Sentencia nº 1524 de Tribunal Supremo de Justicia - Sala Constitucional de 16 de Octubre de 2008

SALA CONSTITUCIONAL

Magistrado-Ponente: F.A. CARRASQUERO LÓPEZ

El 17 de abril de 2008, los abogados N.Y.Á.P. y Pelma Josibel Cordero Molina, titulares de las cédulas de identidad núms. 5.741.416 y 16.779.017, e inscritos en el Instituto de Previsión Social del Abogado bajo los núms. 129.330 y 130.759, actuando en representación de los ciudadanos R.E.R., A.D.G.V. y S.A., titulares de las cédulas de identidad núms. 19.430.830, 15.325.842 y 19.881.543, en su carácter de Presidente, Vicepresidente y Secretaria General del CENTRO DE ESTUDIANTES DE LA UNIVERSIDAD S.I.; respectivamente, y en representación del ciudadano F.L.B., titular de la cédula de identidad núm. 11.193.305, quien es representante estudiantil ante el C.U. de la Universidad S.I.; actuando también en representación de todos los estudiantes de dicha Universidad, interpusieron solicitud de amparo constitucional contra el MINISTERIO DEL PODER POPULAR PARA LA EDUCACIÓN SUPERIOR.

El 23 de abril de 2008, se dio cuenta en Sala y se designó ponente al Magistrado doctor F.A. CARRASQUERO LÓPEZ.

El 22 de julio de 2008, los mencionados abogados desistieron de la pretensión planteada.

Realizada la lectura del expediente, pasa la Sala a decidir, previas las consideraciones que siguen:

I

DE LA SOLICITUD

En el escrito consignado ante la Secretaría de esta Sala se alegó lo siguiente:

1. - Que actúan en nombre y representación del colectivo de estudiantes de la Universidad S.I., sobre la base de que los centros estudiantiles son los representantes naturales de los estudiantes que forman el cuerpo electoral que elige a las autoridades de dichos centros.

2. - Que el C.N. deU., en su sesión ordinaria del 18 de marzo de 2005, acordó aprobar la creación y funcionamiento de la Universidad S.I., la cual tiene su sede en la ciudad de Barinas, Estado Barinas.

3. - Que, conforme al artículo 76.20 de la Ley de Universidades, le correspondía al Poder Ejecutivo Nacional, y en particular al Ministerio del Poder Popular para la Educación Superior, tramitar ante el Presidente de la República la emisión del Decreto de Creación de dicha institución educativa.

4. - Que dicho trámite ha sido omitido por el Ministerio del Poder Popular para la Educación Superior.

5. - Que, por otra parte, el Ministro del Poder Popular para la Educación Superior tiene el deber de refrendar los títulos que expidan las universidades privadas, como es el caso de la Universidad S.I.; sin embargo, a pesar de que le fueron dirigidos varios oficios solicitando el refrendo de un número determinado de títulos, no fue sino hasta el 28 de febrero de 2008 cuando dicho ministro respondió, vía fax, afirmando “que dicha Casa de Estudios está en proceso de revisión por parte del Ministerio del Poder Popular para la Educación Superior, lo cual incluye la promulgación de su decreto de creación…”.

6. - Que, en virtud de que el Decreto de Creación no ha sido dictado, el Ministro del Poder Popular para la Educación Superior se niega a refrendar los títulos de los graduados en dicha universidad; ello a pesar del visto bueno dado por el C.N. deU., de la incorporación de un representante de la Universidad ante el C.N. deU. y de que, en la oferta académica correspondiente al año 2007 que publica el propio Ministerio del Poder Popular para la Educación Superior, fue incluida dicha universidad entre los centros educativos que ofrecen carreras a nivel universitario.

7. - Que todos los actos de reconocimiento que ha recibido dicha universidad crearon expectativas legítimas y derechos subjetivos en sus estudiantes.

