Sentencia nº 1122 de Tribunal Supremo de Justicia - Sala Constitucional de 8 de Junio de 2006

SALA CONSTITUCIONAL

MAGISTRADA PONENTE: CARMEN ZULETA DE MERCHÁN

El 30 de marzo de 2006, los abogados C.A., G.L. y R.C., inscritos en el Instituto de Previsión Social del Abogado bajo los Nº 16.021, 25.731 y 58.652, respectivamente, apoderados de la asociación civil CONFEDERACION VENEZOLANA DE INDUSTRIALES (CONINDUSTRIA), inscrita originalmente con el nombre de C.V. de la Industria, ante la Oficina Subalterna de Registro del Tercer Circuito, en fecha 5 de abril de 1971, bajo el Nº 6, Tomo 12, Protocolo Primero, ejercieron recurso de nulidad contra el Decreto Presidencial Nº 4.248 del 30 de enero de 2006, publicado en la Gaceta Oficial de la Republica Nº 38.372, del 2 de febrero del mismo año, por el cual se regula la llamada “solvencia laboral”.

El 4 de abril de 2006 se dio cuenta del recurso y se designó ponente a la Magistrada Carmen Zuleta de Merchán, a fin de decidir sobre la admisión de la demanda y, de ser admisible, sobre la petición de medida cautelar.

La Sala, previa lectura individual de los autos por la totalidad de los Magistrados, decide conforme a lo siguiente.

ÚNICO

1. La demandante ha solicitado la anulación de un Decreto del Presidente de la República, por el cual se regula el otorgamiento, control y revocatoria de la solvencia laboral de los patronos y patronas, incluidas las asociaciones cooperativas que contraten los servicios de no asociados, con la finalidad de garantizar los derechos humanos laborales de los trabajadores y trabajadoras. Dicho Decreto tendría su base normativa, según sus propios considerandos, en los artículos 89, 236 (números 1, 2 y 24) y 299 de la Constitución y los artículos 13, 17 y 586 de la Ley Orgánica del Trabajo.

   Para justificar la competencia de la Sala los demandantes han afirmado el rango legal del Decreto mencionado, “toda vez que ha sido dictado en ejecución directa e inmediata de la Constitución, tal y como se establece en los propios Considerandos del Decreto, donde se invocan los numerales 1, 2 y 24 del artículo 236 y los artículos 89 y 299 de la Constitución, además de otras normas generales de la Ley Orgánica del Trabajo, pero que se refieren a facultades del Ministro del Trabajo”.

   Según la parte actora, “si se toma en consideración que la mayoría de las normas de la Ley Orgánica del Trabajo que han sido invocadas (en particular los artículos 17 y 586) se puede verificar que están dirigidas a facultar al Ministerio del ramo (del Trabajo) y no al Presidente de la República”, por lo que “no existe ninguna norma legal que faculte al Presidente de la República para establecer un sistema autorizatorio que conlleve a la exigencia de solvencias laborales para el ejercicio de actividades económicas, razón por la cual el Presidente de la República se ha visto en la necesidad de invocar normas constitucionales, pero ello en modo alguno lo faculta a invadir espacios reservados exclusivamente al Poder Legislativo Nacional”.

   En criterio de la parte recurrente, “es oportuno destacar que el Presidente no hizo uso de su potestad reglamentaria prevista en el numeral 10º del artículo 236 de la Constitución, quizás por reconocer implícitamente que el mecanismo autorizatorio de la solvencia laboral no atiende al espíritu o propósito de la Ley Orgánica del Trabajo” y “quizás por ello se ha invocado normas constitucional (sic), aún cuando no se dispone de habilitación legislativa”.

   En todo caso, los apoderados de la parte actora expusieron que “en el supuesto a todo evento negado de que esa SC/TSJ considere que el acto impugnado debe ser calificado como de acto administrativo, solicitamos muy respetuosamente que esa SC/TSJ, conforme a lo dispuesto en los artículos 5 y 18 de la LOTSJ, se avoque al conocimiento del presente asunto, en virtud de las implicaciones que se derivan del presente caso, y de las graves consecuencias que se le podrían general al sector productivo del país”.

2. Tal como lo reconocen la demandante, la competencia de esta Sala se limita al caso de las demandas de nulidad ejercidas contra actos estatales de rango legal, por lo que quedan excluidos de su poder de anulación los Decretos del Presidente de la República que tengan rango sub-legal.

