La centralización del poder en el Estado federal descentralizado
| Autor | Manuel Rachadell |
| Páginas | 111-131 |
La centralización del poder en el
Estado federal descentralizado
Manuel Rachadell
Profesor de la Facultad de Ciencias Jurídicas
y Políticas de la UCV
I. INTRODUCCIÓN
Durante la última década del siglo XX tuvo lugar en Venezuela un proceso de descen-
tralización que fue mirado con interés en América Latina porque rompía con la tradición
nacional de concentrar el poder en una persona, al mismo tiempo que se proclamaba la vi-
gencia de un régimen federal, y que se consideró como ejemplar por la audacia de sus postu-
lados.
En efecto, en Venezuela como en los demás países latinoamericanos de amplia exten-
sión territorial, se había discutido desde el inicio de la nacionalidad sobre la forma del Estado
y se habían creado tensiones entre las posiciones centralistas y federalistas, que en nuestro
caso, al igual que en México, Brasil y Argentina, concluyó con la instauración del federalis-
mo. Pero las necesidades de la guerra de independencia condujeron a la sanción de constitu-
ciones centralistas bajo la inspiración bolivariana, las cuales por cierto eran apenas declara-
ciones de intención en el ambiente de anarquía reinante. Llegado el momento de organizar el
país ya independiente, hubo timidez en reinstalar el federalismo en el texto constitucional, lo
que sirvió de pretexto para un prolongado enfrentamiento bélico interior que dejó una secuela
de ruina y de odios en la sociedad venezolana, concluido el cual se proclamó en la Constitu-
ción la forma federal del Estado. Pero la evolución del país a partir del último tercio del siglo
XIX y la mayor parte del siglo siguiente se caracterizó por un centralismo progresivo, incluso
avasallante, en cuanto a la conformación de las instituciones públicas, y ello no solamente en
la actuación de los regímenes dictatoriales, sino en los períodos democráticos, incluso en el
que instauró en 1958.
En esta etapa –que algunos llaman “la Cuarta República” mientras otros la denominan
“La República Civil”- se experimentó en forma reiterada la alternabilidad democrática y se
contabilizaron logros trascendentes en la dotación de una infraestructura física en vialidad,
transporte y comunicaciones, en la construcción de complejos industriales bajo el control del
Estado, en la instauración de políticas sociales, sobre todo en salud y educación, en la adop-
ción de prácticas eficientes de convivencia política y social. No obstante, a partir de media-
dos de la década de los setenta el sistema comenzó a mostrar síntomas de decadencia, lo que
se tradujo en un sentimiento cada vez más ampliamente compartido de que el futuro ofrecía
menos posibilidades para el progreso social y personal.
Una década después se dio comienzo a una reflexión nacional, bajo el liderazgo de la
Comisión Presidencial para la Reforma del Estado (COPRE), sobre las medidas necesarias
para hacer a la sociedad más democrática y al Estado más eficiente. Diversas fórmulas se
discutieron a estos fines, pero la más novedosa y aceptada fue la necesidad de acometer un
proceso de descentralización del Estado y del país, bajo los siguientes supuestos: era necesa-
rio permitir que las soluciones se adoptaran en el mismo nivel en que surgían los problemas,
lo que abría un amplio campo para la participación de los ciudadanos y la transferencia de
REVISTA DE DERECHO PÚBLICO N° 115/2008
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competencias y de recursos del Poder Nacional hacia los Estados, los Municipios y la socie-
dad organizada. Todo ello no podría hacerse sin involucrar a los ciudadanos en la conducción
de los asuntos públicos y sin que se instaurara un sistema de mérito en la función pública, que
esta vez sí contaría con el apoyo social requerido. Pero además, la descentralización debía
generar un incremento de iniciativas locales y regionales, para administrar los servicios en
formas inéditas, para ampliar la cobertura de la acción pública y para hacer más rendidora la
inversión de los dineros públicos. Por tales razones, la descentralización no fue concebida
como una reivindicación política destinada a favorecer los intereses de las entidades que
habían suscrito en el siglo anterior el pacto federal, sino como un mecanismo para permitir la
participación social, sin otro propósito que el de aumentar la eficiencia de los servicios públi-
cos.
Los resultados de los diez años que duró el proceso de descentralización, a pesar de que
hubo algunas fallas, incomprensiones, recelos y oposiciones no confesadas, fueron sin em-
bargo excelentes, y así lo destacaron los estudios que se hicieron por organismos internacio-
nales y organizaciones no gubernamentales. Excedería de las presentes consideraciones el
análisis de este tema, pero basta con señalar que, para el momento en que se inicia el proceso
constituyente de 1999, todos los actores políticos se pronunciaron en favor del federalismo y
de la descentralización, sobre todo quien había sido recientemente electo para ocupar la Pre-
sidencia de las República. En efecto, al instalarse la Asamblea Nacional Constituyente, el
teniente coronel (r) Hugo Chávez pidió ser recibido por ésta en el segundo día de sus delibe-
raciones y esa oportunidad consignó un documento que llamó Ideas Fundamentales para la
Constitución Bolivariana de la Quinta República, en el que propuso la conformación de un
Estado federal descentralizado, con unas transferencias de competencias del Poder Nacional a
los Estados y Municipios de una magnitud inusitada, hasta entonces nunca sugeridas por
nadie. Como resultado de este proceso, en el Preámbulo de la Carta promulgada el 30 de
diciembre de 1999 se expresa el propósito de establecer “un Estado de justicia, federal y
descentralizado”; en los Principios Fundamentales se proclama que “La República Bolivaria-
na de Venezuela es un Estado federal descentralizado en los términos consagrados en esta
Constitución, y se rige por los principios de integridad territorial, cooperación, solidaridad,
concurrencia y corresponsabilidad” (art. 4); en el artículo 158 se consagra que “La descentra-
lización, como política nacional, debe profundizar la democracia, acercando el poder a la
población y creando las mejores condiciones, tanto para el ejercicio de la democracia como
para la prestación eficaz y eficiente de los cometidos estatales”. Pero además, se menciona el
propósito de la descentralización en otros once artículos de la Constitución: 6, 16, 84, 157,
165, 184, 185, 269, 275, 294, 300. Adicionalmente, como en el proceso constituyente no se
aceptaron las amplísimas transferencias de recursos, sobre todo de ramos tributarios, que el
Presidente había propuesto para los Estados, se incluyó una Disposición Transitoria –la sex-
ta-, conforme a la cual, dentro del año siguiente a la instalación de la Asamblea Nacional,
ésta aprobaría una ley para desarrollar la hacienda pública estadal, en la que se establecerían
“los tributos que la compongan” (numeral 6).
En abierta contradicción con las declaraciones constitucionales sobre el federalismo y la
descentralización, desde el inicio de la vigencia de la nueva Carta se inicia un proceso de
concentración del poder y de centralización de la Administración, que se realiza mediante
leyes y omisiones legislativas, actos y actuaciones de la administración, vías de hecho, decre-
tos leyes, que son anteriores y posteriores al intento fallido de reforma de la Constitución. El
análisis de ese proceso, que ha buscado establecer un sistema político monocéntrico y perso-
nalista al margen del ordenamiento constitucional, es el objeto de las presentes consideracio-
nes. A estos efectos, nos referiremos a las actuaciones previas al proyecto de reforma consti-
tucional (I), al contenido de este proyecto (II), a las actuaciones posteriores al referendo del 2
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