8. - Que el desconocimiento de dichas expectativas por parte del Poder Ejecutivo, viola los derechos fundamentales a la educación, a la educación integral y el de integración en la actividad educativa de los estudiantes de la Universidad S.I., consagrados en los artículos 102, 103 y 106 de la Constitución.

9. - Que, cautelarmente, se ordene al Ministerio del Poder Popular para la Educación Superior, refrende los títulos de un grupo de graduandos de dicha universidad y que se autorice a esa casa de estudios a continuar las inscripciones y el funcionamiento de las carreras ofrecidas.

II

DE LA COMPETENCIA

Del artículo 8 de la Ley Orgánica de Amparo sobre Derechos y Garantías Constitucionales, debidamente reinterpretado a la luz de la Constitución de 1999, se desprende que corresponde a esta Sala Constitucional la competencia para tramitar solicitudes de amparo constitucional contra los órganos superiores de dirección de la Administración Pública Central (Presidente, Vicepresidente, C. deM. y Ministros) y contra los órganos superiores de los demás entes públicos nacionales.

Siendo, pues, que la solicitud interpuesta señala como agraviante al Ministro del Poder Popular para la Educación Superior, esta Sala resulta competente para conocer de la misma, pues se trata del órgano rector del Poder Electoral. Así se establece.

III

DEL DESISITIMIENTO

Previo al examen de inadmisibilidad, la Sala debe pronunciarse acerca del desistimiento presentado por los abogados N.Y.Á.P. y Pelma Josibel Cordero Molina.

En tal sentido, el artículo 25 de la Ley Orgánica de Amparo sobre Derechos y Garantías Constitucionales, dispone lo siguiente:

Quedan excluidas del procedimiento constitucional del amparo todas las formas de arreglo entre las partes, sin perjuicio de que el agraviado pueda, en cualquier estado y grado de la causa, desistir de la acción interpuesta, salvo que se trate de un derecho de eminente orden público o que pueda afectar las buenas costumbres.

El desistimiento malicioso o el abandono del trámite por el agraviado será sancionado por el Juez de la causa o por el Superior, según el caso, con multa de dos mil Bolívares (Bs. 2.000,00) a cinco mil Bolívares (Bs. 5.000,00).

De la norma anteriormente transcrita, se observa que el legislador otorga al solicitante en amparo -presunto agraviado- la posibilidad de desistir de la misma como único mecanismo de autocomposición procesal, siempre que no se trate de la violación de un derecho de orden público o que pueda afectar las buenas costumbres.

Por su parte, el artículo 263 del Código de Procedimiento Civil, aplicable al procedimiento de amparo por remisión del artículo 48 de la Ley Orgánica de Amparo sobre Derechos y Garantías Constitucionales, es del siguiente tenor:

Artículo 263. -En cualquier estado y grado de la causa puede el demandante desistir de la demanda y el demandado convenir en ella. El juez dará por consumado el acto, y se procederá como en sentencia pasada en autoridad de cosa juzgada, sin necesidad del consentimiento de la parte contraria.

El acto por el cual desiste el demandante o conviene el demandado en la demanda, es irrevocable, aún antes de la homologación por el tribunal

.

El artículo 154 del mismo Código prescribe que:

…para convenir en la demanda, desistir, transigir, comprometer en árbitros, solicitar la decisión según la equidad, hacer posturas en remates, recibir cantidades de dinero y disponer del derecho en litigio, se requiere facultada expresa…

.

El primero de las disposiciones citadas establece la potestad de desistir; el segundo, la sujeta a su mención en el poder otorgado. Es el caso que, luego de haber revisado el poder conferido a los abogados N.Y.Á.P. y Pelma Josibel Cordero Molina, la Sala se percata que no fueron facultados expresamente para desistir de las pretensiones que con respaldo en dicho poder hubieren de intentar.

En consecuencia, y por aplicación supletoria del artículo 154 del Código de Procedimiento Civil parcialmente trascrito, esta Sala debe negar la homologación del desistimiento presentado, y así se declara.

