Decisión nº PJ0152015000134 de Juzgado Superior Segundo del Trabajo de Zulia, de 30 de Octubre de 2015

En fecha, 31 de marzo de 2015, la entidad de trabajo COLEGIO CAGIGAL, S.R.L., anteriormente identificada, interpone recurso de nulidad contra el acto administrativo arriba señalado. Por auto de fecha, 7 de abril de 2015, este Juzgado dio por recibido el presente asunto, y en fecha 09 de abril de 2015, admitió el recurso en cuestión, ordenando practicar las notificaciones respectivas.

Una vez practicadas las notificaciones correspondientes, este Juzgado mediante auto de fecha 18 de mayo de dos mil quince, fijó la audiencia oral y pública de juicio, para el día martes 9 de junio de 2015 a las nueve horas, de conformidad con lo establecido en el artículo 82 de la Ley Orgánica de la Jurisdicción Contencioso Administrativa.

Celebrada le referida la audiencia, con la comparecencia del apoderado de la parte recurrente, y del representante del Ministerio Público, y siendo que la parte recurrente consignó escrito de promoción de pruebas se abrió el lapso probatorio consagrado en el artículo 84 de la Ley Orgánica de la Jurisdicción Contencioso Administrativo; dichas pruebas fueron admitidas en fecha 16 de junio de 2015.

En la audiencia de juicio, el representante del Ministerio Publico se acogió, conforme al artículo 85 de la Ley de la Jurisdicción Contencioso Administrativo, al lapso de cinco (05) días para consignar el escrito de informes en la oportunidad correspondiente; por lo que, habiendo transcurrido el lapso de diez (10) días de despacho fijados para la evacuación de pruebas y su prórroga, por auto de fecha 28 de julio de 2015, se dio por terminada la sustanciación, comenzando a correr el lapso de treinta (30) días de oportunidad para dictar sentencia, el cual fue prorrogado por causa justificada, fijando este Juzgado Superior oportunidad para dictar sentencia el día 30 de octubre de 2015.

FUNDAMENTACIÓN DEL RECURSO DE NULIDAD

La representación judicial de la parte accionante fundamentó su recurso alegando que el mismo adolece del vicio de falso supuesto que hace nula la p.a. recurrida.

OPINIÓN DEL MINISTERIO PÚBLICO

La representación del Ministerio Público consignó informe de opinión que ha quedado inserto a los folios 119 al 124 de la Pieza II del expediente, mediante el cual asevera que la Administración incurrió en el vicio de falso supuesto de hecho, por cuanto la Administración resolvió imponer la sanción providenciada en tanto y en cuanto, de las documentales aportadas como pruebas en sede administrativa por la empresa recurrente se evidenció que las mismas fueron aportadas en copias simples y en virtud de las que, resolvió no otorgarles valor probatorio, concluyendo que la hoy recurrente incurrió en la infracción prevista en el artículo 119 numeral 6, 12, 20 y 22 de la Ley Orgánica de Prevención, Condiciones y Medio Ambiente de Trabajo.

Señala la Representación Fiscal, que la propia autoridad administrativa expresa en el acto administrativo cuestionado, que la sociedad de comercio investigada en sede administrativa, aportó en la oportunidad procesal correspondiente copia simple del Certificado de Registro del Comité de Salud y Seguridad Laboral, de fecha 13 de mayo de 2011, bajo el código número ZUL-13-M-8020-004175, el cual resulta ser un documento público administrativo emanado de ese despacho administrativo y en razón de lo que resolvió otorgarle valor probatorio, pero que con posterioridad estableció que carecía de valor probatorio por ser un documento privado simple, aún y cuando se tarta de una documental pública, por lo que debió ser considerada como fidedigna.

Agrega que aunado a ello, se destaca de las actas procesales, tanto de los antecedentes administrativos como de las pruebas ofrecidas por la recurrente, la existencia de C.d.R.d.D.d.P. registrado con los números ZUL-13-0-42-M-8020, ZUL-13-0-42-M-8020-015992, ZUL-13-0-42-M-8020-023229 Y ZUL-13-80-20-004175; así como Registro del Comité de Seguridad y S.L.d.C.C. SRL, Programa de Seguridad y Salud en el Trabajo, Notificaciones de Riesgos a los Trabajadores, al igual que Recomendaciones e Implementación de un Programa Anual de Seguridad y Salud en el Trabajo.

Expone la Representación de la Vindicta Pública, que se colige en consecuencia que ante la determinación efectuada por la Administración en cuanto a la desestimación y debido valor probatorio sobre las pruebas aportadas por la sociedad de comercio recurrente y más aún, al dejar de conceder valor probatorio a documentales ofrecidas en copias simples, pero que a su vez resultan documentos públicos conduce a afirmar, que ésta incurrió en el vicio de falso supuesto alegado por la quejosa y el cual a su vez, resulta en un vicio que comporta la nulidad del acto administrativo recurrido.

Concluye el Ministerio Fiscal afirmando que el recurso de nulidad debe ser declarado con lugar.

CONSIDERACIONES PARA DECIDIR

La parte recurrente en nulidad, promovió pruebas, de las cuales fueron admitidas prueba documental consistente en copias simples de C.d.R.d.D.d.P. y Certificado de Registro del Comité de Seguridad y S.L., copia del Libro de Actas correspondiente al registro del Comité de Seguridad y S.L., notificaciones de riesgos laborales, Programa de Seguridad y Salud en el Trabajo, relación de exámenes pre empleo, pre vacacional y post vacacional y notificaciones, estados financieros.

Al respecto, en cuanto a las copias simples de C.d.R.D.d.P., son copias de documentos administrativos, que al no ser impugnados adquieren valor probatorio en cuanto a su contenido, observando el Tribunal que en todo caso dichos registros se efectuaron con posterioridad al acta de reinspección donde se constató que la recurrente persistía en los incumplimientos detectados en la oportunidad de la inspección inicial cumplida por el Instituto Nacional de Prevención, Salud y Seguridad Laborales.

Carta suscrita por los integrantes del Comité de Seguridad y S.L. y Planilla para el Registro de Comités de Seguridad y S.L., documentos que se observan son privados emanados de personas que no ratificaron su contenido en el presente procedimiento, y no se observa recibo del mismo por el Instituto Nacional de Prevención, Salud y Seguridad Laborales, por lo cual no tienen valor probatorio alguno.

