Sentencia nº 01033 de Tribunal Supremo de Justicia - Sala Político Administrativa de 9 de Julio de 2014

Fecha de Resolución: 9 de Julio de 2014
Emisor:Sala Político Administrativa
Número de Expediente:2009-0373
Ponente:Emiro García Rosas

Magistrado Ponente: E.G.R.

Exp. Nº 2009-0373

Mediante escrito presentado ante esta Sala en fecha 28 de abril de 2009 la abogada R.G. de PÉREZ (INPREABOGADO Nº 74.998), actuando como apoderada judicial de la sociedad mercantil CONSTRUCTORA VICMARI, C.A. (inscrita ante el Registro Mercantil Segundo de la Circunscripción Judicial del Distrito Capital y Estado Miranda el 07 de junio de 2000, anotada bajo el Nº 19, tomo 130-A-Sgdo.), interpuso recurso de nulidad con solicitud de suspensión de efectos contra la Resolución DM/Nº 011/2008.238 de fecha 24 de octubre de 2008, dictada por el MINISTRO DEL PODER POPULAR PARA LA INFRAESTRUCTURA, hoy MINISTRO DEL PODER POPULAR PARA TRANSPORTE TERRESTRE, que declaró sin lugar el recurso de reconsideración incoado por la accionante contra el Acto Administrativo DM/2008 Nº 178 de fecha 09 de julio de 2008 que rescindió el Contrato Nº DEU-2001-0447 del 31 de diciembre de 2001, cuyo objeto era la ejecución de la obra “Escuela de Música en el Paraíso, Caracas”.

En fecha 30 de abril de 2009 se dio cuenta en Sala, se acordó solicitar los antecedentes administrativos relacionados con el caso al entonces Ministerio del Poder Popular para las Obras Públicas y Vivienda, se ordenó la remisión del expediente al Juzgado de Sustanciación y se acordó abrir una pieza con los anexos consignados con el recurso de nulidad.

El 05 de mayo de 2009 se libró oficio al Ministerio del ramo solicitando la remisión del expediente administrativo.

En fecha 12 de mayo de 2009 se remitió el expediente judicial al Juzgado de Sustanciación.

Por auto del 21 de mayo de 2009 el referido Juzgado admitió el recurso de nulidad interpuesto y ordenó notificar a la Fiscala General de la República, a la Procuradora General de la República y al entonces Ministro del Poder Popular para las Obras Públicas y Vivienda, así como librar el cartel de emplazamiento en el tercer (3º) día de despacho siguiente a que constaran en autos las notificaciones ordenadas. Igualmente acordó abrir cuaderno separado y remitir a esta Sala a los fines de tramitar el pronunciamiento previo sobre la medida cautelar.

El 26 de mayo de 2009 el Alguacil de la Sala consignó recibo de la solicitud del expediente administrativo remitida al Ministro del Poder Popular para las Obras Públicas y Vivienda.

En fecha 02 de junio de 2009 se libraron oficios dirigidos a la Procuradora General de la República, a la Fiscala General de la República, al Ministro del Poder Popular para las Obras Públicas y Vivienda, respectivamente. Asimismo se libró oficio dirigido a la Presidenta de esta Sala remitiendo el cuaderno separado.

Los días 16 y 25 de junio de 2009 el Alguacil del referido Juzgado consignó recibo de las notificaciones dirigidas al Ministro del Poder Popular para las Obras Públicas y Vivienda y a la Fiscala General de la República, respectivamente.

En fecha 29 de junio de 2009 se recibió oficio del 25 de ese mes y año, mediante el cual el referido Ministerio remitió copia certificada de los antecedentes administrativos del caso “debido a que no reposan los originales (…) motivado al incendio ocurrido en el año 2004 en la Torre Este de Parque Central (…)”, por lo que el mencionado Juzgado acordó el 30 de ese mes y año formar piezas separadas con dichas copias.

El 30 de junio de 2009 el Alguacil consignó recibo de la notificación de la Procuradora General de la República.

En fecha 23 de julio de 2009 se libró el cartel de emplazamiento, el cual fue retirado, publicado en el diario “Últimas Noticias” y consignado a los autos el 04 de agosto de 2009.

El 05 de agosto de 2009 la abogada E.C. GUAIQUIRIMA (INPREABOGADO Nº 104.929) consignó oficio poder suscrito por la Procuradora General de la República.

En fecha 17 de septiembre de 2009 se recibió oficio Nº 3099 del 02 de agosto de 2009 mediante el cual la Presidenta de esta Sala remitió copia certificada de la decisión Nº 01043 del 09 de julio de 2009 en la que se declaró improcedente la suspensión de efectos solicitada.

El 06 de octubre de 2009 la representación judicial de la accionante promovió pruebas (documentales), las cuales fueron admitidas el 20 de octubre de 2009.

En fecha 27 de octubre de 2009 se libró oficio dirigido a la Procuradora General de la República notificándole de la admisión de las pruebas, del cual el Alguacil consignó recibo el 02 de diciembre de ese año.

Concluida la sustanciación, el 02 de diciembre de 2009 el expediente fue remitido a la Sala.

El 17 de diciembre de 2009 se dio cuenta, se designó ponente al Magistrado E.G.R., y se fijó el tercer (3º) día de despacho siguiente para comenzar la relación.

En fecha 14 de enero de 2010 comenzó la relación y se estableció que el acto de informes tendría lugar el décimo día de despacho siguiente a las 11:00 a.m., siendo dicho acto diferido para el 29 de julio de 2010 a igual hora.

Con motivo de la entrada en vigencia de la Ley Orgánica de la Jurisdicción Contencioso Administrativa, el 29 de junio de 2010 se fijó un lapso de treinta (30) días de despacho para que las partes presentaran sus informes.

En fecha 13 de octubre de 2010 la apoderada judicial de la recurrente y la representación del Ministerio Público consignaron escrito de informes y opinión fiscal, respectivamente.

El 14 de octubre de 2010 se dijo VISTOS.

Por auto de fecha 15 de febrero de 2011 se dejó constancia de la incorporación a esta Sala Político-Administrativa del Tribunal Supremo de Justicia de la Magistrada Trina Omaira Zurita, designada por la Asamblea Nacional el 7 de diciembre de 2010, quedando conformada la Sala de la forma siguiente: Presidenta, Magistrada Evelyn Marrero Ortíz; Vicepresidenta, Magistrada Yolanda Jaimes Guerrero; Magistrados Levis Ignacio Zerpa, E.G.R. y Magistrada Trina Omaira Zurita. Igualmente se ordenó la continuación de la presente causa.

El 16 de enero de 2012 se incorporó a esta Sala, previa convocatoria, la Magistrada Suplente M.M.T..

En fecha 14 de enero de 2013 se incorporó a esta Sala, previa convocatoria, el Magistrado Suplente E.R.G..

En fecha 08 de mayo de 2013 fue electa la Junta Directiva de este Supremo Tribunal, de conformidad con lo previsto en el artículo 20 de la Ley Orgánica del Tribunal Supremo de Justicia, quedando integrada esta Sala de la siguiente manera: Presidente, Magistrado E.G.R.; Vicepresidenta, Magistrada Evelyn Marrero Ortíz; la Magistrada Trina Omaira Zurita, la Magistrada Suplente M.M.T., y el Magistrado Suplente E.R.G.. Se ordena la continuación de la presente causa.

En fecha 14 de enero de 2014, reunidos los Magistrados y Magistradas de la Sala Político Administrativa del Tribunal Supremo de Justicia, se dejó constancia de la incorporación de la Tercera Suplente Magistrada M.C.A.V., a fin de suplir temporalmente la falta absoluta de la Magistrada Trina Omaira Zurita. La Sala quedó integrada de la siguiente manera: Presidente, Magistrado E.G.R.; Vicepresidenta, Magistrada Evelyn Marrero Ortíz; Magistrada Suplente, M.M.T.; Magistrado Suplente E.R.G. y Magistrada Suplente M.C.A.V..

I

ACTO IMPUGNADO

El acto recurrido estableció:

(…) MOTIVACIÓN PARA DECIDIR

En atención a los alegatos antes transcritos, este Despacho procedió a la revisión del escrito de defensa, cuyo contenido se transcribe: (…)

Igualmente, se revisó el expediente administrativo en el que consta lo siguiente:

En fecha 31 de diciembre de 2001 se suscribió el Contrato Nº DEU-2001-0447 con la sociedad mercantil Constructora VICMARI C.A., para la ejecución de la obra ESCUELA DE MÚSICA EN EL PARAÍSO, CARACAS, por un monto total de CIEN MILLONES DE BOLÍVARES (Bs. 100.000.000,00) (Bs. F 100.000,00), cuyo lapso de ejecución fue de cinco (05) meses contados a partir de la firma del contrato.

De conformidad con el artículo 53 de las Condiciones Generales de Contratación para la Ejecución de Obras se estableció un anticipo contractual de TREINTA MILLONES DE BOLÍVARES (Bs. 30.000.000,00) (Bs. F 30.000,00).