   En efecto, a partir de la Carta Magna de 1999, los decretos presidenciales que no sean ejecución directa e inmediata de la Constitución han sido excluidos de la jurisdicción constitucional, para ser ahora atribuidos a la jurisdicción contencioso-administrativa, representada por la Sala Político-Administrativa de este M.T..

   Ha dejado sentado esta Sala de manera reiterada que la vigente Constitución ha deslindado claramente, a diferencia del régimen anterior, la jurisdicción constitucional de la contencioso-administrativa, de manera que sólo se incluye dentro de la primera a los actos que sean dictados en ejecución directa e inmediata de la Constitución y dentro de la segunda a todo acto sub-legal, aunque en él se denuncien vicios de inconstitucionalidad.

   Así, la jurisdicción constitucional se define según los actos impugnables y, en ese sentido, sólo abarca actos con rango de ley, provengan de la Asamblea Nacional, del Presidente de la República o de órganos deliberantes estadales y municipales, siempre que emanen como aplicación directa e inmediata del texto constitucional. La jurisdicción contencioso-administrativa, en cambio, está concebida para conocer de actos sub-legales, sin importar el vicio que se les impute. En tal virtud, no es la violación de una norma fundamental lo que permite a la jurisdicción constitucional conocer de un acto, como sucedía con anterioridad, sino la jerarquía del mismo. Por ello, un acto sub-legal, así se le imputen variados vicios de inconstitucionalidad, no corresponderá a la jurisdicción constitucional, la cual se le ha asignado a esta Sala en el artículo 334 de la vigente Carta Magna.

   Esta Sala, pues, conoce sólo de la jurisdicción constitucional definida en los términos que se han expuesto. Como muestra de lo expuesto, el mencionado artículo 334 le ha reservado el conocimiento de las acciones de nulidad intentadas contra “las leyes y demás actos de los órganos que ejercen el Poder Público dictados en ejecución directa e inmediata de esta Constitución o que tengan rango de ley, cuando colidan con aquélla”. El artículo siguiente hace una enumeración de los casos que son competencia de esta Sala y, en materia de nulidad, sólo prevé la posibilidad de conocer de los recursos intentados contra “las leyes nacionales y demás actos con rango de ley de la Asamblea Nacional” (número 1), contra “las Constituciones y leyes estadales” y “las ordenanzas municipales y demás actos de los cuerpos deliberantes de los Estados y Municipios dictados en ejecución directa e inmediata de esta Constitución” (número 2), contra “los actos con rango de Ley dictados por el Ejecutivo Nacional” (número 3) y contra los actos, en ejecución directa e inmediata de la Constitución, “dictados por cualquier órgano estatal en ejercicio del Poder Público” (número 4).

   Queda claro, pues, que en principio ha sido intención del Constituyente de 1999 reservar a esta Sala todos los actos de cualquier órgano del Poder Público -nacional, estadal o municipal-, que sean ejecución directa e inmediata de la Constitución. Así, se ha excluido del conocimiento de esta Sala el conocimiento de las demandas contra actos de rango sub-legal, salvo casos excepcionales, en atención al artículo 5.50 de la Ley Orgánica del Tribunal Supremo de Justicia, de que se trate de la pretensión de nulidad de un acto administrativo conjuntamente con la nulidad de la norma legal que le sirve de base, que no es el supuesto de autos.

   Los actos normativos nacionales de rango sub-legal han sido asignados, por el artículo 266 de la Carta Magna, a la Sala Político-Administrativa de este Tribunal Supremo, bajo la categoría: “reglamentos y demás actos administrativos generales (…) del Ejecutivo Nacional”. De esa manera, se es fiel al espíritu que guía el deslinde entre las jurisdicciones constitucional y contencioso-administrativa, dejando que sea esa Sala, máximo órgano de la segunda de esas jurisdicciones, la que conozca de un acto sub-legal del Ejecutivo Nacional.

3. Ahora bien, la demandante califica al Decreto Nº 4248 como acto de rango legal, partiendo de la premisa de que en sus propios Considerandos se invocan diversas disposiciones constitucionales, aparte de algunas legales.

