Sentencia nº 5 de Tribunal Supremo de Justicia - Juzgado de Sustanciación - Sala Plena de 21 de Enero de 2016

En fecha trece (13) de agosto de dos mil nueve (2009), el abogado G.M.R.H., actuando como apoderado judicial del ciudadano M.A.P.U., antes identificados, interpuso ante la Unidad de Recepción y Distribución de Documentos de Maracaibo, estado Zulia, recurso contencioso administrativo funcionarial con solicitud de a.c., contra la empresa Bolivariana de Puertos (BOLIPUERTOS), S.A., y el Instituto Autónomo Puerto de Maracaibo (IAPUMA).

Previa distribución correspondió el conocimiento del asunto al Juzgado Segundo de Primera Instancia en lo Civil, Mercantil y del Tránsito de la Circunscripción Judicial del Estado Zulia, quien en fecha cinco (05) de octubre de dos mil nueve (2009), dictó sentencia declarándose incompetente para conocer del recurso contencioso administrativo funcionarial con solicitud de a.c., y declinó la competencia en el Juzgado Superior en lo Civil y Contencioso Administrativo de la Circunscripción Judicial de la Región Occidental, con sede en la ciudad de Maracaibo, estado Zulia.

En fecha nueve (09) de febrero de dos mil diez (2010), el Juzgado Superior en lo Civil y Contencioso Administrativo de la Circunscripción Judicial del Estado Zulia, quien recibió la causa luego de la declinatoria del Juzgado Segundo de Primera Instancia en lo Civil, Mercantil y del Tránsito de la Circunscripción Judicial del Estado Zulia, se declaró competente, admitió el recurso y ordenó la citación del Procurador General de la República y del Procurador del Estado Zulia, en este mismo acto ordenó la notificación del Presidente de Bolivariana de Puertos (BOLIPUERTOS), S.A. y de la autoridad portuaria del Instituto Autónomo Puerto de Maracaibo (IAPUMA).

El Juzgado Superior en lo Civil y Contencioso Administrativo de la Circunscripción Judicial del Estado Zulia, en fecha veinticinco (25) de abril de dos mil catorce (2014), dictó sentencia, se declaró incompetente para el conocimiento de la presente demanda y ordenó remitir el expediente a la Sala Plena del Tribunal Supremo de Justicia, para la regulación de la competencia.

II

DECISIONES SOBRE LA COMPETENCIA

En fecha cinco (05) de octubre de dos mil nueve (2009), el Juzgado Segundo de Primera Instancia en lo Civil, Mercantil y del Tránsito de la Circunscripción Judicial del Estado Zulia, se declaró incompetente y declinó en la jurisdicción contencioso administrativa, en los siguientes términos:

(…) En ese sentido, estudiado el nuevo ordenamiento, y conforme al principio de interpretación progresiva de la Ley, en virtud del cual el órgano jurisdiccional debe interpretar el sentido y alcance de las leyes adaptándolas a la sensibilidad, al pensamiento y a las necesidades de los nuevos tiempos, con el fin de ponerlas a tono con el ordenamiento jurídico ahora establecido, debiéndose rechazar los criterios anacrónicos que se opongan o dificulten la efectiva vigencia y funcionamiento del sistema jurídico; todo lo cual obliga a adaptar la interpretación de las normas y las jurisprudencia comentadas a los principios recogidos expresamente en el nuevo texto fundamental, concluye este Sentenciador (sic) que corresponde a los Tribunales Superiores de lo Contencioso Administrativo regionales (sic). ASÍ SE ESTABLECE.-

Finalmente, teniendo como cimiento los criterios ut supra expuestos y visto que el presente caso se refiere a una QUERELLA FUNCIONARIAL CON A.C., intentada por el ciudadano M.A.P.U., contra de la Sociedad Mercantil EMPRESA BOLIVARIANA DE PUERTOS S.A. y el INSTITUTO AUTÓNOMO PUERTO DE MARACAIBO, la misma reviste carácter afín con las competencias atribuidas a los Tribunales Superiores en lo Civil y Contencioso Administrativo, resultando forzoso para este Juzgador declarar que el tribunal competente para conocer del presente Juicio (sic) es el Juzgado Superior en lo Civil y Contencioso Administrativo de la Circunscripción Judicial de la Región Occidental, con sede en la ciudad de Maracaibo, Estado Zulia; siendo en consecuencia este Juzgado Segundo de Primera Instancia en lo Civil, Mercantil y del Tránsito de la Circunscripción Judicial del Estado Zulia, INCOMPETENTE para conocer de la controversia in comento. ASÍ SE DECIDE.- (…) (destacado de la cita).

