Sentencia nº 04582 de Tribunal Supremo de Justicia - Sala Político Administrativa de 30 de Junio de 2005

Fecha de Resolución30 de Junio de 2005
EmisorSala Político Administrativa
PonenteLevis Ignacio Zerpa
ProcedimientoDeclinatoria de competencia

MAGISTRADO PONENTE: L.I.Z.

EXP. N° 2004-2390

Mediante Oficio N° TS-SC-04-259 de fecha 19 de octubre de 2004, la Sala Constitucional del Tribunal Supremo de Justicia remitió a esta Sala el expediente contentivo del recurso contencioso administrativo de anulación ejercido conjuntamente con acción de amparo constitucional, por los abogados Naual N.Y. y M.E.L.R., inscritos en el Inpreabogado bajo los números 62.635 y 67.805, respectivamente, actuando con el carácter de apoderados judiciales de los ciudadanos S.G.M.D.R., S.M.R.M., G.E.R.M.D.R., C.B.R.M., D.C.R.M.D.M., L.A.R.M. y E.J.R.M., titulares de las cédulas de identidad números 924.744, 4.356.098, 4.356.031, 4.356.052, 5.539.575, 4.351.626 y 6.562.175, respectivamente, contra el Decreto N° 2.292 dictado por el Presidente de la República el 4 de febrero de 2003, publicado en la Gaceta Oficial N° 37.624 de la misma fecha, mediante la cual se indicó que “La República, los Institutos Autónomos, empresas del Estado, así como las demás personas en las que los entes antes mencionados, tengan una participación superior al 50% del capital social y las fundaciones del Estado, deberán enajenar al Instituto Nacional de Tierras, aquellas tierras de su propiedad que no fueren necesarias para el cumplimiento de sus fines y que tuvieren vocación agraria”; así como contra la Resolución N° 177 dictada por el Instituto Nacional de Tierras en fecha 5 de febrero de 2003, publicada en Gaceta Oficial N° 37.629 del 11 de febrero de 2003, en la que se autorizó “la ocupación de grupos campesinos organizados o no, en las tierras públicas con vocación agrícola, mediante el otorgamiento de Cartas Agrarias, mientras se tramitan y resuelven los procedimientos de adjudicación provisional, de conformidad con el Decreto con Fuerza de Ley de Tierra y Desarrollo Agrario (…)”, y “la de los actos administrativos que se apoyan en estos actos generales, dictados por el mencionado Instituto el 03 de junio de 2003, aprobados por su sesión del Directorio N° 15-03 de 03-06-2003, y del 30 de octubre de 2003, aprobados por su sesión del directorio N° 28-03, por los cuales autorizó a un grupo de personas para que ocupen diversos sectores que conforman ‘EL HATO COQUITO´ donde (sus) representados adquirieron la propiedad de las bienhechurías y han realizado y desarrollado plenamente la función agroalimentaria por más de 40 años”.

Dicha remisión fue efectuada en virtud de la declinatoria de competencia que, por auto de fecha 28 de septiembre de 2004, realizara el Juzgado de Sustanciación de la Sala Constitucional de este Alto Tribunal.

El 27 de octubre de 2004 se dio cuenta en Sala y por auto de la misma fecha, se designó ponente al Magistrado L.I.Z., a los fines de decidir la declinatoria de competencia.

En fecha 17 de enero de 2005, se incorporaron a esta Sala Político-Administrativa del Tribunal Supremo de Justicia, los Magistrados E.G.R. y Evelyn Marrero Ortíz, designados por la Asamblea Nacional el 13 de diciembre de 2004, quedando integrada esta Sala por cinco Magistrados, conforme a lo dispuesto en el artículo 2 de la Ley Orgánica del Tribunal Supremo de Justicia de la República Bolivariana de Venezuela, a saber: Presidente, Magistrado L.I.Z.; Vicepresidente, Magistrado Hadel Mostafá Paolini; y Magistrados Y.J.G., Evelyn Marrero Ortíz y E.G.R..

Posteriormente, en fecha 02 de febrero de 2005, fue elegida la nueva Junta Directiva del Tribunal Supremo de Justicia, quedando conformada la Sala Político-Administrativa de la siguiente forma: Presidenta, Magistrada Evelyn Marrero Ortíz; Vicepresidenta, Magistrada Y.J.G.; y Magistrados L.I.Z., Hadel Mostafá Paolini y E.G.R.. Asimismo, se ordenó la continuación de la presente causa, en el estado en que se encuentra.

Por diligencia de fecha 22 de febrero de 2005, la representación judicial de los accionantes solicitó a esta Sala emitir “pronunciamiento respecto a la competencia de esta Sala para conocer del presente recurso y por consiguiente sobre la admisibilidad del mismo”.