Copia simple del Libro de Actas correspondiente al Comité de Seguridad y S.L., documento que sólo tiene autenticidad en cuanto a su apertura en fecha 13 de mayo de 2011.

Notificaciones de Riesgos Laborales, documentos que emanan de terceros que al no ser ratificados en el presente procedimiento, no se les atribuye valor probatorio.

Programa de Seguridad y Salud en el Trabajo, documento privado que emana de la propia accionante en nulidad, por lo que no se le atribuye valor probatorio.

Relación de exámenes periódicos anuales, que es un documento privado sin firma, por lo que carece de valor probatorio.

Organización del Servicio de Seguridad y s.L., documento privado, que no tiene ninguna autenticidad, careciendo de firmas, por lo cual no se le atribuye valor probatorio.

Control Diario y Planilla de Identificación y Notificación de los Riesgos Asociados con la Instalación y Puestos de Trabajo, documentos que no tienen firmas y el segundo se trata de un blanco de aplicación sin estar rellenado ni firmado o suscrito por nadie, por lo que carecen de valor probatorio.

Informes de Reunión Comité de Seguridad y S.L., documento privado, producido en fotocopia, por lo cual, carece de autenticidad, de conformidad con el artículo 429 del Código de Procedimiento Civil.

Por último consignó documento correspondiente a Estados Financieros de Colegio Cagigal SRL, al 31 de diciembre de 2014 y 31 de diciembre de 2013, y promovió prueba de informes de terceros solicitada a la firma de contadores HOYTE & ASOCIADOS, de esta ciudad de Maracaibo, observando el Tribunal que no fue posible entregar a la referida firma de contadores el oficio requiriendo la información, tal como consta del folio 114 de la Segunda Pieza del Expediente, sin embargo se observa que la nombrada firma de contadores públicos remitió un Informe de Compilación de Estados Financieros de fecha 22 de julio de 2015, correspondientes a los ejercicios económicos vencidos el 31 de diciembre de los años 2014, 2013, 2012-2011 y los estados de resultados correspondientes a dichas fechas .

Al respecto, se observa que conforme a la Declaración de Principios de Contabilidad (DPC) de Aceptación General en Venezuela”, Tomo I, 5º edición, año 2002, pág. III, “Los estados financieros forman parte del proceso de presentar información financiera y constituye el medio principal para comunicarla a las partes que se encuentran fuera de la entidad. Estos estados financieros normalmente incluyen el balance general, un estado de resultados o de ganancias y pérdidas, un estado de movimiento de las cuentas de patrimonio, un estado de flujo efectivo y las notas a los estados financieros, así como otros estados y material explicativo que son parte integral de dichos estados. El objetivo de los estados financieros es suministrar información acerca de la situación financiera de una entidad económica a una fecha determinada y los resultados de sus operaciones y los movimientos de su efectivo por los períodos en esa fecha entonces terminados”.

Apunta la referida Declaración que la Comisión de Normas Internacionales de Contabilidades (IASC) señala que “El término estados financieros cubre balances generales, estados de resultados o cuentas de pérdidas y ganancias, notas, otros estados y material explicativo, que se identifiquen como parte integral de los estados financieros” y resalta que, “las Normas Internacionales de Contabilidad se aplican a los estados financieros de cualquier empresa comercial, industrial o de negocios. Además, se destaca que “la información acerca de los estados financieros controlados por una entidad es útil para evaluar su capacidad en el pasado, para modificar dichos recursos y para predecir su habilidad y seguridad de generarlos en el futuro”, y agrega que “existen necesidades de información las cuales no pueden ser satisfechas mediante los estados financieros. Estos estados financieros son dirigidos a cubrir necesidades comunes de información a todos los usuarios, algunos de los cuales pueden requerir, (…) información adicional.”.

La jurisprudencia ha entendido que los Estados Financieros, se refieren a la presentación sintética del estado patrimonial de una persona natural o jurídica determinada al final de un ejercicio económico, con la indicación de los elementos que lo componen y con la expresión de sus respectivos valores, documento que tiene como objetivo fundamental producir información financiera útil para la toma de decisiones económicas por parte de distintos usuarios, de allí que el Dictamen o Informe de auditoría emitido por el Contador Público, es un informe realizado por el profesional de la Contaduría Pública, a los fines de suministrar los datos correspondiente al examen de la información que ha obtenido para hacerlo, -información suministrada por el auditado- siendo en principio, el responsable del análisis y, de las observaciones de los estados financieros, por cuanto es el Auditor, quien por su actividad profesional, su conocimiento y técnica los examina. (Artículo 6 de la Ley del Ejercicio de la Contaduría Pública, “Se entiende por actividad profesional del contador público, todas aquellas actuaciones que requieran la utilización de los conocimientos de los profesionales a que se refiere esta Ley”.

De allí que, se precisa conforme a las normas de la Ley del Ejercicio de la Contaduría Pública, que el ejercicio de la profesión del Contador Público, será requerido y determinado para la realización de ciertas actividades, siempre que las mismas estén de acuerdo a las normas legales vigentes y aplicables, como así lo disponen los artículos 7 y 8 de la Ley ejusdem.

Así las cosas, el artículo 7 literal a) de la Ley del Ejercicio de la Contaduría Pública, establece lo siguiente:

Artículo 7. Los servicios profesionales del Contador Público serán requeridos en todos los casos en que las Leyes lo exijan y muy especialmente en los siguientes: (…). a) Para auditar o examinar libros o registros de contabilidad,

documentos conexos y estados financieros de empresas legalmente establecidas en el país, así como el dictamen sobre los mismos cuando dichos documentos sirvan a fines judiciales o administrativos. Asimismo será necesaria la intervención de un contador público cuando los mismos documentos sean requeridos a dichas empresas por instituciones financieras, bancarias o crediticias, en el cumplimiento de su objeto social;

En este orden de ideas, de acuerdo al significado dado por la Real Academia Española en el Diccionario de la Lengua Española, se indica que el término Auditar, significa “(…) 1. tr. Examinar la gestión económica de una entidad a fin de comprobar si se ajusta a lo establecido por ley o costumbre.” El Diccionario Jurídico Espasa señala que, se entiende por Auditoría de Cuentas “la actividad consistente en la revisión y verificación de documentos contables, siempre que aquélla tenga por objeto la emisión de un informe (…)”. Tanto la auditoría de cuentas como el informe de gestión como cualquier otro trabajo de revisión o verificación contable, tendrá que ser realizado necesariamente por un auditor de cuentas, mediante la emisión del informe correspondiente y con sujeción a los requisitos y formalidades establecidos por la Ley.” (Vid. Diccionario Jurídico Espasa: Editorial Espasa. Madrid, 2001. pág. 211).