Por su parte, el Juzgado Superior en lo Civil y Contencioso Administrativo de la Circunscripción Judicial del Estado Zulia, en sentencia de fecha veinticinco (25) de abril de dos mil catorce (2014), se declaró incompetente para el conocimiento de la presente demanda y ordenó remitir el expediente a la Sala Plena del Tribunal Supremo de Justicia, para la regulación de la competencia, de la manera siguiente:

(…) Ahora bien, tratándose de una empresa perteneciente al estado venezolano, resulta conveniente analizar el régimen legal que ha impuesto el legislador para regular estas personas jurídicas, encontrándonos en primer término lo establecido en el artículo 107 del Decreto Con Rango, Valor y Fuerza de Ley Orgánica de la Administración Pública, el cual establece:

(…omissis…)

La redacción de la Ley es precisa, al señalar expresamente que los trabajadores que prestan servicio a empresas del Estado se rigen por la legislación laboral, es decir, la Ley Orgánica del Trabajo, los Trabajadores y las Trabajadoras, con lo que se demuestra que la presente demanda es de contenido laboral, correspondiendo a los Tribunales con competencia en materia del Trabajo conocer de la pretensión interpuesta.

Esta regulación legal es adecuada al caso de autos, por cuanto se trata de un asunto laboral, donde el juez natural, competente, idóneo y especialista en la materia es el juez del trabajo y no el juez contencioso administrativo, ya que la actuación de la sociedad mercantil no se encuentra afectada por la intervención como accionista del Estado, ya que a pesar de su sui generis socio, se rige por las disposiciones del derecho común, mientras alguna ley especial no establezca lo contrario.

Por otro lado, resulta necesario además traer a colación el criterio establecido en un caso similar al de marras, por la Sala Plena del Tribunal Supremo de Justicia, mediante sentencia de fecha 1 de abril de 2009, con ponencia del Magistrado Arístides Rengifo Camacaro, señaló lo siguiente:

(…omissis…)

Del mismo modo, la Sala Político Administrativa del Tribunal Supremo de Justicia en sentencia Nº 2.694 del 14 noviembre 2001, ha sentado criterio en aquellos casos donde el recurrente fue trabajador, con anterioridad en la Administración Pública:

(…omissis…)

Como se aprecia del criterio anteriormente citado, independiente que un trabajador haya prestado servicios con anterioridad en la Administración Pública, cualquier reclamación que tenga contra una empresa del Estado, producto de una relación de trabajo, corresponde conocerla a los Tribunales Laborales.

Así las cosas, concluye esta Juzgadora que son los Tribunales (sic) laborales quienes ejercen el control jurídico de las controversias surgidas en el marco de una relación de subordinación entre las empresas del Estado y su personal, - siempre que alguna ley especial no establezca lo contrario-, como sucede en el presente caso, donde el querellante entabla su pretensión en contra de la empresa del estado (sic) Bolivariana de Puertos, S.A (BOLIPUERTOS), en consecuencia, resulta forzoso para este Juzgado Superior en lo Civil y Contencioso Administrativo de la Circunscripción Judicial del Estado Zulia, declarar su INCOMPETENCIA para conocer de la presente causa. Así se declara (sic)

Determinado lo anterior, y puesto que ha sido incorrecta la declinatoria de competencia realizada por el Juzgado Segundo de Primera Instancia en lo Civil, Mercantil y del Tránsito de la Circunscripción Judicial del Estado Zulia, es necesario para esta Juzgadora plantear un CONFLICTO NEGATIVO DE COMPETENCIA, ordenando la remisión del expediente en forma original a la Sala Plena del Tribunal Supremo de Justicia para que determine a qué Tribunal le corresponde en definitiva conocer del presente caso, toda vez que los tribunales involucrados en el conflicto no poseen un Tribunal Superior Común (Sentencia del 18 de abril de 2007, Sala Político Administrativa del Tribunal Supremo de Justicia, expediente Nº 2007-0255, Sentencia Nº 00537, ponencia de la Magistrada Dra. E.M.O.), todo de conformidad con los artículos 70 y 71 del Código de Procedimiento Civil. ASÍ SE DECIDE.- (…) (destacado de la cita).

III

COMPETENCIA DE LA SALA PLENA

Previo a cualquier otro pronunciamiento, esta Sala Plena pasa a determinar su competencia para conocer el presente asunto, y a tal efecto observa, que el segundo tribunal en declararse incompetente, planteó conflicto de competencia, en lugar de solicitar la regulación de competencia, de conformidad a lo que prevé el artículo 70 del Código de Procedimiento Civil.

En este orden de ideas, lo procedente es la regulación de competencia, por lo cual, la Sala asume el asunto, de conformidad a lo que establecen los artículos 70 y 71 del Código de Procedimiento Civil, que son del tenor siguiente:

Artículo 70 Cuando la sentencia declare la incompetencia del Juez que previno, por razón de la materia o por el territorio en los casos indicados en el artículo 47, si el Juez o Tribunal que haya de suplirle se considerare a su vez incompetente, solicitará de oficio la regulación de la competencia.

Artículo 71 La solicitud de regulación de la competencia se propondrá ante el Juez que se haya pronunciado sobre la competencia, aun en los casos de los artículos 51 y 61, expresándose las razones o fundamentos que se alegan. El Juez remitirá inmediatamente copia de la solicitud al Tribunal Superior de la Circunscripción para que decida la regulación. En los casos del artículo 70, dicha copia se remitirá a la Corte Suprema de Justicia si no hubiere un Tribunal Superior común a ambos jueces en la Circunscripción. De la misma manera procederá cuando la incompetencia sea declarada por un Tribunal Superior. (Destacado de la Sala).

