Sentencia nº 10 de Tribunal Supremo de Justicia - Sala Especial Primera de 26 de Junio de 2013

Mediante escrito presentado en fecha 08 de julio de 2010, ante la Unidad de Recepción y Distribución de Documentos (no penal) de Barquisimeto, Estado Lara, la ciudadana Merys D.G., asistida por el abogado L.F.M.U., antes identificados, interpuso demanda de nulidad contra el “acto administrativo, de fecha 26 de enero de 2010”, dictado por la Fundación Regional El N.S.d.E.L., mediante el cual se acordó “prescindir de sus servicios como Directora del C.E.I A.G.”, cargo en el cual se desempeñaba la parte demandante.

En fecha 13 de julio de 2010, el Juzgado Superior en lo Civil y Contencioso Administrativo de la Región Centro Occidental, al cual le correspondió conocer previa distribución, recibió el expediente y le dio entrada. Por auto de fecha 16 del mismo mes y año admitió la demanda.

En fecha 16 de febrero de 2011, la abogada Marvia Montes Mendoza, inscrita en el Inpreabogado bajo el N° 24.973, actuando con el carácter de apoderada judicial de la Fundación Regional El N.S.d.E.L., presentó escrito de contestación de la demanda.

El 17 de febrero de 2011, se fijó el día para la celebración de la audiencia preliminar de conformidad con lo establecido en el artículo 103 de la Ley del Estatuto de la Función Pública, la cual tuvo lugar el día 23 del mismo mes y año, en la cual luego de oída la exposición de las partes se acordó la apertura del lapso probatorio.

El día 03 de marzo de 2011, la apoderada judicial de la parte demandada presentó escrito de promoción de pruebas.

Mediante auto de fecha 1° de abril de 2011, se fijó el día para la celebración de la audiencia definitiva de conformidad con lo establecido en el artículo 107 de la Ley del Estatuto de la Función Pública, la cual tuvo lugar el día 05 del mismo mes y año.

En fecha 26 de abril de 2011, el Juzgado Superior en lo Civil y Contencioso Administrativo de la Región Centro Occidental dictó sentencia mediante la cual se declaró incompetente para conocer la causa y declinó la competencia “ante uno de los Juzgados de Primera Instancia de Sustanciación, Mediación y Ejecución del Trabajo de la Circunscripción Judicial del Estado Lara”.

Por auto del 19 de mayo de 2011, el Juzgado Séptimo de Primera Instancia de Sustanciación, Mediación y Ejecución del Trabajo de la Circunscripción Judicial del Estado Lara, al cual le correspondió conocer previa distribución, recibió el expediente y le dio entrada.

En fecha 23 de mayo de 2011, el referido Juzgado se declaró incompetente para conocer la causa y planteó el conflicto negativo de competencia ante la Sala Plena del Tribunal Supremo de Justicia.

II

DE LAS DECLINATORIAS DE COMPETENCIA

En fecha 26 de abril de 2011, el Juzgado Superior en lo Civil y Contencioso Administrativo de la Región Centro Occidental se declaró incompetente para conocer la causa y declinó la competencia, con base en la siguiente fundamentación:

(…) respecto a las excepciones de los cargos de carrera y a la condición de funcionario público, la Ley Orgánica de la Administración Pública, texto normativo donde se encuentra prevista la definición, creación, objeto y régimen jurídico aplicable a la Fundaciones del Estado, establece en su artículo 114, lo siguiente:

(…)

De la anterior disposición se desprende que la intención del legislador ha sido la de no otorgar la cualidad de funcionarios públicos al personal que preste sus servicios para las Fundaciones del Estado, al establecer que éstos se regirán por la legislación laboral, lo cual los excluye del régimen estatutario de la función pública, por lo que se estima que la relación que vincula a la ciudadana Merys D.G. con la Fundación Regional El N.S. en el Estado Lara, no está amparada por el contencioso administrativo funcionarial.