En consecuencia, la Contabilidad Pública, es una herramienta que permite conocer y analizar las operaciones mercantiles, así como la situación en un momento determinado de los negocios y demás actos comerciales y contables de una empresa en un ejercicio económico. Así, el Contador Público, es el profesional que se dedica a aplicar sus cocimientos para interpretar la contabilidad de una empresa, organización o persona, así como la realización y revisión de los estados financieros, con el objetivo de producir informes que sirvan a la toma de decisiones dentro de aquélla. Dichos informes, conforman parte de los estados financieros, los presupuestos, las rendiciones de cuentas, así como distintos balances, que utilizan los auditados para tener conocimientos de las finanzas, movimientos de capital, y en fin de todas sus cuentas.

De otra parte, el artículo 8 de la Ley del Ejercicio de la Contaduría Pública, establece: “Artículo 8. El dictamen, la certificación y la firma de un contador público sobre los estados financieros de una empresa, presume, salvo prueba en contrario, que el acto respectivo se ha ajustado a las normas legales vigentes y a las estatutarias cuando se trate de personas jurídicas; que se ha obtenido la información necesaria para fundamentar su opinión; que el balance general representa la situación real de la empresa, para la fecha de su elaboración; que los saldos se han tomado fielmente de los libros y que estos se ajustan a las normas legales y que el estado de ganancias y pérdidas refleja los resultados de las operaciones efectuadas en el período examinado.”

En consecuencia, el legislador estableció una presunción iuris tamtum, que admite prueba en contrario, respecto a la actividad del Contador Público, en el sentido de que el dictamen, la certificación y la firma de dicho profesional sobre los estados financieros, así como sobre el balance general que aquél contiene, expresa que dicho dictamen o informe, fue realizado: (i) conforme a la norma correspondiente, esto es, Ley del Ejercicio de la Contaduría Pública y los Principios de Contabilidad de Aceptación General en Venezuela, emitidos por la Federación de Colegio de Contadores Públicos de Venezuela, (ii) que la información suministrada por el auditado es suficiente para emitir dicho dictamen, (iii) el balance general representa la situación económica de la empresa para un período determinado, (iv) los saldos y cuentas fueron obtenidos de los libros de contabilidad llevados por el auditado y ofrecidos al Contador, (v) que el dictamen se realiza para un momento determinado y conforme a cifras específicas.

Al respecto, cabe abundar que si bien el artículo 8 de la Ley del Ejercicio de la Contaduría Pública, establece una presunción iuris tantum, no puede pensarse que el legislador le otorgó al Contador Público, la facultad de darle fe pública a los informes que preparan y aún cuando el artículo 7 establece las actividades que ejecuta este profesional, no puede pensarse que el Contador Público tiene una investidura que no le permite cumplir con lo dispuesto en el artículo 431 del Código de Procedimiento Civil, ya que es evidente que la Ley del Ejercicio de la Contaduría Pública no le otorga la facultad de eximirse del cumplimiento de normas procesales. Se trata de documentos que son privados y emanados de terceros, sujetos a la ratificación mediante la prueba testimonial.

En todo caso, de los Estados Financieros de Colegio Cagigal SRL, con opinión de los Contadores Públicos HOYTE & ASOCIADOS, se observa que el Contador Público visó dicho documento y señaló lo siguiente: “(…) Nuestro compromiso de preparación se limita a presentar en forma de estados financieros información obtenida de los registros de contabilidad de la empresa, sin la aplicación de procedimientos de comprobación ni evaluación. (…) No hemos auditado ni revisado limitadamente los estados financieros de COLEGIO CAGIGAL SRL al 31 de Diciembre de 2014 y 31 de Diciembre de 2013, del resultado de sus operaciones y sus flujos de efectivo por los años terminados en esas fechas y en consecuencia no emitimos opinión alguna sobre los mismos”. En los estados de situación financiera de COLEGIO CAGIGAL SRL al 31 de diciembre del 2014, 2013, 2012-2011 y los estados de resultados correspondientes a dichas fechas, señala: (…) La administración de la empresa es responsable por esos estados financieros. No hemos auditado ni revisado estos estados financieros y consecuentemente, no expresamos ninguna opinión sobre los mismos”.

Debido a ello, considera este Juzgado Superior que el balance y estados financieros consignados como prueba documental debieron ser ratificados en juicio por el Contador Público que lo suscribió, y en cuanto al Informe de Compilación de Estados Financieros, remitido por la Firma Hoyte & Asociados, dichos documentos no se encuentran auditados ni expresan una opinión acerca de dichos balances, por lo cual, no merecen a este Juzgado Superior ningún mérito probatorio.

En cuanto a la prueba de exhibición solicitada al Instituto Nacional de Prevención, Salud y Seguridad Laborales (INPSASEL), fueron exhibidos Constancias de Registro Delegado de Prevención, de fecha 29 de marzo de 2011, 8 de mayo de 2013, 29 de marzo de 2011 y Certificado de Registro del Comité de Seguridad y S.L. de 13 de mayo de 2011, de los cuales evidencia este sentenciador la elección de Delegados de Prevención y el Registro del Comité de Seguridad y s.l., son de fechas posteriores a la reinspección efectuada en la empresa para verificar el cumplimiento de los ordenamientos, y por otra parte, dichas inscripciones en modo alguno demuestran que efectivamente dichos Delegados y Comité estén ejerciendo sus funciones efectivamente.