Durante la vigencia del contrato se le concedió al contratista las siguientes prórrogas: (…)

Se generaron las siguientes valuaciones: (…)

De los hechos y documentos antes señalados se observa que, el escrito de defensa consignado en el período de pruebas del procedimiento aperturado, que culminó con la decisión de rescisión unilateral del contrato, se limitó a mencionar el comienzo de los trabajos y las valuaciones, sin que formule en su defensa la impugnación de los fundamentos de hechos que se le notificó mediante Oficio DGEU-DC-DTC-205-7 de fecha 20 de septiembre de 2007.

Por otra parte de la relación de los documentos no se evidencia la comprobación de los supuestos y condiciones previstos en los artículos 53, 54, 58 y 60 de las Condiciones Generales de Contratación para la Ejecución de Obras alegados por el Presidente de la sociedad mercantil Constructora VICMARI C.A., por el contrario se observa que, la ejecución de la obra estaba prevista en un lapso de cinco (05) meses a partir de su suscripción, que se produjo (sic) cinco (05) prórrogas, que las ocho (08) valuaciones presentadas por el recurrente no cumplen con los requisitos establecidos en el artículo 57 de las Condiciones Generales de Contratación para la Ejecución de Obras, tales como la conformación por parte del Ingeniero Inspector, la firma del Director Estadal y sello de la Dirección y la conformación de trámite por parte de la Unidad Administrativa del Ente Contratante, que la valuación Nº 7 y Nº 8 están referidas a obras extras y variación de precios respectivamente, que el Contratista recibió un Anticipo Contractual por la cantidad de TREINTA MILLONES DE BOLÍVARES (Bs. 30.000.000,00) (Bs. F 30.000,00) del cual se amortizó la cantidad de VEINTITRÉS MILLONES SETECIENTOS VEINTIDOS MIL DOSCIENTOS CUARENTA BOLÍVARES CON NOVENTA Y UN CÉNTIMOS (Bs. 23.722.240,91) (Bs. F 23.722,24), lo que representa un 79,07% de la ejecución quedando por amortizar la cantidad de SEIS MILLONES DOSCIENTOS SETENTA Y SIETE MIL SETECIENTOS CINCUENTA Y NUEVE BOLÍVARES CON NUEVE CÉNTIMOS (Bs. 6.277.759,09) (Bs. F 6.277,75) (sic)

Asimismo, en su defensa confunde lo que se debe entender por obra ejecutada en relación con las valuaciones y el anticipo contractual otorgado. (…)

Por todo lo anterior, se concluye que en el escrito de defensa y en el escrito contentivo del Recurso de Reconsideración consignados por el recurrente no expresa los argumentos que puedan incidir en la Resolución (…) recurrida, toda vez que en la misma se decidió la rescisión unilateral del Contrato (…), que deviene del ejercicio de una potestad reconocida por el ordenamiento jurídico, por no haberse logrado el fin de lo pactado, en razón de la finalidad de servicio público que se perseguía con la contratación, todo ello porque no están en juego intereses particulares sino de interés público como lo es la obra: ESCUELA DE MÚSICA EN EL PARAÍSO, CARACAS. Así se declara.

Con fundamento en las razones de hecho y de derecho (…)

RESUELVE

(…) Declarar SIN LUGAR el Recurso de Reconsideración interpuesto (…) en consecuencia se confirma la ya identificada Resolución. (…)

(Mayúsculas y resaltado del texto).

II

ALEGATOS DE LA RECURRENTE

La apoderada judicial de la sociedad mercantil Constructora Vicmari, C.A., adujo:

Que en fecha 06 de julio de 2007 el Director General de Equipamiento Urbano solicitó autorización al -en ese entonces- Ministro del Poder Popular para la Infraestructura para el inicio del procedimiento administrativo de rescisión del Contrato Nº DEU-2001-0447 de fecha 31 de diciembre de 2001 suscrito con su mandante.

Que en fecha 19 de septiembre de 2007 se notificó a la sociedad mercantil Seguros Banvalor, C.A. (empresa que otorgó la fianza de fiel cumplimiento) del inicio del procedimiento administrativo de rescisión del Contrato Nº DEU-2001-0447 de fecha 31 de diciembre de 2001.

Que el 20 de septiembre de 2007 su representada fue notificada del inicio del mencionado procedimiento administrativo.

Que en fecha 09 de julio de 2008 según Resolución DM/2008/Nº 178 el referido Ministro rescindió el prenombrado contrato.

Que contra dicho acto administrativo su mandante ejerció recurso de reconsideración el 19 de agosto de 2008, el cual fue declarado sin lugar mediante el acto impugnado.

Que la resolución recurrida se fundamentó en que las ocho (8) valuaciones presentadas por la contratista no cumplían con los requisitos establecidos en las Condiciones Generales de Contratación para la Ejecución de Obras publicadas en la Gaceta Oficial de la República de Venezuela N° 5.096 Extraordinario del 16 de septiembre de 1996, cuando –en su criterio- sí cumplían con dichos requisitos.

Asimismo sostiene que el acto recurrido no tomó en cuenta:

a) Los motivos de paralización de la obra expuestos en el Acta de fecha 28 de junio de 2002.

b) Que la paralización de dicha obra se debió a la demora del pago del anticipo por parte del ente contratante.

c) Que la empresa recurrente ya había ejecutado el treinta por ciento (30%) de la referida obra.

d) El informe del 07 de marzo de 2003 suscrito por la Arquitecto e Ingeniero Inspector de la Obra que dejó constancia que la empresa Constructora Vicmari, C.A. “amortizó el anticipo contractual de acuerdo a valuaciones presentadas y así lo aprobó la Contraloría”.

e) La Comunicación s/n de fecha 28 de marzo de 2003 remitida por su mandante en la que anexa el Balance Final de la obra ejecutada a los fines de “realizar un corte de cuenta amistoso de acuerdo con el artículo 115 de la Ley de Contrataciones”.

f) El informe de inspección de fecha 01 de junio de 2005 suscrito por la Ingeniera Inspectora de la Obra que indicó que esta “NO SE PUDO CULMINAR POR FALTA DE PRESUPUESTO” (Mayúsculas del texto).

g) El memorando s/n y s/f, dictado por la Dirección del Centro Regional de Coordinación en el Distrito Capital y Estado Vargas del Ministerio de Infraestructura dirigido a la Dirección General de Equipamiento Urbano del referido Ministerio “en donde TRATABA EL ASUNTO RESOLUCION (sic) MUTUO ACUERDO CONTRATO Nº DEU-2001-0447”.

Afirma que su representada siempre cumplió con los términos establecidos en el contrato y que el “ente Contratante (…) provocó la paralización de la Obra por falta de Presupuesto, así que no es justo que se quiera ahora responsabilizar a [su] representada por actos de fuerza mayor emanados del ente Contratante”, motivo por el que considera que el Ministro del Poder Popular para la Infraestructura debió haber aplicado la terminación del contrato por mutuo acuerdo prevista en el artículo 115 de las Condiciones Generales de Contratación para la Ejecución de Obras publicadas en la Gaceta Oficial de la República de Venezuela N° 5.096 Extraordinario del 16 de septiembre de 1996, debido a la mencionada falta de presupuesto del ente contratante.

Sostiene que el acto recurrido le generó un daño debido a que su suspensión del Registro Nacional de Contratistas le ha impedido contratar con algún ente público.

Pidió la nulidad de la resolución impugnada y que se “proceda a reconsiderar la calificación de la Rescisión Unilateral por la Rescisión de Mutuo Acuerdo y poder establecer con el ente Contratante conversaciones tendientes a lograr la mejor solución, visto que el ente Contratante le adeuda a [su] representada las Valuaciones presentadas, las cuales cumplieron con todos los requisitos necesarios para su tramitación y pago” (sic).

III INFORME DE LA PARTE RECURRENTE

Solo la representación judicial de la accionante presentó informes escritos en los que expresó lo siguiente:

Que “si bien es cierto que a [su] representada se le otorgó un anticipo por (Bsf. 30.000) de lo cual se amortizó (Bsf. 23.722,24), quedando por amortizar (Bsf. 6.277,75) no es menos cierto que el ente contratante le adeuda a [su] representada valuaciones por un monto (Bsf. 10.415) una vez que se descuente este anticipo aún queda a favor de [su] poderdante (Bsf. 4.138,17)” (sic).

Que la “Ingeniero Inspector Arq. F.M., representante del ente contratante en informe que riela en los folios 100-101-102-103 Pieza 1 del expediente administrativo en el punto 20 estableció: ‘ La obra físicamente tuvo un avance de un 43%, sin embargo fue cancelado un 32% por no relacionarse la Valuación de Aumentos y de Obras aprobadas por la Contraloría no se realizó la amortización total del anticipo.” (sic).

