Sentencia nº 1740 de Tribunal Supremo de Justicia - Sala Constitucional de 23 de Diciembre de 2009

Fecha de Resolución:23 de Diciembre de 2009
Emisor:Sala Constitucional
Número de Expediente:09-1451
Ponente:Luisa Estella Morales Lamuño
Procedimiento:Constitucionalidad de ley
 
CONTENIDO

SALA CONSTITUCIONAL

Magistrada Ponente: L.E.M. LAMUÑO

Expediente N° 09-1451

El 23 de diciembre de 2009 se dio por recibido ante la Secretaría de esta Sala el Oficio N° ANS-1948 del 16 de diciembre de 2009 suscrito por la ciudadana C.F., en su condición de Presidenta de la Asamblea Nacional de la República Bolivariana de Venezuela anexo al cual remitió un ejemplar de la LEY ORGÁNICA DEL C.F. DE GOBIERNO, sancionada por ese órgano deliberante el 15 de diciembre de 2009, con el propósito de obtener el pronunciamiento de esta Sala Constitucional acerca de la constitucionalidad de su carácter orgánico, conforme se ordena en el tercer párrafo del artículo 203 de la Constitución de la República Bolivariana de Venezuela.

En esa oportunidad, se dio cuenta en Sala del presente expediente y se designó como ponente a la Magistrada L.E.M. Lamuño, quien con tal carácter suscribe la presente decisión.

Examinado el articulado de la Ley Orgánica del C.F. de Gobierno, para la emisión del pronunciamiento respecto de la constitucionalidad de su carácter orgánico, se observa:

I

CONTENIDO DE LA LEY ORGÁNICA DEL

C.F. DE GOBIERNO

El Capítulo I de dicho instrumento jurídico remitido a esta Sala Constitucional, contiene las “Disposiciones Generales” que establecen el objeto de la ley, su finalidad, la estructura del C.F. de Gobierno, la definición de sociedad organizada, los fines que persigue el proceso de planificación asignada a éste órgano de configuración constitucional. También contiene la definición legal de las Regiones Federales de Desarrollo, la transferencia de competencias y los principios rectores que guían la actividad del C.F. de Gobierno (artículos 1 al 8).

El Capítulo II, intitulado “De la Organización del C.F. de Gobierno” recoge los artículos 9 y 10 que regulan lo relativo a la organización y sede del C.F. de Gobierno.

Por su parte, los artículos 11 al 16 sistematizados en el Capítulo III, denominado “De la Plenaria” fijan la integración de la Plenaria como órgano del C.F. de Gobierno, sus competencias, el quórum de instalación, deliberación y decisión, así como la responsabilidad solidaria de los miembros que lo integran.

El Capítulo IV, “Del Presidente o Presidenta del C.F. de Gobierno” contiene la enunciación de las atribuciones de este Alto Funcionario en su artículo 17.

El legislador estableció lo relativo a la Secretaría como órgano de administración y ejecución del C.F. de Gobierno en los artículos 18, 19 y 20 de dicha Ley, insertos en el Capítulo V, intitulado “De la Secretaría”.

El instrumento jurídico sometido al examen de la Sala reconoce y torna operativo al Fondo de Compensación Interterritorial, establece su naturaleza jurídica, finalidad, asignación de recursos, régimen de administración y control, así como sus ingresos y los privilegios y prerrogativas que goza, todo ello en el Capítulo VI, “Del Fondo de Compensación Interterritorial” que comprende los artículos 21 al 28.

Los artículos 29 y 30, establecen cuales son los ingresos que tendrá el C.F. de Gobierno y su régimen presupuestario, recogidos en el Capítulo VII denominado “Ingresos del C.F. de Gobierno”.

Por último, contiene una “Disposición Transitoria” y una “Disposición Final” que establece el régimen transitorio de ese órgano de configuración constitucional y la condición de vigencia de la ley, supeditada a su publicación en la Gaceta Oficial de la República Bolivariana de Venezuela.

II

DE LA COMPETENCIA

Como premisa procesal, esta Sala debe fijar su competencia para efectuar el pronunciamiento a que se refiere el tercer párrafo del artículo 203 de la Constitución de la República Bolivariana de Venezuela, con el propósito de examinar la constitucionalidad del carácter orgánico conferido y, en ese sentido, de acuerdo con el citado precepto a la Sala Constitucional le corresponde determinar, mediante un control jurídico a priori, si revisten el carácter invocado “las leyes que la Asamblea Nacional haya calificado orgánicas”, al disponer la aludida disposición que: “Las leyes que la Asamblea Nacional haya calificado de orgánicas serán remitidas antes de su promulgación a la Sala Constitucional del Tribunal Supremo de Justicia, para que se pronuncie acerca de la constitucionalidad de su carácter orgánico. La Sala Constitucional decidirá en el término de diez días contados a partir de la fecha de recibo de la comunicación. Si la Sala Constitucional declara que no es orgánica, la ley perderá este carácter (...)”. (Subrayado de esta Sala).