Finalmente se solicitó al Instituto Nacional de Prevención, Salud y Seguridad Laborales, la exhibición del Programa de Seguridad y Salud en el Trabajo de la Unidad Educativa Colegio Cagigal SRL, prueba cuya admisión fue negada por este Juzgado Superior, sin que contra negativa se ejerciera algún recurso, por lo cual no hay nada que valorar.

Así mismo, del folio 83 al 409, consta copia certificada del expediente N° US-Z-366-2011, el cual fue remitido por el INPSASEL en fecha 11 de mayo de 2015.

Respecto al expediente administrativo, observa el Tribunal que constituye el conjunto ordenado de todas las actuaciones realizadas en el decurso del procedimiento administrativo y que han de servir de sustento a éste, es decir, el expediente administrativo viene a constituir la materialización formal del procedimiento.

Se debe aclarar que el expediente administrativo donde se recoge la actividad administrativa, no es en sí mismo un documento administrativo, sino la conjunción de varias especies de ellos, el cual puede contener verdaderas decisiones o actos preparatorios, inspecciones, informaciones, dictámenes, certificaciones o declaraciones de particulares. Los instrumentos emanados de los particulares incorporados por ellos al expediente administrativo, como escritos, solicitudes o peticiones, adquieren autenticidad, por no existir duda sobre su autor, pero su certificación no los convierte en documentos administrativos porque su autor no es un funcionario, siguen siendo instrumentos privados, pero auténticos respecto a su autoría, firma y fecha.

Desde la anterior perspectiva, observa el Tribunal que del expediente administrativo se desprende:

Informe Propuesta de Sanción de fecha 24 de febrero de 2011, levantado con el objeto de iniciar contra la hoy recurrente procedimiento sancionatorio previsto en el artículo 647 de la Ley Orgánica del Trabajo, en virtud de la constatación, según la propuesta de sanción, del incumplimiento de la obligación de constituir y registrar el Comité de Seguridad y Salud en el Trabajo; no poseer un Programa de Seguridad y Salud en el Trabajo; no impartir por escrito a los trabajadores sobre el principio de la Prevención de las Condiciones Inseguras e Insalubres presentes el Ambiente Laboral, persistiendo en su incumplimiento; no realiza a los trabajadores exámenes médicos pre y post-empleo, pre y post-vacacionales, persistiendo en su incumplimiento; no posee un Programa de Formación e Información Periódica en materia de Seguridad y Salud en el Trabajo, persistiendo en su incumplimiento.

Orden de Trabajo ZUL-10-0775, mediante la cual se realiza inspección en la sede de la U.E. Colegio Cagigal SRL en fecha 11 de mayo de 2011, donde fue notificado el ciudadano E.M., en su carácter de Director General, con la finalidad de verificar las condiciones de seguridad y salud en el trabajo.

Según consta del acta levantada, se solicitó la presencia de un Delegado de Prevención, manifestando el Director General que no existe esa figura, por lo que se solicitó la presencia de un trabajador. Igualmente consta que se constató que el Colegio Cagigal no cuenta con un Comité de Seguridad y S.L., por lo cual, se le ordenó constituir y registrar ante el INPSASEL dicho Comité, otorgando un plazo de 30 días hábiles. Según el acta examinada, se constató que no cuenta con un Programa de Seguridad y Salud en el Trabajo, por lo que se le ordenó elaborar e implementar con la participación de los trabajadores un Programa de Seguridad y Salud en el Trabajo y estar aprobado por el Comité de Seguridad y S.l., otorgándose un plazo de 30 días hábiles. Igualmente según el acta de inspección, se constató que a los trabajadores no se le realizan exámenes médicos pre-empleo, pre-vacacional, post-vacacional, post-empleo, por lo cual, se ordenó realizarlos a todos los trabajadores en un lapso de treinta días hábiles.

De la misma manera se constató que a los trabajadores no le informan por escrito de los principios de la prevención de las condiciones insegura o insalubres presentes en el ámbito laboral, por lo que se le ordenó informar por escrito a los trabajadores de tales principios, en un lapso de 30 días hábiles.

Se constató que la empresa no cuenta con un programa de información y formación en materia de seguridad y salud en el trabajo, se constató igualmente que existen once trabajadores que para el momento de la inspección no está inscritos en el Seguro Social.

Orden de Trabajo ZUL-10-1225, conforme a la cual, en fecha 29 de julio de 2010, se realizó reinspección de los ordenamientos emitidos, la cual no pudo llevarse a cabo, por lo que se observa nueva acta de reinspección de fecha 17 de febrero de 2011, donde tampoco se pudo realizar la misma bajo el argumento de que las áreas administrativas se encontraban cerradas.

Orden de Trabajo ZUL-11-0363, conforme a la cual, en fecha 24 de febrero de 2011 se procede a efectuar reinspección de las condiciones de seguridad y salud en el trabajo, evidenciando que al ser solicitada la presencia de un Delegado de Prevención para acompañar el procedimiento, el representante de la empresa manifestó que estaban en proceso. En dicha acta se constató que persistía el incumplimiento de la empresa en constar con un Comité de Seguridad y S.L., que persiste el incumplimiento de constar con un Programa de Seguridad y Salud en el Trabajo, persiste el incumplimiento en realizar los exámenes médicos pre empleo, pre vacacional, post vacacional, post empleo, persiste el incumplimiento de informar por escrito a los trabajadores de los principios de la prevención de las condiciones inseguras o insalubres presentes el ambiente laboral con constancia de haberlas recibido los trabajadores (Notificaciones de Riesgo), persiste el incumplimiento con la elaboración de un Programa de Información y Formación en materia de Seguridad y Salud en el Trabajo; se constató que persiste el incumplimiento en cuanto a la inscripción de los trabajadores en el Seguro Social, pues de un total de cuarenta y dos trabajadores, sólo 10 trabajadores están inscritos.

Se constata del expediente administrativo, acta de apertura de procedimiento sancionatorio, cartel de notificación, así como escrito de descargos, de fecha 08 de febrero de 2012, sin firma, presentado por el Colegio Cagigal SRL, donde consigna pruebas que según su decir, verifican el cumplimiento de los requerimientos efectuados con motivos del levantamiento de las actas de investigación y reinspección.

