El caso 'Barrio Adentro': La Corte Primera de lo Contencioso Administrativo ante la Sala Constitucional del Tribunal Supremo de Justicia o el avocamiento como medio de amparo de derechos e intereses colectivos y difusos

Autor:Claudia Nikken
Páginas:5-48
Artículos
El caso “Barrio Adentro”:
La Corte Primera de lo Contencioso Administrativo
ante la Sala Constitucional del Tribunal Supremo de Justi-
cia o el avocamiento como medio de amparo
de derechos e intereses colectivos y difusos”
Claudia Nikken
Doctora en Derecho
Profesora de Derecho Administrativo de la U.C.V.
Profesora de Derecho Constitucional de la Universidad Metropolitana
SUMARIO
I. PUNTO PREVIO
1. La causa ante la Corte Primera de lo Contencioso Administrativo. 2. La causa ante la Sala
Constitucional del Tribunal Supremo de Justicia.
II. EL FRAUDE PROCESAL INCURRIDO POR LAS ASOCIACIONES CIVILES “EL PO-
DER ES EL PUEBLO” Y “FUERZA BOLIVARIANA METROPOLITANA”
1) Maquinaciones y artificios de los que deriva el fraude procesal. A) La utilización de la ac-
ción de amparo constitucional, como medio de defensa de derechos e intereses colectivos y
difusos, a fin de requerir un avocamiento. B) La pretendida representación de los derechos e
intereses de las comunidades beneficiadas por el “Plan Barrio Adentro”. C) La calificación de
la acción de nulidad ejercida por la Federación Médica Venezolana como de defensa de dere-
chos e intereses colectivos y difusos. 2) La materialización del fraude procesal. A) La eva-
sión del pronunciamiento relativo a la admisibilidad de la acción en defensa de derechos e in-
tereses colectivos y difusos. B) La sustracción del conocimiento de la causa del “juez natu-
ral”. C) La paralización de la ejecución de la medida cautelar acordada por la Corte Primera
de lo Contencioso Administrativo.
III. CAMBIOS JURISPRUDENCIALES QUE REDUNDARON EN LA MATERIALIZACIÓN
DEL FRAUDE PROCESAL
1) Sobre la institución del avocamiento. A) Sobre el requisito de que el conocimiento de la
causa competa a un tribunal de inferior jerarquía. B) Sobre el requisito de que se trate de un
caso de manifiesta injus ticia; o que existan razones de interés público o social que lo justifiquen;
o que sea necesario restablecer el orden en el proceso. C) Sob re el requisito de que existan razo-
nes para afirmar que no se garantiza a las partes el debido equilibrio procesal. D) Sobre el requi-
sito de que las irregularidades hayan sido denunciadas infructuosamente. 2) Sobre la acción en
defensa de derec hos e intereses colectivos y difusos. A) La modificación de la naturaleza de la ac-
ción. B) La ampliación de la legitimación. Conclusión.
El polémico caso “Barrio Adentro” ha marcado, sin duda, la historia de la justicia en
Venezuela. Es la primera vez, en la era democrática, que con tanta contundencia las autori-
dades nacionales y municipales expresan su voluntad de desconocer una orden judicial.
REVISTA DERECHO PÚBLICO N° 93-94 /95-96 / 2003
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Es también la primera vez que, en virtud de una decisión judicial, se disuelve en la prác-
tica un tribunal1, y no cualquiera: el tribunal encargado de controlar directamente a la admi-
nistración pública nacional de rango intermedio e, indirectamente, a las administraciones
estadales y municipales2.
Es por lo anterior que hemos considerado indispensable, por este medio, hacer del cono-
cimiento de la comunidad jurídica el caso “Barrio Adentro”, en sus aspectos constitucionales
y legales. Para ello, confrontaremos las posiciones adoptadas por la Corte Primera de lo Con-
tencioso Administrativo y la Sala Constitucional del Tribunal Supremo de Justicia.
La aludida confrontación resulta del fraude procesal incurrido por dos asociaciones civi-
les que, pretendiendo representar los derechos e intereses de las comunidades “beneficiadas”
por el “Plan Barrio Adentro”, sirvieron como canal para que el Alcalde del Municipio Liber-
tador del Distrito Capital instara a la Sala Constitucional a fin de frenar la ejecución de la
decisión adoptada por la Corte Primera de lo Contencioso Administrativo. Esa intención de
fraude se materializó en razón de importantes cambios -¿aislados- de jurisprudencia adopta-
dos por la Sala Constitucional.
Para entender esa confrontación, a manera de punto previo, presentaremos los antece-
dentes judiciales del caso.
I. PUNTO PREVIO
1. La causa ante la Corte Primera de lo Contencioso Administrativo
El día 24 de mayo de 2003 fue publicada en prensa un “acta-convenio” suscrita por el
Colegio de Médicos del Distrito Metropolitano de Caracas y el Municipio Libertador del
Distrito Capital el 22 de mayo de 20033. Mediante tal “acta-convenio” se pretendió establecer
los procedimientos de selección y control de los médicos -venezolanos o extranjeros- que
serían contratados por el Municipio en el marco del plan de atención primaria a la salud de-
nominado “Barrio Adentro”.
El 17 de julio de 2003, la Federación Médica Venezolana acudió por ante la Corte Pri-
mera de lo Contencioso Administrativo, a fin de ejercer un recurso contencioso administrati-
vo de nulidad, conjuntamente con acción de amparo constitucional, contra el acto administra-
tivo emanado del Colegio de Médicos del Distrito Metropolitano de Caracas, mediante el
cual estipuló su cooperación con el Municipio Libertador del Distrito Capital, en los términos
expresados en el acta-convenio antes referida, previa a su suscripción.