En este sentido, la Sala ha venido asumiendo su competencia atribuida directamente por la aludida norma constitucional y así lo ha declarado en distintas oportunidades, según se desprende de las sentencias, por ella dictadas, Nros. 537 del 12 de junio de 2000, caso: “Ley Orgánica de Telecomunicaciones”; 811 del 22 de mayo de 2001, caso: “Ley Orgánica de los Consejos Legislativos de los Estados”; 2.541 del 5 de diciembre de 2001, caso: “Ley Orgánica para la Prestación de los Servicios de Agua Potable y de Saneamiento”; 2.542 del 5 de diciembre de 2001, caso: “Ley Orgánica del Servicio Eléctrico”; 2.552 del 12 de noviembre de 2001, caso: “Ley Orgánica de Contribuciones Parafiscales para el Sector Agrícola”; 1.723 del 31 de julio de 2002, caso: “Ley Orgánica del Sistema Venezolano para la Calidad”; 229 del 14 de febrero de 2007, caso: “Ley Orgánica sobre el Derecho de la Mujer a una V.L. deV.” y 1.565 del 21 de octubre de 2008, caso: “Ley Orgánica de Gestión Integral de Riesgo Socionatural y Tecnológico”, entre otras.

Correlativamente, el artículo 5, numeral 17 de la Ley Orgánica del Tribunal Supremo de Justicia atribuye a esta Sala la competencia para: “(…) Conocer, antes de su promulgación, la constitucionalidad del carácter orgánico de las leyes dictadas por la Asamblea Nacional, y de los Decretos con Fuerza de Ley que dicte el Presidente de la República en C. deM. mediante Ley Habilitante” (Subrayado de esta Sala).

Conforme a las normas antes citadas, esta Sala Constitucional declara su competencia en el presente caso para ejercer el control previo acerca de la constitucionalidad del carácter orgánico de la Ley Orgánica del C.F. de Gobierno con el propósito de verificar su adecuación a alguna de las categorías descritas en el artículo 203 constitucional, y así se decide.

III

ANÁLISIS DEL CARÁCTER ORGÁNICO DE LA LEY

SOMETIDA A CONSIDERACIÓN

Como premisa del análisis subsiguiente, esta Sala en sentencia Nº 537 del 12 de junio de 2000, caso: “Ley Orgánica de Telecomunicaciones”, fijó el alcance de aquellas nociones que sirven para calificar las leyes -u otro acto que detente el mismo rango emanado por una autoridad constitucionalmente habilitada para ello- como orgánicas, prevista en el artículo 203 de la Constitución de la República Bolivariana de Venezuela, utilizando dos criterios de división lógica distintos, a saber: uno, obedece a un criterio técnico-formal, es decir, a la prescripción de su denominación constitucional o la calificación por la Asamblea Nacional de su carácter de ley marco o cuadro; el otro, obedece a un principio material relativo a la organización del Poder Público y al desarrollo de los derechos constitucionales. En tal sentido, se estableció que el pronunciamiento de la Sala Constitucional era necesario para cualquiera de las categorías señaladas, excepto para las leyes orgánicas por denominación constitucional, pues el artículo 203 de la Constitución de la República Bolivariana de Venezuela se refiere a “(...) las leyes que la Asamblea Nacional haya calificado de orgánicas”.

Conforme a su ámbito de regulación material, a la luz del artículo 203 de la Constitución de 1999 son materias reservadas a la ley orgánica: (i) las que en casos concretos así haya considerado el propio Texto Constitucional (vale decir, las leyes orgánicas por denominación constitucional), y aquellas relativas (ii) a la organización de los Poderes Públicos, (iii) al desarrollo de derechos constitucionales, y (iv) las que constituyan un marco normativo para otras leyes.

Precisa la Sala que los mencionados supuestos a que se refiere el artículo 203 de la Constitución poseen carácter normativo, lo que implica que cualquier ley a la cual se pretenda considerar como orgánica debe estar incluida en cualquiera de ellos para que se le estime y se le denomine como tal.

