Los controles sobre los decretos declaratorios de los estados de excepción (a propósito de los decretos dictados en agosto y septiembre de 2015)

AutorNélida Peña Colmenares
Páginas219-271

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Introducción

En este trabajo, examino básicamente a la luz de la preceptiva constitucional, por supuesto con la ayuda de la doctrina nacional y comparada, el marco teórico de los controles que deben ejercerse sobre los decretos declaratorios de los estados de excepción, con la finalidad de lograr que la especie de «Constitución alternativa» constituida por el Derecho de excepción originado en los referidos estados, creen un marco de equilibrio entre el empoderamiento extraordinario del Poder Ejecutivo y la preservación al máximo de los derechos fundamentales, mientras esté vigente ese Derecho excepcional. La concepción de estos controles, recogida en las constituciones, puede ser restringida o amplia, conservadora o de avanzada, con la suerte que en nuestra Carta constitucional es amplia y de avanzada. Una vez estudiado ese marco teórico paso a examinar sí y en qué medida esas normas progresistas resultaron aplicadas por la Asamblea Nacional y la Sala Constitucional del Tribunal Supremo de Justicia, en el caso de la multiplicidad de decretos de estados de excepción dictados por el Ejecutivo nacional en varios municipios de los estados Táchira, Zulia, Apure y Amazonas en el segundo semestre de 2015.

1. La fundamentación de los controles sobre los decretos declaratorios de los estados de excepción

La frase de Carl SCHMITT utilizada para referirse a la soberanía: «Soberano es aquel que decide sobre el estado de excepción»1, ponía de manifiesto en el marco de la Constitución de Weimar de 1919, el empoderamiento extraordinario, casi absoluto que pasaba a asumir el Presidente de la República, cuando

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sobre la base del artículo 48 del referido texto constitucional decretaba lo que doctrinariamente se llamó «la dictadura constitucional». Sin duda que, actual-mente, en todos los países democráticos, los estados de excepción también aluden a un empoderamiento extraordinario del Poder Ejecutivo, pero con la particularidad que han sido consagrados en sus leyes supremas los derechos fundamentales, lo que en principio configura una relación proporcional entre ese empoderamiento o ampliación de los poderes del gobierno y la afectación legítima de esos derechos.

Sin embargo, como a partir de la terminación de la Segunda Guerra Mundial, estos derechos, bajo la denominación de «humanos», han adquirido una enorme relevancia, llegando a universalizarse, se ha impuesto la necesidad de regular la referida relación que se origina durante la vigencia de los estados de excepción entre los nuevos poderes de los gobiernos y los derechos fundamentales de los ciudadanos, que se traduce en una tensión permanente entre esas dos variables. En ese orden de ideas conviene reiterar que un estado de excepción supone la entrada en vigencia de un régimen jurídico especial, el cual lleva aparejado poderes extraordinarios conferidos al gobierno con el fin de que conjure las circunstancias anormales que dan lugar a su declaratoria, pero esa ampliación de poderes repercute en la esfera de los derechos fundamentales de los ciudadanos.

Es necesario dejar sentado que ese régimen que faculta al Poder Ejecutivo, ante situaciones excepcionales, para el ejercicio de los referidos poderes encuentra legitimación nacional, en las respectivas constituciones, y también a nivel inter-nacional (artículo 4.1 del Pacto Internacional de Derechos Civiles y Políticos y artículo 27.1 de la Convención Americana sobre Derecho Humanos).

Ahora bien, vista la innegable tensión que subyace entre los nuevos poderes del Ejecutivo, durante el estado de excepción, y los derechos fundamentales de los ciudadanos, en las constituciones modernas ha sido introducida la figura de los controles sobre los estados de excepción, los cuales revisten distintas clases: parlamentarios, judiciales e internacionales, que tienen como finalidad garantizar que el ejercicio de esos poderes extraordinarios se realice ajustado

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estrictamente a las normas constitucionales y legales, preservando de esa manera los derechos fundamentales, evitando que el gobierno desborde los cauces diseñados por las aludidas normas. Esos controles generalmente son a priori, y recaen sobre los decretos declaratorios de los estados de excepción, y a posteriori que recaen sobre las medidas adoptadas por el gobierno, a partir de la vigencia de los estados de excepción.

