Decisión de Juzgado Superior Segundo en lo Civil y Contencioso Administrativo. de Caracas, de 16 de Septiembre de 2010

EL JUZGADO SUPERIOR SEGUNDO EN LO CIVIL Y CONTENCIOSO

ADMINISTRATIVO DE LA CIRCUNSCRIPCIÓN JUDICIAL

DE LA REGIÓN CAPITAL

l

Visto el recurso de nulidad interpuesto conjuntamente con medida cautelar de suspensión de efectos por los abogados G.G.F., Y.D.S.D.L. y E.Q.G., inscritos en el Inpreabogado bajo los Nos. 35.522, 124.589 y 123.289, respectivamente, actuando en su carácter de apoderados judiciales de CITIBANK, N.A., sociedad mercantil de este domicilio, constituida originalmente mediante documento inscrito por ante el Registro de Comercio llevado por el Juzgado de Comercio del Distrito Federal el 13 de noviembre de 1917, quedando anotado bajo el No. 293, cuya última modificación consta en documento inscrito por ante el Registro Mercantil Primero de la Circunscripción Judicial del Distrito Capital y Estado Miranda el 10 de enero de 2002, quedando anotado bajo el No. 64, Tomo 24-A-Pro., contra “el acto administrativo (‘ORDEN’) contenido en la ACTA DE VISITA DE INSPECCIÓN levantada el 10 de marzo de 2009 (en adelante el ‘ACTO RECURRIDO’), dictado por la DIRECCIÓN DE INSPECCIÓN Y CONDICIONES DE TRABAJO DE LA INSPECTORIA DEL TRABAJO EN EL DISTRITO CAPITAL NORTE, en la cual se ordenó a nuestra representada pagar a sus trabajadores el beneficio previsto en el artículo 2 de la LEY DE ALIMENTACIÓN PARA LOS TRABAJADORES (LAT), en concordancia con el artículo 19 de su REGLAMENTO, durante períodos de reposo médico, reposo pre y post natal y vacaciones (…)”, este Tribunal a fin de proveer acerca de su admisibilidad observa:

Aducen los representantes de la recurrente:

Que el 25 de febrero de 2009, el COMITÉ EJECUTIVO DEL SINDICATO ÚNICO DE TRABAJADORES BANCARIOS DEL DISTRITO FEDERAL Y ESTADO MIRANDA (SUTRABANC), consignaron ante la Inspectoría del Trabajo del Distrito Capital del Municipio Libertador una comunicación en la cual denunciaban a su representada por un supuesto incumplimiento a las obligaciones impuestas en la LEY DE ALIMENTACIÓN PARA LOS TRABAJADORES (LAT).

Que “el propósito de la denuncia era poner en conocimiento a esa dependencia administrativa que nuestra representada no estaba pagando a sus trabajadores el beneficio previsto en el artículo 2 de la LAT, en concordancia con el artículo 19 del Reglamento (cestatikets), durante los períodos de reposo médico, de reposo pre y post natal y de vacaciones, contrariamente a lo establecido por la CONSULTORÍA JURÍDICA DEL MINISTERIO DEL PODER POPULAR PARA EL TRABAJO Y SEGURIDAD SOCIAL, en Dictamen No. 09-2008 emitido en fecha 25 de junio de 2008, en el cual dicho órgano estableció como criterio administrativo la procedencia del pago del citado beneficio, incluso durante los períodos de descanso vacacional, permisos, descansos pre y post natal y períodos de incapacidad (reposos)”.

Que ante esta denuncia, el 10 de marzo de 2009, la Dirección de Inspección y Condiciones de Trabajo de la Inspectoría del Trabajo en el Distrito Capital Norte practicó una inspección en la sede de CITIBANK, inquiriendo a su representada que informara si estaba pagando a sus trabajadores el beneficio previsto en el artículo 2 de la citada Ley, en concordancia con el artículo 19 de su Reglamento por las razones antes expuestas, ante lo cual su representada respondió que efectivamente no estaba pagando el citado beneficio durante tales periodos, pues en su criterio el pago del mismo sólo procede por jornada efectivamente trabajada, tal y como lo ha establecido la jurisprudencia pacífica y reiterada en la materia. Por esa razón, su representada manifestó diferir del criterio establecido en el ya aludido dictamen del 25 de junio de 2008, negándose a pagar el beneficio en cuestión durante los periodos de reposo médico, reposo pre y post natal y vacaciones.