Además del análisis de los criterios formales y materiales que debe tomar en consideración la autoridad legislativa para calificar una ley como orgánica, la Sala ha hecho énfasis en el alcance restrictivo de aquellas previsiones constitucionales que establecen reservas en favor de una ley orgánica y que condicionan la anterior denominación. En tal sentido, esta Sala Constitucional recientemente afirmó, al reexaminar los subtipos normativos inmersos en el artículo 203 constitucional, lo siguiente:

(…) aprecia la Sala que es perfectamente sostenible, siguiendo incluso la doctrina y jurisprudencia que ha dominado en España en relación con el principio de competencia, que además de existir materias reservadas a la ley orgánica, también la ley orgánica está reservada para regular tales ámbitos. Esto supone negar que mediante ley orgánica sea constitucional regular cualquier materia y, a su vez, que sea de orden jerárquico la relación entre aquélla y la ley ordinaria que del mismo modo tiene un ámbito material propio; máxime cuando, siguiendo a De Otto, esta Sala debe reiterar que la ley orgánica ‘es, simplemente, una ley reforzada, dotada de mayor rigidez que la ordinaria en cuanto regule materias reservadas a la ley orgánica’ (DE OTTO, Ignacio, Derecho Constitucional. Sistema de Fuentes, Ariel, Barcelona, 1999, p. 114). Así se justifica no solamente la imposibilidad de que las leyes ordinarias modifiquen lo establecido por las leyes orgánicas, sino también la paralela imposibilidad de que la ley orgánica regule materias no comprendidas en la relación taxativa prevista en el artículo 203 constitucional para la ley orgánica.

Ello conduce a sostener, igualmente, el alcance restrictivo que debe darse a la interpretación de las previsiones constitucionales que establecen reservas de ley orgánica, particularmente en relación con expresiones como ‘organizar los poderes públicos’ y ‘desarrollar los derechos constitucionales’ (… omissis…). En esta oportunidad, la Sala insiste en que los subtipos de ley orgánica introducidos por la Constitución de 1999, desde el punto de vista sustantivo, llevan implícito un contenido, que es aquel que el Constituyente estimó conveniente regular mediante una ley reforzada, dotada de mayor rigidez que la ordinaria en cuanto regule materias de especial repercusión que han sido reservadas a la ley orgánica, ‘las cuales requieren de mayores niveles de discusión, participación, deliberación y consensos, así como de mayor estabilidad y permanencia en el tiempo’ (vid. Sentencia de esta Sala N° 34 del 26 de enero de 2004). Así, aclara esta Sala que la noción constitucional de las leyes orgánicas impone expandir los puntos de vista hacia un enfoque material restrictivo, que da lugar a la prohibición de que la Asamblea Nacional pueda calificar de orgánica a las leyes que regulen materias distintas a las contempladas en los supuestos constitucionales antes identificados o bien aquéllas que tengan una finalidad distinta a la allí expresada, como podría ser la de servir de marco normativo de otras leyes

. (Vid. Sentencia de esta Sala N° 229/2007 supra mencionada).

La Sala insiste en que los subtipos de ley orgánica introducidos por la Constitución de 1999, desde el punto de vista sustantivo, llevan implícito un contenido, que es aquel que el Constituyente estimó conveniente regular mediante una ley reforzada, dotada de mayor rigidez que la ordinaria en cuanto regule materias de especial repercusión que han sido reservadas a la ley orgánica, “(…) las cuales requieren de mayores niveles de discusión, participación, deliberación y consensos, así como de mayor estabilidad y permanencia en el tiempo” (Vid. Sentencia de esta Sala N° 34 del 26 de enero de 2004, caso: “Vestalia Sampedro de Araujo y otros” ).

Por tanto, aclara esta Sala que la noción constitucional de las leyes orgánicas impone expandir los puntos de vista hacia un enfoque material restrictivo, que da lugar a la prohibición de que se pueda calificar de orgánicas a las leyes que regulen materias distintas a las contempladas en los supuestos constitucionales antes identificados o bien aquéllas que tengan una finalidad distinta a la allí expresada (Cfr. Sentencia de esta Sala N° 1.159 del 22 de junio de 2007, caso: “Decreto con Rango y Fuerza de Ley Orgánica de Reorganización del Sector Eléctrico”).

En el presente caso, la Ley sometida al control previo de esta Sala tiene como objeto regular la organización y funcionamiento del C.F. de Gobierno y, en virtud de ello, y a fin de desarrollar las competencias que el texto constitucional le ha trazado, establecer los lineamientos de la planificación y coordinación de las políticas y acciones necesarias para el adecuado desarrollo regional. Igualmente, estableció el legislador, atiende al establecimiento del régimen para la transferencia de las competencias de los entes territoriales, a las organizaciones detentadoras de la soberanía originaria del Estado (artículo 1 de la Ley).