1. Recuérdese que la Corte Primera de lo Contencioso Administrativo dejó de funcionar octubre de
2003. Para esta fecha, abril de 2004, sigue paralizado su funcionamiento.
2. Para comprobarlo, basta con responder: ¿qué es más inexcusable?, ordenar la protocolización
cautelar de una operación de venta bajo el control de una instancia superior que puede corregir el
“error”; o declarar, en única y última instancia, que cuando se requiere la publicación de un texto
en la gaceta oficial para que pueda ser válidamente ejecutado, se está pidiendo en realidad su anu-
lación y, con ese fundamento, declarar inadmisible una acción de amparo constitucional.
El primer “error” sirvió para fundamentar la destitución de los magistrados de la Corte Primera de
lo Contencioso Administrativo, requerida por el Presidente de la República en múltiples oportuni-
dades, a partir de la sentencia “Barrio Adentro”. El segundo, en cambio, para mantener la ejecu-
ción del Convenio Integral de Cooperación suscrito por la República de Cuba y la República Boli-
variana de Venezuela, a pesar de que el mismo no está todavía hoy publicado en la Gaceta Oficial.
3. Publicada en el diario “El Nacional” del 24-4-2003, p. B-15.
ESTUDIOS
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En fecha 23 de julio de 2003, el Colegio de Médicos del Distrito Metropolitano de Ca-
racas se hizo parte en juicio, oponiéndose a la admisión del referido recurso contencioso
administrativo4.
El día 21 de agosto de 2003, la Corte Primera de lo Contencioso Administrativo admitió
el recurso de nulidad incoado por la Federación Médica Venezolana y, con fundamento en lo
establecido por la Sala Político-Administrativa del Tribunal Supremo de Justicia en sentencia de
fecha 20 de marzo de 2001 (Marvin Enrique Sierra), acordó la medida cautelar de amparo
constitucional solicitada, por considerar que existían en autos elementos de juicio suficientes
para presumir que el acto impugnado violaba el derecho a la igualdad ante la ley, toda vez que
“si bien es cierto en el Convenio objeto del presente amparo cautelar, se estableció que para
la contratación de los Médicos Venezolanos que han de participar en el denominado ‘Plan
Barrio Adentro’ previamente se realizaría un Concurso de Credenciales, y se estableció la
posibilidad, de que si no fuera completado por Médicos Venezolanos el número necesario
para la ejecución del Plan, el Municipio Libertador del Distrito Capital podría contratar Mé-
dicos Extranjeros, no es menos cierto, que para la contratación de estos Médicos en el referi-
do Plan, sólo se dispuso que el Colegio de Médicos del Distrito Metropolitano de Caracas
examinaría sus credenciales para otorgarles el ‘place’ respectivo”.
Con fundamento en lo expresado, la Corte declaró:
“3.- PROCEDENTE la acción de amparo cautelar interpuesta y, en consecuencia, se ordena
la suspensión de los efectos de las cláusulas sexta, séptima, octava y novena del Acta Conve-
nio suscrita por el Colegio de Médicos del Distrito Metropolitano de Caracas y el Municipio
Libertador del Distrito Capital, asimismo, la suspensión de los “place” otorgados por el Co-
legio de Médicos del Distrito Metropolitano de Caracas”.
Ordenando,
“4.- (…) al Colegio de Médicos del Distrito Metropolitano de Caracas que sustituya a los
Médicos Extranjeros, por aquellos Médicos Venezolanos o Extranjeros que cumplan con los
requisitos establecidos en la Ley del Ejercicio de la Medicina y, que manifiesten su interés en
ser contratados para el programa ‘Plan Barrio Adentro’”.
Ahora bien, es de notar que la decisión antes señalada fue adoptada por tres de los cinco
Magistrados de la Corte Primera de lo Contencioso Administrativo, lo que suponía que, para
su publicación, era necesaria la consignación de los correspondientes votos salvados. Ante tal
situación, visto el tiempo transcurrido entre el ejercicio de la acción y la adopción de la deci-
sión, además de la más que evidente ejecución del acto administrativo impugnado y, por
ende, la presunta violación del derecho a la igualdad que dio fundamento a la sentencia, la
presidencia de la Corte Primera de lo Contencioso Administrativo acordó publicar la senten-
cia sin los votos salvados, suscrita por todos los Magistrados, haciendo la correspondiente
observación5.
El día 22 de agosto fueron practicadas las notificaciones de la Federación Médica Vene-
zolana, del Colegio de Médicos del Distrito Metropolitano de Caracas, del Alcalde del Muni-
cipio Libertador del Distrito Capital y del Fiscal General de la República.
En la misma fecha, acudió por ante la Corte Primera de lo Contencioso Administrativo
la representación judicial del Colegio de Médicos del Distrito Metropolitano de Caracas, a fin
de requerir la aclaratoria de la sentencia en cuestión, en lo que atiende a la orden referida a la
sustitución de los médicos extranjeros contratados en el marco del “Plan Barrio Adentro”,
4. La oposición en cuestión fue replicada por la Federación Médica Venezolana en fecha 30-7-2003,
y contrarreplicada por el Colegio el día 1-8-2003.
5. Ello, mediante auto del mismo 21 de agosto de 2003.

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