IV

DE LA ADMISIBILIDAD

Analizado el escrito de solicitud de amparo y declarada como ha sido la competencia de esta Sala Constitucional del Tribunal Supremo de Justicia para conocer de la acción de amparo constitucional interpuesta, se observa que los apoderados judiciales de los accionantes, interpusieron acción de amparo constitucional, actuando, respectivamente, en su carácter de Presidente, Vicepresidente y Secretaria General del Centro de Estudiantes de la Universidad S.I. y representante estudiantil ante el C.U. de la mencionada institución. De igual forma, dijeron ejercer el amparo incoado en representación de todos los estudiantes de dicha universidad, contra el Ministerio del Poder Popular para la Educación Superior, por la presunta omisión del trámite ante el Presidente de la República a fin de que se dicte el decreto de creación de la Universidad S.I., no obstante haber sido aprobada la creación y funcionamiento de la referida institución de educación superior, por el C.N. deU. en sesión del 18 de marzo de 2005.

Al respecto, alegaron que, conforme al artículo 76.20 de la Ley de Universidades, le corresponde al Ministerio del Poder Popular para la Educación Superior, tramitar ante el Presidente de la República la emisión del decreto de creación de la prenombrada institución educativa. Además, señalaron que la omisión delatada lesiona el derecho a la educación de los estudiantes de la aludida casa de estudios, ya que el Ministro del Poder Popular para la Educación Superior se niega a refrendar los títulos de los graduados en dicha universidad hasta tanto no se haya dictado el correspondiente decreto de creación.

Precisado lo anterior, corresponde a esta Sala verificar si los accionantes ostentan la legitimación para solicitar la tutela constitucional en nombre de “todos los estudiantes” de la Universidad S.I..

Al respecto, se observa que en sentencia Nº 3.648 del 19 de diciembre de 2003, la Sala realizó una síntesis basada en las decisiones dictadas en distintas oportunidades, referida a los derechos e intereses colectivos o difusos, y en ella, con respecto a la legitimación para solicitar la tutela de estos derechos o intereses, expresó, lo siguiente:

…LEGITIMACIÓN PARA INCOAR UNA ACCIÓN POR INTERESES DIFUSOS: no se requiere que se tenga un vínculo establecido previamente con el ofensor, pero sí que se actúe como miembro de la sociedad, o de sus categorías generales (consumidores, usuarios, etc.) y que invoque su derecho o interés compartido con la ciudadanía, porque participa con ella de la situación fáctica lesionada por el incumplimiento o desmejora de los Derechos Fundamentales que atañen a todos, y que genera un derecho subjetivo comunal, que a pesar de ser indivisible, es accionable por cualquiera que se encuentre dentro de la situación infringida. La acción (sea de amparo o específica) para la protección de estos intereses la tiene tanto la Defensoría del Pueblo (siendo este organismo el que podría solicitar una indemnización de ser procedente) dentro de sus atribuciones, como toda persona domiciliada en el país, salvo las excepciones legales.

LEGITIMACIÓN PARA INCOAR UNA ACCIÓN POR INTERESES Y DERECHOS COLECTIVOS: quien incoa la demanda con base a derechos o intereses colectivos, debe hacerlo en su condición de miembro o vinculado al grupo o sector lesionado, y que por ello sufre la lesión conjuntamente con los demás, por lo que por esta vía asume un interés que le es propio y le da derecho de reclamar el cese de la lesión para sí y para los demás, con quienes comparte el derecho o el interés. La acción en protección de los intereses colectivos, además de la Defensoría del Pueblo, la tiene cualquier miembro del grupo o sector que se identifique como componente de esa colectividad específica y actúa en defensa del colectivo, de manera que los derechos colectivos implican, obviamente, la existencia de sujetos colectivos, como las naciones, los pueblos, las sociedades anónimas, los partidos políticos, los sindicatos, las asociaciones, los gremios, pero también minorías étnicas, religiosas o de género que, pese a tener una específica estructura organizacional, social o cultural, pueden no ser personas jurídicas o morales en el sentido reconocido por el derecho positivo, e inclusive simples individuos organizados en procura de preservar el bien común de quienes se encuentran en idéntica situación derivado del disfrute de tales derechos colectivos (…)

(Mayúsculas del original).