I

ANTECEDENTES

Mediante escrito presentado ante la Sala Constitucional del Tribunal Supremo de Justicia en fecha 16 de septiembre de 2004, los abogados Naual N.Y. y M.E.L.R., supra identificados, actuando con el carácter de apoderados judiciales de los ciudadanos S.G.M. deR., S.M.R.M., G.E.R.M. deR., C.B.R.M., D.C.R.M. deM., L.A.R.M. y E.J.R.M., también identificados, interpusieron recurso de nulidad conjuntamente con acción de amparo constitucional contra el “Decreto Ejecutivo N° 2.292 de 04 de febrero de 2003 (G.O. N° 37.624 del 04.02.2003); y sucesivamente tanto la nulidad de la Resolución N° 177 de fecha 05 de febrero 2003 del Instituto Nacional de Tierras (G.O. N° 37.629 del 11.02.2002), que se fundamenta en el anterior Decreto; y la de los actos administrativos que se apoyan en estos actos generales, dictados por el mencionado Instituto el 03 de junio de 2003, aprobados por su sesión del Directorio N° 15-03 de 03-06-2003 y del 30 de octubre de 2003, aprobados por su sesión del Directorio N° 28-03, por los cuales autorizó a un grupo de personas para que ocupen diversos sectores que conforman ‘EL HATO COQUITO´ donde nuestros representados adquirieron la propiedad de las bienhechurías y han realizado y desarrollado plenamente la función agroalimentaria por más de 40 años”.

Luego, una vez recibido el expediente en el Juzgado de Sustanciación de la Sala Constitucional, por auto de fecha 28 de septiembre de 2004, declaró la incompetencia de dicha Sala, ordenando remitir los autos a la Sala Político-Administrativa. Dicha decisión se fundamentó en las siguientes razones:

“(…) Se ha interpuesto en el presente caso, recurso de nulidad conjuntamente con amparo cautelar contra los actos administrativos contenidos en el Decreto Presidencial N° 2.292, de fecha 4 de febrero de 2003, publicado en la Gaceta Oficial de la República Bolivariana de Venezuela N° 37.624, de esa misma fecha, mediante la cual se ordena a la República Bolivariana de Venezuela, los institutos autónomos, empresas del estado, así como a las demás personas en las que los entes antes mencionados tengan una participación superior al 50% del capital social y las fundaciones del Estado, la transferencia de las tierras con vocación agraria no necesarias para el cumplimiento de sus fines, autorizando al Instituto Nacional de Tierras, para que realice los trámites de colocación de dichas tierras a través de Cartas Agrarias a grupos campesinos organizados o no; la Resolución N° 177, de fecha 5 de febrero de 2003, dictada por el Presidente del Instituto Nacional de Tierras, publicada en la Gaceta Oficial de la República Bolivariana de Venezuela N° 37.629, de fecha 11 de febrero de 2003, la cual regula el otorgamiento de las referidas Cartas Agrarias, y finalmente, de los actos administrativos dictados por el mencionado Instituto de fechas: 3 de junio de 2003 y del 30 de octubre de 2003, aprobados en su sesión del Directorio N° 28-03, por los cuales autorizó a un grupo de personas para que ocupen diversos sectores que conforman ‘EL HATO COQUITO´, donde los recurrentes adquirieron la propiedad de las bienhechurías.

La reciente publicada Ley Orgánica del Tribunal Supremo de Justicia, en el numeral 28 de su artículo 5, establece:

(Omissis)

Asimismo, en el Primer aparte del artículo 5 eiusdem, distribuye la competencia de la siguiente manera:

(Omissis)

Siendo el acto impugnado un Decreto emanado del ejecutivo Nacional, de conformidad con el numeral 5 del citado artículo 266 de la Constitución Nacional de 1999, corresponde su conocimiento y decisión a la Sala Político-Administrativa del Tribunal Supremo.

En razón de todo lo anteriormente expuesto, este Juzgado, declara la incompetencia de la Sala para conocer el presente asunto y en consecuencia, ordena remitir las actuaciones a la Sala Político-Administrativa de este Supremo Tribunal de Justicia, de conformidad con lo dispuesto en el párrafo 5, del artículo 19 de la Ley Orgánica del Tribunal Supremo de Justicia”.

Finalmente, las actuaciones fueron remitidas a esta Sala, a los fines de decidir la declinatoria de competencia.

II

FUNDAMENTO DE LA ACCIÓN

En el escrito recursivo los apoderados judiciales de los accionantes alegaron, entre otras cosas, lo siguiente:

-Que según se evidencia de los documentos acompañados al escrito recursivo, el ciudadano L.A.R.B., adquirió legítimamente una serie de bienhechurías construidas sobre lotes de terreno que conforman el Hato El Coquito.

-Que la sucesión del ciudadano L.A.R.B., usó las tierras sobre las cuales se encuentran las bienhechurías, para la explotación agropecuaria.

-Que los hoy accionantes “tienen la aptitud personal para accionar la inconstitucionalidad del Decreto Ejecutivo N° 2.292 de 04-02-2003, por ser el acto general que sirve de fundamento tanto a la Resolución N° 177 del 05.02.2003 del Instituto Nacional de Tierras, como a los actos administrativos particulares que autorizaron la ocupación de las tierras de (sus) poderdantes”.

-Que la inconstitucionalidad del Decreto se deriva a que su aplicación sirvió de base para perjudicar sus derechos de propiedad y posesión en el Hato El Coquito, “que fue repartido a pedazos por el Instituto Nacional de Tierras, por medio de unos actos administrativos creados por dicho decreto denominados cartas agrarias, por lo que terminantemente este acto general es la causa de la lesión sufrida en sus derechos constitucionales y del debido proceso”.

-Que el Decreto impugnado autorizó la transferencia de las tierras con vocación agraria pertenecientes al Estado, autorizando al Instituto Nacional de Tierras para la tramitación de la colocación de dichas tierras, a través de Cartas Agrarias; razón por la cual al no ser el Hato “El Coquito” tierras pertenecientes al estado, mal podía el I.N.T.I. otorgar las referidas Cartas Agrarias.