Desde una perspectiva constitucional el C.F. de Gobierno, se encuentra consagrado en el artículo 185 del Texto Constitucional vigente y se concibió como el órgano encargado de la planificación y coordinación de políticas y acciones para el desarrollo del proceso de descentralización y transferencia de competencias del Poder Nacional a los Estados y los Municipios. También incorporó el constituyente de 1999 en la misma norma -de marcada naturaleza organizativa- lo relativo a su integración, a la integración de su Secretaría y la finalidad del Fondo de Compensación Interterritorial como mecanismo dirigido al financiamiento de inversiones públicas para promover el desarrollo equilibrado de las regiones, la cooperación y complementación de las políticas e iniciativas de desarrollo de las distintas entidades públicas territoriales y para apoyar la dotación de obras y servicios esenciales en las regiones y comunidades de menor desarrollo relativo.

La Exposición de Motivos de la Constitución vigente -que constituye simplemente una expresión de la intención subjetiva del Constituyente, y tiene el único fin de complementar al lector de la norma constitucional en la comprensión de la misma (Vid. Sentencia de esta Sala N° 93 del 6 de febrero de 2001, caso. “Corpoturismo”)-, al referirse a este órgano de apoyo de las políticas y acciones dirigidas al desarrollo regional explica:

Como órgano constitucional de carácter interterritorial se crea el C.F. de Gobierno, reflejo en el plano de la organización del Estado de los principios de integridad territorial, cooperación, solidaridad, concurrencia y responsabilidad, sancionados en el Título I de la Constitución relativo a los Principios Fundamentales. Es, pues, un órgano producto de la fase más avanzada del federalismo, el federalismo cooperativo, superación histórica de lo que ha sido denominado federalismo dual que entendía al Estado como producto de un pacto entre los distintos entes político-territoriales los cuales tendrían una esfera de soberanía no delegada a la Unión y, en principio, intangible a la acción del Poder Federal.

Las funciones de este C.F. de Gobierno serán básicamente las de planificar y coordinar horizontalmente las políticas y acciones para el desarrollo del proceso de descentralización y la administración del Fondo de Compensación Interterritorial destinado al financiamiento de inversiones públicas con el fin de promover el desarrollo equilibrado de las regiones de menor desarrollo relativo.

En fin, es clara la superación que representa esta figura organizativa con respecto a la Convención de Gobernadores, único mecanismo cooperativo previsto en la Constitución precedente de 1961

.

Como se observa, la intención del constituyente fue la de establecer una nueva estructura subjetiva de apoyo a los procesos de descentralización y transferencia de competencias de los entes territoriales hacia las organizaciones de base del Poder Popular y, por otra parte, de promoción al desarrollo equilibrado de las regiones sobre la base de los principios de integridad territorial, cooperación, solidaridad, concurrencia y responsabilidad, lo cual torna su legislación de desarrollo como una ley que amplía los aspectos organizativos y funcionales de un órgano integrado al Poder Público.

Ello así, considera la Sala que la Ley Orgánica del C.F. de Gobierno es constitucionalmente orgánica conforme a lo prescrito en el artículo 203 de la Constitución vigente pues su contenido se orienta a organizar una estructura orgánica integrada al Poder Público. Respecto a esta categoría formal de leyes orgánicas, esta Sala destacó en sentencia N° 1.565/2008 supra referida que:

(…) corresponde a este subtipo normativo, delinear dentro de los parámetros del Texto Fundamental, las fórmulas organizativas esenciales de los Poder Públicos, entendiendo por esto, su estructura subjetiva (órganos y eventuales entes) y su ámbito competencial, lo cual comprende el conjunto de facultades, poderes y atribuciones asignadas a uno de los Poderes Públicos (sentido orgánico), para actuar en sus relaciones interorgánicas e intersubjetivas.

Como puede observarse, estas leyes orgánicas se enmarcan dentro de la potestad organizativa del Estado, pero de una forma integral sobre cada rama del Poder Público, complementando el marco constitucional relativo a la estructura competencial y subjetiva de los Poderes y, en consecuencia, identificando los distintos tipos de unidades funcionales que lo integran o pueden integrarlo y que se encargarán de desarrollar las competencias que se les atribuya.