De con la doctrina ante citada, quien procura la tutela judicial de derechos o intereses colectivos, debe ostentar su cualidad de individuo perteneciente al grupo o sector que se dice agraviado. Ello así, en el presente caso, los accionantes son integrantes de los órganos de gobierno y cogobierno estudiantil de la Universidad S.I. (Centro de Estudiantes y representante estudiantil ante el C.U.), por lo que resulta evidente que representan a una organización gremial organizada en procura de la defensa de los intereses de la comunidad de estuantes de la aludida casa de estudios superiores, en consecuencia, acorde con la doctrina de esta Sala, se reconoce su legitimación para incoar la presente acción de amparo constitucional. Así se declara.

Ahora bien, con respecto a la denuncia planteada esta Sala advierte que la derogada Ley Orgánica de la Corte Suprema de Justicia preveía en su artículo 42, numeral 23, la vía contencioso-administrativa del recurso por abstención cuando los funcionarios nacionales se negaran o abstuvieran de cumplir determinados actos a que estuviesen obligados por las leyes, cuando sea procedente, en conformidad con ellas.

En atención a dicha norma, la Sala Político Administrativa de la entonces Corte Suprema de Justicia estableció, en sentencia del 28 de febrero de 1985, caso: Eusebio Igor Vizcaya Paz, -sentencia que es ratificada en nuestros tiempos- que el recurso por abstención surge cuando las autoridades se niegan “a cumplir determinados actos a que estén obligados por las leyes”, es decir, la omisión de la Administración para crear actos cuyos supuestos de hecho se encuentran regulados expresamente por el legislador y ésta se niega a acatar. Tiene su origen en conductas omisivas o incumplidas por la Administración, a pesar de que el legislador prevé concretamente la obligatoriedad de su realización.

La mencionada sentencia precisó, acerca de este recurso, lo siguiente:

1. “debe tratarse de una obligación concreta y precisa inscrita en la norma legal correspondiente, la cual ha de presentarse como un paradigma de contraste que sirva para verificar si la abstención existe, en efecto, respecto del supuesto expresa y especialmente previsto en la norma, y, por tanto, si procede o no el respectivo recurso. ……..se refiere a determinados actos (específicos) que los funcionarios estén obligados por las leyes a adoptar cuando el cumplimiento de la obligación sea procedente en conformidad con esas mismas leyes.”

2. “El objeto del recurso por abstención no es …(omissis)…sino la abstención o negativa del funcionario público a actuar, es decir, a cumplir determinado acto –en el sentido de actuación- del cual el supuesto de hecho se encuentra previsto en una ley especifica, pero ante cuya ocurrencia real y concreta la autoridad administrativa se abstuvo de extraer la consecuencia jurídica que el imperativo legal le impone. El objeto de este recurso es, pues, una conducta omisiva del funcionario.”

3. “debe surgir la evidencia de una actitud omisa por parte de la administración, en el sentido de mostrarse ella remisa a emitir el acto o a realizar la actuación material cuya obligación se encuentra específicamente contenida en una norma concreta.”

4. El referido recurso conduciría a un “pronunciamiento de la jurisdicción contencioso-administrativa sobre la obligatoriedad para la Administración de producir un determinado acto o de realizar una actuación concreta en vista de un imperativo legal expreso y especifico que, según demuestra el recurrente, ella se niega a cumplir”. (Cfr. Sent. SPA. Nº 01527 del 29 de junio de 2000).