Se evidencia del expediente administrativo, auto de admisión de pruebas de fecha 24 de febrero de 2012 y P.A. PA-US-Z-078-2012, de fecha 14 de mayo de 2012, mediante la cual se impone al Colegio Cagigal SRL, una sanción pecuniaria de bolívares 477 mil 360.

Forman parte del expediente administrativo, listado de obreros, administración, educación inicial, primaria y secundaria, documento privado sin firma, por lo que no se le atribuye valor probatorio. Registro de Comercio, documento público, que evidencia el objeto social de la recurrente en nulidad y su capital social inicial al 5 de noviembre de 1976.

Aparecen agregados al expediente administrativo, Certificado de Registro del Comité de Seguridad y S.L. de fecha 13 de mayo de 2011; Libro de Actas del Comité de Seguridad y S.L., con fecha de apertura del 13 de mayo de 2011. Programa de Seguridad y salud en el Trabajo de la Unidad Educativa Colegio Cagigal, al cual no se le atribuye valor probatorio, pues emana de la propia demandante. Notificación de Riesgos Laborales, documentos a los cuales no se le atribuye autenticidad pues no fueron ratificados por quienes los suscriben, por lo que no se les atribuye valor probatorio.

Oferta económica para la creación y recomendaciones de implementación de un Programa de Gestión Anual de Seguridad y Salud en el Trabajo, documento que emana de un tercero, que no lo ratificó en el procedimiento administrativo, observando el Tribunal que tiene un visto bueno del mismo Colegio, por lo que no se le atribuye valor probatorio.

Historias Clínicas con resultados de exámenes de laboratorios, documentos que son confidenciales, conforme lo establece la Ley del Ejercicio de la Medicina, y que al no ser ratificados en el procedimiento administrativo, carecen de valor probatorio.

Programa de Seguridad y Salud en el Trabajo, documento que es privado y emana de la propia demandante y las firmas que se le atribuyen a los trabajadores no fueron ratificadas durante el procedimiento administrativo, por lo que no se le atribuye valor probatorio.

El Tribunal, para resolver, observa:

La jurisdicción contencioso administrativa está llamada a juzgar los actos, hechos y relaciones jurídicas administrativas originadas por la actividad administrativa, los cuales pueden ser controlados por los tribunales que conforman dicha jurisdicción, de acuerdo a las disposiciones de la Ley Orgánica de la Jurisdicción Contencioso Administrativa, la cual establece que todos los actos administrativos, incluyendo los denominados actos de autoridad, quedan sujetos al control judicial por contrariedad a derecho, esto es, por inconstitucionalidad o ilegalidad.

En este sentido, la contrariedad a derecho, la constituye toda violación del ordenamiento jurídico, constitucional y legal, pues en la emanación de los actos administrativos, la Administración debe someterse a la ley y al derecho en general, sometiendo la administración sus declaraciones a los requisitos de fondo y de forma que establece la ley.

La Sala Político Administrativa en sentencia de fecha 13 de agosto de 2011, No.1113, señala que en el contencioso de nulidades de actos administrativos, lo demandado es la contrariedad a derecho del acto administrativo, es decir, se trata de un medio de impugnación en vía jurisdiccional de los actos administrativos.

La contrariedad a derecho como motivo de impugnación de los actos administrativos, se manifiesta en diversas formas concretas, reflejada en la teoría de las nulidades en Derecho Administrativo, que reposa sobre los artículos 19 y 20 de la Ley Orgánica de Procedimientos Administrativos (1981), encontrándose los vicios de fondo o sustantivos, que afectan los elementos o requisitos subjetivo (competencia), objetivo (objeto), causal (motivo) y teleológico (finalidad), y los vicios de forma, es decir, los derivados de la exteriorización del acto administrativo, tanto en lo que atañe al procedimiento administrativo previo a la formación de voluntad expresada en el acto administrativo, así como la motivación y el cumplimiento de los extremos del artículo 18 eiusdem (Vide Pellegrino Pacera, Cosimina. Motivos de Impugnación de los Actos Administrativos y la Jurisprudencia de la Sala Político Administrativa. Fundación de Estudios de Derecho Administrativo, Caracas, 2011).

El objeto de la presente acción de nulidad lo constituye la solicitud de la parte recurrente en el sentido que sea declarada la nulidad del Acto Administrativo de efectos particulares contenido en la P.A. PA-US-Z-078-2012 de fecha 14 de mayo de 2012, emanado de la Dirección Estadal de Salud de los Trabajadores Zulia (DISERAT), del Instituto Nacional de Prevención, Salud y Seguridad Laboral (INPSASEL), por la cual se impuso a la recurrente una sanción pecuniaria por la cantidad de bolívares 477 mil 360, haber presuntamente incurrido en incumplimiento de las obligaciones previstas en los artículos 53 numerales 3 y 10, y 56, numerales 3 y 7 de la Ley Orgánica de Prevención, Condiciones y Medio Ambiente de Trabajo, por la comisión de infracción grave prevista en el artículo 119 numeral 6, 16, 20 y 22 eiusdem.

La parte recurrente en el escrito de fundamentación del recurso expuso los puntos sobre los cuales considera que el acto administrativo mencionando, está viciado de nulidad absoluta, en consecuencia pasa este Juzgado Superior, actuando como primera instancia en materia contencioso administrativa, a pronunciarse sobre este aspecto:

I

En cuanto a la solicitud de nulidad del acto recurrido, alega la recurrente que era el caso que siempre ha sido fiel cumplidora de sus deberes y obligaciones con sus trabajadores, imputándosele que supuestamente no tenía constituido ni registrado Comité de Salud y Seguridad de Trabajo, sin embargo fue demostrada su existencia conforme Certificado de Registro del Comité de Seguridad y S.L. del 13 de mayo de 2011, registrado bajo el Código ZUL-13-M-8020-004175, el cual cuenta inclusive con el correspondiente Libro de Actas en el cual se encuentran asentadas las actuaciones materializadas.

Que se adujo que no poseía el Programa de Salud y Seguridad en el Trabajo, no obstante de haber consignado el correspondiente PROGRAMA DE SEGURIDAD Y SALUD EN EL TRABAJO DE LA UNIDAD EDUCATIVA COLEGIO CAGIGAL SRL.