-Que lo correcto es que en los procedimientos en vigencia, por denuncia o rescate, se proceda a liquidar, en caso de que estén ocupadas, las indemnizaciones por mejoras o bienhechurías, mediante la expropiación, autorización judicial o a través de arreglos con los poseedores.

-Que el Decreto N° 2.292 dictado por el Presidente de la República, invadió la reserva legal, quebrantando el artículo 156, numeral 32, y 187, numeral 1°, en concordancia con los artículos 236, numeral 10 y artículos 136, 137, 141 y 7 de la Constitución de la República Bolivariana de Venezuela; así como los artículos 1°, 4, 8 y 26 de la Ley Orgánica de la Administración Pública; por tanto, los artículos 1° y 5 del mencionado Decreto son inconstitucionales, adoleciendo el mismo de nulidad absoluta.

-Que ya la Sala Constitucional del M.T., mediante sentencia del 20 de noviembre de 2002, se pronunció respecto de la inconstitucionalidad del artículo 89 del Decreto de la Ley de Tierras y Desarrollo Agrario, que autorizaba la ocupación de tierras en posesión de terceros.

-Que el Presidente de la República además incurrió en el vicio de usurpación de funciones, al interferir en las competencias propias de la Asamblea Nacional, y que el acto dictado por éste carece de base legal, al no haberse fundamentado en norma alguna que lo faculte para acordar ese tipo de actos.

-Que además de requerirse la declaratoria de nulidad contra el Decreto antes referido, así como de la Resolución dictada por el Instituto Nacional de Tierras, interponen recurso de nulidad contra los actos acordados por el directorio del mencionado Instituto en reunión N° 15-03 del 3 de junio de 2003, mediante la cual se otorgaron Cartas Agrarias a favor de los ciudadanos: O.A.M., I.M.R., O.C.R., C.A.J.R.C., J.J.L.G., O.R.M., N.R.L., R.J.T.F.; así como a favor de la Cooperativa A.A.S.T., de la Asociación Cooperativa Sefelinera, R.L y de un grupo de personas identificadas en el escrito.

-Que el Instituto Nacional de Tierras procedió a repartir el Hato El Coquito, “no estando inculto y sin respetar el derecho de propiedad de (sus) representados”, razón por la cual las cartas expedidas por dicho Instituto adolecen de falso supuesto y abuso de poder.

Asimismo, en el escrito contentivo del recurso de nulidad los apoderados judiciales interpusieron acción de amparo cautelar, con fundamento en haber resultado presuntamente vulnerados los derechos a la propiedad, el debido proceso y a la defensa de sus representados; asimismo, interpusieron conjuntamente, de conformidad con lo dispuesto en los artículos 585 y 588 del Código de Procedimiento Civil, medida cautelar innominada y, subsidiariamente, la suspensión de los efectos de las cartas agrarias.

III

PUNTO PREVIO Por sentencia N° 402 de fecha 20 de marzo de 2001 (Caso: M.E.S.) esta Sala Político-Administrativa, luego de concluir en la necesidad de reforzar la idea de una tutela judicial efectiva, consideró de obligada revisión el trámite que se le había venido dando a la acción de amparo ejercida de forma conjunta, pues resultaba incompatible con la intención del constituyente de 1999, el cual se encuentra orientado a la idea de lograr el restablecimiento de derechos de rango constitucional en la forma más expedita posible.

Por ello se estableció que el carácter accesorio e instrumental propio del amparo ejercido de manera conjunta, hace posible asumirlo en idénticos términos que una medida cautelar, con la diferencia de que el primero alude exclusivamente a la violación de derechos y garantías de rango constitucional, circunstancia ésta que por su trascendencia, hace aún más apremiante el pronunciamiento sobre la procedencia de la medida solicitada.

Atendiendo a tales consideraciones, estimó la Sala que en tanto se sancione la nueva ley que regule lo relacionado con la interposición y tramitación de esta especial figura, es necesaria la inaplicación del trámite previsto en los artículos 23, 24 y 26 de la Ley Orgánica de A. sobreD. y Garantías Constitucionales, por considerar que el mismo es contrario a los principios que informan la institución del amparo, lo cual no es óbice para que continúen aplicándose las reglas de procedimiento contenidas en dicha ley, en todo aquello que no resulte incongruente a la inmediatez y celeridad requerida en todo decreto de amparo.

En su lugar, se acordó una tramitación similar a la seguida en los casos de otras medidas cautelares, por lo que, una vez admitida la causa principal por la Sala, debe emitirse al mismo tiempo un pronunciamiento sobre la providencia cautelar de amparo solicitada, con prescindencia de cualquier otro aspecto, cumpliéndose así con el propósito previsto en la Constitución de la República Bolivariana de Venezuela.

Afirmó la Sala en el fallo citado, y así lo ratifica en esta oportunidad, que la tramitación seguida de esta forma no reviste en modo alguno violación del derecho a la defensa de la parte contra quien obra la medida, pues podrá hacer la correspondiente oposición una vez ejecutada la misma, siguiendo a tal efecto el procedimiento pautado en los artículos 602 y siguientes del Código de Procedimiento Civil; ello ante la ausencia de un iter indicado expresamente por la Ley, conforme a la previsión contenida en el artículo 19 de la Ley Orgánica del Tribunal Supremo de Justicia de la República Bolivariana de Venezuela; procediendo entonces este M.T., previo el examen de los alegatos y pruebas correspondientes, a la revocación o confirmación de la medida acordada como consecuencia de la solicitud de amparo cautelar.