El artículo 70 del Código de Procedimiento Civil, establece que si el juez que previno se declara incompetente por razón de la materia, y si el juez o tribunal que haya de suplirle, a su vez se considere incompetente, debe solicitar de oficio la regulación de la competencia. Asimismo, el artículo 71 eiusdem dispone que en los casos del artículo 70, si no hubiere un tribunal superior común a ambos jueces en la circunscripción, la solicitud debe remitirse a la Corte Suprema de Justicia (Tribunal Supremo de Justicia) para que decida la regulación de competencia.

En este sentido se observa, que de acuerdo con el numeral 3 del artículo 24 de la Ley Orgánica del Tribunal Supremo de Justicia, publicada en la Gaceta Oficial de la República Bolivariana de Venezuela número 39.483 de fecha nueve (9) de agosto de dos mil diez (2010), reimpresa por error material en la Gaceta Oficial de la República Bolivariana de Venezuela número 39.522 de fecha primero (1°) de octubre de dos mil diez (2010), corresponde a la Sala Plena resolver la regulación de competencia que se plantee entre tribunales de instancia con distintas competencias materiales, cuando no exista una Sala con competencia por la materia afín a la de ambos.

Visto que las declaratorias de incompetencias surgen entre el Juzgado Segundo de Primera Instancia en lo Civil, Mercantil y del Tránsito de la Circunscripción Judicial del Estado Zulia y el Juzgado Superior en lo Civil y Contencioso Administrativo de la Circunscripción Judicial del Estado Zulia, dos tribunales de distintos ámbitos competenciales que no tienen un superior común, esta Sala Plena, asume la competencia para conocer y decidir la solicitud de regulación de competencia planteada, y así se decide.

IV

CONSIDERACIONES PARA DECIDIR

Una vez asumida la competencia en el presente caso, esta Sala Plena pasa a resolver cuál es el órgano jurisdiccional al que le corresponde conocer de la presente causa, para lo cual observa:

El artículo 28 del Código de Procedimiento Civil, señala que: “La competencia por la materia se determina por la naturaleza de la cuestión que se discute, y por las disposiciones legales que la regulan.”

A propósito de la disposición legal antes transcrita, la jurisprudencia de la Sala Constitucional y Sala Plena de este M.T., ha sostenido que “…para poder hallar la naturaleza de la cuestión debatida no sólo se debe analizar el petitum de la demanda, es decir, el objeto mediato de la pretensión, el bien jurídico que se reclama, sino que es necesario coordinarla con la causa petendi o título; esto es, con la relación jurídica sustancial que le sirve de fundamento. Por ello, se hace imprescindible investigar la naturaleza del bien jurídico pretendido, así como la naturaleza de la Ley sustantiva que la rige, para determinar si el conocimiento de la pretensión pueda corresponder a un juez civil o a un juez mercantil o laboral, etc.…”. (Vid. Sala Constitucional, sentencia número 3061 de fecha 14/12/2004 y Sala Plena, sentencia número 81 de fecha 22/09/2009).

En este sentido, la Sala Plena observa que la parte actora alegó en su pretensión que:

(…) ingresó a la Administración Pública, desde el 04 de abril de 2001, en la Entidad Federal Estado Zulia, por órgano del (sic) por órgano del Servicio Autónomo Puerto de Maracaibo del Estado Zulia (SAPMEZ), hoy Instituto Autónomo Puerto de Maracaibo (IAPUMA), …desempeñando el cargo de Supervisor de Servicios Generales II, cargo este que se encuentra previsto dentro del manual descriptivo de cargos como un cargo de carrera administrativa,… que el 17 de marzo de 2009, fue publicada en la Gaceta Oficial N° 39.140, la reforma de la Ley Orgánica de Descentralización, Delimitación y Transferencia de Competencias del Poder Público, en virtud de la cual se produjo la reversión de todas las actividades respecto de la conservación, administración y aprovechamiento del Puerto de Maracaibo, al Gobierno nacional (sic) por medio de la empresa denominada BOLIVARIANA DE PUERTOS (BP) (sic), adscrita al Ministerio del Poder Popular para las Obras Públicas y Vivienda.

En este sentido, de conformidad con lo previsto en el artículo 6, numeral 4 de la mencionada Ley Orgánica de Descentralización, Delimitación y Transferencia de Competencias del Poder Público, “…El personal que labore en el servicio a transferir pasará a la Administración Estadal, con las mismas condiciones laborales existentes para el momento de la transferencia…”, lo cual opera en el mismo sentido a la inversa, de allí que bajo los supuestos de la legislación laboral ha operado la figura de la denominada sustitución patronal, a tenor de lo previsto en los artículo (sic) 88 y siguientes de la Ley Orgánica del Trabajo.