Que su representada siempre ha pedido que se proceda a la reconsideración del corte de cuenta de lo que se le adeuda, dado que no incurrió en causas que justifiquen la rescisión del referido contrato, por lo que ratifica su solicitud de “corte de cuenta de mutuo acuerdo”.

Solicita que se proceda a una auditoría para poder establecer lo adeudado a su mandante.

IV

OPINIÓN DEL MINISTERIO PÚBLICO

La abogada Roxana ORIHUELA GONZATTI (INPREABOGADO Nº 46.907), actuando como Fiscal Segunda del Ministerio Público designada para las Salas Plena, Constitucional, Político-Administrativa y Electoral de este Tribunal Supremo de Justicia, expresó lo siguiente:

Que en el recurso de nulidad no se denuncia ningún vicio que afecte el acto impugnado.

Que no se hicieron alegatos tendentes a demostrar la violación a disposiciones constitucionales o legales por parte de la Administración.

Que la Ley Orgánica del Tribunal Supremo de Justicia de la República Bolivariana de Venezuela establece la carga que tiene el recurrente de expresar con precisión las razones de hecho y de derecho en que fundamenta su recurso de nulidad, así como las disposiciones constitucionales y legales infringidas por el acto recurrido. Asimismo, sobre el particular, invocó el criterio de esta Sala explanado en sentencia Nº 0600 de fecha 02 de junio de 2004 (folios 186 y 187 del expediente) referido a la declaratoria de inadmisibilidad de los recursos de nulidad en los que no se denuncie cuáles son los vicios de ilegalidad en los que incurrió el acto impugnado.

Con fundamento en lo expuesto solicitó que se declarara inadmisible el presente recurso de nulidad.

A todo evento, en cuanto al fondo del asunto debatido expresó lo siguiente:

Que la falta de presupuesto aducida por la recurrente obedeció a las numerosas obras extras y modificaciones presupuestarias que requirió la contratista después de suscrito el referido contrato administrativo, lo cual demuestra “la poca previsibilidad de la contratista”.

Que el Estado no puede estar supeditado a constantes modificaciones y erogaciones extraordinarias una vez que ha suscrito un contrato administrativo.

Que lo acontecido en el caso de autos pone de manifiesto la utilización por parte de la Administración de cláusulas exorbitantes propias e inherentes a todo contrato administrativo.

Que dichas cláusulas justifican la rescisión de un contrato administrativo cuando el Estado lo considere discrecionalmente conveniente.

Que según se evidencia del expediente administrativo, en el presente caso sí se respetó el derecho al debido proceso de la recurrente.

Que la rescisión del contrato sí estuvo ajustada a derecho.

Con fundamento en lo expuesto solicitó que se declare sin lugar el recurso.

V

MOTIVACIONES PARA DECIDIR

Corresponde a esta Sala pronunciarse sobre el recurso de nulidad incoado por la sociedad mercantil Constructora Vicmari C.A. contra la Resolución DM/Nº 011/2008.238 de fecha 24 de octubre de 2008, dictada por el Ministro del Poder Popular para la Infraestructura, hoy Ministro del Poder Popular para Transporte Terrestre, que declaró sin lugar el recurso de reconsideración interpuesto por la recurrente contra el Acto Administrativo DM/2008 Nº 178 de fecha 09 de julio de 2008 que rescindió el Contrato Nº DEU-2001-0447 del 31 de diciembre de 2001, cuyo objeto era la ejecución de la obra “Escuela de Música en el Paraíso, Caracas”.

Previo a cualquier pronunciamiento, este Alto Tribunal observa que la representación judicial del Ministerio Público solicitó que el presente recurso de nulidad sea declarado inadmisible debido a que -en su criterio- la accionante no expresó los motivos de hecho y de derecho en que fundamenta su recurso de nulidad ni los vicios de los que adolece el acto impugnado, vulnerando con ello lo previsto en la Ley Orgánica del Tribunal Supremo de Justicia de la República Bolivariana de Venezuela de 2004 aplicable ratione temporis.

Al respecto se observa que el citado texto legal dispone lo siguiente:

Artículo 21.- (…) En la demanda se indicará con toda precisión el acto impugnado, las disposiciones constitucionales o legales cuya violación se denuncie y las razones de hecho y de derecho en que se funde la acción (…)

.

Con relación a la mencionada norma esta Sala ha establecido:

(…) el accionante se limitó a mencionar algunos documentos que sirvieron de base para fundamentar la solicitud de anulación, entre los que se encontraba el “recurso de revisión”, asimismo se limitó a exponer algunas situaciones de hecho relacionadas con el acto recurrido, mas no expresó en qué sentido la decisión impugnada está afectada de nulidad, es decir, no existe en el recurso expresión clara sobre los fundamentos de hecho de su solicitud y, mucho menos de los argumentos de derecho, pues no establece la parte actora de qué forma el acto que se impugna es ilegal o viola los derechos constitucionales.

En otras palabras, frente a la presunción de legalidad que reviste a los actos administrativos, la parte interesada en obtener la declaratoria de su nulidad, no debe limitarse a acudir ante la autoridad competente a plantear el recurso respectivo, como lo ha hecho el recurrente en la presente causa, sino que debe además expresar ‘(...) las razones de hecho y de derecho en que se funde la acción...’, tal como lo exige el aparte noveno del artículo 21 de la Ley Orgánica del Tribunal Supremo de Justicia de la República Bolivariana de Venezuela. Así, no resulta estrictamente necesario que la parte interesada invoque o enuncie expresamente la norma que consagra el vicio de nulidad, pero sí tiene la carga de expresar los vicios que, en su criterio, afectan la legalidad del acto y concatenarlos con los hechos denunciados, a objeto de que el Juez analice su procedencia y declare, de ser el caso, la nulidad del acto impugnado.

De manera que, sostenida como fue la nulidad absoluta del acto impugnado, debió el recurrente establecer una relación clara entre los hechos y el derecho, toda vez que la omisión de tal señalamiento impide a este M.T. el conocimiento del fondo del litigio (Ver sentencia de la Sala N° 00090 de fecha 29 de enero de 2002), motivo por el cual se debería declarar inadmisible el recurso. (…)

(Sentencia Nº 01709 de fecha 25 de noviembre de 2009) (Resaltado de la Sala).

En el presente caso se observa que si bien la accionante no atribuyó expresamente vicio alguno al acto que impugna, lo cierto es que narró los hechos que dieron origen al acto impugnado, identificó el acto recurrido, lo consignó a los autos, y determinó su petitorio, por lo que considera este Alto Tribunal que del escrito recursivo sí se pueden inferir las razones de hecho y de derecho en que se funda. En efecto, de la revisión de todo lo expuesto por la recurrente, la Sala estima que esta alegó el vicio de falso supuesto de hecho, por lo que desecha la solicitud de que se declare inadmisible el presente recurso de nulidad y, en aras de la tutela judicial efectiva prevista en el artículo 26 de la Constitución de la República Bolivariana de Venezuela y de garantizar un acceso a la justicia sin formalismos inútiles este Alto Tribunal entrará a conocer del fondo del asunto debatido. Así se decide.

1.- Visto lo anterior, la Sala ha establecido con respecto al vicio de falso supuesto de hecho, lo siguiente:

(…) ‘el concepto de falso supuesto de hecho (…) ha sido entendido por la doctrina de esta Sala, como un vicio que tiene lugar cuando la Administración se fundamenta en hechos inexistentes o que ocurrieron de manera distinta a la apreciación efectuada por el órgano administrativo. El falso supuesto de derecho, en cambio, tiene lugar cuando la Administración se fundamenta en una norma que no es aplicable al caso concreto o cuando se le da a la norma un sentido que ésta no tiene. En ambos casos, se trata de un vicio que al afectar la causa del acto administrativo acarrea su nulidad, por lo cual es necesario examinar si la configuración del acto administrativo se adecuó a las circunstancias de hecho probadas en el expediente administrativo y, además, si se dictó de manera que guardara la debida correspondencia con el supuesto previsto en la norma legal. (vid. sentencias de esta Sala números 1949 del 11 de diciembre de 2003, 423 del 11 de mayo de 2004, 6507 del 13 de diciembre del 2005 y 2189 del 5 de octubre de 2006)’. (…) (Sentencia Nº 00169 del 14 de febrero de 2008).

(Sentencia Nº 0983 del 01 de julio de 2009).

Como puede observarse, el falso supuesto de hecho ocurre cuando la Administración fundamenta su decisión en hechos que no ocurrieron o que ocurrieron de manera distinta a lo apreciado por esta.

En el presente caso, los argumentos de la actora se reducen a considerar que el Ministro del Poder Popular para la Infraestructura incurrió en falso supuesto de hecho al haber rescindido el referido contrato, cuando en su criterio, debió haber aplicado la terminación del contrato por mutuo acuerdo prevista en el artículo 115 de las Condiciones Generales de Contratación para la Ejecución de Obras publicadas en la Gaceta Oficial de la República de Venezuela N° 5.096 Extraordinario del 16 de septiembre de 1996, ello debido a la presunta falta de presupuesto del ente contratante.