Concluye la Sala, que cuando se proponga la solicitud de amparo conjuntamente con la acción de nulidad, una vez decidida la admisibilidad de la acción principal, deberá resolverse de forma inmediata sobre la medida cautelar requerida y, en caso de ser acordada, se abrirá cuaderno separado con el objeto de tramitar la oposición respectiva, remitiéndose éste seguidamente al Juzgado de Sustanciación conjuntamente con la pieza principal contentiva del recurso de nulidad, a fin de que se continúe la tramitación correspondiente.

IV

DE LA COMPETENCIA

Previo al pronunciamiento correspondiente acerca de la competencia para conocer el caso de autos, en virtud de la declinatoria que realizara el Juzgado de Sustanciación de la Sala Constitucional, debe esta Sala precisar que en el caso de autos la representación judicial de los recurrentes solicita la nulidad de los actos administrativos contenidos en: 1) el Decreto Presidencial N° 2.292 de fecha 04 de febrero de 2003, publicado en la Gaceta Oficial Nº 37.624, de esa misma fecha, mediante el cual se indicó que “La República, los Institutos Autónomos, las empresas del Estado, así como las demás personas en las que los entes mencionados tengan una participación superior al 50% del capital social y las fundaciones del Estado, deberán enajenar al Instituto Nacional de Tierras, aquellas tierras de su propiedad que no fueren necesarias para el cumplimiento de sus fines y que tuvieren vocación agraria”; 2) la Resolución Nº 177 dictada por el Presidente del Instituto Nacional de Tierras, en fecha 05 de febrero de 2003, publicada en la Gaceta Oficial Nº 37.629 el 11 de febrero de 2003, en la que se autorizó “la ocupación de grupos campesinos organizados o no, en las tierras públicas con vocación agrícola, mediante el otorgamiento de Cartas Agrarias, mientras se tramitan y resuelven los procedimientos de adjudicación provisional (…)”, y finalmente contra 3) los actos acordados por el directorio del mencionado Instituto en reunión N° 15-03 del 3 de junio de 2003, mediante la cual se otorgaron las Cartas Agrarias a favor de los ciudadanos: O.A.M., I.M.R., O.C.R., C.A.J.R.C., J.J.L.G., O.R.M., N.R.L., R.J.T.F.; así como a favor de la Cooperativa A.A.S.T., de la Asociación Cooperativa Sefelinera, R.L y de un grupo de personas identificadas en el escrito.

Ahora bien, a los fines de determinar la competencia de esta Sala para conocer de los autos, debe atenderse a lo establecido en la Ley Orgánica del Tribunal Supremo de Justicia de la República Bolivariana de Venezuela, la cual -en su artículo 5, numeral 28, parte in fine, en concordancia con lo dispuesto en el primer aparte del mismo artículo-, atribuye la competencia a esta Sala para: “Conocer (…) de los recursos, cuando se demande la nulidad de un acto administrativo de efectos particulares y al mismo tiempo el acto general que le sirva de fundamento;”. De la norma supra transcrita se observa, que corresponde a la Sala Político-Administrativa conocer de aquellos casos en que haya acumulación de acciones, esto es, cuando se interponga un recurso de nulidad contra un acto de efectos particulares y al mismo tiempo contra el acto de efectos generales que le sirve de fundamento.

Así, siendo que en el caso de autos ha sido interpuesto un recurso de nulidad contra los actos acordados por el directorio del Instituto Nacional de Tierras, mediante los cuales se otorgaron Cartas Agrarias a un grupo de ciudadanos, Asociaciones y Cooperativas, e igualmente contra los actos generales que sirvieron de fundamento para aquéllos, estos es, la Resolución dictada por el Presidente del mencionado Instituto y el Decreto emanado del Ejecutivo Nacional, debe precisarse respecto de los dos primeros actos impugnados lo siguiente:

A raíz de la entrada en vigencia de la Constitución de la República Bolivariana de Venezuela en 1999, el Tribunal Supremo de Justicia adquirió una nueva configuración, quedando compuesta desde entonces por seis Salas, siendo una de ellas, la Sala de Casación Social, a la cual, de conformidad con el único aparte del artículo 262, le corresponde conocer lo referido “a la casación agraria, laboral y de menores”.

Es entonces que con la promulgación del Decreto con Fuerza de Ley de Tierras y Desarrollo Agrario (publicado en Gaceta oficial N° 37.323 del 13 de noviembre de 2001), se creó la “Jurisdicción Especial Agraria”, la cual quedó conformada por los Juzgados Superiores Agrarios, en primera instancia, y, en segunda, por la Sala Especial Agraria de la Sala de Casación Social del M.T.. Ello así, existiendo esta jurisdicción especial relacionada con la materia agraria, a ésta corresponde el conocimiento de los recursos contencioso administrativo dictados por los entes agrarios creados por la mencionada Ley, así como de los mismos recursos que estén vinculados con dicha materia.

En consecuencia, al haber sido incoado un recurso contencioso administrativo dirigido contra la Resolución N° 177 dictada por el Presidente del Instituto Nacional de Tierras; así como contra los actos acordados por el directorio del referido Instituto, mediante los cuales se otorgaron Cartas Agrarias a distintas personas, tal acción no está fuera del ámbito de competencia atribuido a estos tribunales especiales agrarios, conforme lo prevé la Ley de Reforma Parcial del Decreto N° 1.546 con Fuerza de Ley de Tierras y Desarrollo Agrario, publicada en la Gaceta Oficial Extraordinario N° 5.771 del 18 de mayo de 2005 y las recientes decisiones de la Sala Especial Agraria (Vid. entre otras Sentencias números 1.338 y 1.444 de fechas 27 de octubre y 15 de noviembre de 2004, respectivamente).

