entrar a conocer del mismo, es menester hacer las siguientes disquisiciones, a saber:

Visto lo anterior, esta Corte debe advertir que lo que realmente quiso denunciar la parte recurrida fue el vicio de suposición falsa de la sentencia en cuanto a la apreciación de los hechos que dimanan de las actas procesales, siendo así, resulta pertinente acotar que la jurisprudencia ha sostenido en forma pacífica y reiterada que el vicio de suposición falsa de la sentencia, se materializa cuando el Juez establece falsa o inexactamente en su fallo, un hecho positivo o concreto a causa de un error de percepción, el cual no tiene un respaldo probatorio adecuado. [Vid. Sentencia de esta Corte Nº 2006-2558 de fecha 2 de agosto de 2006, caso: ‘Magaly Mercádez Rojas contra el Fondo de Garantía de Depósitos y Protección Bancaria (FOGADE)’ y sentencias Nº 4577 de fecha 30 de junio de 2005, caso: “Lionel R.Á. contra el Banco de Venezuela”, y N° 01507 de fecha 8 de junio de 2006, caso: ‘Edmundo J.P.S. contra C.V.G. Ferrominera Orinoco Compañía Anónima’, emanadas de la Sala Político Administrativa del Tribunal Supremo de Justicia].

omissis

Precisado lo anterior, esta Corte pasa a verificar si la sentencia dictada por el A quo se encuentra inmersa en el referido vicio y a tal efecto se debe traer a colación lo señalado por el Tribunal de Instancia, a saber:

‘[…] se colige que en los procesos judiciales donde se encuentre debatida la naturaleza del cargo desempeñado por el actor, (libre nombramiento y remoción o de carrera), la Administración deberá aportar el Registro de Información de Clases de Cargos, Manual Descriptivo de Cargos del Organismo o alguna otra probanza que determinen la naturaleza real de las funciones, a fin de comprobar la categoría del cargo y las funciones ejercidas. Agregó el m.T. que no basta con la denominación del cargo sino que las funciones que ejerza el actor correspondan dentro de los parámetros de la ley, en este caso, la Ley del Estatuto de la Función Pública.

Ahora bien, de la revisión exhaustiva del expediente judicial y del administrativo no se observó que constara el Registro de Información de Cargos del Instituto Nacional de Capacitación y Educación Socialista (INCES), pese a que el mismo fue solicitado por [ese] Tribunal mediante auto para mejor proveer librado en fecha 28 de mayo de 2013, cuyos Oficios fueron dirigidos a la Procuraduría General de la República Bolivariana de Venezuela y al Instituto Nacional de Capacitación y Educación Socialista (INCES), debidamente notificados en fechas 05 de junio y 25 de julio del presente año (folios 49 y 51 del presente expediente).

Así, siendo que no consta a los autos la documentación solicitada, así como tampoco se evidencia probanza alguna que demostrara que el ciudadano C.E.R.D. ejercía funciones de confianza, [esa] Juzgadora concluye que la Administración procedió a calificar el cargo de Jefe de Centro ejercido por el hoy querellante, de forma genérica e indeterminada y sólo se limitó indicar -tanto en la designación como en el acto de remoción y retiro- que ese cargo era de libre nombramiento y remoción sin justificar la calificación del mismo, tal como lo exige la Ley y la jurisprudencia de nuestro M.T., elementos éstos que deben ser tomados en cuenta para evitar que se infrinja el derecho a la estabilidad, en consecuencia, debe darse por configurada la denuncia planteada por el actor en relación a la configuración del vicio de falso supuesto de hecho. Así se decide.’ [Corchetes de esta Corte y negrillas del original].

De la sentencia transcrita ut supra, se tiene que el Juzgado A quo, consideró que al no traer la Administración a los autos el ‘Registro de Información de Cargos del Instituto Nacional de Capacitación y Educación Socialista (INCES)’, no se podía demostrar que el actor ejercía funciones de confianza, siendo injustificado la calificación del cargo de Jefe de Centro ejercido por el querellante como de confianza por el Instituto recurrido.

En este sentido, es preciso señalarse que tanto la doctrina como la jurisprudencia han señalado que los cargos de carrera son cargos que responden a una sujeción especial de dependencia con los altos jerarcas del Órgano de la Administración, dependencia que no sólo se vincula con el cumplimiento de un horario estricto, de forma diaria, sino con preciso apego a las directrices de un superior, es decir, efectuando una actividad subordinada para el cumplimiento de determinados fines o de un determinado servicio público. Aquellos en los cuales se requiere que se hayan sometido y aprobado el concurso público, así como el período de prueba. Con ello, se pretende alcanzar la eficiencia en la gestión administrativa, a través de ciertos instrumentos, los cuales sirven, para asegurar que el Estado cuente con los servidores apropiados (a través de los concursos y evaluaciones), y, para proteger al funcionario frente a la tentación autoritaria (la estabilidad). [Vid. Sentencia número 2008-1596, del 14 de agosto de 2008, caso: ‘Oscar A.E.Z. vs. El Cabildo Metropolitano de Caracas’; y sentencia número 2008-775, del 13 de mayo de 2008, caso: ‘Perla Unzueta Hernando vs. la Contraloría del Municipio Chacao del Estado Miranda’; dictadas por esta Corte Segunda].