Por otra parte, bajo el régimen estatutario al cual se encuentran adscritos los funcionarios del Puerto de Maracaibo, entre estos mi representado, operaría la denominada transferencia, prevista en el artículo 74 de la Ley del Estatuto de la Función Pública.

Es el caso ciudadana Juez, que aun siendo mi representado un Funcionario (sic) Público (sic), se encontraba investido por los privilegios que confiere la ley a los Funcionarios (sic) Públicos (sic), entre los cuales principalmente, se debe hacer mención al procedimiento administrativo sancionatorio que le debe ser aplicado a un funcionario antes de ser destituido, el cual, en este caso, fue omitido para dar en definitiva con la ilegal e inconstitucional destitución de mi representado.

(…)

Por los fundamentos antes expuestos, ocurro ante su competente autoridad para demandar como en efecto lo hago, a los efectos de que le sea cancelado a mi representado M.A.P.U., los sueldos y salarios dejados de percibir y el cese de las vías de hecho cometidas por BOLIPUERTO (sic) y el IAPUMA, ordenando su reincorporación como funcionario público adscrito a BOLIPUERTO (sic) y su reinclusión en la nómina de los empleados de la misma. (…). (Destacados de la cita).

Visto que, el demandante expresó que: “…ingresó a la Administración Pública, desde el 04 de abril de 2001, en la Entidad Federal Estado Zulia, por órgano del (sic) por órgano del Servicio Autónomo Puerto de Maracaibo del Estado Zulia (SAPMEZ), hoy Instituto Autónomo Puerto de Maracaibo (IAPUMA), …desempeñando el cargo de Supervisor de Servicios Generales II…”. Por lo que solicitó, “…le sea cancelado… los sueldos y salarios dejados de percibir y el cese de las vías de hecho cometidas por BOLIPUERTO (sic) y el IAPUMA (sic), ordenando su reincorporación…”

Asimismo, manifestó ser funcionario público adscrito al Instituto Autónomo Puerto de Maracaibo (IAPUMA), que en v.d.p.d. reversión de todas las actividades respecto de la conservación, administración y aprovechamiento del Puerto de Maracaibo, al Gobierno Nacional por medio de la empresa Bolivariana de Puertos (BOLIPUERTOS), S.A., le suspendieron el sueldo y lo retiraron de la nómina, por lo que demanda a Bolivariana de Puertos (BOLIPUERTOS), S.A., y al Instituto Autónomo Puerto de Maracaibo (IAPUMA).

Ahora bien, es conocido, como hecho notorio, público y comunicacional, que con la Reforma Parcial de la Ley Orgánica de Descentralización, Delimitación y Transferencia de Competencias del Poder Público, publicada en Gaceta Oficial de la República Bolivariana de Venezuela número 37.753 de fecha catorce (14) de agosto de dos mil tres (2003), la actividad portuaria sufrió un proceso de reversión que se inició con el acuerdo emanado de la Asamblea Nacional de fecha diecinueve (19) de marzo de dos mil nueve (2009), publicado en Gaceta Oficial de la República Bolivariana de Venezuela número 39.143 de fecha veinte (20) de marzo de dos mil nueve (2009), donde se autorizó la reversión inmediata al Poder Ejecutivo Nacional, por órgano del Ministerio del Poder Popular para las Obras Públicas y Vivienda, de todos los bienes que conformaban la infraestructura portuaria, así como las competencias para la conservación, administración y aprovechamiento que sobre ellos se ejercían y que configuraban los núcleos básicos de los puertos públicos, entre ellos, el puerto de Maracaibo del estado Zulia. Es así como, mediante Resolución Ministerial número 112 de fecha diez (10) de junio de dos mil nueve (2009), publicada en la Gaceta Oficial de la República Bolivariana de Venezuela número 39.197 de la misma fecha, se ordenó a la empresa BOLIVARIANA DE PUERTOS (BOLIPUERTOS) S.A., efectuar la revisión de todas y cada una de las contrataciones que abarquen el uso de los espacios e infraestructura portuaria, especialmente en el área de almacenes, silos y patios, que fueron debidamente suscritas en su oportunidad, entre las distintas operadoras portuarias, constituidas como tales, antes del citado proceso de reversión y/o aquellos entes que fungen como administradores portuarios de los puertos públicos.

Posteriormente, según Resolución Ministerial número 192 de fecha treinta (30) de julio de dos mil nueve (2009), publicada en Gaceta Oficial de la República Bolivariana de Venezuela número 39.231 de la misma fecha, se encargó a la empresa Bolivariana de Puertos (BOLIPUERTOS) S.A., la gestión, administración, aprovechamiento y manejo de las operaciones portuarias concernientes a los almacenes, silos y patios, ubicados en los puertos públicos y se le ordenó proceder inmediatamente a la ocupación de todos los espacios físicos e infraestructura portuaria, en la cual se llevan a cabo las operaciones.