No obstante lo anterior, y sin que ello implique un desconocimiento de las competencias que corresponde a la jurisdicción especial agraria, esta Sala no puede pasar por alto el hecho de que, en primer término, fue solicitada la nulidad del Decreto Presidencial N° 2.292 de fecha 04 de febrero de 2003, publicado en la Gaceta Oficial Nº 37.624, de esa misma fecha, -el cual reúne las características propias de los actos administrativos de efectos generales, toda vez que es de alcance normativo, general, abstracto, indeterminado e impersonal-, y cuyo conocimiento está sometido al control de esta Sala conforme lo establece el artículo 5, numeral 30, de la Ley Orgánica que rige las funciones de este Alto Tribunal, el cual reza que corresponde a esta Sala: “Declarar la nulidad total o parcial de los reglamentos y demás actos administrativos generales o individuales del Ejecutivo Nacional, por razones de inconstitucionalidad o ilegalidad;”.

Por tanto, al haberse alegado la inconstitucionalidad e ilegalidad de un acto administrativo de efectos generales dictado por el Presidente de la República, actuando como máximo representante del Ejecutivo Nacional, es esta Sala la competente para conocer de su impugnación, y en consecuencia lo es para conocer de los actos de efectos particulares que se fundamentaron en aquél, ello con base en lo previsto en la parte in fine del aparte 28, artículo 5, de la Ley Orgánica del Tribunal Supremo de Justicia. Así se declara.

V

DE LA ADMISIÓN DEL RECURSO DE NULIDAD

De conformidad con lo antes expuesto, y determinada como ha sido la competencia de esta Sala para conocer de la presente causa, pasa a decidir provisoriamente sobre la admisibilidad de la acción principal de nulidad, a los solos fines de examinar la petición cautelar de amparo; a tal efecto, en cuanto a la acción de nulidad ejercida contra el Decreto Presidencial N° 2.292, así como contra la Resolución N° 177 dictada por el Presidente del Instituto Nacional de Tierras, se admite cuanto ha lugar en derecho.

Por otra parte, en relación con la acción de nulidad dirigida contra los actos de otorgamiento de las cartas agrarias, aprobados en sesiones del Directorio del mencionado Instituto, corresponde pronunciarse provisoriamente sobre su admisibilidad, para lo cual deben examinarse las causales de inadmisibilidad de los recursos de nulidad previstas en el artículo 19 de la nueva Ley que rige las funciones de este M.T., sin proferir pronunciamiento alguno con relación a la caducidad de la acción, de conformidad con lo previsto en el parágrafo único del artículo 5 de la Ley Orgánica de A. sobreD. y Garantías Constitucionales, cuestión que será examinada al momento de la admisión definitiva que realice el Juzgado de Sustanciación.

Ahora bien, al no incurrir la presente solicitud en el resto de las causales de inadmisibilidad previstas en las citadas normas, admite provisoriamente dicha acción cuanto ha lugar en derecho. Así se declara.

VI DE LA MEDIDA CAUTELAR DE AMPARO

Con el propósito de evitar una lesión irreparable o de difícil reparación en el orden constitucional al ejecutarse una eventual decisión anulatoria del acto recurrido, pudiendo ello constituir un atentado al derecho fundamental a la tutela judicial efectiva; pasa esta Sala a revisar los requisitos de procedencia de la medida cautelar de amparo constitucional solicitada.

En tal sentido, debe analizarse el fumus boni iuris, con el objeto de concretar la presunción grave de violación o amenazas de violación del derecho o derechos constitucionales alegados por la parte quejosa, para lo cual es necesario no un simple alegato de perjuicio, sino la argumentación y la acreditación de hechos concretos de los cuales nazca la convicción de violación a los derechos constitucionales del accionante. En cuanto al periculum in mora, se reitera que en estos casos es determinable por la sola verificación del extremo anterior, pues la circunstancia de que exista una presunción grave de violación de un derecho de orden constitucional o su limitación fuera de los parámetros permitidos en el Texto Fundamental, conduce a la convicción de que por la naturaleza de los intereses debatidos debe preservarse in limine su ejercicio pleno, ante el riesgo inminente de causar un perjuicio irreparable en la definitiva a la parte que alega la violación.

Previo al análisis que debe efectuar esta Sala respecto a la procedencia de la acción de amparo cautelar, debe atenderse a lo alegado por la representación judicial de los accionantes en relación con las medidas solicitadas, lo cual efectuaron en los siguientes términos:

De conformidad con el artículo 5 de la Ley Orgánica de A. sobreD. y Garantías Constitucionales, solicitamos, en nombre de nuestra representada protección cautelar de sus derechos de propiedad, del debido proceso y de defensa, así como de protección de su producción agroalimentaria, a que se contraen los artículos 115, 49, numeral 1, y 305 y 307, de la Constitución, que ratifica el artículo 24 del Decreto con Fuerza de Ley de Tierras y Desarrollo Agrario; mediante el ejercicio conjunto de acción de amparo constitucional, para que se impida la ejecución de las cartas agrarias expedidas en general en fecha (el 03 de junio de 2003), por el INTI sobre el HATO EL COQUITO, así como la expedición de otras cartas agrarias sobre el mismo Hato.