   Para la parte actora, el rango legal derivaría de que el Ejecutivo Nacional sostuvo haberse basado en la Constitución para dictar el Decreto impugnado, si bien advierte la recurrente que esa invocación sólo habría tenido como propósito ocultar que en realidad el Presidente de la República carecía de poder para normar lo relacionado con la solvencia laboral.

   La Sala observa que el rango legal de un acto estatal no deriva del hecho de que su autor invoque normas constitucionales como fundamento de su competencia, sino de que efectivamente el acto de que se trate sea ejecución directa e inmediata de la Carta Magna.

   Los actos de rango legal pertenecen generalmente a la esfera de los órganos parlamentarios, independientemente del nivel territorial. El Poder Ejecutivo –y de allí su nombre- dicta actos de rango sub-legal, es decir, de ejecución de las leyes. Tales actos son calificados como actos administrativos, si bien existe la tendencia a limitar esa denominación a los actos particulares (aquellos con destinatarios determinados), reservando la denominación de reglamentos para los de contenido normativo.

   Ahora bien, el Ejecutivo Nacional tiene la potestad para dictar también actos de rango legal, ya sea en ejercicio de la función de gobierno (actos de gobierno) o bien en ejercicio excepcional de función legislativa (decretos legislativos, dictados previa Ley Habilitante). En el caso de autos no se está en presencia de uno ni otro supuesto. No se trata, así, ni de un acto de gobierno ni de un Decreto Legislativo.

   En efecto, los actos de gobierno son aquellos que constituyen materialización del poder de dirección política del Estado, pues es sabido que el Ejecutivo Nacional reúne una doble condición: la de Gobierno y la de Administración. En razón de su actividad de Gobierno puede dictar actos que encuentran su cobertura inmediata en la Constitución (nombrar ministros, dirigir relaciones internacionales de la República, conceder indultos, decretar el estado de excepción, por citar los casos más conocidos y relevantes). Como Administración, el Ejecutivo emite reglamentos (en ejecución de la ley o incluso en ausencia de la ley, siempre que no se trate de materia de reserva legal) o actos particulares.

   En el caso de autos, está claro que el Decreto impugnado no constituye un acto de gobierno, pues el poder para dictarlo no deriva del Texto Fundamental y no se dictó en ejercicio de la función de gobierno, sino de la función administrativa. Está consciente la Sala que una de las disposiciones constitucionales que ha invocado el Ejecutivo Nacional para dictar el Decreto impugnado es el número 2 del artículo 236, que le faculta para dirigir la acción del Gobierno. Sin embargo, no es una acción de gobierno la emisión de normas, salvo que la propia Constitución las autorice expresamente, como ocurre con la regulación dictada para regir durante la vigencia de un estado de excepción.

   El Decreto Nº 4348 no es tampoco un Decreto Legislativo, pues no se basa en Ley Habilitante. La Ley Habilitante, como se sabe, es el instrumento que permite al Ejecutivo Nacional regular materias que son de reserva legal y, por tanto, elevar el rango del decreto que se dicte con fundamento en tal habilitación. Con los Decretos Legislativos, el Constituyente ha permitido que la reserva parlamentaria sea matizada, dejando al Ejecutivo la posibilidad de incidir en aspectos que en principio le están vedados. Por ello, los Decretos Legislativos son necesariamente actos de rango legal, en la medida en que versan sobre materias reservadas a la ley.

   Como se observa, el Decreto impugnado es un acto normativo dictado por el Ejecutivo Nacional en aparente ejercicio de poderes de reglamentación, típicamente administrativo. De hecho, uno de los preceptos invocados como fundamento del Decreto Nº 4248 es el artículo 13 de la Ley Orgánica del Trabajo, que le concede amplias facultades de reglamentación en materia laboral. La parte demandante le resta importancia a esa disposición, cuando en realidad la tiene. Por supuesto, será en el análisis que se haga respecto del fondo de la demanda cuando se determine si ese poder de reglamentación podía alcanzar la regulación contenida en el referido Decreto.