Que la referida Dirección, durante la práctica de la inspección en referencia y en el mismo texto del Acta levantada con ocasión de la misma, emitió una ORDEN a su representada, indicándole que debía ‘cancelar a todos los trabajadores (cestatikets), según lo establecido en el artículo 19 (sic) Reglamento de la Ley de Alimentación en su decreto (sic) Nº 4448 del 25 de abril de 2006’, contenido éste que impugnan a través del presente recurso.

Que posteriormente, el 28 de abril de 2009 la misma Dirección realizó una visita de ‘reinspección’, durante la cual dejó constancia que su representada no cumplió la orden de pagar a sus trabajadores el tantas veces señalado beneficio, durante los periodos igualmente antes enunciados, por lo que indicó que elaboraría un informe con propuesta de sanción por desacato a una orden emitida por la referida Dirección de Supervisión.

Que con base en lo expresado en el Acta de reinspección, la funcionaria T.Q., en su condición de comisionada Especial para la inspección del trabajo, elaboró un informe con propuesta de sanción el 29 de abril de 2009, dirigido al Jefe de la Unidad de Supervisión, el cual fue iniciado en fecha 24 de agosto de 2009.

Que el 18 de septiembre de 2009 su representada se dió por notificada del inicio del procedimiento administrativo sancionatorio y el 30 de septiembre de 2009, presentó escrito de alegatos y defensa, siguiéndose el procedimiento administrativo sin que hasta la presente fecha se le haya notificado de la decisión definitiva.

Que mientras esto venía sucediendo, el 10 de septiembre de 2009 su representada ya había presentado una solicitud de expedición de solvencia laboral, con el fin de poder consignarla como requisito indispensable para la realización de varios trámites y solicitudes esenciales para su adecuado funcionamiento operativo e institucional, entre los cuales se encuentran las solicitudes de divisas ante la Comisión de Administración de Divisas (CADIVI), tanto para la repatriación, el pago de dividendos, como para el pago de otros conceptos relacionados con ejecutivos de la compañía expatriados que prestan sus servicios en el país.

Que el 15 de septiembre de 2009 la Inspectoría del Trabajo en el Distrito Capital, Municipio Libertador, Sede Norte, notificó a su representada que tal solicitud había sido negada, en virtud del ‘DESACATO EN LA UNIDAD DE SUPERVISIÓN INSPECTORÍA DEL TRABAJO EN EL DISTRITO CAPITAL MUNICIPIO LIBERTADOR SEDE NORTE’.

Que dicho desacato se refiere evidentemente a la ORDEN emitida por la Dirección de Inspección y Condiciones de Trabajo de la Inspectoría del Trabajo en el Distrito Capital Norte, el 10 de marzo de 2009.

Que en fecha 06 de octubre de 2009, su representada ejerció un recurso de reconsideración contra esa Dirección y el 15 de septiembre de 2009, le fue negada la expedición de su solvencia laboral.

Que para la fecha de interposición del recurso de que tratan las presentes actuaciones, no se había notificado a su representada de ninguna decisión que resuelva el citado recurso de reconsideración.

Que no cabe duda que es la objeción al cumplimiento por su representada de esa ORDEN ilegalmente impartida por la Dirección de Inspección durante la visita practicada el 10 de marzo de 2009, lo que constituye el factor determinante de la negativa de otorgamiento de la solvencia laboral solicitada el 10 de septiembre de 2009, así como la emisión de dicha orden y la objeción de su representada a cumplirla constituyen los factores centrales que determinan la situación frente a la cual recurre ahora en nulidad.