La referida exhaustividad en cuanto a la organización de cada rama del Poder Público, es lo que permite delimitar el objeto de estas leyes del resto de los instrumentos que el ordenamiento jurídico reconoce para el ejercicio de la potestad organizativa, pues sólo para el esquema subjetivo general y plenario de cada rama del Poder del Estado es que se exige que se haga mediante una ley orgánica.

Por tanto, para calificar como orgánica una ley cuyo contenido desarrolle la potestad organizativa del Estado, debe analizarse si en la misma se crea o modifica el diseño general de la organización de un Poder Público, o si por el contrario se desarrolla la potestad organizativa respecto de una o varias unidades funcionales que simplemente pasan a integrar una de sus ramas

.

Ello así, el desarrollo legislativo posterior a que se refiere el supuesto examinado consiste en el complemento o ampliación de las estructuras básicas de cada Poder Público previstas en el Texto Constitucional, esto es, la incorporación legislativa de figuras organizativas o unidades funcionales que integren y complementen competencial, funcional y subjetivamente a cada una de las ramas del Poder Público.

A mayor abundamiento, y en razón de su ubicación en el entramado constitucional, vale destacar que el citado C.F. de Gobierno es un órgano creado por el artículo 185 de la Constitución de la República Bolivariana de Venezuela, inscrito en el Capítulo V -intitulado “Del C.F. de Gobierno”-, del Título IV de esa Carta Magna, denominado “Del Poder Público”, lo cual, por su configuración normativa y ubicación en el Texto Constitucional afianza el carácter orgánico de la ley que lo desarrolla, en el presente caso la Ley Orgánica del C.F. de Gobierno.

Es así como, vista su ubicación constitucional y el ámbito material objeto de regulación que, como se insiste, recae sobre un órgano de naturaleza constitucional integrado a la estructura del Poder Público, la Ley bajo examen desarrolla con exhaustividad los aspectos organizativos, funcionales, competenciales y operativos del C.F. de Gobierno de tal forma que la misma es constitucionalmente orgánica, conforme a lo dispuesto en el artículo 203 de la Constitución de la República Bolivariana de Venezuela.

Por otra parte, y en refuerzo de su carácter orgánico, debe destacarse que el conjunto de preceptos recogidos en la Ley Orgánica del C.F. de Gobierno constituyen preceptos que sirven de base para el desarrollo legislativo posterior en la materia objeto de regulación, lo que inscribe a la citada Ley en la categoría de ley marco o cuadro que sirve de base para otras leyes en la materia, según lo dispone el artículo 203 de la Constitución de la República Bolivariana de Venezuela.

Con base en las anteriores consideraciones, este M.T. se pronuncia, conforme a lo previsto en el artículo 203 de la Constitución de la República Bolivariana de Venezuela y en el artículo 5.17 de la Ley Orgánica del Tribunal Supremo de Justicia, en el sentido de declarar la constitucionalidad del carácter orgánico de la Ley Orgánica del C.F. de Gobierno, y así se decide.

IV

DECISIÓN

Por las razones expuestas, esta Sala Constitucional del Tribunal Supremo de Justicia, administrando justicia, en nombre de la República por autoridad de la ley, conforme a lo previsto en el tercer párrafo del artículo 203 de la Constitución de la República Bolivariana de Venezuela y en el artículo 5.17 de la Ley Orgánica del Tribunal Supremo de Justicia, declara LA CONSTITUCIONALIDAD DEL CARÁCTER ORGÁNICO DE LA LEY ORGÁNICA DEL C.F. DE GOBIERNO, conforme a lo dispuesto en el artículo 203 de la Constitución de la República Bolivariana de Venezuela.

Publíquese, regístrese y comuníquese. Remítase a la Asamblea Nacional copia certificada de la presente decisión así como de los recaudos que dicho organismo remitió a esta Sala. Cúmplase lo ordenado.

Dada, firmada y sellada en el Salón de Despacho de la Sala Constitucional del Tribunal Supremo de Justicia, en Caracas, a los 23 días del mes de Diciembre de dos mil nueve (2009). Años: 199º de la Independencia y 150º de la Federación.

La Presidenta de la Sala,

L.E.M. LAMUÑO

Ponente

El Vicepresidente,

F.A. CARRASQUERO LÓPEZ

Los Magistrados,

J.E. CABRERA ROMERO

P.R. RONDÓN HAAZ

M.T. DUGARTE PADRÓN

CARMEN ZULETA DE MERCHÁN

A.D.J. DELGADO ROSALES

El Secretario,

J.L. REQUENA CABELLO

Exp. Nº 09-1451

LEML/