Consideraciones sobre la actual legislación del derecho de la organización administrativa en Venezuela

AutorMauricio Rafael Pernía-Reyes
Páginas701-716

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Introducción

El ejercicio del poder público se ejerce por personas integradas en organizaciones1. Esta circunstancia propia del obrar público, requirió de la elaboración de diversos conceptos y teorías dispuestas a explicar cómo y a quién debían

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atri buírseles las actuaciones del Estado, lo que termina siendo explicado usual-mente por el concepto de órgano2, cuya teoría supuso un intenso debate3.

Partiendo de lo anterior, la creación, modificación y extinción de órganos o de las «figuras subjetivas»4, actividad que se conoce como potestad organizativa, tiene como propósito dotar a la Administración Pública de la estructura orgánica capaz de acometer las tareas que la Constitución y la ley le han dispuesto y que se traduce en un conjunto de reglas jurídicas obligatorias, que proporcionan un elenco de garantías para los administrados, destinatarios de sus actuaciones5.

En este sentido, la potestad organizativa requerida para ordenar a la Administración Pública nacional sufre en Venezuela una sensible alteración en la determinación de su titular toda vez que el constituyente de 19996 estableció que el presidente de la República, mediante decreto7 puede fijar el número, organización y competencia de los ministerios y demás órganos administrativos, y, por tanto, ya no es materia de reserva legal.

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Debe aclararse que, sin importar quién sea el titular de esta potestad, la organización de la Administración Pública, está sujeta a un conjunto de reglas que, como se tratará en el primer punto del presente trabajo, no estuvo en el centro de las preocupaciones iniciales de los iusadministrativistas, materia que requiere de un continuo tratamiento, pues la dinámica de esas estructuras hace que constantemente se propongan reformas administrativas o, como resulta en el caso venezolano, se implemente una continua transformación no planificada de la Administración Pública que ha resuelto erigir órganos y entes que funcionan en paralelo a la Administración Pública tradicional8.

Así las cosas, el presente estudio quiere ser parte del homenaje al profesor José PEÑA SOLÍS, referente venezolano del Derecho Administrativo cuya respetada obra es de ineludible consulta tanto para estudiantes como profesionales en todo el país, fortaleciendo esta disciplina. Así mismo, en este escrito se comentará el inicio del estudio y elaboración de doctrina de la Administración Pública en sentido orgánico, para luego, sobre la base de las sucesivas reformas a la Ley Orgánica de la Administración Pública, presentar un breve panorama del derecho de la organización administrativa en Venezuela. Final-mente, y con el propósito de una mejor exposición de las ideas, el presente trabajo se divide en dos partes, a saber: primera, la conquista de la ley sobre las figuras subjetivas de la Administración Pública y segunda panorámica del actual derecho de la organización administrativa en Venezuela.

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1. La conquista de la ley sobre las figuras subjetivas de la Administración Pública

Señala MERKL9, que en el estudio y análisis del Derecho Administrativo, se presenta, en primer plano, la teoría de las funciones administrativas. Desde esta óptica la Administración viene a ser una parte del sistema de funciones jurídicas, y el Derecho Administrativo como la regla de producción de aquellas funciones jurídicas y de cuya unión se conforma la Administración Pública. Por tanto, puesto que la función administrativa es calificada y materializada por un órgano administrativo, la consecuencia es que, al plantear el problema de las funciones administrativas, surja paralelamente el problema de los órganos que las realizan.

Sin embargo, la preocupación inicial de los iusadministrativistas se centró -y aín se centra- en la construcción de un Derecho Administrativo para la salvaguarda de la libertad frente a la Administración. De ahí que en este tema la tradición iusprivatista, por su parte, impulsara con fuerza la idea según la cual solo constituían verdaderas relaciones jurídicas las intersubjetivas, entendiendo por tales la que se da entre dos o más sujetos de derecho. De allí que carecieran de interés jurídico, dogmático y doctrinal aquellas relaciones que surgen dentro de una misma persona jurídica, de manera que la organización administrativa, como lo indica HERNÁNDEZ, «ha sido una de las últimas materias en las cuales operó el complejo proceso de la conquista de la Administración por la ley»10.