De llegar a ejecutarse y declararse la nulidad de tales actos el perjuicio es irreparable, en virtud del estado productivo del HATO EL COQUITO y de los daños que se han causado por el grupo de personas que lo han venido ocupando en forma paulatina por creerse amparados por dichas cartas agrarias (…).

Solicitamos la suspensión de los efectos del impugnado Decreto Ejecutivo y de los actos administrativos del 03 de junio de 2003, antes citado puesto que el peligro en la demora de la ejecución del fallo que desate la pretensión deducida, provoca la presunción de que haya también la contingencia de daños que puedan producir el Decreto impugnado y los actos administrativos que, con apoyo al mismo, se dictaron por el INTI.

(Omissis)

Y en la especie, existe esa, ‘verdadera irreal justificación´; veamos: 1) Mis representados son dueños de las bienhechurías que se encuentran en el HATO EL COQUITO lo demuestran los documentos de propiedad anexos; 2) Las tierras no son incultas u ociosas.

Tal como se demuestra de la experticia y la inspección judicial consignadas marcadas 38 al igual que los certificados sanitarios y de vacunación marcados 39 al 53, el HATO EL COQUITO está en plena producción lo que quiere decir que no se pueda decir que no es tierra ocioso o inculta, primae facie, se evidencia que desde este punto de vista, no podrá aplicarse la normativa que sirvió de base para otorgar las cartas agrarias impugnadas.

(Omissis)

.

Examinado el caso de autos, observa la Sala que en el caso de autos los apoderados judiciales de los recurrentes ejercieron acción de amparo cautelar, considerando que los actos recurridos vulneraron sus derechos a la propiedad, al debido proceso, a la defensa y a la protección de su producción agroalimentaria.

Asimismo se observa que, tal como se indicara supra, en primer lugar, fue impugnado el Decreto Presidencial Nº 2.292 del 4 de febrero de 2003, publicado en la Gaceta Oficial Nº 37.624 de esa misma fecha, el cual, según se dejó establecido, comporta las características propias de los actos administrativos de efectos generales, toda vez que es de alcance normativo, general, abstracto, indeterminado e impersonal; en tal virtud, debe atenderse al criterio sostenido por esta Sala en casos como el de autos, en los que se interpone un recuso de nulidad contra un acto de efectos generales y conjuntamente acción de amparo cautelar, de conformidad con lo dispuesto en el artículo 5 de la Ley de A. sobreD. y Garantías Constitucionales, el cual es el siguiente:

"(…) se observa en primer lugar, que se ha intentado un amparo cautelar contra un acto normativo de conformidad con lo establecido en el artículo 3 de la Ley Orgánica de A. sobreD. y Garantías Constitucionales, cuyo texto es el siguiente: 'Artículo 3: también es procedente la acción de amparo, cuando la violación o amenaza de violación deriven de una norma que colida con la Constitución. En este caso, la providencia judicial que resuelva la acción interpuesta deberá apreciar la inaplicación de la norma impugnada y el Juez informará a la Corte Suprema de Justicia acerca de la respectiva decisión. La acción de amparo, también podrá ejercerse conjuntamente con la acción popular de inconstitucionalidad de las leyes y demás actos estatales normativos, en cuyo caso, la Corte Suprema de Justicia, si lo estima procedente para la protección constitucional, podrá suspender la aplicación de la norma respecto de la situación jurídica concreta cuya violación se alega, mientras dure el juicio de nulidad'

La norma antes transcrita ha sido objeto de interpretación por esta Sala en varias decisiones y más recientemente por la Sala Constitucional de este Alto Tribunal (ver sentencia N° 0557, de fecha 17 de marzo de 2003), estableciéndose que la facultad del juez constitucional al conocer conjuntamente la acción de amparo con el recurso de inconstitucionalidad contra actos normativos es la de suspender, previa desaplicación de la norma denunciada como contraria al texto constitucional, el acto, hecho u omisión que la aplica o desarrolla. En definitiva, se ha considerado que es el acto de ejecución de la norma el que puede ocasionar una lesión en los derechos y garantías de los particulares, y no el acto normativo que por su carácter general y abstracto le es imposible vulnerar alguna situación determinada de un particular. (ver sentencias de la S.P.A del 12-08-92, caso: Colegio de Abogados del Distrito Federal, y 16-02-95, caso: B.R.M. deL. y L.H.R.). Ello presupone que el presunto afectado debe indicar la situación concreta, representada por el acto de aplicación normativa que produce o amenaza producir la lesión de orden constitucional en su esfera de derechos. (...)". (Vid sentencia Nº 00758 de fecha 22 de mayo de 2003, Caso: Gobernador del Estado M.V.. Decreto Presidencial). (Negrillas de la Sala)

En atención al criterio interpretativo contenido en la decisión parcialmente transcrita, ciertamente, la Ley Orgánica de A.S.D. y Garantías Constitucionales prevé expresamente la posibilidad de ejercer el amparo constitucional cautelarmente, en forma conjunta con la llamada acción popular de inconstitucionalidad contra las leyes y demás actos estatales normativos, tal como se intentó en el caso de autos, debiendo para ello indicar la situación concreta, representada por el acto de aplicación normativa que produce o amenaza producir la lesión de orden constitucional en su esfera de derechos.