Con relación a la rescisión del contrato y no aplicación de la terminación del contrato por mutuo acuerdo se observa que el acto impugnado expresó, entre otras cosas, que la rescisión del Contrato Nº DEU-2001-0447 de fecha 31 de diciembre de 2001 “deviene del ejercicio de una potestad reconocida por el ordenamiento jurídico, por no haberse logrado el fin de lo pactado, en razón de la finalidad de servicio público que se perseguía con la contratación”.

El prenombrado contrato, a que se refiere el acto impugnado, reúne las características comunes a los contratos administrativos. En efecto, fue suscrito entre la República Bolivariana de Venezuela, por órgano del entonces Ministerio de Infraestructura, y la recurrente; es decir, una de las partes contratantes es un ente público; tiene una finalidad de utilidad pública por cuanto está referido a la ejecución de la obra “Escuela de Música en El Paraíso, Caracas” y por último, se observa que el mencionado contrato se rige por las Condiciones Generales de Contratación para la Ejecución de Obras publicadas en la Gaceta Oficial de la República de Venezuela N° 5.096 Extraordinario del 16 de septiembre de 1996 aplicable ratione temporis, según las cuales la Administración tenía la posibilidad de dar por terminado el contrato por faltas imputables al contratista (artículo 116 eiusdem), e inclusive cuando no hubiese mediado falta de este (artículo 112 eiusdem), lo cual constituye una cláusula exorbitante a favor de la Administración.

Sobre el particular esta Sala ha establecido lo siguiente:

(…) Tal como lo ha fijado la jurisprudencia sobre el tema, en los denominados contratos administrativos se encuentran presentes reglas propias y distintas a las del derecho común, según las cuales se autoriza a la Administración a rescindirlos unilateralmente. Dichas estipulaciones, conocidas como cláusulas exorbitantes pueden resultar de la previsión de una disposición legal, cuya falta de inclusión en el texto del contrato no excluye su aplicación (vid., entre otras decisiones, sentencia dictada en fecha 14 de junio de 1983, por la Sala Político-Administrativa de la extinta Corte Suprema de Justicia, caso: Acción Comercial, ratificada por esta Sala en sentencias Nros. 00820 y 01533 de fechas 31 de mayo de 2007 y 28 de octubre de 2009, en ese orden).

En este sentido, los principios de autonomía de la voluntad e igualdad jurídica de las partes quedan subordinados en el contrato administrativo y es el interés público el que prevalece sobre los privados o particulares. Por lo tanto, la Administración queda investida de una posición de privilegio o superioridad así como de prerrogativas, propias de las cláusulas exorbitantes y que se extienden a la interpretación, modificación y resolución del contrato. (Vid., sentencia N° 01533, referida supra. En igual sentido, sentencia N° 00422 del 19 de mayo de 2010, caso: C.A. Inversiones KA vs. Ministerio del Poder Popular para la Defensa). (…)

(Sentencia Nº 0119 de fecha 27 de enero de 2011).

En el presente caso, la Administración podía dar por terminado el contrato sin que mediara falta del contratista tal como fue expresado en el acto impugnado y aclarado en las líneas que anteceden, sin embargo, el Ministro del Poder Popular para la Infraestructura decidió rescindir el contrato por el presunto incumplimiento de la contratista (literal k del artículo 116 de las Condiciones Generales de Contratación para la Ejecución de Obras publicadas en la Gaceta Oficial de la República de Venezuela N° 5.096 Extraordinario del 16 de septiembre de 1996).

De lo expuesto se colige que al haber considerado el contratante que existía incumplimiento de la recurrente no podía operar la resolución de contrato por mutuo acuerdo como pretende la actora, siendo que el referido Ministerio tenía la obligación de velar por los intereses públicos y la finalidad pública involucrados en la obra contratada sin poder solapar tales deberes, aupar incumplimientos ni propiciar que situaciones como esas se sigan produciendo.

Precisado lo anterior la Sala observa que dentro de la denuncia de falso supuesto de hecho, la accionante arguyó:

1.1.- Que la Administración erró cuando consideró que las ocho (8) valuaciones presentadas por la contratista no cumplían con los requisitos establecidos en el artículo 57 de las Condiciones Generales de Contratación para la Ejecución de Obras publicadas en la Gaceta Oficial de la República de Venezuela N° 5.096 Extraordinario del 16 de septiembre de 1996, cuando –en su criterio- sí satisfacían dichos requerimientos.

Al respecto, la mencionada normativa establece:

Artículo 56.- El Contratista elaborará en los formularios que al efecto indique el Ente Contratante, previa medición de la obra ejecutada de acuerdo con el Ingeniero Inspector, las valuaciones correspondientes a los trabajos realizados, a los fines del pago de la obra ejecutada. Estas valuaciones deberán ser firmadas por el Contratista y por el Ingeniero Residente de la Obra. (…)

Artículo 57.-Una vez conformada la valuación por el Ingeniero Inspector y suscrita por éste y por los demás funcionarios exigidos por el Ente Contratante, para lo cual tendrán en total ocho (8) días calendario, deberá ser presentada, dentro de los siete (7) días calendario siguientes a la fecha de conformación, a la unidad administrativa competente del Ente Contratante, la cual tendrá un plazo de quince (15) días calendario para su verificación. En caso de que la unidad administrativa considere que la valuación deba ser reformulada por existir errores o reparos, deberá devolverla al Ingeniero Inspector a fin de que notifique al Contratista las circunstancias del caso.

Una vez realizadas las correcciones exigidas por la unidad administrativa del Ente Contratante, de ser el caso, el Ingeniero Inspector tendrá un nuevo Plazo (…) para la revisión y remisión de la valuación corregida a la citada unidad, la que dispondrá de hasta siete (7) días calendario para verificar las correcciones exigidas en la revisión anterior. (…)

(Resaltado de la Sala).

De acuerdo a las citadas normas, el contratista presenta las valuaciones (firmadas por este y por el ingeniero residente) al ingeniero inspector quien las conforma (y de estar de acuerdo con su contenido), las suscribe y las remite a la unidad administrativa del ente contratante para su verificación (autoridad que también debe suscribirlas).

De lo expuesto se colige que las valuaciones deben estar suscritas por el ingeniero inspector, el contratista, el ingeniero residente y la autoridad administrativa del ente contratante.

Al respecto, se advierte que en la Resolución DM/Nº 011/2008 238 de fecha 24 de octubre de 2008 dictada por el Ministro del Poder Popular para la Infraestructura (acto impugnado), la Administración expresó lo siguiente:

(…) Se generaron las siguientes valuaciones:

- Valuación Nº 1 (…) Suscrita por el Presidente de la Contratista, Ingeniero Inspector y Director de la Dirección Estadal, con sus respectivos sellos. (…)

- Valuación Nº 2 (…) NO CONSTA LA FIRMA NI SELLO DEL DIRECTOR ESTADAL NI DE LA UNIDAD REVISORA DE CONTRATOS (…)

- Valuación Nº 3 (…) Suscrita por: el Presidente de la Contratista, Ingeniero Inspector, Director de la Dirección Estadal y por la Unidad revisora de contratos, con sus respectivos sellos. (…)

- Valuación Nº 4 (…) Suscrita por: el Presidente de la Contratista, Ingeniero Inspector y Director de la Dirección Estadal, con sus respectivos sellos (…)

- Valuación Nº 5 (…) NO CONSTA LA FIRMA NI SELLO DEL DIRECTOR ESTADAL NI DE LA UNIDAD REVISORA DE CONTRATOS (…)

- Valuación Nº 6 (…) NO CONSTA LA FIRMA NI SELLO DEL INGENIERO INSPECTOR, DIRECTOR ESTADAL NI DE LA UNIDAD REVISORA DE CONTRATOS (…)

- Valuación Nº 7 (…) NO CONSTA LA FIRMA NI SELLO DEL INGENIERO INSPECTOR, DIRECTOR ESTADAL NI DE LA UNIDAD REVISORA DE CONTRATOS (…)

- Valuación Nº 8 (…) NO CONSTA LA FIRMA NI SELLO DEL INGENIERO INSPECTOR, DIRECTOR ESTADAL NI DE LA UNIDAD REVISORA DE CONTRATOS (…).

Se observa (…) que las ocho (8) valuaciones presentadas por el recurrente no cumplen con los requisitos establecidos en el artículo 57 de las Condiciones Generales de Contratación para la Ejecución de obras

(folios 9 al 15 del expediente judicial).