Por su parte, esta Sala Constitucional, en sentencia Nº 547 del 6 de abril de 2004, caso: A.B.M.A., sostuvo:

… En efecto, no considera la Sala que la obligación administrativa de dar respuesta a las solicitudes administrativas sea un ‘deber genérico’. En primer lugar, porque toda obligación jurídica es, per se, específica, sin perjuicio de que su cumplimiento haya de hacerse a través de una actuación formal (vgr. por escrito) o material (vgr. actuación física) y sin perjuicio, también, de que sea una obligación exclusiva de un sujeto de derecho o bien concurrente a una pluralidad de sujetos, colectiva o individualmente considerados.

En segundo lugar, porque aún en el supuesto de que distintos sujetos de derecho –en este caso órganos administrativos- concurran a ser sujetos pasivos de una misma obligación –en el caso de autos, el deber de todo órgano de dar oportuna y adecuada respuesta-, dicho deber se concreta e individualiza en el marco de cada relación jurídico-administrativa, por lo que es una obligación específica frente al sujeto determinado que planteó la petición administrativa. Y en tercer lugar, porque bajo el imperio de la Constitución de 1999 el derecho constitucional de dirigir peticiones a los funcionarios públicos abarca el derecho a la obtención de oportuna y adecuada respuesta, lo que supone el cumplimiento de concretos lineamientos, en los términos que antes explanó esta Sala, y, por ende, con independencia del contenido de la solicitud administrativa, la respuesta del funcionario debe ser oportuna y adecuada, lo que excluye cualquier apreciación acerca de la condición genérica de tal obligación. De allí que esta Sala Constitucional considera que el deber constitucional de los funcionarios públicos de dar oportuna y adecuada respuesta a toda petición es una obligación objetiva y subjetivamente específica.

[…]

Las anteriores consideraciones llevan a la Sala a la consideración de que el recurso por abstención o carencia es un medio contencioso administrativo que puede –y debe- dar cabida a la pretensión de condena al cumplimiento de toda obligación administrativa incumplida, sin que se distinga si ésta es específica o genérica.

Asunto distinto es que el recurso por abstención sea un medio procesal no ya idóneo por su alcance, sino idóneo en tanto satisfaga con efectividad la pretensión procesal porque sea lo suficientemente breve y sumario para ello. Es evidente que la satisfacción de toda pretensión de condena y, en especial, la condena a actuación, exige prontitud y urgencia en la resolución judicial, a favor de la salvaguarda del derecho a la tutela judicial efectiva, bajo riesgo de que el sujeto lesionado pierda el interés procesal en el cumplimiento administrativo por el transcurso del tiempo. De allí que, en muchos casos, sí será el amparo constitucional el único medio procesal que, de manera efectiva, satisfaga estas pretensiones, cuando no sea idónea, en el caso concreto, la dilatada tramitación del recurso por abstención…

.

Conforme a lo anterior, resulta evidente que el recurso por abstención o carencia era el medio idóneo a través del cual los accionantes podían obtener la reparación de la situación jurídica que se alega infringida, es decir, la tramitación por parte del Ministerio del Poder Popular para la Educación Superior, del decreto de creación de la Universidad S.I..

Así las cosas, es menester advertir que el artículo 6. 5 la Ley Orgánica de Amparo sobre Derechos y Garantías Constitucionales establece:

Artículo 6.- No se admitirá la acción de amparo:

[…]

5) Cuando el agraviado haya optado por recurrir a las vías judiciales ordinarias o hecho uso de los medios judiciales preexistentes […]

.