Por tanto, debe la Sala verificar la existencia de una situación jurídica concreta infringida o amenazada, esto es, un acto de ejecución del Decreto impugnado que constituya violación directa e inmediata de los derechos o garantías constitucionales de los solicitantes pretendidamente vulnerados.

Ello así, de la revisión del contenido del Decreto impugnado se desprende que los actos dictados en ejecución inmediata del mismo, son las enajenaciones de tierras con vocación agraria al Instituto Nacional de Tierras; así como la ocupación de las tierras públicas con vocación agrícola por parte de los campesinos; en tal sentido, dispone el artículo 1º del impugnado Decreto Presidencial lo siguiente:

La República, los institutos autónomos, empresas del Estado, así como las demás personas en las que los entes antes mencionado tengan una participación superior al 50% del capital social y las fundaciones del Estado, deberán enajenar al Instituto Nacional de Tierras, aquéllas tierras de su propiedad que no fueren necesarias para el cumplimiento de sus fines y que tuviesen vocación agraria.

A tal fin, el Instituto Nacional de Tierras realizará los trámites en forma expedita para colocar dichas tierras, así como las de su propiedad, en posesión de las comunidades campesinas organizadas, diseminadas en todo el territorio nacional.

El Instituto Nacional de Tierras procederá a la emisión de las Cartas Agrarias, mediante las cuales se certificarán las ocupaciones de las agrupaciones campesinas que manifiesten su voluntad de organizarse con fines productivos y proceder, en forma inmediata, al cultivo y aprovechamiento de las mismas.

Igualmente, es menester destacar que el otorgamiento de las aludidas tierras a grupos campesinos a través de las cartas agrarias, sólo es consecuencia de los actos de ejecución inmediata del Decreto Presidencial impugnado; actos que como se señaló supra están constituidos por las enajenaciones de tierras por parte de la República, los institutos autónomos, empresas del Estado, así como las demás personas en las que los entes antes mencionados tengan una participación superior al 50% del capital social y las fundaciones del Estado, a favor del Instituto Nacional de Tierras.

Según lo expuesto, y en atención a los términos utilizados por la representación judicial de los accionantes, ciertamente fue solicitado el amparo cautelar por la presunta violación a derechos constitucionales producidos por los actos de ejecución inmediata del Decreto Presidencial recurrido, así como la nulidad de los mismos. En efecto, al momento de invocar la referida tutela cautelar, la representación judicial de los actores expresó lo siguiente:

De conformidad con el artículo 5 de la Ley Orgánica de A. sobreD. y Garantías Constitucionales, solicitamos, en nombre de nuestra representada protección cautelar de sus derechos de propiedad, del debido proceso y de defensa, así como de protección de su producción agroalimentaria, a que se contraen los artículos 115, 49, numeral 1, y 305 y 307, de la Constitución, que ratifica el artículo 24 del Decreto con Fuerza de Ley de Tierras y Desarrollo Agrario; mediante el ejercicio conjunto de acción de amparo constitucional, para que se impida la ejecución de las cartas agrarias expedidas en general en fecha (el 03 de junio de 2003), por el INTI sobre el HATO EL COQUITO, así como la expedición de otras cartas agrarias sobre el mismo Hato

.

Ahora bien, advierte la Sala que luego de solicitar la medida cautelar de amparo, los apoderados judiciales de los accionantes citaron jurisprudencia relativa a medidas cautelares innominadas acumuladas al recurso de nulidad por inconstitucionalidad y, seguidamente, expresaron lo siguiente:

"(...)Desde luego, que si al final, de este juicio por inconstitucionalidad contra el Decreto Ejecutivo Nº 2292 de 04-02-2003, en definitiva así se declare, naturalmente, que a nuestra (sic) patrocinada se le habrá causado un daño irreparable, ya que la (sic) el HATO de hecho todavía estará en manos de terceros y no se sabe en qué condiciones, por lo que aparece como prudente y justo que la honorable Sala 'de acuerdo a lo previsto en el artículo 585 del Código de Procedimiento Civil', en concordancia con el 588, Parágrafo Único del mismo Código acuerde las medidas solicitadas, en atención a que los documentos citados, plenamente certifican el buen derecho reclamado por los recurrentes; y las pruebas aportadas ponen al desnudo que en la actualidad se desarrolla en el HATO actividades pecuarias y agrícolas, que serán en definitiva los elementos de juicio para sacar la presunción del riesgo inmediato que le cause lesiones de difícil reparación".

Subsidiariamente, para el supuesto que no se acuerde la protección cautelar (refiriéndose al amparo cautelar) ni la medida cautelar solicitada para garantizar los derechos constitucionales violados, solicitamos la suspensión de los efectos de las cartas agrarias impugnadas, porque su ejecución implica la desposesión de la propiedad de nuestra representada, lo que le causa perjuicios irreparables o de difícil reparación al entregarse terceros (sic) para que la ocupen, cuya devolución le será dificultosa o imposible (...)". (Paréntesis de la Sala)

De los extractos del libelo antes transcritos, es claro que el amparo cautelar ha sido ejercido de manera conjunta a la solicitud de medida cautelar innominada prevista en el artículo 588 del Código de Procedimiento Civil.