Señala que se alegó que no informaba por escrito a los trabajadores y trabajadoras los Principios de la Prevención de las Condiciones Inseguras e Insalubres, tanto al ingresar al trabajo o al producirse un cambio en el proceso laboral o una modificación el puesto de trabajo, pero que en todo momento ha realizado y realiza en la oportunidad correspondiente la notificación de los riesgos laborales a que pudieran estar expuestos los trabajadores.

Señala que fue sancionada alegando que no posee un Programa de Formación e Información Periódica en materia de Salud y Seguridad en el Trabajo para los trabajadores y trabajadoras, aun cuando realiza contrataciones constantes de personal especializado en impartir talleres de formación para el personal supervisorio, docente, obrero y empleados de dicha institución, en acatamiento a la normativa legal.

Agrega que le endilgaron sanción por el presunto incumplimiento en la realización a sus trabajadores y trabajadoras de los exámenes médicos periódicos, sin verificar en forma efectiva que ha sido constante en la práctica de dichos exámenes, con actualizaciones n las oportunidades correspondientes que son requeridos los mismos, demostradas con la consignación de las historias clínicas efectuadas por los médico ocupacionales a los trabajadores.

Considera que la propuesta de sanción es exagerada y desproporcionada con la realidad, cuando ha sido cumplidora con sus obligaciones legales y contractuales respecto a sus trabajadores, pudiendo comprobar que se ha dado cumplimiento del mandato establecido en el acto que dio origen al procedimiento sancionatorio, pues se ha dado cumplimiento a todas las presuntas infracciones alegadas por la Coordinación de Inspecciones del DIRESAT ZULIA, y no obstante de haberse demostrado el cumplimiento de todas las obligaciones legales previstas en la LOPCYMAT, mediante la consignación efectiva de la instrumental requerida para su comprobación desde la presentación del descargo o alegatos de defensa hasta su ratificación en el lapso probatorio, no se le otorgó valor probatorio alguno, por considerar que no se dio cumplimiento a lo establecido en el artículo 77 de la Ley Orgánica Procesal del Trabajo, concordante con el artículo 429 del Código de Procedimiento Civil, lo que en su decir, violó el derecho a la defensa y al debido proceso por cuanto en este tipo de procedimientos sancionatorios, la administración se circunscribe a un procedimiento regulado en la normativa respectiva para determinar la imposición de la sanción propuesta, previa la verificación de cumplimiento o no de las supuestas faltas incurridas por el administrado, más no puede constituirse en parte contraria ni restarle valor probatorio a instrumentos que fueron consignados con la confrontación respectiva y cuyas certificaciones constan en el propio instituto, y no contó con contraparte alguna que desvirtuara el valor probatorio de las mismas.

Aduce que lo anterior implica que el acto administrativo adolece del vicio del falso supuesto, que hace nula la p.a. recurrida.

El Tribunal, para resolver, considera:

En cuanto a la solicitud de nulidad del acto recurrido por vicio de falso supuesto, observa este Juzgado que respecto al tercer requisito de fondo que afecta la validez del acto administrativo, llamada causa o motivo del acto, la doctrina patria ha señalado que es uno de los más importantes que se prevén para el control de la legalidad de los actos administrativos, pues la Administración para dictar un acto administrativo tiene que partir de la existencia de unos supuestos o circunstancias de hecho que justifiquen su actuación, pero a los efectos de que no se convierta en arbitraria la actuación del funcionario, la Administración está obligada, en primer lugar, a comprobar adecuadamente los hechos, y en segundo lugar, a calificarlos apropiadamente para subsumirlos en el presupuesto de derecho, que autoriza la actuación. Esto obliga, por tanto, a la Administración, a realizar, no sólo una labor de constatar la existencia de los presupuestos de hecho sino de probarlos y calificarlos adecuadamente, por lo cual, no puede la Administración presumir los hechos ni, por tanto, dictar actos fundados en hechos que no ha comprobado, porque podría suceder allí que el hecho no exista o que esté inadecuadamente configurado, y podría el acto estar viciado por falso supuesto

. (BREWER-CARÍAS, A. R. El Derecho Administrativo y la Ley Orgánica de Procedimientos Administrativos, Colección Estudios Jurídicos N° 16, Editorial Jurídica Venezolana, Caracas, 2003, p. 153).

En consecuencia, no solamente incurre la Administración en falso supuesto cuando dice haber constatado unos hechos que en verdad no ocurrieron, o habiéndose verificado éstos yerra en su calificación, sino también cuando habiéndose comprobado los hechos realmente ocurridos y calificándolos correctamente, se equivoca en la aplicación de la norma jurídica. De allí la distinción por parte de la doctrina y de la jurisprudencia de falso supuesto de hecho, falso supuesto de derecho o de la existencia en el acto de ambos.

En relación con el vicio de falso supuesto, la Sala Político Administrativa en Sentencia Nº 01117, Expediente Nº 16312 de fecha 19 de septiembre del año 2002, señaló:

(…) el vicio de falso supuesto se patentiza de dos maneras, a saber: cuando la Administración, al dictar un acto administrativo, fundamenta su decisión en hechos inexistentes, falsos o no relacionados con el o los asuntos objeto de decisión, incurre en el vicio de falso supuesto de hecho. Ahora, cuando los hechos que dan origen a la decisión administrativa existen, se corresponden con lo acontecido y son verdaderos, pero la Administración al dictar el acto los subsume en una norma errónea o inexistente en el universo normativo para fundamentar su decisión, lo cual incide decisivamente en la esfera de los derechos subjetivos del administrado, se está en presencia de un falso supuesto de derecho que acarrearía la anulabilidad del acto.

Ahora bien, debe observar este Juzgado Superior, actuando como primera instancia contencioso administrativa, que en el caso concreto, el procedimiento sancionatorio adelantado por la DIRESAT ZULIA (hoy GERESAT ZULIA) del instituto Nacional de Prevención, Salud y Seguridad Laborales, se inició, según se evidencia del expediente administrativo, en fecha 27 de julio de 2011, cuando aún se encontraba vigente la Ley Orgánica del Trabajo de 1997, por lo cual, conforme al artículo 647 de la Ley Orgánica del Trabajo, aplicable al procedimiento sancionatorio cumplido por el Instituto, conforme lo dispuesto en el artículo 135 de la Ley Orgánica de Prevención, Condiciones y Medio Ambiente de Trabajo, el funcionario de inspección que verifique que se ha incurrido en una infracción, levantará un acta circunstanciada y motivada que servirá de iniciación al respectivo procedimiento administrativo, y que hará fe hasta prueba en contrario, respecto a la verdad de los hechos que mencione, teniendo el administrado, dentro de los ocho días hábiles siguientes al recibo de la notificación que se le hiciere, oportunidad para formular los alegato que juzgue pertinentes, abriéndose inmediatamente después de vencido el lapso para formular descargos, un lapso de ocho días hábiles para promover y evacuar pruebas, a cuyo vencimiento el procedimiento entra en etapa de decisión.