Dicho proceso de reversión, conllevó a que las operaciones de los institutos autónomos que ejercían tales competencias en materia portuaria, fueran asumidas por la empresa del Estado Venezolano, Bolivariana de Puertos (BOLIPUERTOS), S.A., creada para tal fin, según decreto numero 6.645 de fecha veinticuatro (24) de marzo de dos mil nueve (2009), publicado en Gaceta Oficial de la República Bolivariana de Venezuela numero 39.146 de fecha veinticinco (25) de marzo de dos mil nueve (2009).

En el caso particular bajo estudio, el querellante alega que con la reversión de la competencia de los puertos públicos al Ejecutivo Nacional, operó la sustitución del patrono entre el Instituto Autónomo Puertos de Maracaibo y la empresa Bolivariana de Puertos, S.A.

Al respecto, cabe destacar el criterio de la Sala de Casación Social del Tribunal Supremo de Justicia en sentencia número 0606 de fecha veintinueve (29) de abril de dos mil nueve (2009), con respecto a un caso análogo donde se trató la figura de la sustitución del patrono, que expresó lo siguiente:

(…) En efecto, del libelo se verifica -como ya se indicó- que los demandantes alegaron haber sido contratados por el extinto Instituto Venezolano de Petroquímica, el cual fue creado mediante Decreto Nº 367, de fecha 29 de junio de 1956 (G.O. Nº 25.091). Posteriormente, en el año 1977, y según se evidencia de la Ley de Conversión del Instituto Venezolano de Petroquímica en Sociedad Anónima (G.O. N° 31.278, de fecha 18 de julio de 1977), el Instituto Venezolano de Petroquímica pasó a convertirse en una sociedad anónima (PEQUIVEN), cuyo accionista mayoritario sería la República, a través de la empresa Petróleos de Venezuela, S.A.

De esta forma, el Instituto Venezolano de Petroquímica (Instituto Autónomo creado vía Decreto Presidencial), desapareció (en conformidad con la Ley de Conversión del Instituto Venezolano de Petroquímica en Sociedad Anónima), para dar paso a la sociedad mercantil (empresa del Estado) Petroquímica de Venezuela, S.A., momento éste en que el juzgador consideró configurada la sustitución de patrono.

Ahora bien, en sujeción al criterio de la Sala ya citado, al haber prestado servicio los actores para un Instituto Autónomo, encontrándose sometidos a las normas sobre Carrera Administrativa Nacional, no les son aplicables las normas que sobre sustitución de patrono (artículo 25 de la derogada Ley del Trabajo, aplicable rationae temporis) contemplaba el régimen laboral ordinario, toda vez que los mismos se encontraban regulados por un régimen laboral distinto. (Destacado de esta Sala Plena).

Aunado a lo anterior, es menester señalar, que la sustitución de patrono requiere la transmisión del factor de producción de un ente a otro, a través de cualesquiera de los actos válidos estipulados por la ley a tal fin (venta, donación, cesión, testamento, etc.), supuesto que no ocurrió en el presente caso, toda vez que el Instituto Venezolano de Petroquímica fue creado por vía legal y extinguido -por razones que superan al simple interés particular- también mediante Ley, creándose seguidamente una sociedad mercantil en la cual la República sería el principal accionista.

En este sentido, advierte la Sala que en el caso bajo examen no se trató de una transmisión de la titularidad de la empresa, establecimiento, explotación o faena, del propietario de la misma a otra persona natural o jurídica mediante un acuerdo de voluntades, lo que ocurrió fue la desaparición de un ente público por vía legal -se insiste, por causas que sobrepasan el interés particular- y la creación de un nuevo ente del Estado.

Por otra parte, cabe acotar que la sustitución de patrono es una institución que busca proteger al trabajador, evitando el fraude a sus derechos, tal y como bien lo esgrime R.A.-Guzmán: “El instituto jurídico de la sustitución de patronos representa un meditado esfuerzo del legislador social por evitar el fraude de los derechos del trabajador mediante un acto del patrono que éste se halla en libertado de realizar: la enajenación de su empresa…”(ALFONZO-GUZMÁN, R. “Otras Caras del P.L., siete estudios de Derecho del Trabajo”).(…)

Aplicando el criterio anterior al caso bajo estudio, se constata que entre el Instituto Autónomo Puerto de Maracaibo (IAPUMA) y Bolivariana de Puertos (BOLIPUERTOS), S.A., no operó una sustitución de patronos, pues no hubo enajenación de ningún factor de producción, ni transferencia de propiedad, sólo existe una reversión de competencias atribuida a los estados, que regresó al Poder Ejecutivo Nacional, por acuerdo de la Asamblea Nacional y la creación de una empresa del Estado (BOLIPUERTOS), encargada de ejercer las actividades inherentes a las operaciones portuarias, en los puertos públicos.