Así las cosas, la doctrina pareciera coincidir en que los aportes de ROMANO11y GIANNINI12 favorecieron a que se reconozcan como jurídicas, a las reglas de

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organización. En efecto, la doctrina italiana logra explicar con claridad el rol de las reglas de la organización y que, con la profunda teorización propuesta, aquellas resultan un factor esencial para interpretar las relaciones entre la sociedad y las instituciones públicas, de manera que el ordenamiento jurídico no está compuesto solo de normas, sino también de los sujetos y la organización y cuya unión constituye una institución.

Las consecuencias de lo anterior pueden verse de la siguiente manera: en primer lugar, las reglas de organización, como reglas jurídicas, se constituyen en presupuesto de las propias normas en cuanto son las que delinean a la persona jurídica u órgano creado por estas normas; en segundo lugar, son estas las que señalan la competencia para actuar de quien se expresa en nombre de esa persona jurídica por lo que ordena los modos de configurarse la voluntad institucional o administrativa; en tercer lugar, explica las condiciones de imputación de las actuaciones de la persona física respecto del ente en materia de responsabilidad patrimonial; y, en cuarto lugar, esclarece el funcionamiento interno de una persona jurídica en cuanto a los derechos subjetivos que pueden surgir a favor de los funcionarios públicos, por sus servicios.

En vista de lo anterior, y como se dijo en la introducción de este estudio, las reglas jurídicas de la organización administrativa están dispuestas, finalmente, como instrumentos de garantía para los destinatarios del actuar administrativo, por cuanto componen el qué y el cómo en el actuar de los órganos y entes en razón de lo cual los administrados pueden impugnar la actuación de los agentes estatales, no solo por la ilegalidad en sentido amplio de sus actuaciones de conformidad con los elementos sustantivos de la Administración Pública, sino también por el incumplimiento de las reglas de organización en tanto en cuanto definen el modo de expresión de la voluntad administrativa, así como quién es el competente y si ello está atribuido en la unidad administrativa desagregada de un ente. Además, viene a configurarse en un medio eficaz de defensa de la libertad de los individuos frente al poder toda vez que al ser regulado por el Derecho el funcionamiento del aparato administrativo, se desarrolla el concepto de competencia como la medida del actuar de la organización administrativa, en tanto se subordina a la ley y al Derecho.

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Como se ha relacionado hasta ahora, la organización y las dificultades en su reconocimiento jurídico dio paso a su juridificación cuando la legislación comienza a ordenar el modo de creación, modificación y extinción de los órganos y entes de las Administraciones Públicas, de manera que, si en sus inicios la organización se hallaba más en el ámbito de la práctica administrativa, hoy día, como símbolo de la eficiencia de la Administración Pública13, se halla en el ámbito del sometimiento pleno a la ley y al Derecho.

En Venezuela, la promulgación de la Ley Orgánica de la Administración Central14 supone la concreción legislativa de la subordinación de la organización a las reglas de Derecho para su creación, gestión, reestructuración, extinción y, principalmente, el concepto de competencia, como medio de distribución de atribuciones y cometidos de interés general en función de un previo análisis de la división del trabajo entre las diferentes unidades administrativas en las que se desagregan los entes.

Posteriormente, la entrada en vigencia de la Ley Orgánica de la Administración Pública en 2001, reformada sucesivamente en 2008 y 201415, se reúne el desarrollo de la organización en Venezuela, estableciendo ya no el número y competencia de los ministerios, sino los principios, bases de funcionamiento y organización de la Administración Pública, dónde tiene mayor relevancia los de legalidad y la competencia, regula la Administración Pública nacional a nivel central, la potestad reglamentaria, los órganos desconcentrados y los entes descentralizados funcionalmente, las potestades de control sobre estos, la participación ciudadana y lo relacionado con la documentación y archivos de la Administración Pública.

Esta regulación tiene un doble efecto, a saber: ad intra, los titulares de la potestad organizativa en el seno de la Administración Pública tienen una clara regulación que suprime la discrecionalidad para la creación, establecimiento,

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funcionamiento, modificación, organización y eventual extinción de los órganos y entes que desarrollen alguna función...

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