En situaciones análogas, se ha pronunciado el Tribunal Supremo de Justicia, específicamente la Sala Constitucional, mediante Sentencia Nº 1171, de fecha 14 de julio del 2008, caso: M.H.C.V. contra la Fundación S.d.E.M. (FUNDASALUD), en donde expresó lo siguiente:

(…)

En tal sentido, es menester para este Juzgado traer a colación lo dispuesto en el artículo 29 numeral 4 de la Ley orgánica Procesal del Trabajo que señala:

(…)

Esta competencia de los Juzgados en material laboral para conocer y decidir asuntos como el presente, ha sido igualmente resuelta por la Sala Plena del Tribunal Supremo de Justicia en reiteradas oportunidades, entre ellas, cabe mencionar la más reciente sentencia Nº 56, de fecha 14 de diciembre del 2009, (caso: M.M., contra el acto administrativo emanado de la Dirección de Recursos Humanos de Fundación Trujillana Para La Salud), al respecto la referida Sala a los fines de resolver un conflicto de competencia, precisó lo siguiente:

(…)

En esta perspectiva, merece especial referencia el hecho respecto al cual, se podría afirmar que los Juzgados Laborales no tienen competencia para declarar la nulidad de actos administrativos, según se desprende del artículo 29 numeral 4 de la Ley Orgánica Procesal del Trabajo, en razón de que la pretensión de la ciudadana Merys D.G., persigue entre otras, la nulidad de la notificación de fecha 26 de enero del 2010; no obstante, se entiende y así se desprende de todo su escrito libelar, que la acción está referida a una demanda por estabilidad laboral en sus condiciones de trabajo, lo que perfectamente puede ser objeto de pronunciamiento por parte de los Tribunales con competencia en materia laboral.

Ahora bien, teniendo presente la especial organización en que se encuentran conformados los distintos Órganos Jurisdiccionales con competencia en materia laboral, y así poder determinar a cual de ellos que, actuando en primera instancia sea el competente para declinar la presente acción de amparo, este Tribunal Superior debe traer a colación lo dispuesto en el artículo 30 de la Ley Orgánica Procesal del Trabajo, del cual se desprende lo siguiente:

(…)

En consecuencia, conforme a los razonamientos anteriormente expuestos, se estima que no se encuentran dados los supuestos necesarios para que la acción interpuesta sea resuelta bajo las normas de materia funcionarial, por lo que forzosamente este Juzgado Superior en lo Civil y Contencioso Administrativo declarar su Incompetencia para entrar a conocer y decidir la presente causa; y en consecuencia, se declinar la competencia a un Juzgado de Primera Instancia de Sustanciación, Mediación y Ejecución del Trabajo de la Circunscripción Judicial del Estado Lara (…) (sic).

Por su parte, en fecha 23 de mayo de 2011, el Juzgado Séptimo de Primera Instancia de Sustanciación, Mediación y Ejecución del Trabajo de la Circunscripción Judicial del Estado Lara, se declaró incompetente y planteó el conflicto negativo de competencia ante la Sala Plena del Tribunal Supremo de Justicia, argumentando lo siguiente:

(…) en lo que respecta a la solución de los conflictos derivados del ejercicio de un cargo público o de lo que se llama la relación de empleo público, estos trabajadores están sometidos al régimen jurisdiccional especial – de sus respectivos estatutos – o al general regulado por la Ley Orgánica del Tribunal Supremo de Justicia, por tratarse, en todo caso, de actuaciones que en el ámbito administrativo despliega el Estado.

Por su parte, el Artículo 259 de la Constitución de la República Bolivariana de Venezuela - en sentido similar al Artículo 206 de la Constitución de 1961 - establece que la jurisdicción contencioso administrativa corresponde al Tribunal Supremo de Justicia – principalmente a la Sala Político Administrativa - y a los demás tribunales que determine a Ley – generales o especiales -, siendo competentes para anular actos administrativos y condenar al pago de sumas de dinero, reparación de daños y perjuicios, etcétera.

En el ámbito funcionarial, son los Juzgados Superiores en lo Civil y Contencioso Administrativo regionales, para los niveles nacional, estadal y municipal, quienes tienen atribuidas facultades para anular actos administrativos que afecten los derechos e intereses legítimos o alguna situación jurídica – remociones y destituciones, principalmente – de los empleados públicos y también están facultados para condenar el pago de cantidades de dinero a título de salarios caídos y demás prestaciones e indemnizaciones previstas en la Ley, inclusive en lo que respecta a la jubilación.