De otra parte, se tiene que conforme al artículo 136 de la Ley Orgánica de Prevención, Condiciones y Medio Ambiente de Trabajo, el contenido del acta de investigación se considera documento público, de allí que este Juzgado Superior debe tener como cierto que la empresa hoy accionante en nulidad, incurrió en los ilícitos que se le imputan en el acta de inspección levantada por la DIRESAT Z.d.I.N.d.P., Salud y Seguridad Laborales.

Al respecto, se verifica del caso concreto, que se cumplieron todos los lapsos previstos para el procedimiento sancionatorio, bajo la vigencia de la Ley Orgánica del Trabajo de 1997, reformada en 2011, produciéndose la decisión el 14 de mayo de 2012, que fue notificada a la hoy recurrente en fecha 7 de octubre de 2014.

Así se evidencia de la de las copias certificadas del expediente administrativo remitidas por la Dirección Estadal de Salud de los Trabajadores Z.d.I.N.d.P., Salud y Seguridad Laborales, consignadas por ante este Tribunal, que para el momento en que se practicó la primigenia inspección por el Instituto, en fecha 11 de mayo de 2010, la hoy recurrente no sólo carecía de Delegado de Prevención, tal es así que al momento de requerirse la presencia de un Delegado de Prevención, el Director General del Colegio señaló que no existe esa figura, sino además que no contaba con un Comité de Seguridad y s.L., no contaba con un Programa de Seguridad y salud en el Trabajo, que a los trabajadores no se les realiza exámenes médicos pre-empleo, pre-vacacional, post-vacaciones, post-empleo, que si bien existía un Servicio Médico de carácter preventivo, no cumplía con las funciones de los artículos 39 y 40 de la Ley Orgánica de Prevención, Salud y Seguridad Laborales, a los trabajadores no se els informa por escrito los principios de la prevención de las condiciones inseguras o insalubres presentes en el ambiente laboral; no cuenta con un programa de información y formación en materia de seguridad y salud en el trabajo, que existían once (11) trabajadores que no estaban inscritos en el Seguro Social Obligatorio; situaciones que persistieron para el momento en que se realizó la reinspección, en fecha 17 de febrero de 2011, esto es nueve meses después, aún persistían los referidos incumplimientos, por lo que resulta evidente, en aplicación del artículo 136 de la Ley Orgánica de Prevención, Condiciones y Medio Ambiente de Trabajo, que le otorga el carácter de documento público al acta de inspección, y del artículo 647 de la Ley Orgánica del Trabajo de 1997, vigente para aquel momento, que establecía que el acta circunstanciada y motivada que servirá de iniciación al respectivo procedimiento hará fé, hasta prueba en contrario, respecto a la verdad de los hechos que mencione, que la empresa hoy recurrente no cumplía para ese momento con las disposiciones de los artículos 120 numeral 10 y 119, numerales 16, 20 y 22, de la Ley Orgánica de Prevención Condiciones y Medio Ambiente de Trabajo.

Ahora bien, habiéndose iniciado el procedimiento sancionatorio, correspondía a la entidad de trabajo, demostrar sus alegatos en cuanto al cumplimiento de la normativa en materia de salud y seguridad en el trabajo, todo con miras a evitar que se impusieran las sanciones solicitadas.

Al efecto, se observa que en el procedimiento administrativo, la recurrente promovió Certificados de Registro del Comité de Seguridad y S.L., Libro de Actas del Comité de Seguridad y S.L., Programa de Seguridad y Salud en el Trabajo, Notificaciones de Riesgos, Oferta Económica para la Creación y Recomendaciones de Implementación de un Programa de Gestión Anual de Seguridad y Salud en el Trabajo, Historias Clínicas, Programa de Seguridad y Salud en el Trabajo, y que fueron acompañados igualmente durante el presente juicio, esto es, Constancias de Registro de Delegados de Prevención, Carta suscrita por los integrantes del Comité de Seguridad y S.L., Cumplimiento de los Exámenes Periódicos Anuales, Servicio de Seguridad y S.L., Expediente Laboral del Trabajador, Historia de S.O., Control Diario de RE, Planillas de Identificación y Notificación de los Riesgos Asociados con la Instalación y Puestos de Trabajo, Informe de Reunión Comité de Seguridad y S.L., documentos a los cuales no se les atribuyó valor probatorio alguno, por lo cual considera este sentenciador que la entidad de trabajo en modo alguno demostró haber cumplido con la normativa de salud y seguridad en el trabajo que el Instituto Nacional de Prevención, Salud y Seguridad Laborales, consideró infringida, más cuando se observa, con respecto al nombramiento de los Delegados de Prevención, que los mismos fueron registrados en fechas 29 de marzo de 2011 y 8 de mayo de 2013, y el Comité de Seguridad y S.L. el 13 de mayo de 2011, mucho después de la reinspección efectuada en fecha 17 de febrero de 2011, y que dio origen al procedimiento sancionatorio, lo que evidencia que a pesar de habérsele requerido el cumplimiento de la normativa de seguridad y salud en el trabajo desde el mes de mayo de 2010, el Colegio nueve meses después no había acatado los respectivos requerimientos.

En este sentido, observa este sentenciador que la Administración al dictar el acto sancionatorio impugnado, lo hizo con la plena demostración de las faltas en que incurrió la entidad de trabajo hoy recurrente, documento, la P.A., que obtiene plena validez, ya que al ser un acto dictado por un funcionario público legalmente constituido, en pleno uso de sus atribuciones, es un documento administrativo, en el cual consta la actuación de un funcionario competente, por lo tanto está dotado de una presunción favorable de la veracidad de lo declarado y determinado por el funcionario en el ejercicio de sus funciones, que no basta impugnarlo para desmerecer valor probatorio, sino que forzosamente debe ser desvirtuado por los medios legales adecuados.