De igual forma, existen una serie de cargos para cuyo ejercicio no se requiere concurso público y que interactúan conforme a su libre arbitrio, manifestándose con autonomía funcional y administrativa, funcionarios que no están exentos de un régimen jurídico especial con deberes, derechos y obligaciones, pero cuya distinción respecto a los cargos de carrera es su muy limitada estabilidad, son estos los denominados cargos de libre nombramiento y remoción.

A mayor abundamiento, la Constitución de la República Bolivariana de Venezuela en su artículo 146 señala que:

omissis

De la norma constitucional parcialmente transcrita se desprende que el constituyente estableció como regla que los cargos dentro de la Administración Pública son de carrera, siendo la excepción los cargos de libre nombramiento y remoción, el personal contratado y los obreros al servicio de la Administración Pública.

Ante tal panorama, cabe destacar que los cargos de libre nombramiento y remoción, los cuales se dividen entre los de alto nivel y los de confianza, constituyen la excepción al régimen de carrera administrativa, estando los funcionarios que ejercen dichos cargos, excluidos de la protección a la estabilidad que la misma concede a los funcionarios que ejercen cargos de carrera, principio que fue recogido por la Constitución de la República Bolivariana de Venezuela.

Ahora bien, en el caso que nos ocupa este Órgano Jurisdiccional se evidencia del expediente administrativo lo siguiente:

- Del folio nueve (9), corre inserta planilla denominada ‘movimiento de personal’ en la cual se desprende que el cargo detentado por el actor es el de ‘Jefe de Centro’, catalogado como grado 99.

- Del folio dieciséis (16), se desprende Orden Administrativa Nº 2190-08-20 de fecha 14 de mayo de 2008, emanada del Comité Ejecutivo del Instituto Nacional de Capacitación y Educación Socialista (INCES), mediante la cual se aprobó la designación del ciudadano C.R. “[…] en el cargo de libre nombramiento y remoción considerado de confianza de Jefe de Centro de Formación Socialista Banco Seguro […]”.

- Del folio veinticinco (25), riela notificación Nº 294.000-0785 del 29 de mayo de 2008, emanada de la Gerencia Regional del INCE, a través de la cual se le notificó al recurrente que ‘[…] el Comité Ejecutivo, mediante Orden Administrativa Nº 2190-08-20 de fecha 14-05-2008 […] APROBO [sic] su DESIGNACIÓN en el cargo de libre nombramiento y remoción considerado de confianza de Jefe de Centro de Formación Socialista Banco Seguro […]’; observándose el acuse de recibo del ciudadano C.R. -parte actora- el día 30 de mayo de 2008.

En este propósito, no se observa de autos ni de ningún medio probatorio que el querellante haya formado parte directa o indirectamente de algún tipo de concurso de oposición para que sea acreedor de la estabilidad absoluta funcionarial propia de los funcionarios de carrera y tampoco se evidencia que en el transcurso de dicha relación de empleo funcionarial, se haya abierto el concurso in commento en ninguna oportunidad, todo lo contrario, tal y como quedó en evidencia, su ingreso al cargo de Jefe de Centro

, fue mediante designación y aprobación del Comité Ejecutivo del Instituto Nacional de Capacitación y Educación Socialista (INCES).

En este punto, debe indicarse igualmente que el recurrente fue debidamente notificado de su designación al cargo de “Jefe de Centro” considerado de libre nombramiento y remoción, es decir, de confianza, poniendo así en evidencia que el actor conocía la naturaleza del cargo que ostentaba. Así pues, la Administración en ejercicio de su actividad organizativa y directiva, procedió a remover al actor de un cargo, el cual -desde un principio-, el recurrente tenía conocimiento que era de libre nombramiento y remoción, constituyendo “un acto de disposición de la Administración” sobre el referido cargo. [Ver sentencia Nro. 944 de fecha 15 de junio de 2011, caso: ‘Ayuramy G.P.’, emanada de la Sala Constitucional del Tribunal Supremo de Justicia].

Visto lo anterior, debe resaltar esta Corte que cuando la Administración establece de forma expresa que un cargo es de libre nombramiento y remoción, aquel funcionario que pasa a ejercerlo, queda sujeto a las consecuencias que de allí se derivan; y en el caso de autos, desde un comienzo el Instituto Nacional de Capacitación y Educación Socialista (INCES) había establecido que la designación del ciudadano C.R. al cargo de ‘Jefe de Centro’ era de libre nombramiento y remoción tal y como se estableció en la notificación del nombramiento de dicho ciudadano. [Ver sentencia Nro. 2009-767 de fecha 7 de mayo de 2009, caso: ‘Alfonso Bruni Galli contra el Concejo Municipal del Municipio Bolivariano Libertador del Distrito Capital’, proferida por esta misma Corte].