Que dicho de otro modo, la negativa de la solicitud de expedición de solvencia laboral, tienen su causa real, eficiente y única en un acto muy concreto, como lo es la Orden emitida en fecha 10 de marzo de 2009, por la Dirección de Inspección.

Que en el presente caso, se está recurriendo de un acto de trámite, tal actuación administrativa se encuentra dentro de las excepciones descritas en la Ley Orgánica de Procedimientos Administrativos, por cuanto la ORDEN impugnada, de fecha 10 de marzo de 2009, ha sido asumida como definitiva por la administración en materia del trabajo, al punto que es la objeción al contenido de ella, la cual es contraria a derecho lo que está siendo invocado por la misma administración para negar la expedición de su solvencia laboral, por tanto, resulta procedente aplicar al presente caso el contenido del artículo 85 ejusdem, permitiendo la impugnación por vía principal de un acto que sólo en apariencia luce como de mero trámite, pero en realidad contiene una ORDEN con efecto equivalente a la de un acto definitivo.

Que en el Acta en cuestión, no se indicó cuales eran los recursos que cabía ejercer contra esa ORDEN, ni los plazos ante los cuales debían ser ejercidos, ni los órganos ante los cuales debían interponerse, por lo que de conformidad con lo dispuesto en los artículos 73 y 74 de la Ley Orgánica de Procedimientos Administrativos, su representada sigue contando con la posibilidad de ejercer, como en efecto lo hace, el recurso de nulidad.

Que el acto recurrido incurre en el vicio de falso supuesto, debido a que la Administración interpretó erróneamente el contenido del artículo 19 del Reglamento de la Ley de Alimentación para los Trabajadores, y consideró en forma errónea que el Dictamen de fecha 25 de junio de 2008, emanado de la Consultoría Jurídica del Ministerio del Poder Popular para el Trabajo y la Seguridad Social, tiene un carácter normativo y que el mismo le resultaba aplicable a su representada, por lo que solicita se declare la nulidad del acto recurrido.

Por último solicitaron la suspensión de efectos del acto administrativo recurrido.

II

MOTIVACIÓN PARA DECIDIR

Ahora bien, a los fines del pronunciamiento respectivo a la admisión del recurso de que tratan las presentes actuaciones, es necesario en primer lugar, a.q.c.d.a. administrativo es el recurrido, y en tal sentido se observa que en la ACTA DE VISITA DE INSPECCIÓN, de fecha 10 de marzo de 2009, levantada por la Dirección de Inspección y Condiciones de Trabajo de la Inspectoría del Trabajo en el Distrito Capital Norte, se señala en la parte del resultado lo siguiente ”En visita realizada a la Empresa antes mencionada, fui atendida por el ciudadano anteriormente identificado manifestó: que no esta (sic) de acuerdo con el dictamen de fecha 26-06-2008, (sic) se ordena cancelar a todos los trabajadores (cestatikets) según lo establecido en el artículo 19 (sic) Reglamento de la Ley de Alimentación en su Decreto Nª 4448 del 25 de abril de 2006”.

Manifestación ésta que la parte recurrente ratifica en su escrito libelar cuando señaló que “(…) el 10 de marzo de 2009, LA DIRECCIÓN DE INSPECCIÓN Y CONDICIONES DE TRABAJO DE LA INSPECTORÍA DEL TRABAJO EN EL DISTRITO CAPITAL NORTE practicó una inspección en la sede de CITIBANK, inquiriendo a nuestra representada que informara si estaba pagando a sus trabajadores el beneficio previsto en el artículo 2 de la LAT, en concordancia con el artículo 19 de su Reglamento durante los períodos de reposo médico, de reposo pre y post natal y de vacaciones, ante lo cual nuestra representada respondió que efectivamente no estaba pagando el citado beneficio durante tales periodos, pues en su criterio el pago del mismo sólo procede por jornada efectivamente trabajada, tal y como ha sido establecido en jurisprudencia pacífica y reiterada en esa materia. Por esa razón, nuestra representada manifestó diferir del criterio establecido en el ya aludido Dictamen de la Consultoría Jurídica del MINTRASS del 25 de junio de 2008, negándose a pagar el beneficio en cuestión durante los periodos de reposo médico, reposo pre y post natal y vacaciones (…)” -folio tres (3)-.