Se advierte que el Ministro del Poder Popular para la Infraestructura expresó que se generaron ocho (8) valuaciones, de las cuales, en las signadas con los números 2 y 5, no consta la firma ni sello del Director Estadal ni de la Unidad Revisora de Contratos de ese Ministerio, y de las números 6, 7 y 8 (no consta la firma ni sello del Ingeniero Inspector, del Director Estadal ni de la Unidad Revisora de Contratos), para luego afirmar que la totalidad de las valuaciones incumplen lo previsto en el artículo 57 de las Condiciones Generales de Contratación para la Ejecución de Obras publicadas en la Gaceta Oficial de la República de Venezuela N° 5.096 Extraordinario del 16 de septiembre de 1996.

A fin de constatar lo expuesto por la Administración, la Sala observa que en el presente caso, cursan en autos, entre otros, copias certificadas de los siguientes documentos:

Valuaciones números 2 y 5 de fechas 11 de mayo de 2002 y 19 de enero de 2003, respectivamente (folios 66 y 72 del expediente judicial). Constata la Sala que dichas valuaciones no se encuentran suscritas por la representación de la “Dirección Estadal” ni presentan sello alguno de esa dependencia. Valuación N° 6 de fecha 19 de marzo de 2003 (folio 74 del expediente judicial). Este documento no está firmado por la ingeniera inspectora, ni por la representación de la “Dirección Estadal” del referido ministerio y tampoco presenta sello alguno de esa dependencia. No obstante lo expuesto, observa la Sala que también cursan en autos copias certificadas de esas mismas valuaciones (números 2, 5 y 6), que sí presentan todos los sellos y firmas del representante de la Contratista, de la ingeniera inspectora, de la “Dirección Estadal” y de la “Unidad Administrativa” (folios 028, 093 y 105 del “Cuerpo D” de las piezas de anexos, así como los folios 028, 093 y 105 de la quinta pieza del expediente administrativo).

Como puede observarse se trata de copias certificadas del expediente administrativo que no fueron impugnadas. Se concluye que constan en autos entonces dos ejemplares de las valuaciones 2, 5 y 6, unas firmadas y selladas y otras que no lo están.

Estima la Sala que si bien en un principio, las citadas valuaciones presentaban ausencia de firmas y sellos, ello fue subsanado por las partes antes de la resolución del contrato, por lo que fueron incorporadas en el expediente administrativo en los folios mencionados y que por una inadvertencia no se había hecho antes.

Con fundamento en lo expuesto la Sala apreciará las valuaciones 2, 5 y 6 que están firmadas y selladas.

Igualmente se observa que cursan en autos copias certificadas de las valuaciones números 7 (de fecha 16 de abril de 2003) y 8 (del 19 de marzo de 2003) (folios 76 y 78 del expediente judicial, 21 y 23 pieza 1 del expediente administrativo). Los citados documentos no están firmados por la ingeniera inspectora, ni por la “Dirección Estadal” ni la “Unidad Administrativa” y tampoco presentan sello alguno de esas dependencias, es decir, solo están suscritas por la contratista.

En atención a las consideraciones anteriores la Sala concluye que erró la Administración al considerar que las ocho (8) valuaciones no cumplían con lo previsto en el artículo 57 de las Condiciones Generales de Contratación para la Ejecución de Obras publicadas en la Gaceta Oficial de la República de Venezuela N° 5.096 Extraordinario del 16 de septiembre de 1996, dado que como ha sido constatado, solo dos (2) de las ocho (8) valuaciones (las signadas con los números 7 y 8) contrariaban lo previsto en el citado artículo.

No obstante, la Sala reitera su criterio conforme al cual “(…) ‘para que pueda invalidarse una decisión administrativa por falso supuesto de hecho, es necesario que resulten totalmente falsos los basamentos fácticos que sirvieron de fundamento a lo decidido. Así, cuando la falsedad es sólo sobre uno de los motivos, pero no sobre el resto de aquéllos que sirven igualmente de sustento y son suficientes para sostener lo decidido en el acto, tal vicio no acarrea su nulidad. De tal manera que la certeza y demostración del resto de las circunstancias de hecho, que motivan la medida, impiden anular el acto. (…)’ (Resaltado de la Sala) (Sentencia Nº 0082, de fecha 23 de enero de 2003, caso: J.G.D.M. vs. Ministerio de la Defensa) (…)” (Sentencia Nº 0335 del 28 de febrero de 2007).

De acuerdo a lo expresado aunque una de las circunstancias alegadas por la Administración es errada, lo cierto es que ello no resulta suficiente para declarar la nulidad del acto impugnado, lo cual solo sucederá de verificarse que el resto de los motivos en que se fundamentó el acto recurrido ocurrieron de manera diferente a lo apreciado por el citado despacho ministerial.

En atención a las consideraciones que anteceden la Sala desestima la denuncia de falso supuesto de hecho detallada en el punto 1.1 de este fallo. Así se decide.

1.2.- Por otra parte, la actora adujo que la Administración al dictar el acto impugnado no tomó en cuenta los siguientes documentos: a) El Acta de fecha 28 de junio de 2002, el memorando s/n, s/f, dictado por la Dirección del Centro Regional de Coordinación del Distrito Capital y Estado Vargas del Ministerio de Infraestructura, documentos en los que se afirma que el ente contratante “provocó la paralización de la Obra por falta de Presupuesto” y que esta no se pudo culminar por la misma razón (falta de presupuesto); b) Que la empresa recurrente ya había ejecutado el 30% de dicha obra; c) El informe de fecha 07 de marzo de 2003 suscrito por la Ingeniera Inspectora de la obra; d) La comunicación s/n de fecha 28 de marzo de 2003 remitida por su mandante al ente contratante; y e) Informe de inspección de fecha 01 de junio de 2005 suscrito por la Ingeniera Inspectora de la obra.

A fin de constatar la citada denuncia se observa que cursan en autos, entre otros, los siguientes documentos:

Contrato Nº DEU-2001-0447 del 31 de diciembre de 2001 , cuyo objeto era la ejecución de la obra “Escuela de Música en el Paraíso, Caracas (folio 96 pieza 2 del expediente administrativo), en el que se estableció lo siguiente: “OBJETO: El contratista se obliga a ejecutar para el Ministerio, a todo costo, por su exclusiva cuenta y con sus propios elementos de trabajo la obra: ESCUELA DE MUSICA EN EL PARAISO, CARACAS, según Presupuesto Anexo.

MONTO: El precio de la ejecución de la obra es la cantidad de: CIEN MILLONES DE BOLÍVARES SIN CÉNTIMOS (BS. 100.000.000,00).

FORMA DE PAGO: La señalada en las Condiciones Generales de Contratación.

PLAZOS: (…) TERMIN. CINCO (05) MESES (…)

Condiciones de anticipo contractual (co-administrado):

Bs. 30.000.000,00 30% (…)

(sic) (Resaltado de la Sala).

Acta de Inicio de la Obra “Escuela de Música en el Paraíso, Caracas” de fecha 14 de enero de 2002 (folio 98 pieza 4 del expediente administrativo). Solicitud de paralización de obra presentada por la recurrente y Acta de Paralización ambas de fecha 28 de junio de 2002. Acta de reinicio de la Obra Escuela de Música en el Paraíso, Caracas, de fecha 23 de septiembre de 2002 (folio 120 pieza 4 del expediente administrativo). Informe de fecha 07 de marzo de 2003 suscrito por la Ingeniera Inspectora (folio 148 al 150 pieza 4 del expediente administrativo), en el que se estableció lo siguiente: “(…) ASPECTO FÍSICO: (…)

Debo hacer acotación que, no pudo ejecutarse aproximadamente el 30% de la meta física del contrato, en virtud de que, el paro realizado en el país en el mes de diciembre, generó muchos atrasos no atribuibles a la empresa, sin poder así cumplir con el cronograma de trabajo especificado. (…)

ASPECTO FINANCIERO:

Anticipo Contractual: Bs. 30.000.000,00
Valuación Nº 1 Bs. 1.445.224,79
Valuación Nº 2 Bs. 6.235.382,73
Valuación Nº 3 Bs. 1.879.903,94
Valuación Nº 4 Bs. 5.803.988,42
Valuación Nº 5 Bs. 10.581.561,23
Valuación Nº 6 (Variación de precios 1) Bs. 6.443.283,72
Valuación Nº 7 (Aumentos) Bs. 5.711.692,41
Valuación Nº 8 (Obras Extras) Bs. 6.081.577,23

A la fecha de hoy, 07 de marzo del año en curso, la empresa ha valuado, BOLÍVARES CUARENTA Y CUATRO MILLONES CIENTO OCHENTA Y DOS MIL, SEISCIENTOS CUARENTA Y CUATRO CON CUARENTA Y SIETE CÉNTIMOS, (Bs. 44.182.644,47), habiendo amortizado el total del Anticipo Contractual. Se encuentra en trámite un Presupuesto de Obras extras por un monto de Bs. 6.081.577,23. (…)

(sic).