En ese sentido, vista la naturaleza del cargo que detentaba el actor, esta Corte observa que el Juzgado a quo incurrió en un error en la apreciación de los hechos que dimanan de las actas procesales al haber estimado que la Administración al no haber traído a los autos el ‘Registro de Información de Cargos del Instituto Nacional de Capacitación y Educación Socialista (INCES)’, no se podía demostrar que el actor detentaba un cargo de libre nombramiento y remoción, cuando a todas luces de actas se verificó tal condición, por tal razón se declara CON LUGAR la apelación interpuesta por la representación judicial del Instituto querellado, y en consecuencia, se REVOCA la sentencia proferida por el Juzgado Superior Noveno de lo Contencioso Administrativo de la Región Capital en fecha 14 de agosto de 2013. Así se decide.

Dada la declaratoria que antecede, resulta inoficioso para este Órgano Colegiado pronunciarse sobre el segundo vicio delatado por la recurrida en el escrito de fundamentación de la apelación, en ese sentido, es deber de este Juzgador pronunciarse sobre el fondo de la controversia de conformidad con lo estipulado en el artículo 209 del Código de Procedimiento Civil.

A tal efecto, corresponde a esta Corte Segunda de lo Contencioso Administrativo, conocer del fondo de la presente controversia suscitada entre el ciudadano C.E.R.D. contra el Instituto Nacional de Capacitación y Educación Socialista (INCES), en los términos que a continuación se exponen:

- Del fondo del presente asunto.

Se evidencia del escrito libelar, que el caso sub iudice se circunscribe a delatar el vicio del falso supuesto de hecho en el que está inmerso el acto administrativo de remoción y retiro, ‘[…] ello por cuanto de conformidad con el principio de legalidad que rige la materia, el carácter de funcionario de confianza del administrado no está determinado por la calificación que le confiera al cargo la administración al momento del nombramiento del funcionario, ni por ser nombrado libremente por la Administración para considerarlo como funcionario de confianza, pues esto último, está determinado por las funciones que realmente realiza el funcionario y si las mismas encuadran en lo que estipula el artículo 21 de la Ley del Estatuto de la Función Pública.’ [Corchetes de esta Corte y negrillas del original].

Agregando, que para calificar a un funcionario como de confianza, sus funciones deben establecerse en el Registro de Información de Cargos del Instituto Nacional de Capacitación y Educación Socialista (INCES), tal como lo establece el artículo 46 de la Ley del Estatuto de la Función Pública, estando el acto administrativo recurrido sustentado en un falso supuesto de hecho, por tanto, a su decir, le es aplicable la normativa prevista en el artículo 53 de la precitada Ley, y al no ceñirse la Administración a dicho manual, se afectaría la seguridad jurídica y el derecho a la estabilidad a que se refieren los artículos 2 y 89 de la Constitución de la República Bolivariana de Venezuela, que denunció como vulnerados en el presente caso.

Precisado lo anterior, en relación al falso supuesto de hecho, esta Corte observa que la jurisprudencia ha establecido que el mismo alude a la inexistencia de los hechos que motivaron la emisión del acto, a la apreciación errada de las circunstancias presentes, o bien a una relación errónea entre la Ley y el hecho, que ocurre cuando se aplica la norma a un hecho no regulado por ella o cuando su aplicación se realiza de tal forma al caso concreto, que se arriba a consecuencias jurídicas distintas o contrarias a las perseguidas por el legislador. (Vid. Sentencia de esta Corte Nº 2008-603 de fecha 23 de abril de 2008, caso: ‘Mary C.R.d. Ávila’).

omissis

Ahora bien, precisados los supuestos en los cuales se configura el vicio que aquí se estudia, este Tribunal en aras de determinar si efectivamente el Instituto Nacional de Capacitación y Educación Socialista (INCES) incurrió en el vicio de falso supuesto de hecho al dictar el acto administrativo contenido en la Resolución GGRRHH/GRL/Nº 294.000-1572 del 19 de julio de 2012 y con el objeto de realizar un pronunciamiento ajustado al principio de verdad material, de conformidad con lo dispuesto en el artículo 514 del Código de Procedimiento Civil, se hace preciso indicar que de acuerdo a los hechos narrados por la parte actora, nos encontramos con que éste alegó que al momento de haber sido removido y retirado, la Administración consideró que ostentaba un cargo de libre nombramiento y remoción, pero es el caso que a su decir un funcionario de confianza no está determinado por la calificación que le confiera al cargo la Administración, por lo cual no podía ser retirado libremente.

En tal sentido, luego de un exhaustivo estudio realizado a las actas procesales del presente expediente, tal y como se expresó en los acápites de la apelación, contrariamente a lo expuesto por el ciudadano C.R., el mismo al momento de ser notificado de su aprobación al cargo de ‘Jefe de Centro’, estaba al tanto desde un principio que el cargo el cual empezaría a desempeñar era de confianza, por tanto de libre nombramiento y remoción (ver folio veinticinco -25- del expediente administrativo).