Así las cosas de las transcripciones antes señaladas, se desprende con meridiana claridad que el Acta de Visita de Inspección impugnada, es un acto de mero trámite, tal y como fue expresado por la parte recurrente.

Verificado lo anterior, es decir, que el acto administrativo impugnado es un acto de mero trámite, es necesario establecer en segundo lugar, si el mismo es susceptible de ser recurrido en vía judicial, en este sentido, cabe citar al autor español R.B.S. quien en su obra “Lecciones sobre el Acto Administrativo”, Editorial Civitas, 1° edición, Madrid, 2002, p.p 58 y 59, clasifica el acto administrativo a los fines de su recurribilidad y en atención a la posición del mismo dentro del procedimiento administrativo, en los llamados actos definitivos y actos de trámite, siendo los primeros “las resoluciones que ponen fin a un procedimiento administrativo” y los segundos, “el resto de los actos que se van concatenando en el mismo y que tienen una función subordinada a la resolución final y preparatoria de la misma”.

De este modo señala el aludido autor en relación con la recurribilidad de tales actos administrativos, que “los actos definitivos pueden [impugnarse] siempre, mientras que los actos de trámite, en principio, no admiten una impugnación autónoma, salvo que se trate de actos de trámite cualificados, esto es, que terminen directa o indirectamente el procedimiento o produzcan indefensión”.

En este sentido, nuestro Legislador estableció en el artículo 85 de la Ley Orgánica de Procedimientos Administrativos lo siguiente:

Artículo 85. Los interesados podrán interponer los recursos a que se refiere este Capítulo contra todo acto administrativo que ponga fin a un procedimiento, imposibilite su continuación, cause indefensión o lo prejuzgue como definitivo, cuando dicho acto lesione sus derechos subjetivos o intereses legítimos, personales y directos.

Asimismo, tanto la doctrina como la jurisprudencia son contestes al señalar que los actos de trámite son aquellos preparatorios de la decisión definitiva en el procedimiento administrativo, que no tienen carácter definitivo y por tanto “no pueden ser objeto de impugnación, salvo que impidan la continuación de un procedimiento, causen indefensión o decidan indirectamente el fondo del asunto” (Vid. entre otras, las sentencias invocadas por la misma parte recurrente; así como la sentencia de fecha 18 de febrero de 1988, emanada de la Sala Político-Administrativa de la extinta Corte Suprema de Justicia, caso: Embotelladora Caroní C.A. vs. INCE y la sentencia Nº 1721 del 20 de julio de 2000 emanada de la Sala Político Administrativa del Tribunal Supremo de Justicia de la República Bolivariana de Venezuela, caso: Rhône Poulenc de Venezuela, S.A).

De acuerdo con lo anteriormente expuesto y en razón del principio de economía procesal que rige nuestro ordenamiento jurídico, los actos administrativos de mero trámite o mera sustanciación -prima facie- no pueden ser impugnados en sede administrativa y consecuencialmente, tampoco en sede jurisdiccional, salvo que conforme a lo dispuesto en el artículo 85 de la Ley Orgánica de Procedimientos Administrativos, causen indefensión, imposibiliten la continuación del procedimiento, prejuzguen como definitivos o surtan tales efectos como si se tratara de un acto definitivo.