(…)

En este sentido, es de concluir que la acción de marras debe ser conocida por el Tribunal Superior en lo Civil y Contencioso Administrativo de la Región Centro Occidental, por lo que se declara consecuencialmente que este Juzgado Séptimo de Primera Instancia de Sustanciación Mediación y Ejecución del Trabajo de la Circunscripción Judicial del Estado Lara, no tiene competencia decidir el presente asunto (…) (sic).

III

DE LA COMPETENCIA PARA CONOCER EL CONFLICTO PLANTEADO

Corresponde a esta Sala Especial Primera de la Sala Plena, en primer término, determinar cuál es el órgano judicial competente para resolver el conflicto negativo de competencia surgido entre el Juzgado Superior en lo Civil y Contencioso Administrativo de la Región Centro Occidental y el Juzgado Séptimo de Primera Instancia de Sustanciación, Mediación y Ejecución del Trabajo de la Circunscripción Judicial del Estado Lara, al respecto, se observa:

El Código de Procedimiento Civil, en sus artículos 70 y 71, establece un mecanismo de ordenación procesal que es la regulación de la competencia, y puede presentarse por dos (02) vías, en primer lugar, a instancia de parte, como medio de impugnación contra la decisión de un juez que se pronuncie en relación con su competencia para conocer o no de un asunto; y, en segundo término, de oficio, en aquellos casos en los que dos (02) jueces declaren su incompetencia, por razón de la materia o el territorio, y el último de ellos plantee dicha controversia.

El referido artículo 71 del Código de Procedimiento Civil es claro al atribuirle a este M.T. la competencia para conocer de la regulación de competencia planteada en situaciones como la de autos, en la cual no existe un juzgado superior común a los tribunales en conflicto; sin embargo, la norma no establece cuál de las Salas que lo conforman es la llamada a resolver dicha regulación.

En este sentido, se observa que en materia de regulación de competencia la Ley Orgánica del Tribunal Supremo de Justicia (2004) -aplicable rationae temporis-, en su artículo 5, numeral 51 (hoy artículo 31, numeral 4 de la vigente Ley Orgánica del Tribunal Supremo de Justicia publicada el 29 de julio de 2010 en la Gaceta Oficial de la República Bolivariana de Venezuela Nº 5.991 Extraordinario, reimpresa en la Nº 39.522 del 1° de octubre de 2010), establecía que era competente para decidir tal controversia la Sala afín con la materia y naturaleza del asunto debatido.

Al respecto, la Sala Plena en sentencia Nº 1 publicada el 17 de enero de 2006 (caso: J.M.Z.) que, a su vez, acoge el criterio expuesto en su fallo Nº 24 publicado el 26 de octubre de 2004 (caso: D.M.M.H.), estableció que es ella el órgano judicial competente para resolver los conflictos de competencia surgidos entre tribunales que ejercen en distintos ámbitos de competencia material sin un superior común, criterio que ha sido además recogido en la reforma de la Ley Orgánica del Tribunal Supremo de Justicia, en su artículo 24, numeral 3, el cual atribuye directamente a la Sala Plena la competencia para “[d]irimir los conflictos de no conocer que se planteen entre tribunales de instancia con distintas competencias materiales, cuando no exista una Sala con competencia por la materia afín a la de ambos…” (Corchetes de la Sala).

Ello así, del análisis del expediente se desprende que el conflicto negativo de competencia se ha planteado entre el Juzgado Superior en lo Civil y Contencioso Administrativo de la Región Centro Occidental y el Juzgado Séptimo de Primera Instancia de Sustanciación, Mediación y Ejecución del Trabajo de la Circunscripción Judicial del Estado Lara, es decir, que los tribunales involucrados en el referido conflicto pertenecen a distintos ámbitos de competencia (el primero a la contencioso administrativa y el segundo a la del trabajo), de las cuales no conoce una sola Sala de este Alto Tribunal que se pudiera calificar de afín, de manera que la Sala Plena es el órgano judicial competente para conocer de tal caso.