Además, si en principio los controles son parte esencial de una democracia y la declaratoria de un estado de excepción en ningún momento acarrea per se el desconocimiento del Estado de Derecho, entonces debe concluirse que estos no pueden estar exentos de control, sino, al contrario, quedan sujetos a él, porque de alguna manera siempre es necesario validar la declaratoria por parte del gobierno y los actos -medidas- que son dictados en ejecución del Derecho de excepción. Admitir la tesis contraria, en palabras de Carl SCHMITT significaría que «cuando el dictador se sale de los límites marcados por el Derecho de excepción, haciendo uso de sus poderes para derribar las instituciones existentes, y no para defenderlas, con el fin de instaurar un nuevo orden político, nos hallamos ante una dictadura inconstitucional o soberana»2.

Expuesta en términos sucintos la fundamentación de los controles sobre los estados de excepción, dejamos constancia que el presente trabajo estará centrado en los controles a priori, previstos en la Constitución, específicamente, los controles parlamentario y jurisdiccional ejercidos sobre el decreto declaratorio de los estados de excepción, y a examinar, a la luz del marco constitucional, los recientes decretos de estados de excepción -agosto y septiembre de 2015-, dictados por el Poder Ejecutivo nacional.

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2. Los controles sobre los decretos declaratorios de los estados de excepción previstos en la Constitución
2.1. Control parlamentario

2.1.1. Naturaleza del control: límites

Conviene recordar que este tipo de control, como su nombre lo indica, es ejercido por la Asamblea Nacional y tiene una naturaleza básicamente política. En la Constitución está previsto en el artículo 339, el cual establece que el decreto que declare el estado de excepción será presentado dentro de los ocho días siguientes de haber sido dictado, a la Asamblea Nacional o a la Comisión Delegada para su consideración o aprobación. La doctrina, e inclusive la jurisprudencia constitucional, están contestes en que el acto aprobatorio o «desaprobatorio», en términos del artículo 33 de la Ley Orgánica sobre Estados de Excepción, del decreto dictado por el Presidente de la República en Consejo de Ministros, es una expresión de la potestad de «control político» atribuida en el citado precepto constitucional a la Asamblea Nacional, o dicho en otros términos, se trata de un acto básicamente político, cuyo contenido versa sobre «la conveniencia y oportunidad de la declaratoria del estado de excepción».

Resulta indudable que el control ejercido por la Asamblea Nacional encuentra concreción en un acto de naturaleza política, el cual, por definición, se contrae a determinar la conveniencia y la oportunidad de la emanación del acto controlado, pero, en nuestro criterio, esa libertad de apreciación no puede quedar exenta de algunos límites que deben jugar un papel relevante en la misma, pues debe reconocerse que, como bien lo ha declarado la Corte Constitucional de Colombia, «... el acto mediante el cual se declara un estado de excepción si bien es un acto político, sujeto a consideraciones de necesidad, oportunidad y conveniencia, también es un acto jurídico atado a reglas y requisitos formales y materiales dirigidas a garantizar su legitimidad y a evitar su uso arbitrario. Uno y otro control -parlamentario y jurisdiccional- no son necesariamente incompatibles o excluyentes, ya que se dirigen a examinar aspectos distintos del ejercicio de las facultades excepcionales del Gobierno durante un estado de excepción»3.

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Según los términos de nuestra Constitución el acto declaratorio de un estado de excepción ciertamente tiene naturaleza política, pero, al mismo tiempo, debido a los graves efectos que tiene el régimen excepcional derivado del mismo, el constituyente se cuidó de establecer un conjunto de requisitos jurídicos, formales y materiales, cuyo cabal cumplimiento condiciona la validez de dicho régimen; de tal manera que para el Poder Ejecutivo el margen de libertad de apreciación de las circunstancias que conforman esos requisitos, es sumamente reducido, pues aceptar lo contrario sería propiciar la arbitrariedad y el autoritarismo, en detrimento de los derechos fundamentales. Precisamente la protección de estos, cuya preeminencia es elevada en el artículo 2 constitucional, a la categoría de valor superior del ordenamiento jurídico, es la que impone que este acto tenga una naturaleza política atípica, por resultar «cuasi reglado» constitucionalmente, lo que, por lo demás, queda demostrado con el ámbito del control que ejerce la Sala Constitucional sobre dicho acto.

Consideramos que el argumento anterior, pese a ser la Asamblea Nacional el Poder Público que por antonomasia le corresponde...

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