Conforme a este artículo, esta Sala en sentencia Nº 2.369 del 23 de noviembre de 2001, caso: M.T.G., precisó que "...la acción de amparo es inadmisible cuando el agraviado haya optado por recurrir a vías ordinarias o hecho uso de los medios judiciales preexistentes; por argumento a contrario es admisible, entonces, si el agraviado alega injuria constitucional, en cuyo caso el juez debe acogerse al procedimiento y a los lapsos establecidos en los artículos 23, 24 y 26 de la Ley Orgánica de Amparo sobre Derechos y Garantías Constitucionales, a fin de ordenar la suspensión provisional de los efectos del acto cuestionado. Ahora bien, para que el artículo 6.5 no sea inconsistente es necesario, no sólo admitir el amparo en caso de injuria inconstitucional, aun en el supuesto de que el agraviado haya optado por la jurisdicción ordinaria, sino, también, inadmitirlo si éste pudo disponer de recursos ordinarios que no ejerció previamente. De otro modo, la antinomia interna de dicho artículo autorizaría al juez a resolver el conflicto de acuerdo con las técnicas integrativas de que dispone el intérprete (H. Kelsen, Teoría P. delD., Buenos Aires, Eudeba, 1953, trad., de M.N.)" .

Tal como ha quedado establecido, uno de los requisitos fundamentales para la admisión de la acción de amparo constitucional es, en principio, que no existan medios idóneos para restablecer la situación jurídica infringida o que existiendo se hubieren agotado y la decisión que se dictare al efecto lesionara, por distintos motivos a los alegados, derechos o garantías constitucionales, pues lo contrario, implicaría convertir al amparo en una vía que reemplace a los mecanismos ordinarios creados por el Legislador, lo que alteraría y desnaturalizaría su verdadera esencia.

Pues bien, en el caso de autos tenemos que el accionante al no haber agotado la vía idónea mal puede pretender que la acción de amparo constitucional supla la vía recursiva prevista por el legislador, la cual además, no podría satisfacer la pretensión de los accionantes, ya que la naturaleza jurídica de la acción de amparo es ser restablecedora, no creadora de situaciones jurídicas como los que se pretende.

En tal virtud, esta Sala declara inadmisible la acción de amparo constitucional interpuesta por los abogados N.Y.Á.P. y Pelma Josibel Cordero Molina, actuando en representación de los ciudadanos R.E.R., A.D.G.V. y S.A., en su carácter de Presidente, Vicepresidente y Secretaria General del Centro de Estudiantes de la Universidad S.I.; respectivamente, y en representación del ciudadano F.L.B., quien es representante estudiantil ante el C.U. de la Universidad S.I., contra el Ministerio del Poder Popular para la Educación Superior. Así se declara.

En virtud de la anterior decisión, resulta inoficioso pronunciarse sobre la medida cautelar solicitada, y así también se decide.

V

DECISIÓN

Por las razones anteriormente expuestas, esta Sala Constitucional del Tribunal Supremo de Justicia, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley: 1) se NIEGA la homologación del desistimiento presentado el 22 de julio de 2008, y 2) se declara INADMISIBLE la acción de amparo constitucional ejercida por los abogados N.Y.Á.P. y Pelma Josibel Cordero Molina, actuando en representación de los ciudadanos R.E.R., A.D.G.V. y S.A., en su carácter de Presidente, Vicepresidente y Secretaria General del Centro de Estudiantes de la Universidad S.I.; y en representación del ciudadano F.L.B., quien es representante estudiantil ante el C.U. de la Universidad S.I.; y éstos a su vez en representación de todos los estudiantes de dicha universidad, contra el Ministerio del Poder Popular para la Educación Superior.

Publíquese, regístrese y archívese el expediente.

Dada, firmada y sellada en el Salón de Despacho de la Sala Constitucional del Tribunal Supremo de Justicia, en Caracas, a los 16 días del mes de OCTUBRE de dos mil ocho. Años: 198º de la Independencia y 149º de la Federación.

La Presidenta,

L.E.M. LAMUÑO

El Vicepresidente,

F.A. CARRASQUERO LÓPEZ

Ponente

Los Magistrados,

J.E. CABRERA ROMERO

P.R. RONDÓN HAAZ

M.T. DUGARTE PADRÓN

CARMEN ZULETA DE MERCHÁN

A.D.J. DELGADO ROSALES

El Secretario,

J.L. REQUENA CABELLO

FACL/

Exp. Núm. 08-0454.