Comunicación de fecha 28 de marzo de 2003 mediante la cual la recurrente remite al ente contratante un “Balance Final de Obra Ejecutada” a los fines de que se tramite un corte de cuenta amistoso, expresando como monto total de todas las valuaciones realizadas la cantidad de cuarenta y cinco millones quinientos ochenta y cuatro mil doscientos veintiún bolívares con cinco céntimos (Bs. 45.584.221,05), hoy cuarenta y cinco mil quinientos ochenta y cuatro bolívares con veintidós céntimos (Bs. 45.584,22) (folio 145 pieza 4 del expediente administrativo). Prórrogas otorgadas para la ejecución del referido contrato (folios 10, 32, 37, 74 y 86 pieza 3 del expediente administrativo). De los citados documentos se deriva que se concedieron las siguientes prórrogas:

Prórrogas Duración Número de días
Primera Del 15-06-02 al 28-08-02 75
Segunda Del 24-11-02 al 21-02-03 90
Tercera Del 22-02-03 al 31-03-03 38
Cuarta Del 01-04-03 al 30-04-03 30
Quinta Del 01-05-03 al 28-08-03 120

Informe de Inspección de fecha 01 de junio de 2005 suscrito por la Ingeniera Inspectora de la Obra (folio 174 pieza 4 del expediente administrativo). En dicho informe se expresa lo siguiente:

“(…) MONTO ORIGINAL DEL CONTRATO: 100.000.000,00 Bs.
LIMITE DE CONTRATACIÓN 100%
PLAZO DE EJECUCIÓN: 5 MESES (…)
FECHA FIRMA DEL CONTRATO: 31-12-2001 (…)
TERMINACIÓN (MESES): NO SE PUDO CULMI8NAR POR FALTA DE PRESUPUESTO. (SIC)
TERMINACIÓN SEGÚN CONTRATO: 14-06-2002 (...)”

Memorando de fecha 27 de octubre de 2005 mediante el cual el Director del Centro Regional de Coordinación en el Distrito Capital y Estado Vargas del Ministerio de Infraestructura solicitó a la Dirección General de Equipamiento Urbano de ese Ministerio que estudiara la factibilidad de autorizar la resolución por mutuo acuerdo del Contrato Nº DEU-2001-0447 basado en el Informe Técnico-Administrativo presentado por la Ingeniera Inspectora (del cual no consta la fecha) (folio 175 pieza 4 del expediente administrativo). Memorando de fecha 17 de mayo de 2006 mediante el cual la Dirección General de Equipamiento U.d.M.d.I. solicitó al Centro Regional de Coordinación del Distrito Capital y Estado Vargas de ese Ministerio la remisión del expediente relacionado con el Contrato Nº DEU-2001-0447 de fecha 31 de diciembre de 2001 suscrito con la empresa Constructora Vicmari, C.A. a los fines de efectuar un estudio legal del caso y establecer si la resolución del mismo sería por vía de mutuo acuerdo o por causas imputables al contratista (folio 179 pieza 4 del expediente administrativo). Oficio Nº DGEU-DC-DTC-Nº 205-7 de fecha 20 de septiembre de 2007 mediante el cual el Director General de Equipamiento U.d.M.d.P.P. para la Infraestructura notificó a la recurrente del inicio del procedimiento administrativo para la rescisión del contrato y del motivo del mismo, el cual estaba referido a la presunta incursión de la actora en lo dispuesto en el literal k) del artículo 116 de las Condiciones Generales de Contratación para la Ejecución de Obras publicadas en la Gaceta Oficial de la República de Venezuela N° 5.096 Extraordinario del 16 de septiembre de 1996. Escrito de alegatos y pruebas presentado por la recurrente en fecha 25 de octubre de 2007 durante el procedimiento administrativo (folios 46 y 47 pieza 1 del expediente administrativo). Informe legal de fecha 12 de noviembre de 2007 del Jefe de División de Tramitación de Contratos del Ministerio del Poder Popular para la Infraestructura (folios 50 y 51 pieza 1 del expediente administrativo), en el que se expresó lo siguiente: “(…) la citada empresa se le otorgó un Anticipo Contractual por la cantidad de TREINTA MILLONES DE BOLÍVARES EXACTOS (Bs. 30.000.000,00) de los cuales amortizo (sic) la cantidad de VEINTITRES MILLONES SETECIENTOS VEINTIDOS MIL DOSCIENTOS CUARENTA BOLÍVARES CON NOVENTA Y UN CÉNTIMOS (Bs. 23.722.240,91), adeudando al ministerio la cantidad de seis millones doscientos SETENTA (sic) Y SIETE MIL SETECIENTOS CINCUENTA Y NUEVE BOLÍVARES CON NUEVE CÉNTIMOS (Bs. 6.277.759,09). (…)

RECOMENDACIONES

En virtud de lo antes expuesto, esta División de Tramitación de Contratos de la Dirección de Contratación, sugiere salvo mejor criterio que es procedente la Rescisión del contrato de conformidad con el Artículo 116 literal ‘k’ de las Condiciones Generales de Contratación para la Ejecución de Obras por cuanto no amortizó la totalidad del Anticipo Contractual otorgado (…)

. (sic) (Resaltado de la Sala).

De los citados documentos, se derivan, entre otras, las siguientes conclusiones:

Que el contrato de fecha 31 de diciembre de 2001 suscrito entre las partes tenía una duración de cinco (05) meses y que en virtud de este se acordó otorgar un anticipo de treinta millones de bolívares (Bs. 30.000.000,00), hoy treinta mil bolívares (Bs. 30.000,00), lo cual equivalía al treinta por ciento (30%) del monto total de la obra.

Que la referida obra se inició el 14 de enero de 2002.

Que la actora solicitó la paralización de la obra debido a que “el Anticipo contractual, a la fecha todavía no ha sido cancelado y la obra se encuentra en un buen porcentaje de obra ejecutada”.

Que dicha solicitud de paralización fue presentada el 28 de junio de 2002 fecha para la cual ya habían fenecido los cinco (5) meses que debió durar la obra según el referido contrato (dado que se inició el 14 de enero de 2002 según el acta de inicio).

Que de dicha paralización se dejó constancia en acta suscrita por la Ingeniera Inspectora, la Ingeniera Residente, el representante de la contratista y el Director del Centro Regional de Coordinación en el Distrito Federal y Estado Vargas del Ministerio del Poder Popular para la Infraestructura (folios 110 y 111 pieza 4 del expediente administrativo).

Que el 23 de septiembre de 2002 se reiniciaron los trabajos para la ejecución de la citada obra.

Que se otorgaron cinco (05) prórrogas, que suman en total trescientos cincuenta y tres (353) días, lo cual significa que las prórrogas concedidas superan el lapso de ejecución de la obra el cual estaba previsto para cinco (5) meses, es decir, ciento cincuenta (150) días aproximadamente.

Que se imputó a la empresa recurrente, que habiéndole otorgado un anticipo de treinta millones de bolívares (Bs. 30.000.000,00), hoy treinta mil bolívares (Bs. 30.000,00), de este solo amortizó (mediante los trabajos realizados en la obra) la cantidad de veintitrés millones setecientos veintidós mil doscientos cuarenta bolívares con noventa y un céntimos (Bs. 23.722.240,91), hoy veintitrés mil setecientos veintidós bolívares con veinticuatro céntimos (Bs. 23.722,24) quedando por amortizar la cantidad de seis millones doscientos setenta y siete mil setecientos cincuenta y nueve bolívares con nueve céntimos (Bs. 6.277.759,9), hoy seis mil doscientos setenta y siete bolívares con setenta y seis céntimos (Bs. 6.277,76) (folio 10 pieza 1 del expediente administrativo).

Que la actora en su descargo, luego de hacer varias consideraciones en torno al referido contrato solicitó que “se declare la extinción del actual procedimiento [administrativo]”, sin desvirtuar que debía amortizar al Ministerio del Poder Popular para la Infraestructura la cantidad de seis millones doscientos setenta y siete mil setecientos cincuenta y nueve bolívares con nueve céntimos (Bs. 6.277.759,9), hoy seis mil doscientos setenta y siete bolívares con setenta y seis céntimos (Bs. 6.277,76).

Precisado lo que se deriva de los documentos que cursan en autos, la Sala observa que en el acto recurrido se estableció como fundamento de esa decisión lo siguiente:

(…) En fecha 31 de diciembre de 2001 se suscribió el Contrato Nº DEU-2001-0447 con la sociedad mercantil Constructora VICMARI C.A., para la ejecución de la obra ESCUELA DE MÚSICA EN EL PARAÍSO, CARACAS, por un monto total de CIEN MILLONES DE BOLÍVARES (Bs. 100.000.000,00) (Bs. F 100.000,00), cuyo lapso de ejecución fue de cinco (05) meses contados a partir de la firma del contrato.