En atención a la solicitud del recurrente, en la cual requiere la nulidad de la P.A. dictada por un funcionario competente en materia de s.o., que se pronuncia sobre el incumplimiento por parte de una entidad de trabajo en relación a la normativa de seguridad y salud en el trabajo, constituye una actuación en la que se estableció, luego de realizada la pertinente investigación y constatación de los supuestos de hecho que dan lugar a la aplicación de la sanción correspondiente.

Ello así, observa quien decide que el procedimiento llevado a cabo ante el Instituto Nacional de Prevención, Condiciones y Medio Ambiente de Trabajo, se inició por orden de trabajo expedida por el instituto, se realizó la pertinente investigación o inspección, con la correspondiente reinspección, de lo cual resultaron los incumplimientos que dieron origen al procedimiento sancionatorio, que al no consignar la parte hoy recurrente medios probatorios que desvirtuaran los incumplimientos detectados en la normativa de seguridad y salud en el trabajo, el mismo debe mantener toda su eficacia.

Determinado lo anterior y realizado el estudio pertinente a las actuaciones contentivas en el expediente de la presente causa, se observa que la entidad de trabajo alegó que el acto administrativo impugnado incurrió en el vicio de falso supuesto, sin especificar si se trató del vicio de falso supuesto de hecho o del falso supuesto de derecho. Al respecto, se acreditó que no se evidencian elementos probatorios que logren desvirtuar, lo contenido en las actas de inspección, de reinspección, de iniciación del procedimiento administrativo sancionatorio y la P.A. emanada del Instituto Nacional de Prevención, Salud y Seguridad Laborales, por lo cual no encuentra este Tribunal que la Administración haya incurrido en el vicio de falso supuesto de hecho. Así se establece.

Ahora bien, este juzgador observa que el vicio de falso supuesto de derecho se configura cuando el Órgano fundamenta su decisión en una norma que no resulta aplicable al caso concreto o cuando se le da un sentido que no corresponde; es un vicio que acarrea la nulidad del acto, por lo que es necesario verificar que el Acto Administrativo se haya adecuado a las circunstancias de hecho probadas en el expediente.

En el presente caso, de la revisión de las copias certificadas del expediente administrativo, no se evidencia que la DIRESAT haya partido de un falso supuesto para emitir la P.A. que nos ocupa, antes por el contrario, se encuentra patente en autos la inspección y reinspección realizada en la sede de la accionante, de los que se pudo constatar los incumplimientos en que incurrió la entidad de trabajo respecto a las condiciones de higiene y seguridad en el trabajo, en desmedro de sus trabajadores, y ello excluye la posibilidad que se considere que la Administración incurrió en un falso supuesto de derecho. Así se establece.-

Surge en consecuencia, el fallo desestimativo del recurso contencioso administrativo de nulidad interpuesto, por lo cual, en el dispositivo del fallo se declarará sin lugar la demanda, con la correspondiente condena en costas procesales, puesto que la Sala de Casación Social del Tribunal Supremo de Justicia, determinó en sentencia 1119 de fecha 11 de agosto de 2014 (MINI BRUNO SUCESORES, C.A. vs. INPSASEL), la procedencia de la condenatoria de las costas procesales en los juicios contencioso-administrativos por aplicación supletoria del Código de Procedimiento Civil. En dicho caso, la Sala decidió que conforme a su criterio, “…el concepto de costas procesales constituye un instituto de carácter procesal y, por tanto, implícito en cualquier tipo de proceso, aún en los contencioso administrativos…”, resaltando que aun cuando el legislador no contempló las costas procesales para los juicios contencioso-administrativos, dicha institución resulta aplicable con base en las disposiciones del Código de Procedimiento Civil, en razón de la aplicación supletoria que dispone la Ley Orgánica de la Jurisdicción Contencioso Administrativa. Así se decide.

DISPOSITIVO

En razón de lo anteriormente expuesto, en nombre de LA REPÚBLICA BOLIVARIANA DE VENEZUELA, este Juzgado Superior Segundo del Trabajo de la Circunscripción Judicial del Estado Zulia, en sede contencioso administrativa, administrando justicia por autoridad de la Ley, declara: SIN LUGAR el recurso contencioso de nulidad interpuesto contra la P.A. N° PA-US-Z-078-2012, de fecha 14 de Mayo de 2012, emanada de la Dirección de Salud de los Trabajadores Zulia (DISERAT-ZULIA hoy GERESAT ZULIA), del Instituto Nacional de Prevención, Salud y Seguridad Laboral (INPSASEL), por la entidad de trabajo COLEGIO CAGIGAL SRL, ya identificada.

Se impone a la accionante el pago de las costas procesales, en conformidad con el artículo 274 del Código de Procedimiento Civil.

Regístrese y publíquese.

Dada en Maracaibo a treinta de octubre de dos mil quince. Año 205º de la Independencia y 156º de la Federación.

EL JUEZ,

M.A.U.H.

LA SECRETARIA,

LISSTEH C. P.O.

En la misma fecha, 30 de octubre de 2015, siendo las 10:47 horas, se registró y publicó la anterior decisión y quedó registrada bajo el No. PJ0152015000134

LA SECRETARIA,

L.C.P.O.

REPÚBLICA BOLIVARIANA DE VENEZUELA

PODER JUDICIAL

TRIBUNAL SUPERIOR DEL CIRCUITO JUDICIAL LABORAL

DE LA CIRCUNSCRIPCIÓN JUDICIAL DEL ESTADO ZULIA

Maracaibo, treinta de octubre de dos mil quince

205º y 156º

ASUNTO: VP01-N-2015-000035

CERTIFICACIÓN

Quien suscribe, Secretaria del Juzgado Superior Segundo del Trabajo de la Circunscripción Judicial del Estado Zulia, Abogada L.P.O., certifica que: Hecha la confrontación de estas copias con sus originales, se encuentra que es fiel y exacta, de lo cual doy fe.

L.P.O.

SECRETARIA