Así pues, aún y cuando no consta en el presente expediente ni el Manual Descriptivo de Cargos ni el Registro de Información del Cargo que ocupaba el actor, se observa de la revisión de autos, que fue consignado tanto la designación del cargo del ciudadano recurrente con su debida notificación, en un cargo de ‘libre nombramiento y remoción’, y así como la notificación de la Orden Administrativa donde se le informó al accionante de su remoción y retiro de la Administración, de los cuales se puede concluir que desde un principio siempre tuvo conocimiento que el cargo al cual fue designado era de confianza y por tanto de libre nombramiento y remoción. [Ver sentencia Nro. 2009-767 de fecha 7 de mayo de 2009, caso: ‘Alfonso Bruni Galli contra el Concejo Municipal del Municipio Bolivariano Libertador del Distrito Capital’, proferida por esta misma Corte].

Igualmente, a mayor abundamiento, evidencia esta Corte que de la precitada Orden Administrativa -cursante al folio 16 del expediente administrado-, se desprenden las funciones que debía ejercer el ciudadano C.R. bajo el cargo al cual fue designado, considerándose entre las más destacas las siguientes: ‘[…] 2- Formula el presupuesto anual del Centro con el fin de determinar los recursos financieros necesarios en la ejecución de la programación […] 3- Controla y aprueba e fondo de operación del Centro a objeto de mantener actualizada la disponibilidad presupuestaria necesaria en el cumplimiento de las actividades […] 6- Procesa y Tramita el pago de los instructores, con el fin de asegurar su remuneración oportuna […] 9- Supervisa las tareas encomendadas al personal bajo su supervisión […]’; siendo que dichas funciones no fueron impugnadas en ningún momento por el actor en primera Instancia. Así se establece.

En ese sentido, al ser un funcionario de libre nombramiento y remoción queda excluido de la protección a la estabilidad que la misma concede a los funcionarios que ejercen cargos de carrera, el cual se encuentra sustentado en la Constitución de la República Bolivariana de Venezuela, por tanto, debe desecharse el vicio de falso supuesto de hecho atribuido al acto administrativo de remoción y retiro contenido en el acto administrativo GGRRHH/GRL/Nº 294.000-1572 del 19 de julio de 2012, y consecuentemente el derecho a la estabilidad y la seguridad jurídica. Así se declara.

Siendo así, y dado que el ciudadano C.R., estaba al tanto desde un principio la naturaleza del cargo al cual fue designado, a decir, de libre nombramiento y remoción, la Administración podía remover a la parte recurrente sin mediar procedimiento alguno (Vid. Sentencia Nº 2008-2163, de fecha 26 de noviembre de 2008, caso: ‘Ligia J.D.S.V.. el Concejo del Municipio Libertador del Distrito Capital’, dictada por este Órgano Jurisdiccional, entre otras); razón por la cual este Órgano Jurisdiccional conociendo del fondo del presente asunto, declara válido el acto administrativo de remoción y retiro contenido en el acto administrativo GGRRHH/GRL/Nº 294.000-1572 del 19 de julio de 2012, por encontrarse ajustado a derecho, en consecuencia, se declara Sin Lugar el recurso contencioso administrativo funcionarial interpuesto por el apoderado judicial del ciudadano C.E.R.D. contra el Instituto Nacional de Capacitación y Educación Socialista (INCES). Así se decide.

V

DECISIÓN

Por las razones antes expuestas, esta Corte Segunda de lo Contencioso Administrativo, administrando justicia en nombre de la República Bolivariana de Venezuela y por autoridad de la ley, declara:

1. - Su COMPETENCIA para conocer del recurso de apelación interpuesto el día 16 de septiembre de 2013, por la abogada A.M., actuando en su carácter de apoderada judicial de la parte recurrida contra la sentencia dictada por el Juzgado Superior Noveno de lo Contencioso Administrativo de la Región Capital, en fecha 14 de agosto del mismo año, mediante la cual declaró parcialmente con lugar el recurso contencioso administrativo funcionarial interpuesto por el abogado I.G.M., actuando con el carácter de apoderado judicial del ciudadano C.E.R.D., titular de la cédula de identidad Nº 3.617.326, contra el acto administrativo GGRRHH/GRL/Nº 294.000-1572 del 19 de julio de 2012, emanado del INSTITUTO NACIONAL DE CAPACITACIÓN Y EDUCACIÓN SOCIALISTA (INCES), mediante el cual resolvió removerlo y retirarlo del cargo que venía ejerciendo.

2. - CON LUGAR la apelación interpuesta por la abogada A.M., actuando en su carácter de apoderada judicial de la parte recurrida; en consecuencia:

3. - Se REVOCA el fallo apelado, y conociendo el fondo:

4. - SIN LUGAR el recurso contencioso administrativo funcionarial interpuesto por la parte actora”.