Así pues, en principio, es una condición para la recurribililidad de un acto administrativo, que el mismo ostente la cualidad de definitivo, es decir, que el mismo resuelva el asunto o el fondo de la controversia suscitada entre el particular y la Administración. En este sentido, es preciso traer a colación el criterio sostenido por la Sala Político-Administrativa del M.T. de la República, dictado en fecha 13 de mayo de 2003, mediante el cual se sostuvo que:

(…) La doctrina administrativa ha considerado posible acudir a los órganos jurisdiccionales en aquéllos casos en que la actuación de la Administración se concrete en un acto definitivo; entendido como aquél que implica la resolución con plenos efectos jurídicos de una cuestión sometida al conocimiento de la Administración y que por ende, resuelve el fondo del asunto.

Por tal razón, la naturaleza del acto de trámite señalada en el presente caso, en principio, excluye la posibilidad de impugnación ante el órgano jurisdiccional, justamente por tratarse de una medida de carácter preparatorio, lo cual no implica en modo alguno la determinación definitiva de una sanción antes por el contrario, representa la investigación previa para una futura decisión (…)

De esta forma, los actos de trámite son impugnables en ciertos y determinados supuestos específicos señalados taxativamente en el artículo 85 de la Ley Orgánica Procedimientos Administrativos, citándose para mayor abundamiento el criterio sustentado por la Sala Político-Administrativa del Tribunal Supremo de Justicia en sentencia Nº 659, de fecha 24 de marzo de 2000, mediante el cual se estableció: “

(…) En su noción de acto de trámite, podemos significar que se trata de uno de los tantos actos coligados entre sí que se presentan a lo largo de un procedimiento administrativo y cuyo objeto fundamental es determinar situaciones o fases de dicho procedimiento, encausándolo a la etapa de la decisión final (…)

Partiendo de lo expuesto, observa este Tribunal que en el caso bajo estudio, el acto objeto de impugnación por el hoy recurrente constituye un acto administrativo de trámite, que no resulta per se recurrible de manera autónoma, pues se observa del mismo texto que la Administración no decidió nada que le desfavoreciera a la recurrente, pues lo allí acontecido fue la verificación del cumplimiento al Dictamen No. 4448, de fecha 25 de abril de 2006, emanado de la Consultoría Jurídica del Ministerio del Poder Popular para el Trabajo y Seguridad Social, aunado a las consiguientes actuaciones administrativas, como lo son el Acta de Visita de Reinspección, acompañada como anexo “D” al escrito libelar, y la cual corre al folio veintinueve (29) de estas actuaciones, en la que se dejó constancia que la Sociedad Mercantil CITIBANK, N.A., no cumplió con el requerimiento de cancelar los cesta tickets a los trabajadores, por los conceptos ampliamente descritos anteriormente, por lo que la ciudadana T.Q., Comisionada Especial del Trabajo, adscrita a la Unidad de Supervisión del Distrito Capital, Norte, expresó que realizará informe con propuesta de sanción, Informe que fue elaborado en fecha 29 de abril de 2009, conforme se demuestra al anexo marcado “E” que igualmente se acompañó al escrito libelar y que corre al folio .

III

DECISIÓN

En virtud de las consideraciones precedentemente expuestas, y visto que el objeto del presente recurso de nulidad lo constituye un acto de mero trámite que no encuadra en los supuestos de recurribilidad previstos en el artículo 85 de la Ley Orgánica de Procedimientos Administrativos, resulta forzoso para este Juzgado en nombre de la República Bolivariana de Venezuela y por autoridad de la Ley, DECLARAR inadmisible el recurso contencioso administrativo de nulidad interpuesto, de conformidad con lo previsto en el artículo 85 de la Ley Orgánica de Procedimientos Administrativos en concordancia con el numeral 7 del artículo 35 de la Ley Orgánica de la Jurisdicción Contencioso Administrativa, y así se decide. En Caracas, a los dieciséis (16) de septiembre de dos mil diez (2010). Años 200º y 151º

EL JUEZ PROVISORIO,

F.J.M.M.

LA SECRETARIA,

A.G.S.

En esta misma fecha 16 de septiembre de dos diez (2010), siendo las diez (dos y diez minutos de la tarde (2:10 p.m.), se publicó y registró la anterior decisión.

LA SECRETARIA,

A.G.S.