   La accionante ha errado, pues, en la calificación del rango del acto impugnado, en virtud de haber puesto el énfasis en la competencia que el Ejecutivo Nacional invoca como fundamento de su Decreto, cuando lo que debió fue determinar si el contenido del acto y la función ejercida a través de éste le permitía pensar que se trataba de una ejecución directa e inmediata del Texto Constitucional. Es evidente que no es el autor del acto quien puede a su voluntad cambiar su rango. En el caso de los Decretos, su rango legal derivará de que efectivamente se esté en presencia de una competencia fijada constitucionalmente, cuyo ejercicio no requiera de acto de rango intermedio, como sería una ley.

   En el fondo, lo que ha planteado la parte accionante es que el Decreto Nº 4248 invoca normas constitucionales como parte de su fundamento jurídico, cuando ninguna de dichas normas cubre la competencia para dictarlo. Ahora bien, ello se traduce necesariamente en un vicio de incompetencia, el cual corresponde plantearlo ante el órgano judicial que corresponda, que no es esta Sala Cosntitucional, sino la Sala Político-Administrativa.

   Por tanto, esta Sala Constitucional es incompetente para conocer del presente recurso, el cual corresponde a la Sala Político-Administrativa de este Tribual Suprema de Justicia, de conformidad con el artículo 266.5 de la Constitución. Así se declara.

4. La parte actora pidió a la Sala hacer uso de su poder de avocamiento, para el “el supuesto a todo evento negado de que (…) considere que el acto impugnado debe ser calificado como de acto administrativo, (…) en virtud de las implicaciones que se derivan del presente caso, y de las graves consecuencias que se le podrían general al sector productivo del país”.

   La Sala rechaza tal petición, pues en ejercicio de su discrecionalidad para atender solicitudes de avocamiento entiende que no existe motivo alguno que aconseje variar el destino del recurso, el cual deberá ser conocido por el órgano al que realmente le corresponde como lo es la Sala Político Administrativa.

   Como es jurisprudencia de la Sala, el avocamiento debe limitarse a casos excepcionales, como lo dispone el párrafo 12 del artículo 18 de la Ley Orgánica del Tribunal Supremo de Justicia, según el cual: “Esta atribución deberá ser ejercida con suma prudencia y sólo en caso grave, o de escandalosas violaciones al ordenamiento jurídico que perjudique ostensiblemente la imagen del Poder Judicial, la paz pública, la decencia o la institucionalidad democrática venezolana, y se hayan desatendido o mal tramitado los recursos ordinarios o extraordinarios que los interesados hubieren ejercido” (ver, en ese sentido, reciente decisión de esta Sala: Nº 252 del 17 de febrero de 2006; caso: “Banco de Desarrollo Económico y Social de Venezuela”).

   No es el avocamiento, de ese modo, mecanismo para atraer a esta Sala (o a otra del M.T.) cualquier demanda. Deben respetarse las normas atributivas de competencia judicial y permitirse alterar las reglas sólo de manera excepcional, cuando luzca prudente hacerlo, lo cual no ocurre en el caso de autos. Así se declara.

   DECISION

   Por las razones anteriormente expuestas, esta Sala Constitucional del Tribunal Supremo de Justicia, administrando justicia en nombre de la República, por autoridad de la Ley:

   - SE DECLARA INCOMPETENTE para conocer de la demanda de anulación interpuesta por la asociación civil CONFEDERACION VENEZOLANA DE INDUSTRIALES (CONINDUSTRIA) contra el Decreto Nº 4.248 del 30 de enero de 2006, publicado en la Gaceta Oficial de la Republica Nº 38.372, del 2 de febrero del mismo año.

   - DECLINA la competencia en la Sala Político-Administrativa de este Tribunal Supremo de Justicia, a la cual ORDENA remitir el presente expediente, para que sea tramitado y decidido.

   Publíquese, regístrese y comuníquese. Cúmplase lo ordenado.

   Dada, firmada y sellada en el Salón de Audiencias de la Sala Constitucional del Tribunal Supremo de Justicia, en Caracas, a los 08 días del mes de junio de dos mil seis (2006). Años: 196º de la Independencia y 147º de la Federación.

   La Presidenta,

   L.E.M.L.

   El Vicepresidente,

   J.E.C.R.

   Los Magistrados,

   P.R. RONDÓN HAAZ

   F.A.C.L.

   M.T.D.P.

   CARMEN ZULETA DE MERCHÁN

   Ponente

   A.D.J. DELGADO ROSALES

   El Secretario,

   J.L.R.C.

   Exp.- 06-0477

   CZdeM/