III

COMPETENCIA

Debe esta Sala determinar su competencia para conocer la presente solicitud de revisión y al respecto observa que, conforme lo establece el numeral 10 del artículo 336 de la Constitución, la Sala Constitucional tiene atribuida la potestad de “Revisar las sentencias definitivamente firmes de amparo constitucional y de control de constitucionalidad de leyes o normas jurídicas dictadas por los tribunales de la República, en los términos establecidos por la ley orgánica respectiva”.

En este mismo orden de ideas, la Ley Orgánica del Tribunal Supremo de Justicia dispone en el artículo 25, numerales 10 y 11, lo siguiente:

Artículo 25. Son competencias de la Sala Constitucional del Tribunal Supremo de Justicia:

omissis

10. Revisar las sentencias definitivamente firmes que sean dictadas por los tribunales de la República, cuando hayan desconocido algún precedente dictado por la Sala Constitucional; efectuado una indebida aplicación de una norma o principio constitucional; o producido un error grave en su interpretación; por falta de aplicación de algún principio o nomas constitucionales.

11. Revisar las sentencias dictadas por las otras Salas que se subsuman en los supuestos señalados en el numeral anterior, así como la violación de principios jurídicos fundamentales que estén contenidos en la Constitución de la República, tratados, pactos o convenios internacionales suscritos y ratificados válidamente por la República, o cuando incurran en violaciones de derechos constitucionales

.

Ahora bien, visto que en el caso de autos se solicitó la revisión de una sentencia dictada en alzada por la Corte Segunda de lo Contencioso Administrativo, esta Sala se considera competente para conocer la presente causa; y así se declara.

IV

CONSIDERACIONES PARA DECIDIR

Previo a cualquier pronunciamiento, se observa que la revisión de sentencias definitivamente firmes es una facultad otorgada a esta Sala conforme al contenido del numeral 10 del artículo 336 de la Constitución de la República Bolivariana de Venezuela, que permite -en forma restringida y extraordinaria- quebrantar fundada y discrecionalmente la garantía de la cosa juzgada, razón por la cual, esa potestad revisora extraordinaria que ostenta esta Sala Constitucional debe interpretarse de forma irrestrictamente limitada. (Vid. Sentencia N° 93, de fecha 6 de febrero de 2001, caso: Corpoturismo).

De modo que, la solicitud de revisión puede ser declarada ha lugar únicamente en casos donde a discreción de esta Sala la decisión objetada haya errado en el control de la constitucionalidad al aplicar indebidamente la norma constitucional; o bien cuando haya incurrido de forma grotesca en un error de interpretación de las disposiciones constitucionales; u omitiendo completamente la interpretación de la normativa constitucional, o cuando se haya violentado igualmente de manera grotesca los derechos de ese mismo rango.

En este sentido, el apoderado judicial de la parte accionante alegó que la decisión dictada por la Corte Segunda de lo Contencioso Administrativo objeto de la presente solicitud de revisión incurre en la violación de “la seguridad jurídica, la tutela judicial efectiva y el derecho a la defensa”, por cuanto -a su decir- dicho fallo incurrió en una contradicción al establecer, por una parte, que no existía en el expediente el Manual Descriptivo del Cargo o el Registro de Información del Cargo de Jefe de Centro, el cual ostentaba el ciudadano querellante; y por la otra, que dicho cargo era de libre nombramiento y remoción, fundamentándose en unas documentales presuntamente insertas al expediente administrativo del ciudadano C.E.R.D..

De igual forma, argumenta el apoderado judicial del actor que la decisión objeto de la presente solicitud de revisión se fundamentó en pruebas inexistentes “(…) o en su defecto atribuyó menciones que no contiene (…)”, concluyendo que la Corte Segunda de lo Contencioso Administrativo incurrió en “(…) falso supuesto de hecho al dar por demostrado el carácter de confianza del cargo de mi representado con pruebas que no constan en los autos (…)”.

En otro orden de ideas, denunció la infracción del criterio establecido en la sentencia N° 1176, caso: J.R.P.M., dictada por esta Sala en fecha 23 de noviembre de 2010, manifestando que dicha decisión argumentó “(…) que el documento por excelencia para demostrar cuáles son las funciones desempeñadas por el funcionario y si éstas encuadran en la Ley del Estatuto de la Función Pública como de alto grado de confianza, es el Registro de Información del Cargo (R.I.C) (…)”, y que la Corte Segunda de lo Contencioso Administrativo no señaló a través de cuál documento se fundamentó para establecer las funciones del cargo desempeñado por el querellante.

Expuestos los alegatos proferidos por la parte accionante, se colige que los mismos, fundamentalmente, se refieren al vicio de “falso supuesto” en que supuestamente incurrió el fallo objeto de revisión, y a la presunta infracción de la jurisprudencia reiterada de esta Sala.