En este sentido, observa la Sala que en la referida resolución número 192 de fecha treinta (30) de julio de dos mil nueve (2009), emanada del Ministro del Poder Popular para las Obras Públicas y Vivienda, donde se encarga a la empresa Bolivariana de Puertos (BOLIPUERTOS), S.A., la gestión, administración, aprovechamiento y manejo de las operaciones portuarias, en este caso particular, del puerto de Maracaibo, establece expresamente con respecto a la situación de los trabajadores y a los pasivos laborales, en los artículos 6 y 7 lo siguiente:

Artículo 6. Las empresas encargadas de la administración y aprovechamiento de los almacenes, silos y patios indicados en la presente Resolución deberán cumplir, sin dilación alguna, las siguientes obligaciones:

1) Realizar los cortes de cuenta correspondientes, a los fines del pago de los pasivos laborales y comerciales existentes, si fuere el caso…

Artículo 7. En pro del bienestar y la estabilidad de los trabajadores, las empresas Bolivariana de Puertos (BOLIPUERTOS), S.A., y Puertos del Litoral Central (P.L.C.), S.A. contratarán el personal necesario a los fines de garantizar la operatividad de los almacenes, silos y patios a que se contrae la presente Resolución, lo cual efectuarán a través de la modalidad de contratos por tiempo determinado con vigencia hasta el 31 de diciembre del presente año, manteniéndose el mismo sistema de sueldos y salarios vigentes para la fecha de publicación de la presente Resolución, y el régimen de beneficios socioeconómicos aprobados por la empresa Bolivariana de Puertos (BOLIPUERTOS), S.A. (Destacado de la Sala).

Se evidencia de los artículos citados, que el Ejecutivo Nacional por órgano del Ministerio del Poder Popular de Obras Públicas y Vivienda (actualmente las competencias son atribuidas al Ministerio del Poder Popular para Transporte Acuático y Aéreo), dejó claramente establecido que las empresas que venían ejerciendo la administración y aprovechamiento de los almacenes, silos y patios de los puertos públicos indicados en la referida resolución, tenían la obligación de realizar los cortes de cuenta, a los fines del pago de los pasivos laborales, y que en pro del bienestar y la estabilidad de los trabajadores, la empresa Bolivariana de Puertos (BOLIPUERTOS), S.A., contrataría el personal necesario, bajo la modalidad de contratos a tiempo determinado, es decir, se estableció el corte de los pasivos laborales generados, hasta el proceso de reversión y el posible inicio vía contractual de una relación laboral con la empresa del Estado (BOLIPUERTOS), para los trabajadores que sean necesarios para garantizar la operatividad de los almacenes, silos y patios, en virtud de que no operó para este caso la sustitución de patrono.

Así, se evidencia en el caso de autos, que el demandante prestó sus servicios en el Servicio Autónomo Puerto de Maracaibo del estado Zulia, que luego paso a ser el Instituto Autónomo Puerto de Maracaibo (IAPUMA), según el nombramiento que consta en resolución número 37/2001 y recibo de pago que cursan en los folios diecinueve (19) y veinte (20) del presente expediente, por lo que, no se evidencia que prestara servicios para la empresa Bolivariana de Puertos (BOLIPUERTOS), S.A., pues su relación jurídica con el Instituto Autónomo Puerto de Maracaibo (IAPUMA), culminó, a decir del demandante, por vías de hecho, por el proceso de reversión, el treinta (30) de mayo de dos mil nueve (2009), fecha en la cual le realizaron el último pago de lo correspondiente al salario. Cabe destacar, que es mediante la referida resolución número 192 de fecha treinta (30) de julio de dos mil nueve (2009), donde se encarga a la empresa Bolivariana de Puertos (BOLIPUERTOS), S.A., la gestión, administración, aprovechamiento y manejo de las operaciones portuarias, en este caso particular del puerto de Maracaibo, por tanto, el demandante fue retirado del Instituto Autónomo Puerto de Maracaibo (30/5/2009), antes de encargar a la empresa del Estado Bolivariana de Puertos (BOLIPUERTOS), S.A., (30/7/2009), la actividad de los puertos públicos, conforme lo establece la resolución antes referida.

En este orden de ideas, no se evidencia en los documentos que cursan en autos, una relación jurídica que vincule al demandante con la empresa del Estado, por tanto, sus acciones van dirigidas contra el patrono, Instituto Autónomo Puerto de Maracaibo (IAPUMA), ente adscrito a la Secretaría de Desarrollo Económico de la Gobernación del estado Zulia, previamente creado bajo la figura de Servicio Autónomo Puerto de Maracaibo, a través de decreto número 89 de fecha veinte (20) de abril de mil novecientos noventa y cuatro (1994), y posteriormente se suprime dicho Servicio Autónomo y se creó el Instituto Autónomo Puerto de Maracaibo (IAPUMA), mediante la Ley del Instituto Autónomo Puerto de Maracaibo, sancionada por el C.L. del estado Zulia, publicada en la Gaceta Oficial del estado Zulia, número 1183 Extraordinaria, de fecha veinte (20) de agosto de dos mil siete (2007).

Así las cosas, a los fines de determinar la naturaleza jurídica de la pretensión, observa la Sala que, conforme a lo dispuesto en el artículo 98 de la Ley Orgánica de la Administración Pública, los Institutos Autónomos son entes con forma de derecho público de naturaleza fundacional creados por ley nacional, estadal u ordenanza, y, en este caso particular, el Instituto Autónomo Puerto de Maracaibo fue creado por ley estadal, por el C.L. del estado Zulia.