Con base en el criterio expuesto, esta Sala Especial Primera de la Sala Plena asume la competencia para conocer el conflicto negativo de competencia surgido entre el Juzgado Superior en lo Civil y Contencioso Administrativo de la Región Centro Occidental y el Juzgado Séptimo de Primera Instancia de Sustanciación, Mediación y Ejecución del Trabajo de la Circunscripción Judicial del Estado Lara. Así se declara.

IV

CONSIDERACIONES PARA DECIDIR

El conflicto bajo estudio se ha suscitado durante la tramitación de la demanda de nulidad interpuesta por la ciudadana Merys D.G., asistida por el abogado L.F.M.U., antes identificados, contra el “acto administrativo, de fecha 26 de enero de 2010”, dictado por la Fundación Regional El N.S.d.E.L., mediante el cual se acordó “prescindir de sus servicios como Directora del C.E.I A.G.”, cargo en el cual se desempeñaba la parte demandante.

Así, se observa que la parte actora indicó que ostentaba el cargo de Directora del Centro de Educación Inicial A.G., adscrito a la Fundación Regional El N.S.d.E.L. y que “de manera arbitraria y dictatorial, se [le] notifica [su] destitución, sin ningún tipo de explicación y lo único que [se] le aclara es que pase a retirar [sus] prestaciones sociales con posterioridad (…) todo lo que [le] fue notificado el 26 de enero del 2010, por parte de la (…) directora de Recursos Humanos de la Fundación Regional EL N.S.-Lara (…)” (corchetes de la Sala).

En razón de lo expuesto solicitó “la nulidad o anulabilidad del acto administrativo de fecha 26 de enero del 2010”.

Ahora bien, se evidencia que la demanda se intentó contra una fundación del Estado por lo que resulta necesario determinar el régimen jurídico aplicable a las relaciones de trabajo que mantienen este tipo de personas jurídicas con sus empleados.

Al respecto, la Sala Constitucional de este Alto Tribunal en sentencia N° 1.171 del 14 de julio de 2008, (caso: FUNDASALUD), dejó sentado que:

(…) considera esta Sala Constitucional que las relaciones de subordinación que se desarrollan en el seno de las fundaciones estatales no se rigen por los parámetros de la Ley del Estatuto de la Función Pública, a menos que en su acto de creación exista una disposición expresa que así lo disponga, pues en principio éstas no dictan actos administrativos dirigidos a conducir, gestionar, remover o retirar al personal a su servicio, ello por su propia condición de personas jurídicas de Derecho Privado. El desarrollo de su actividad es eminentemente de carácter privado y ello dota a dicho ente de la capacidad de negociar las condiciones para la prestación de algún servicio o labor -sea ésta intelectual o manual- , al amparo de las normas laborales, civiles o mercantiles vigentes, y no insertarlo, salvo disposición expresa en contrario, en el régimen preexistente en la mencionada ley.

(…)

La Sala insiste en afirmar que mal puede calificarse a los trabajadores que ejecutan una labor remunerada bajo dependencia en una fundación estatal como funcionarios públicos o que éstos en forma alguna presten una función pública, pues ello supondría dotarlos de un status no previsto por los actos de creación o actos fundacionales de la persona jurídica y, en consecuencia, reconocerles un conjunto de derechos, obligaciones y situaciones de servicio, contenidas en la Ley del Estatuto de la Función Pública, que son incompatibles con la naturaleza jurídica de la persona que funge como patrono.

(…)

Así, la fundación pública bajo examen, Fundación S.d.E.M. (FUNDASALUD), constituye, conforme al artículo 1° de su acta constitutiva un “(…) ente sin fines de lucro con personalidad jurídica de derecho Privado y patrimonio propio y por lo tanto con capacidad para realizar actos de administración y disposición, así como todo acto necesario o útil para el cumplimiento de sus objetivos, de acuerdo con las disposiciones del Código Civil vigente”. Asimismo, no aprecia igualmente la Sala alguna cláusula estatutaria expresa que califique a sus empleados como funcionarios públicos.

De allí que, en atención al eminente carácter de orden público que revisten las normas sobre competencia procesal, la Sala considera que mal podían los tribunales competentes en materia contencioso administrativa tramitar y decidir la pretensión sometida a su conocimiento, pues la querellante no ostenta la condición de funcionaria pública, siendo competentes por la materia los tribunales laborales para conocer del conflicto suscitado con ocasión de la terminación de la relación de trabajo mantenida entre la ciudadana M.H.C.V. y la Fundación S.d.E.M. (FUNDASALUD).