Ahora bien, en relación a la denuncia de “falso supuesto”, se deduce que tal delación se refiere a la suposición falsa, vicio de la sentencia atinente a la labor de juzgamiento en el establecimiento de los hechos, el cual se verifica -a tenor de lo establecido en el artículo 320 del Código de Procedimiento Civil- cuando el Juez atribuye “(…) a instrumentos o actas del expediente menciones que no contiene, o dio por demostrado un hecho con pruebas que no aparecen en autos o cuya inexactitud resulta de actas e instrumentos del expediente mismo”.

Así las cosas, siendo que la parte accionante denuncia una contradicción en la decisión objeto de revisión, por cuanto la Corte Segunda de lo Contencioso Administrativo declaró que el cargo desempeñado por el querellante era de libre nombramiento y remoción sin existir en el expediente el Registro de Información de Cargo, y que dicho Órgano Jurisdiccional incurrió en el vicio de suposición falsa, dado que supuestamente se fundamentó en pruebas inexistentes “(…) o en su defecto atribuyó menciones que no contiene (…)”; esta Sala considera que tal vicio no se configura toda vez que la decisión objeto de revisión precisó que el cargo ostentado por el querellante era de libre nombramiento y remoción, amparándose en los actos administrativos de designación y remoción del ciudadano C.E.R.D..

No obstante a lo anterior, esta M.I.J. estableció en sentencia N° 1176 de fecha 23 de noviembre de 2010, caso: R.J.P.M., lo siguiente:

(…) se advierte que la calificación de un cargo como de confianza, no depende de la denominación del cargo en sí, sino de la constatación que las funciones inherentes a dicho cargo se subsuman dentro de los supuestos establecidos en la ley para calificarlo como tal.

En este sentido, destaca la Sala que el documento por excelencia para demostrar cuáles son las funciones desempeñadas por el funcionario y si éstas encuadran en las señaladas en la Ley del Estatuto de la Función Pública como de alto grado de confianza, es el Registro de Información del Cargo (R.I.C), toda vez, que dicho documento especifica todas las tareas que el funcionario realiza así como el orden de preponderancia en que las efectúa

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Del criterio transcrito, se coligen dos aspectos fundamentales, a saber, i) que la calificación realizada de un cargo como de confianza, no depende de su denominación, sino de las funciones desempeñadas propiamente por este; y, ii) que el documento por excelencia para corroborar tales funciones es el Registro de Información de Cargo, también denominado Manual Descriptivo de Cargo, por cuanto es dicho documento el que determinara ciertamente cuáles son esas funciones.

Así las cosas, se observa que la parte accionante alegó en su solicitud de revisión que la Corte Segunda de lo Contencioso Administrativo incumplió tal precedente jurisprudencial, al establecer que las funciones del cargo desempeñado por el ciudadano C.E.R.D.e.d. confianza, fundamentándose en documentales distintas al Registro de Información de Cargos, como si dicho Registro fungiera como el único medio de prueba para corroborar cuáles son las funciones propias de un cargo.

En este sentido, es conveniente reiterar que el criterio supra analizado, ha sido aplicado de manera reiterada por esta Sala reconociendo que el Registro de Información de Cargo es la prueba por excelencia para corroborar si las funciones de un cargo determinado son de confianza o no, sin negar la posibilidad que dichas funciones pudieran perfectamente verificarse en cualquier otro instrumento:

Por ejemplo, en la sentencia 944 de fecha 15 de junio de 2011, caso: Ayuramy G.P., esta Sala constató que las funciones desplegadas por el solicitante en revisión se encontraban en el Decreto N° 1879 del 16 de diciembre de 1987 (publicado en la Gaceta Oficial N° 33.870 de fecha 18 de diciembre de 1987):

Así, en tal sentido debe precisarse que la solicitante alega en revisión constitucional, como a suerte de tercera instancia, su falta de condición de funcionaria de confianza en los términos del Decreto Presidencial N° 1879 del 16 de diciembre de 1987. A este respecto, esta Sala debe indicar que la sentencia objeto de impugnación analizó que el mencionado instrumento normativo determinó con suma claridad los cargos de confianza del Instituto Nacional del Menor, siendo el Código 70.553, Grado 25, el referente a la denominación Jefe de Centro de Atención por Tratamiento, cargo éste alegado por la querellante y solicitante de la revisión, por lo que detentaba una condición especial como funcionaria, no asumible a un cargo de carrera administrativa

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Lo mismo ocurrió en el fallo N° 194 de fecha 21 de marzo de 2014, caso: Ivor A.I.F., en el que la naturaleza de las funciones se desprendía de un Oficio en el cual se relataban las tareas que desempeñaba el cargo analizado:

En efecto, la Ley del Estatuto de la Función Pública no contiene insuficiencia alguna en los supuestos subjetivos que regula para que la Corte Segunda de lo Contencioso Administrativo, por extensión analógica, hubiese calificado el cargo de Subsecretario del Concejo Municipal como ‘transitorio o temporal y por ende de Libre Nombramiento y Remoción’, pues de una revisión de las funciones desempeñadas por el ciudadano Ivor A.I.F., éste en forma regular y con alto grado de confiabilidad estaba encargado, por parte del Secretario de la misma Cámara Municipal (…) de llevar el control de todo lo inherente a la Cámara y Secretaría Municipal, tales como Actas de Sesiones y la Minuta que se le debe entregar semanalmente a los Señores Concejales, para la realización de las Sesiones correspondientes’. (Vid. Copia certificada del Oficio N° 554 del 5 de octubre de 2004, cursante al folio 199 del expediente judicial). Entiende esta Sala que el manejo de esos documentos y el conocimiento de su contenido se efectuaba bajo parámetros de confidencialidad, o que al menos se encontraba restringido a los funcionarios que desarrollaban su labor en el seno del Concejo

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De la misma forma ocurrió en el análisis realizado en la sentencia N° 833 de fecha 16 de julio de 2014, caso: C.A.M., en la cual la naturaleza de las funciones se dedujo de la copia certificada de la “Planilla de Evaluación del Trabajador”:

Observa esta Sala, que en el presente caso, a diferencia del que fue objeto de la sentencia parcialmente transcrita, cuyo criterio aduce el solicitante fue contravenido por la Corte Segunda de lo Contencioso Administrativo, en el fallo cuya revisión se solicita sí se especificó de qué documento se extraía cuales eran las labores atinentes al cargo de Jefe de Sala Técnica, que llevaron a la conclusión de que se trataba de un cargo de libre nombramiento y remoción, en específico, de la ‘Planilla de Evaluación del Trabajador’ cuya copia certificada, señaló el sentenciador, riela a los folios 35 al 37 del expediente judicial.

Así, advierte esta Sala que la Corte Segunda de lo Contencioso Administrativo realizó una constatación de las funciones inherentes al cargo, subsumiéndolas dentro de los supuestos establecidos en la ley para calificarlo de libre nombramiento y remoción, por lo que no se habrían vulnerado los derechos constitucionales a la defensa y al debido proceso del solicitante

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Sobre este particular, se observa que la Corte Segunda de lo Contencioso Administrativo, determinó que el cargo de Jefe del Centro de Formación Socialista de Capacitación Especial, adscrito a la Gerencia Regional del Instituto Nacional de Capacitación y Educación Socialista del Distrito Capital desplegaba funciones de confianza, invocando lo siguiente:

Ahora bien, en el caso que nos ocupa este Órgano Jurisdiccional se evidencia del expediente administrativo lo siguiente:

- Del folio nueve (9), corre inserta planilla denominada ‘movimiento de personal’ en la cual se desprende que el cargo detentado por el actor es el de ‘Jefe de Centro’, catalogado como grado 99.

- Del folio dieciséis (16), se desprende Orden Administrativa Nº 2190-08-20 de fecha 14 de mayo de 2008, emanada del Comité Ejecutivo del Instituto Nacional de Capacitación y Educación Socialista (INCES), mediante la cual se aprobó la designación del ciudadano C.R. “[…] en el cargo de libre nombramiento y remoción considerado de confianza de Jefe de Centro de Formación Socialista Banco Seguro […]”.

- Del folio veinticinco (25), riela notificación Nº 294.000-0785 del 29 de mayo de 2008, emanada de la Gerencia Regional del INCE, a través de la cual se le notificó al recurrente que ‘[…] el Comité Ejecutivo, mediante Orden Administrativa Nº 2190-08-20 de fecha 14-05-2008 […] APROBO [sic] su DESIGNACIÓN en el cargo de libre nombramiento y remoción considerado de confianza de Jefe de Centro de Formación Socialista Banco Seguro […]’; observándose el acuse de recibo del ciudadano C.R. -parte actora- el día 30 de mayo de 2008.

(…omissis…)

Así pues, aún y cuando no consta en el presente expediente ni el Manual Descriptivo de Cargos ni el Registro de Información del Cargo que ocupaba el actor, se observa de la revisión de autos, que fue consignado tanto la designación del cargo del ciudadano recurrente con su debida notificación, en un cargo de ‘libre nombramiento y remoción’, y así como la notificación de la Orden Administrativa donde se le informó al accionante de su remoción y retiro de la Administración, de los cuales se puede concluir que desde un principio siempre tuvo conocimiento que el cargo al cual fue designado era de confianza y por tanto de libre nombramiento y remoción.