De los hechos y documentos antes señalados se observa que, el escrito de defensa consignado en el período de pruebas del procedimiento aperturado, que culminó con la decisión de rescisión unilateral del contrato, se limitó a mencionar el comienzo de los trabajos y las valuaciones, sin que formule en su defensa la impugnación de los fundamentos de hechos que se le notificó mediante Oficio DGEU-DC-DTC-205-7 de fecha 20 de septiembre de 2007.

Por otra parte de la relación de los documentos no se evidencia la comprobación de los supuestos y condiciones previstos en los artículos 53, 54, 58 y 60 de las Condiciones Generales de Contratación para la Ejecución de Obras alegados por el Presidente de la sociedad mercantil Constructora VICMARI C.A., por el contrario se observa que, la ejecución de la obra estaba prevista en un lapso de cinco (05) meses a partir de su suscripción, que se produjo (sic) cinco (05) prórrogas, que las ocho (08) valuaciones presentadas por el recurrente no cumplen con los requisitos establecidos (…) tales como la conformación por parte del Ingeniero Inspector, la firma del Director Estadal y sello de la Dirección y la conformación de trámite por parte de la Unidad Administrativa del Ente Contratante, que la valuación Nº 7 y Nº 8 están referidas a obras extras y variación de precios respectivamente, que el Contratista recibió un Anticipo Contractual por la cantidad de TREINTA MILLONES DE BOLÍVARES (Bs. 30.000.000,00) (Bs. F 30.000,00) del cual se amortizó la cantidad de VEINTITRÉS MILLONES SETECIENTOS VEINTIDOS MIL DOSCIENTOS CUARENTA BOLÍVARES CON NOVENTA Y UN CÉNTIMOS (Bs. 23.722.240,91) (Bs. F 23.722,24), lo que representa un 79,07% de la ejecución quedando por amortizar la cantidad de SEIS MILLONES DOSCIENTOS SETENTA Y SIETE MIL SETECIENTOS CINCUENTA Y NUEVE BOLÍVARES CON NUEVE CÉNTIMOS (Bs. 6.277.759,09) (Bs. F 6.277,75) (…)

Por todo lo anterior, se concluye que en el escrito de defensa y en el escrito contentivo del Recurso de Reconsideración consignados por el recurrente no expresa los argumentos que puedan incidir en la Resolución (…) recurrida, (…)

(sic) (Resaltado de la Sala).

En el acto administrativo parcialmente transcrito la Administración realizó varias consideraciones en torno al Contrato Nº DEU-2001-0447 del 31 de diciembre de 2001, cuyo objeto era la ejecución de la obra “Escuela de Música en el Paraíso, Caracas”, tales como que estaba previsto un lapso para la ejecución de la obra de cinco (5) meses; que se otorgaron cinco (5) prórrogas; que algunas de las valuaciones presentadas no cumplían con los requisitos previstos en el artículo 57 de las Condiciones Generales de Contratación para la Ejecución de Obras publicadas en la Gaceta Oficial de la República de Venezuela N° 5.096 Extraordinario del 16 de septiembre de 1996; pero lo que resultó determinante, fue el hecho de que la contratista quedaba por amortizar al citado Ministerio la cantidad de seis millones doscientos setenta y siete mil setecientos cincuenta y nueve bolívares con nueve céntimos (Bs. 6.277.759,9), hoy seis mil doscientos setenta y siete bolívares con setenta y seis céntimos (Bs. 6.277,76), del anticipo contractual que le fue otorgado, siendo esta la causa por la que se abrió el procedimiento administrativo de rescisión de contrato, según se evidencia de autos [Oficio Nº DGEU-DC-DTC-Nº 205-7 de fecha 20 de septiembre de 2007 mediante el cual el Director General de Equipamiento U.d.M.d.P.P. para la Infraestructura notificó a la recurrente del inicio del procedimiento administrativo para la rescisión del contrato (folio 10 pieza 1 del expediente administrativo)].

Asimismo se observa que el citado Ministerio a.l.a.d.l. recurrente (incluso transcribió parte de sus escritos), las pruebas aportadas por esta y los valoró integralmente junto a los demás elementos que reposaban en el expediente, y decidió que la actora estaba incursa en la causal de rescisión del contrato prevista en el literal k) del artículo 116 de las Condiciones Generales de Contratación para la Ejecución de Obras publicadas en la Gaceta Oficial de la República de Venezuela N° 5.096 Extraordinario del 16 de septiembre de 1996.

En este sentido, esta Sala considera oportuno reiterar que “(…) ‘el procedimiento administrativo, si bien se encuentra regido por los principios fundamentales del derecho a la defensa y al debido proceso, no puede ser confundido con la función jurisdiccional, en la cual el Juez se encuentra sometido a reglas procesales distintas, dependiendo del tipo de proceso de que se trate. Por lo tanto, en el procedimiento administrativo, (…) basta para entender que se ha realizado una motivación suficiente, el análisis y apreciación global de todos los elementos cursantes en el expediente administrativo correspondiente, no siendo necesario que el ente administrativo realice una relación precisa y detallada de todos y cada uno de los medios probatorios aportados; (…)’ (Sentencia Nº 00335 de fecha 28 de febrero de 2007)” (Decisión N° 0697 del 21 de mayo de 2009).

Conforme al criterio parcialmente transcrito los actos administrativos se rigen por normas y principios menos rígidos que los aplicables a las sentencias, por lo que el hecho de que no se hubiesen desechado expresamente algunas de las pruebas aportadas por las partes, no necesariamente implica que la decisión administrativa esté viciada.

En el presente caso, como ha sido expuesto la Administración valoró integralmente los elementos cursantes en el expediente administrativo, detallando solo algunos de ellos, y concluyó que la actora estaba incursa en la causal de rescisión del contrato prevista en el literal k) del artículo 116 de las Condiciones Generales de Contratación para la Ejecución de Obras publicadas en la Gaceta Oficial de la República de Venezuela N° 5.096 Extraordinario del 16 de septiembre de 1996 aplicables ratione temporis, lo cual conforme al criterio citado no implica que dicha decisión esté viciada.

Por otra parte se observa que la mencionada normativa dispone lo siguiente:

“Artículo 112.- El Ente Contratante podrá desistir en cualquier momento de la construcción de la obra contratada, aún cuando ésta hubiese sido comenzada y aunque no haya mediado falta del Contratista. En cualquier caso, su decisión deberá ser notificada por escrito. (…)”

Artículo 115.- El Ente Contratante y el Contratista podrán resolver el contrato de común acuerdo cuando las circunstancias lo hagan aconsejable. En este caso no procederán las indemnizaciones a que se refiere el literal ‘c’ del artículo 113 de este Decreto.

Artículo 116.- El Ente Contratante podrá rescindir unilateralmente el contrato en cualquier momento, cuando el Contratista: (…)

k) Cometa cualquier otra falta o incumplimiento de las obligaciones establecidas en el contrato, a juicio del Ente Contratante. (…)

(Resaltado de la Sala).

Las disposiciones parcialmente transcritas revelan al menos tres situaciones:

1) Cuando la Administración desiste de la construcción de la obra sin que haya mediado falta alguna por parte del contratista.

2) Cuando el Ente Contratante y el contratista deciden -de acuerdo a las circunstancias del caso- resolver el contrato de mutuo acuerdo.

3) Cuando se rescinde el contrato por faltas imputables al contratista.

De la redacción de las citadas normas se deriva que la resolución del contrato de común acuerdo procede “cuando las circunstancias lo hagan aconsejable” y –a juicio de esta Sala- siempre que la contratista no esté incursa en incumplimiento de las obligaciones establecidas en el contrato, dado que de existir estos, procedería la rescisión conforme al literal k) del artículo 116 eiusdem.

En el presente caso, como fue expuesto antes, se atribuyó a la recurrente que habiéndole otorgado un anticipo de treinta millones de bolívares (Bs. 30.000.000,00), hoy treinta mil bolívares (Bs. 30.000,00), de este solo amortizó (mediante los trabajos realizados en la obra) la cantidad de veintitrés millones setecientos veintidós mil doscientos cuarenta bolívares con noventa y un céntimos (Bs. 23.722.240,91), hoy (Bs. 23.722,24) quedando por amortizar (o a deber a la República) la cantidad de seis millones doscientos setenta y siete mil setecientos cincuenta y nueve bolívares con nueve céntimos (Bs. 6.277.759, 9), hoy seis mil doscientos setenta y siete bolívares con setenta y seis céntimos (Bs. 6.277,76) (folio 10 pieza 1 del expediente administrativo), es decir, se imputaron faltas a la contratista.

Tal circunstancia fue constatada por la Administración (mediante el referido contrato, las valuaciones, el informe legal de fecha 12 de noviembre de 2007) y admitida inclusive por la actora en su escrito de informes en el que expresó que “si bien es cierto que a [su] representada se le otorgó un anticipo por (Bsf. 30.000) de lo cual se amortizó (Bsf. 23.722,24), quedando por amortizar (Bsf. 6.277,75) no es menos cierto que el ente contratante le adeuda a [su] representada valuaciones por un monto (Bsf. 10.415) una vez que se descuente este anticipo aún queda a favor de [su] poderdante (Bsf. 4.138,17)” (Resaltado de la Sala).