Visto el criterio fijado por la Sala Constitucional con carácter vinculante, este Órgano Jurisdiccional lo reitera en el sentido que no puede considerarse que los empleados de las fundaciones del Estado, por ser éstas entes que forman parte de la administración pública descentralizada, ostenten la condición de empleados públicos regidos por las disposiciones legales preceptuadas en la Ley del Estatuto de la Función Pública, siendo que tal como quedó establecido en el precedente jurisprudencial citado son los órganos jurisdiccionales con competencia en materia del trabajo los que ejercen el control jurídico de aquellas controversias surgidas en el marco de una relación de empleo entre las fundaciones del Estado y sus trabajadores.

En este sentido, cabe destacar que el Decreto con Rango, Valor y Fuerza de Ley Orgánica de la Administración Pública, publicado en la Gaceta Oficial N° 5.890 Extraordinario, de fecha 31 de julio de 2008, dispone en su artículo 114 lo siguiente:

Las fundaciones del Estado se regirán por el Código Civil, el presente Decreto con Rango, Valor y Fuerza de Ley, y las demás normas aplicables; y sus empleados se regirán por la legislación laboral ordinaria. (Destacado de la Sala).

Al respecto, se observa que la Sala Plena en sintonía con el contenido de la norma antes citada, mediante sentencia N° 60 publicada el 14 de julio de 2009 (criterio reiterado, entre otras, en la sentencia N° 10 del 1°/06/11, caso: FUNDECA YERBA CARACAS y la N° 56 del 23/10/12, caso: FUNDAURDANETA) resolvió un conflicto de competencia surgido con ocasión de una demanda interpuesta contra la Fundación para el Desarrollo de la Ciencia y la Tecnología de la Región Guayana (FUNDACITE-GUAYANA) y, en tal sentido, estableció:

Ahora bien, el hecho de que la demandada sea una fundación del Estado y que, por ende, forme parte de la Administración Pública, y concretamente, de la Administración funcionalmente descentralizada, no implica que se trate, también, de un ente regido, en todas sus relaciones, por normas de Derecho Público, ni mucho menos supone que sus empleados ostenten la condición de funcionarios públicos, ni que las relaciones de empleo que mantenga deban considerarse necesariamente regidas por las normas contenidas en la Ley del Estatuto de la Función Pública. Contrario a lo afirmado por el Tribunal Cuarto de Primera Instancia de Juicio del Trabajo de la Circunscripción Judicial del Estado B.E.P.O., éstas no son conclusiones que puedan hacerse derivar directamente del hecho de que un determinado ente pertenezca a la Administración funcionalmente descentralizada.

En este sentido, esta Sala Plena ya ha precisado que las relaciones entre las Fundaciones del Estado y sus empleados se rigen, en principio, por las normas de la Ley Orgánica del Trabajo y que, consecuente con lo anterior, los órganos jurisdiccionales competentes para conocer de las demandas o reclamaciones derivadas de la aplicación de ese mismo régimen legal, son los órganos de la jurisdicción laboral. Así, en efecto, se señaló en la sentencia N° 182 del 3 de julio de 2007.

Para llegar a esta conclusión la Sala, ante todo, recordó que las fundaciones y sociedades civiles del Estado son, esencialmente, personas jurídicas disciplinadas por un régimen jurídico preponderante de Derecho Privado, cuestión esta que no puede ser desconocida por la participación estatal en su constitución o en la integración de su patrimonio. Así, se recordó en la mencionada sentencia cómo la doctrina ha precisado que “…las fundaciones son creadas de acuerdo con el sistema establecido en el Código Civil, por lo cual, son entes privados, aún cuando su constitución derive de la voluntad de una persona pública que puede ser el Estado, u otra de cualquier naturaleza tanto territorial como institucional.” (Rondón de Sansó, Hildegard: “Teoría de la Actividad Administrativa”. Editorial Jurídica Venezolana, 2da. Edición, Caracas. 1986 pág. 213).