Igualmente, a mayor abundamiento, evidencia esta Corte que de la precitada Orden Administrativa -cursante al folio 16 del expediente administrado-, (sic) se desprenden las funciones que debía ejercer el ciudadano C.R. bajo el cargo al cual fue designado, considerándose entre las más destacas las siguientes: ‘[…] 2- Formula el presupuesto anual del Centro con el fin de determinar los recursos financieros necesarios en la ejecución de la programación […] 3- Controla y aprueba e fondo de operación del Centro a objeto de mantener actualizada la disponibilidad presupuestaria necesaria en el cumplimiento de las actividades […] 6- Procesa y Tramita el pago de los instructores, con el fin de asegurar su remuneración oportuna […] 9- Supervisa las tareas encomendadas al personal bajo su supervisión […]’; siendo que dichas funciones no fueron impugnadas en ningún momento por el actor en primera Instancia. Así se establece

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Ahora bien, se constata que la Corte Segunda de lo Contencioso Administrativo estableció que el cargo de Jefe de Centro era de confianza, amparándose tan sólo en que el acto de designación del querellante catalogaba a dicho cargo “de libre nombramiento y remoción”, y por cuanto la “Orden Administrativa” que resolvió la remoción del querellante, previamente definió las funciones del prenombrado cargo, lo cual resulta contrario a la jurisprudencia reiterada de esta Sala, en el sentido que si bien las funciones inherentes a un cargo determinado pueden encontrarse en alguna documentación distinta al Registro de Información de Cargo, no es menos cierto que la simple denominación “libre nombramiento y remoción” en el acto de designación o nombramiento de un funcionario a cualquier cargo público, no le da a éste el carácter “de confianza”, pues se reitera que “(…) la calificación de un cargo como de confianza, no depende de la denominación del cargo en sí, sino de la constatación que las funciones inherentes a dicho cargo se subsuman dentro de los supuestos establecidos en la ley para calificarlo como tal”.

Asimismo, tampoco puede admitir esta M.I.J. que el propio acto de remoción de un funcionario sea el documento donde se encuentren las funciones relacionadas con el cargo, pues reconocer esa posibilidad daría cabida a la arbitrariedad de que a la Administración le resulte suficiente con transcribir una serie de funciones con la finalidad de calificar al cargo en cuestión como de confianza, y por ende de libre nombramiento y remoción, para remover a dicho funcionario sin mediar procedimiento administrativo alguno que fundamente dicha actuación.

Lo precedente tiene su basamento en que las funciones inherentes a un cargo deben estar determinadas en el marco de la estructura organizativa del órgano u ente respectivo de la Administración, no sólo para tener conocimiento de cuáles cargos son de libre nombramiento y remoción, sino también para que exista certeza de las tareas que deben desempeñar los funcionarios correspondientes.

En este sentido, se concluye que la Corte Segunda de lo Contencioso Administrativo, al establecer que el cargo de Jefe del Centro de Formación Socialista de Capacitación Especial adscrito a la Gerencia Regional del Instituto Nacional de Capacitación y Educación Socialista del Distrito Capital era de confianza, fundamentándose en una simple denominación de “libre nombramiento y remoción” contenida en el acto de nombramiento del ciudadano C.E.R.D., y en un conjunto de funciones expuestas en el propio acto de remoción del prenombrado ciudadano, vulneró la jurisprudencia reiterada de esta Sala, en relación a que la calificación de un cargo como de confianza no depende de su denominación en sí, sino de que las funciones desplegadas por dicho cargo se subsuman dentro de los supuestos establecidos en la ley para calificarlo como tal.

En virtud de las razones expuestas, esta Sala Constitucional considera que la presente revisión debe declararse HA LUGAR de conformidad con el artículo 25.10 de la Ley Orgánica del Tribunal Supremo de Justicia, por cuanto se desconoció un precedente establecido por esta Sala, razón por la cual, ANULA la sentencia N° 2013-2594 dictada por la Corte Segunda de lo Contencioso Administrativo en fecha 2 de diciembre de 2013, y ORDENA a la Corte Primera de lo Contencioso Administrativo dicte una nueva decisión conforme a lo establecido en el presente fallo. Así se declara.

V

DECISIÓN

Por las razones expuestas, este Tribunal Supremo de Justicia, en Sala Constitucional, administrando justicia en nombre de la República, por autoridad de la Ley, declara:

PRIMERO

HA LUGAR la solicitud de revisión constitucional interpuesta por la representación judicial del ciudadano C.E.R.D..

SEGUNDO

ANULA la sentencia N° 2013-2594 dictada por la Corte Segunda de lo Contencioso Administrativo en fecha 2 de diciembre de 2013.

TERCERO

ORDENA a la Secretaría de esta Sala Constitucional remitir copia certificada de la presente decisión a la Corte Primera de lo Contencioso Administrativo a los fines que dicte nuevo pronunciamiento conforme a lo establecido en el presente fallo, para lo cual deberá dicho Órgano Jurisdiccional requerir el expediente original a la Corte Segunda de lo Contencioso Administrativo.

Publíquese, regístrese y notifíquese. Cúmplase lo ordenado.

Dada, firmada y sellada en el Salón de Despacho de la Sala Constitucional del Tribunal Supremo de Justicia, en Caracas, a los 02 días del mes de marzo de dos mil dieciséis (2016). Años: 205º de la Independencia y 156º de la Federación.

La Presidenta,

G.M.G.A.

Vicepresidente,

A.D.J.D.R.

Los Magistrados,

C.Z.D.M.

Ponente

J.J.M.J.

C.A.O.R.

L.F.D.B.

L.B.S.A.

El Secretario,

J.L.R.C.

Exp.- 14-0393

CZdM/