En el caso concreto, al presentar la solicitud de amparo de acuerdo a las previsiones de la Ley Orgánica sobre Derechos y Garantías Constitucionales y la solicitud de medida cautelar innominada conforme a los términos de la señalada norma del Código de Procedimiento Civil, de manera conjunta y sin darle carácter subsidiario a ésta última, los solicitantes acudieron a dos vías judiciales alternas para lograr una protección eficaz de sus pretendidos derechos y garantías constitucionales.

Al respecto, dispone el artículo 6, numeral 5, de la Ley Orgánica de A. sobreD. y Garantías Constitucionales, lo siguiente:

Artículo 6.- No se admitirá la acción de amparo:

(...omissis...)

5) Cuando el agraviado haya optado por recurrir a las vías judiciales ordinarias o hecho uso de los medios judiciales preexistentes (...)

Por las razones arriba expuestas, resulta forzoso para la Sala declarar inadmisible la medida cautelar de amparo solicitada por la recurrente. Así se declara.

Respecto a la solicitud, tanto de la medida cautelar innominada, como de la suspensión de los efectos del acto recurrido, la Sala proveerá lo conducente, una vez que el Juzgado de Sustanciación ordene abrir los correspondientes cuadernos separados. Así también se declara.

VII

DECISIÓN

Atendiendo a los razonamientos expresados, esta Sala Político-Administrativa del Tribunal Supremo de Justicia, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la Ley, declara:

  1. Que ACEPTA LA COMPETENCIA para conocer de recurso de nulidad interpuesto conjuntamente con acción de amparo constitucional, medida cautelar innominada y solicitud de suspensión de efectos, por los abogados Naual N.Y. y M.E.L.R., supra identificados, actuando con el carácter de apoderados judiciales de los ciudadanos S.G.M.D.R., S.M.R.M., G.E.R.M.D.R., C.B.R.M., D.C.R.M.D.M., L.A.R.M. y E.J.R.M., contra los actos administrativos contenidos en el Decreto N° 2.292 dictado por el Presidente de la República en fecha 4 de febrero de 2003, publicado en la Gaceta Oficial N° 37.624 de la misma fecha; en la Resolución N° 177 dictada por el Instituto Nacional de Tierras en fecha 5 de febrero de 2003, publicada en Gaceta Oficial N° 37.629 del 11 de febrero de 2003, y “los actos aprobados por sesión del Directorio N° 15-03 de 03-06-2003, y del 30 de octubre de 2003, aprobados por su sesión del directorio N° 28-03, por los cuales autorizó a un grupo de personas para que ocupen diversos sectores que conforman ‘EL HATO COQUITO´”.

  2. ADMITE el recurso contencioso administrativo de anulación interpuesto contra el Decreto Presidencial N° 2.292 , de fecha 4 de febrero de 2003, publicado en la Gaceta Oficial N° 37.624 de la misma fecha, mediante el cual se indicó que “La República, los Institutos Autónomos, empresas del Estado, así como las demás personas en las que los entes antes mencionados, tengan una participación superior al 50% del capital social y las fundaciones del Estado, deberán enajenar al Instituto Nacional de Tierras, aquellas tierras de su propiedad que no fueren necesarias para el cumplimiento de sus fines y que tuvieren vocación agraria”.

  3. ADMITE, a los solos efectos de su trámite y verificación por parte del Juzgado de Sustanciación de la Sala, de lo atinente a la caducidad de la acción, el recurso contencioso-administrativo de nulidad interpuesto contra la Resolución N° 177 dictada por el Instituto Nacional de Tierras en fecha 5 de febrero de 2003, publicada en Gaceta Oficial N° 37.629 del 11 de febrero de 2003, en la que se autorizó “la ocupación de grupos campesinos organizados o no, en las tierras públicas con vocación agrícola, mediante el otorgamiento de Cartas Agrarias, mientras se tramitan y resuelven los procedimientos de adjudicación provisional, de conformidad con el Decreto con Fuerza de Ley de Tierra y Desarrollo Agrario (…)”.

    4. ADMITE, a los solos efectos de su trámite y verificación por parte del Juzgado de Sustanciación de la Sala, de lo atinente a la caducidad de la acción, el recurso contencioso-administrativo de nulidad interpuesto contra los actos administrativos dictados por el Instituto Nacional de Tierras en fechas 03 de junio y 30 de octubre de 2003, por los cuales se autorizó a un grupo de personas para que ocupen diversos sectores que conforman “EL HATO COQUITO”.

  4. INADMISIBLE la acción de amparo constitucional ejercida en forma cautelar con los recursos de nulidad interpuestos.

    Remítase el presente expediente al Juzgado de Sustanciación, a los fines de la continuación del proceso.

    Publíquese, regístrese y comuníquese. Cúmplase lo ordenado.

    Dada, firmada y sellada en el Salón de Despacho de la Sala Político-Administrativa del Tribunal Supremo de Justicia, en Caracas, a los veintinueve (29) días del mes de junio del año dos mil cinco (2005). Años 195º de la Independencia y 146º de la Federación.

    La Presidenta

    EVELYN MARRERO ORTÍZ

    La Vicepresidenta,

    Y.J.G.

    Los Magistrados,

    L.I.Z.

    Ponente

    HADEL MOSTAFÁ PAOLINI

    E.G.R.

    La Secretaria (E),

    S.Y.G.

    En treinta (30) de junio del año dos mil cinco, se publicó y registró la anterior sentencia bajo el Nº 04582, la cual no esta firmada por el Magistrado Hadel Mostafá Paolini, por no estar presente en la Sesión por motivos justificados.

    La Secretaria (E),

    S.Y.G.