(…)

Este criterio ha sido recientemente reiterado por la Sala Constitucional de este Alto Tribunal a través de sentencia N° 1.171 de fecha 14 de julio de 2008.

(…)

En definitiva, como lo señaló la Sala Constitucional en el mencionado fallo del 14 de julio de 2008, dado que el régimen sustantivo aplicable a las relaciones de trabajo en los entes funcionalmente descentralizados con forma de Derecho Privado es el contenido en la Ley Orgánica del Trabajo, debe afirmarse también que “… los conflictos intersubjetivos surgidos entre las fundaciones del Estado y sus trabajadores deben ser conocidos y decididos por los órganos jurisdiccionales especializados en materia laboral y no por la jurisdicción contencioso-administrativa, toda vez que las fundaciones no despliegan en tales relaciones actividad administrativa alguna cuya legalidad pueda ser objeto material de control por los jueces competentes en esta materia”.

Así, visto el criterio referido, esta Sala Especial Primera de la Sala Plena lo reitera y declara que son los órganos jurisdiccionales con competencia en materia del trabajo los que ejercen el control jurídico de aquellas controversias surgidas en el marco de una relación de empleo entre las fundaciones del Estado y sus trabajadores, tal como lo establece el aludido artículo 114 del Decreto con Rango, Valor y Fuerza de Ley Orgánica de la Administración Pública, remitiendo así su regulación tanto en los aspectos materiales como procesales, a las normas de la Ley Orgánica del Trabajo, las Trabajadoras y los Trabajadores y de la Ley Orgánica Procesal del Trabajo, independientemente de la calificación que atribuya el actor a su acción.

Con base a lo expuesto esta Sala Especial Primera de la Sala Plena declara que, en el caso de autos, la competencia para conocer y decidir la demanda de nulidad interpuesta por la ciudadana Merys D.G. contra el “acto administrativo, de fecha 26 de enero de 2010”, dictado por la Fundación Regional El N.S.d.E.L., corresponde al Juzgado Séptimo de Primera Instancia de Sustanciación, Mediación y Ejecución del Trabajo de la Circunscripción Judicial del Estado Lara. Así se decide.

V

DECISIÓN

En virtud de las razones expuestas, esta Sala Especial Primera de la Sala Plena del Tribunal Supremo de Justicia en nombre de la República Bolivariana de Venezuela por autoridad de la Ley, declara:

1. - Que es COMPETENTE para conocer del conflicto negativo de competencia surgido entre el Juzgado Superior en lo Civil y Contencioso Administrativo de la Región Centro Occidental y el Juzgado Séptimo de Primera Instancia de Sustanciación, Mediación y Ejecución del Trabajo de la Circunscripción Judicial del Estado Lara.

   2.- Que CORRESPONDE al Juzgado Séptimo de Primera Instancia de Sustanciación, Mediación y Ejecución del Trabajo de la Circunscripción Judicial del Estado Lara, la competencia para conocer la demanda de nulidad interpuesta por la ciudadana Merys D.G., asistida por el abogado L.F.M.U., antes identificados, contra el “acto administrativo, de fecha 26 de enero de 2010”, dictado por la Fundación Regional El N.S.d.E.L..

3. - Se ORDENA la remisión del expediente, junto con oficio al Juzgado Séptimo de Primera Instancia de Sustanciación, Mediación y Ejecución del Trabajo de la Circunscripción Judicial del Estado Lara.

   Publíquese, regístrese y comuníquese. Remítase copia certificada de la presente decisión al Juzgado Superior en lo Civil y Contencioso Administrativo de la Región Centro Occidental. Cúmplase lo ordenado.

   Dada, firmada y sellada en el Salón de Despacho de la Sala Especial Primera de la Sala Plena del Tribunal Supremo de Justicia en Caracas, a los veintiséis días del mes de junio del año dos mil trece (2013). Años 203° de la Independencia y 154° de la Federación.

   Los Magistrados,

   F.R.V.T.

   Presidente de la Sala Especial Primera

   J.J. NÚÑEZ CALDERÓN O.J.L.U.

   Ponente

   La Secretaria,

   O.M. DOS S.P.

   Exp. AA10-L-2011-000309