En este sentido, los funcionarios que prestan servicio en los entes con forma de derecho público, están regidos por ley especial, que para la fecha de ingreso del demandante (2001) le era aplicable la Ley de Carrera Administrativa, por no estar los institutos autónomo exentos de la aplicación de las normas que rigen a los funcionarios públicos según el artículo 2 de la mencionada Ley.

En efecto, la Ley de Carrera Administrativa, aplicable al presente caso para el momento del ingreso del funcionario, quedó derogada por la Ley del Estatuto de la Función Pública, la cual, en su artículo 1, señala expresamente que las relaciones entre el funcionario y la administración se regirá por lo contemplado en la referida Ley.

Por otra parte, en lo que respecta a la competencia de los tribunales para conocer de una demanda intentada contra un instituto autónomo, la Sala Plena en sentencia número 61 de fecha veinticinco de octubre de dos mil doce (2012), estableció:

(…) Asumida la competencia, esta Sala Plena del Tribunal Supremo de Justicia considera necesario destacar lo siguiente:

En sentencia número 22, publicada el 2 de junio de 2010 declaró lo siguiente:

La categorización de los cargos de la Administración Pública en el derecho patrio está enmarcada prima facie en la Constitución de la República Bolivariana de Venezuela, la cual señala, al respecto, lo siguiente:

‘Artículo 146.- Los cargos de los órganos de la Administración Pública son de carrera. Se exceptúan los de elección popular, los de libre nombramiento y remoción, los contratados y contratadas, los obreros y obreras al servicio de la Administración Pública y los demás que determine la Ley…’.

Por su parte, la Ley del Estatuto de la Función Pública, publicada en la Gaceta Oficial de la República Bolivariana de Venezuela N° 37.522 del 06 de septiembre de 2002, señala lo siguiente:

‘Artículo 1.- La presente Ley regirá las relaciones de empleo público entre los funcionarios y funcionarias públicos y las administraciones públicas nacionales, estadales y municipales…

Artículo 19.- Los funcionarios o funcionarias públicas serán de carrera o de libre nombramiento y remoción.

…omissis…

Serán funcionarios o funcionarias de libre nombramiento y remoción aquéllos que son nombrados y removidos libremente de sus cargos sin otras limitaciones que las establecidas en esta ley.

Artículo 20.- Los funcionarios o funcionarias públicos de libre nombramiento y remoción podrán ocupar cargos de alto nivel o de confianza…

(Resaltado de la Sala).

Explicó esta Sala en el referido fallo, que conforme a la Constitución y a la Ley del Estatuto de la Función Pública los cargos en la administración pública son de dos (2) categorías, cargos de carrera y de libre nombramiento y remoción, así mismo se desprende de las normas citadas que los contratados y contratadas no pueden ser calificados como funcionarios públicos. Ahora bien, en el presente caso la parte actora afirma que comenzó a prestar sus servicios para el Instituto Autónomo Municipal Cuerpo de Bomberos de Cumaná, “…primeramente mediante un Contrato de Trabajo de Tres (03) meses y luego [le] notifican por Oficio que pasaría a formar parte de la nómina de Personal fijo de la Institución…”.

En efecto, la Sala observa que en el folio veintinueve (29) del expediente cursa comunicación de fecha 1 de febrero de 2007, mediante la cual le notifican al ciudadano S.B., parte recurrente, “…que a partir del día 01 de Enero del presente año [2007], pasa Usted a formar parte del Personal Fijo de este Instituto…”; situación que efectivamente se materializó, tal como se evidencia de las copia de recibos de pago (folios 23 al 28) de las cuales se desprende que el aludido ciudadano era empleado del referido Instituto Autónomo Municipal Cuerpo de Bomberos de Cumaná, y que ostentaba el cargo de Jefe de Recursos Humanos.

Asimismo, al folio treinta (30) del expediente, cursa la comunicación de fecha 3 de noviembre de 2009, suscrita por el Comandante del Instituto Autónomo Municipal Cuerpo de Bomberos de Cumaná, dirigida al ciudadano S.J.B.M., mediante la cual se le notifica que “…conforme a lo previsto en los Artículos 5, Numeral 5, de la Ley del Estatuto de la Función Pública en concordancia con el artículo 19, último aparte de la misma Ley, (…) a partir de la presente fecha, queda usted Removido y Retirado del cargo en el cual venía desempeñándose como JEFE DE RECURSOS HUMANOS del Instituto Autónomo Municipal Cuerpo de Bomberos de Cumaná” (resaltado del original).