Observa asimismo la Sala que en fecha 19 de diciembre de 2008 la Dirección Estadal en el Distrito Capital y Estado Vargas del entonces Ministerio del Poder Popular para las Obras Públicas y Vivienda remitió al Departamento de Contraloría Interna de ese Ministerio el “Informe de Corte de Cuenta Unilateral” (firma ilegible) (folio 100 al 103 pieza 1 del expediente administrativo). Nótese que dicho informe fue realizado con posterioridad a la emisión del acto impugnado y elaborado precisamente en cumplimiento de lo establecido en el dispositivo de la resolución confirmada por este, en la que se ordenó realizar el corte de cuenta respectivo. En el referido informe se estableció lo siguiente:

(…) 1.- (…) CONTRATO Nº: DEU-2001-0447 (…)

4.- CUENTA OBRA EJECUTADA:

HASTA VALUACIÓN Nº: 6 Bs. 32.053.153,89

OBRA EJECUTADA NO RELACIONADA, SEGÚN AVALÚO Bs.

AUMENTOS EJECUTADOS NO RELACIONADOS: Bs. 5.704.306,86

OBRA RELACIONADA NO EJECUTADA: Bs.

TOTAL OBRA VERIFICADA: Bs. 37.757.460,75

5.- CUENTA PORCENTAJES OBRA VERIFICADA:

MONTO OBRA VERIFICADA: Bs. 32.053.153,89

MONTO MODIFICADO CONTRATADO: Bs. 99.999.999,40

PORCENTAJE: 32%

6.- CUENTA OBRA NO EJECUTADA:

MONTO TOTAL CONTRATADO: Bs. 100.000.000,00

MONTO OBRA VERIFICADA: Bs. 37.757.460,75

MONTO OBRA POR EJECUTAR: Bs. 62.242.539,25 (…)

11.- CUENTA ANTICIPOS:

TIPO DE ANTICIPO: MONTO: AMORTIZACIÓN: SALDO:
CONTRACTUAL 30.000.000,00 23.722.240,91 6.277.759,09
ESPECIAL ADMINISTRADO 70.000.000,00 5.736.306,88 64.263.693,12
(…)

14.- SALDOS A FAVOR DEL CONTRATISTA:

OBRA EJECUTADA NO RELACIONADA: Bs. 10.912.275,36

AUMENTO DE OBRA EJECUTADA NO RELACIONADA: Bs. 5.704.306,86

VALUACIONES NO CANCELADAS Bs.

OBRAS EXTRAS EJECUTADAS NO RELACIONADAS: Bs. 5.207.968,90

TOTAL SALDO A FAVOR DEL CONTRATISTA: Bs. 10.415.938,40

(…)

16.- SALDOS A FAVOR DEL MINISTERIO:

OBRA RELACIONADA NO EJECUTADA: Bs.

CALIDAD DE OBRA: Bs.

INDEMNIZACIÓN: Bs.

ANTICIPO CONTRACTUAL NO AMORTIZADO: Bs. 6.277.759,09

TOTAL SALDO A FAVOR DEL MINISTERIO: Bs. 6.277.759,09

17.- LIQUIDACIÓN:

MONTO BRUTO A FAVOR DEL CONTRATISTA: Bs. 10.415.938,40

MONTO BRUTO A FAVOR DEL MINFRA: Bs. 6.277.759,09

MONTO NETO A FAVOR DEL CONTRATISTA: Bs. 4.138.179,31

18.- RESULTADOS DE LA VERIFICACIÓN:

SE TRAMITARON Y FUERON APROBADOS POR LA CONTRALORÍA LA VALUACIÓN Nº 6 Y EL PRESUPUESTO DE OBRAS EXTRAS SEGÚN OFICIO Nº 0471 DE FECHA 31/03/2003

19.- CAUSAS QUE ORIGINAN EL CORTE DE CUENTA:

SE ORIGINA EL CORTE DE CUENTA MOTIVADO AL RETRASO DE LA CANCELACIÓN DE LAS VALUACIONES, DESDE LA Nº 2 HASTA LA Nº 6.

20.- CONCLUSIONES:

LA OBRA FÍSICAMENTE TUVO UN AVANCE DE UN 43%, SIN EMBARGO FUE CANCELADO UN 32%, POR NO RELACIONARSE LA VALUACIÓN DE AUMENTOS Y DE OBRAS EXTRAS APROBADAS POR LA CONTRALORÍA NO SE REALIZÓ LA AMORTIZACIÓN TOTAL DEL ANTICIPO.

(Resaltados del texto).

Del citado informe se deriva, entre otras cosas, que con motivo del anticipo contractual otorgado, aún está pendiente a favor del referido Ministerio la cantidad de seis millones doscientos setenta y siete mil setecientos cincuenta y nueve bolívares con nueve céntimos (Bs. 6.277.759,9), hoy seis mil doscientos setenta y siete bolívares con setenta y seis céntimos (Bs. 6.277,76), existiendo también un saldo a favor de la contratista de cuatro millones ciento treinta y ocho mil ciento setenta y nueve bolívares con treinta y un céntimos (Bs. 4.138.179,31), hoy cuatro mil ciento treinta y ocho bolívares con dieciocho céntimos (Bs. 4.138,18).

Con fundamento en todas las consideraciones expuestas, la Sala concluye que el Ministro del Poder Popular para la Infraestructura, hoy Ministro del Poder Popular para Transporte Terrestre apreció todos los documentos que reposan en el expediente administrativo y valoró acertadamente los hechos cuando consideró que debía rescindir el contrato administrativo antes mencionado, por falta imputable a la contratista, dado que esta no realizó la amortización total del anticipo contractual otorgado (que fue de Bs. 30.000,00), del cual solo amortizó la cantidad de veintitrés mil setecientos veintidós bolívares con veinticuatro céntimos (Bs. 23.722,24), quedando a favor del Ministerio un saldo de seis mil doscientos setenta y siete bolívares con setenta y seis céntimos (Bs. 6.277,76), motivo por el que se desestima la denuncia de falso supuesto de hecho descrita en el punto número 1.2 de la motiva de este fallo. Así se establece.

2.- Por otra parte, en cuanto al supuesto daño causado a la recurrente debido a su suspensión del Registro Nacional de Contratistas lo cual le ha impedido contratar con algún ente público, la Sala observa que la remisión del expediente administrativo al Servicio Nacional de Contrataciones para que tome las medidas correspondientes, ordenada en el punto sexto del Acto Administrativo DM/2008/Nº 178 del 09 de julio de 2008 (ratificado mediante el acto impugnado), no puede interpretarse como la producción de un daño al contratista, dado que ello obedece al cumplimiento de una obligación legal a cargo de la Administración, según lo dispuesto en el artículo 131 del Decreto con Rango, Valor y Fuerza de Ley de Contrataciones Públicas (Gaceta Oficial de la República Bolivariana de Venezuela Nº 5.877 del 14 de marzo de 2008) aplicable ratione temporis (Ver, entre otras, sentencia Nº 0119 del 27 de enero de 2011). Así se decide.

Desestimado como ha sido el vicio alegado y el daño aducido por la actora, la Sala declara sin lugar el presente recurso de nulidad. Así se decide.

VI

DECISIÓN

Atendiendo a los razonamientos expresados, esta Sala Político-Administrativa del Tribunal Supremo de Justicia, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la Ley, declara: SIN LUGAR el recurso de nulidad incoado por la sociedad mercantil CONSTRUCTORA VICMARI, C.A. contra la Resolución DM/Nº 011/2008.238 de fecha 24 de octubre de 2008, dictada por el MINISTRO DEL PODER POPULAR PARA LA INFRAESTRUCTURA, hoy MINISTRO DEL PODER POPULAR PARA TRANSPORTE TERRESTRE.

Publíquese, regístrese y comuníquese. Notifíquese al Procurador General de la República, de conformidad con lo dispuesto en el artículo 86 del Decreto con Rango, Valor y Fuerza de Ley de Reforma Parcial del Decreto con Fuerza de Ley Orgánica de la Procuraduría General de la República. Cúmplase lo ordenado.

Dada, firmada y sellada en el Salón de Despacho de la Sala Político-Administrativa del Tribunal Supremo de Justicia, en Caracas, a los ocho (08) días del mes de julio del año dos mil catorce (2014). Años 204º de la Independencia y 155º de la Federación.

El Presidente - Ponente E.G.R.
La Vicepresidenta E.M.O.
La Magistrada MÓNICA MISTICCHIO TORTORELLA
El Magistrado E.R.G.
La Magistrada M.C.A.V.
La Secretaria, S.Y.G.
En nueve (09) de julio del año dos mil catorce, se publicó y registró la anterior sentencia bajo el Nº 01033.
La Secretaria, S.Y.G.