Partiendo de la premisa citada y de los elementos que cursan en autos, se observa que si bien el demandante ingresó al Instituto Autónomo Municipal Cuerpo de Bomberos de Cumaná mediante la figura de un contrato de trabajo, posteriormente pasó a ser personal fijo de dicho Instituto, de modo que para el momento de su egreso la relación entre ambas partes era de empleo público, regida por las disposiciones de la Ley del Estatuto de la Función Pública y tutelada por la jurisdicción contencioso administrativa, de conformidad con lo establecido en el artículo 259 de la Constitución de la República Bolivariana de Venezuela.

Precisado lo anterior, debe esta Sala Plena determinar a cuál de los órganos que conforman la jurisdicción contencioso administrativa le corresponde conocer la presente demanda y, a tal efecto, advierte que la Ley del Estatuto de la Función Pública preceptúa lo siguiente:

Artículo 93.- Corresponderá a los tribunales competentes en materia contencioso administrativo funcionarial, conocer y decidir todas las controversias que se susciten con motivo de la aplicación de esta Ley, en particular las siguientes:

1. Las reclamaciones que formulen los funcionarios o funcionarias públicos o aspirantes a ingresar en la función pública cuando consideren lesionados sus derechos por actos o hechos de los órganos o entes de la Administración Pública.

…omissis…

Disposiciones Transitorias

Primera. Mientras se dicte la ley que regule la jurisdicción contencioso administrativa, son competentes en primera instancia para conocer de las controversias a que se refiere el artículo 93 de esta Ley, los jueces o juezas superiores con competencia en lo contencioso administrativo en el lugar donde hubieren ocurrido los hechos, donde se hubiere dictado el acto administrativo, o donde funcione el órgano o ente de la Administración Pública que dio lugar a la controversia

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Posteriormente, fue publicada en Gaceta Oficial número 377.245 de fecha 16 de junio de 2010, la Ley Orgánica de la Jurisdicción Contencioso Administrativa, en cuyo artículo 25 numeral 6° contempla el supuesto expresado, no aplicable al caso de autos ratio temporis.

Tomando en cuenta la norma citada de la Ley del Estatuto de la Función Pública, esta Sala Plena declara que la competencia para conocer la demanda intentada por el ciudadano S.J.B.M., asistido por el abogado J.J.M.F., contra el Instituto Autónomo Municipal “CUERPO DE BOMBEROS DE CUMANA” corresponde al Juzgado Superior Estadal Contencioso Administrativo de la Circunscripción Judicial del estado Sucre, a cuya sede se ordena remitir el expediente. Así se decide. (…)

Observa la Sala que, en el caso particular, el demandante ingresó al Servicio Autónomo Puerto de Maracaibo del estado Zulia, a través de la designación efectuada por medio de la resolución signada con el número 37/2001 que cursa inserta en el folio diecinueve (19) del presente expediente en el cargo de SUPERVISOR DE SERVICIOS GENERALES II; y que luego, dicho servicio autónomo fue suprimido y se creó el Instituto Autónomo Puerto de Maracaibo (IAPUMA), para el momento de su retiro efectivo; por tanto, la relación entre ambas partes era de empleo público, tutelada por la jurisdicción contencioso administrativa, de conformidad con lo establecido en el artículo 259 de la Constitución de la República Bolivariana de Venezuela.

Cabe destacar, que la Sala Plena en un caso análogo en el cual el empleado no ingresó por concurso, ni por vía contractual y el ejercicio de sus funciones no eran de obrero, estableció en sentencia número 22 de fecha dos (2) de junio de dos mil diez (2010), lo siguiente:

(…) De allí que, esta Sala Plena observa que el demandante ingresó y egresó de la Gobernación del estado Zulia como funcionario público, siendo relevante en relación con la incidencia bajo estudio, a la luz de lo dispuesto en el artículo 146 constitucional, que el actor no estuvo vinculado bajo un régimen contractual (contrato de trabajo), ni poseyó la condición de obrero, de allí que, al no desprenderse de autos elementos que permitan determinar alguna de las condiciones que caracterizan, esencialmente, a las relaciones de trabajo regidas por la legislación laboral ordinaria en entes públicos, este órgano jurisdiccional declara que la relación jurídica que existió entre las partes era de empleo público, por tanto, regida por las disposiciones de la Ley del Estatuto de la Función Pública y tutelada por la jurisdicción contencioso administrativa, de conformidad con lo establecido en el artículo 259 de la Constitución de la República Bolivariana de Venezuela.

Establecido lo anterior, debe esta Sala Plena determinar a cuál de los órganos que conforman la jurisdicción contencioso administrativa le corresponde conocer la demanda de autos y, a tal efecto, advierte que la Ley del Estatuto de la Función Pública, dispone, respecto a la atribución competencial en materia contencioso funcionarial, lo siguiente:

Artículo 93.- Corresponderá a los tribunales competentes en materia contencioso administrativo funcionarial, conocer y decidir todas las controversias que se susciten con motivo de la aplicación de esta Ley, en particular las siguientes:

1. Las reclamaciones que formulen los funcionarios o funcionarias públicos o aspirantes a ingresar en la función pública cuando consideren lesionados sus derechos por actos o hechos de los órganos o entes de la Administración Pública.

…omissis…

Disposiciones Transitorias