Decisión de Juzgado Superior Civil y Contencioso Administrativo de Anzoategui, de 21 de Julio de 2005

Para situar el thema decidendum, el tribunal considera conveniente hacer algunas precisiones.

1. La parte accionada ha señalado que el contrato celebrado entre el Consorcio UNIQUE IDC y la Gobernación del Estado Nueva Esparta es producto de un fraude a la ley; y, en su exposición en la audiencia oral y pública y en la versión escrita de la exposición, pidió expresa declaración del tribunal al respecto, citando sentencia 233 (lo correcto es 2333) dictada por la Sala Constitucional el 1 de julio (lo correcto es 1 de octubre) de 2004. El tribunal observa que, si bien es correcta la cita que se extrae de la sentencia, en el proceso en que ella fue pronunciada la pretensión estaba dirigida expresa y únicamente a la declaración del fraude. Ése no es el caso de especie, pues, demandándose aquí amparo de los derechos al debido proceso, a la defensa, a la presunción de inocencia y al honor y la reputación, se hace el pedimento de declaración de fraude como una defensa contra la pretensión de amparo, lo cual es incompatible con este proceso.

   Es más, cabe acotar que la sentencia invocada reiteró que no es el amparo el medio idóneo para la declaración del fraude a la ley, pues ello corresponde a las vías ordinarias, salvo que resulten de autos elementos que demuestren inequívocamente la utilización de las leyes con fines diversos a los que constituyen su naturaleza. Tendría el tribunal, de acogerse el pedimento de la parte accionada, que abrir una etapa de cognición del proceso de contratación entre la Gobernación y el Consorcio, para declarar el fraude a la ley, admitiendo una suerte de “reconvención” contra quien pide amparo alegando ser víctima de un agravio constitucional. Y ello no es jurídicamente compatible con la naturaleza y características de brevedad y simplicidad del amparo (artículo 27, aparte único de la Constitución).

   Por lo mismo, el tribunal no hará pronunciamiento sobre el derecho de la Gobernación a abrir el procedimiento administrativo que ordenó; o para verificar la legalidad del proceso de otorgamiento del contrato; ni sobre la validez de la resolución que revocó el otorgamiento del servicio de administración de los aeropuertos señalados antes; como tampoco sobre si los recurrentes en amparo contrataron legítima y válidamente con el Estado Nueva Esparta, o si ejecutaron y cumplieron de manera estricta y con pulcritud todas las obligaciones contraídas; pues todo ello es materia del contencioso-administrativo. Así se declara.

2. Se ha alegado la inadmisibilidad de la acción debido a una inepta acumulación de derechos constitucionales como violados, en concreto porque del amparo del derecho al honor y propia reputación debe conocer la jurisdicción penal. Al resolver sobre su competencia y afirmarla, el tribunal ha declarado que lo es para conocer de todas las denuncias planteadas; por lo que, a su juicio, no existe tal inepta acumulación. Así se declara.

   Por consiguiente, el tema a decidir es si, durante el procedimiento administrativo, se lesionaron los derechos constitucionales que se denuncian como afectados (derecho al debido proceso, a la defensa, a la presunción de inocencia, y al honor y la reputación), conectando para ello las alegaciones en contrario de las partes. Asimismo, se hará pronunciamiento sobre la idoneidad del amparo, en el caso, para la tutela de la situación jurídica que se dice lesionada, y sobre si es posible y jurídicamente factible la restitución de dicha situación mediante un mandamiento de amparo.

En el anterior orden de ideas, la actora denuncia que se le ha violado el derecho a la defensa y al debido proceso porque, en el oficio de notificación, no se señalan “expresa e indubitablemente los cargos, las imputaciones o las infracciones específicas que se deben desvirtuar, como exige la garantía del derecho a la defensa, a través del debido proceso, en el numeral 1 del mencionado artículo 49 constitucional”. A esto opuso la accionada, en su primera intervención en el proceso, que, en el procedimiento administrativo, el Consorcio presentó distintos tipos de alegatos, algunos de ellos idénticos a los explanados en el recurso de amparo (aun cuando, en la audiencia, adujera que el Consorcio no compareció válidamente, pues el mandato utilizado por quienes decían representarlo no se había otorgado debidamente).

El tribunal aprecia que el oficio de notificación, sin número, fechado 24 de mayo de 2005 y suscrito por el Secretario General de Gobierno del Estado Nueva Esparta, recibido por la Gerencia General de ADMINISTRADORA UNIQUE, C. A., el 25 de mayo de 2005 a las “11.20” –que se anexa a la demanda en dos versiones aportadas por los accionantes, y que rielan desde los folios 69 al 88 de este expediente-, indica claramente el objeto del procedimiento (“verificación de la legalidad y del cumplimiento del procedimiento previo para la adjudicación directa de la prestación del Servicio Público Aeroportuario…”), los fundamentos legales de la apertura del procedimiento y la motivación de hecho de dicha apertura (“se encuentra motivado en los siguientes documentos”, que se enuncian en detalle desde la letra A a la letra O), el lapso de alegaciones y de presentación de pruebas (“En virtud de la presente notificación y de acuerdo a –sic- lo contemplado en el artículo 48 de la Ley Orgánica de Procedimientos Administrativos, se le concede a la Sociedad Mercantil GESTIÓN E INGENIERÍA IDC S.A. un lapso de 10 días hábiles para que presenten –sic- sus pruebas y aleguen –sic- sus razones de hecho y de derecho ante esta Secretaría General de Gobierno”), y el requerimiento de información por parte de la administración (concretado en 4 documentos que se enumeran en numerales que van del 1 al 4).

Así las cosas, es inexorable declarar que la accionante en amparo fue informada, ab initio, sobre los aspectos fundamentales del procedimiento administrativo (cabe recordar, por cierto, que las precisiones en motivación de hecho y de derecho atañen al acto administrativo definitivo o conclusivo del procedimiento), y que se respetó el lapso legalmente establecido (del cual se le suministró información, a tiempo conocida) para que ejerciera su defensa: con ello, entonces, tuvo el administrado, en aquel procedimiento, información amplia, y tuvo, también, oportunidad –legalmente establecida como suficiente- para desvirtuar el objeto y los fundamentos de hecho y de derecho claramente explanados en la notificación de apertura del procedimiento administrativo, aun cuando sobre los documentos solicitados no tuviera el control del que dice carecer la accionante –lo cual bien pudo allí exponer, y alegó, según de autos se evidencia-. Así se declara.

En aras de ser pedagógico, el tribunal aclara que las palabras “ser notificada [Toda persona] de los cargos por los cuales se le investiga”, contenidas en el numeral 1 del artículo 49 de la Constitución, no pueden extremarse, en un procedimiento administrativo de investigación, como la necesidad de explanar en detalle las infracciones concretas que podrían conducir a la producción de un acto administrativo determinado. Distinto es el caso de las imputaciones penales, porque –sujetado allí, como está, el resguardo del valor supremo de la libertad personal- se requiere definir en detalle (so pena de causar indefensión) las conductas específicas que puedan ser subsumidas en un tipo punible legalmente previsto.

Amén, entonces, de una contradicción que el tribunal observa en la defensa inicial de la Gobernación del Estado Nueva Esparta en esta causa (es decir, que la Gobernación inició contra el Consorcio un procedimiento administrativo destinado a ponerle fin al contrato suscrito entre ellos) y en la vertida en la audiencia (es decir, que lo que se requería era sólo el suministro de una información que el administrado estaba obligado a suministrar), lo cual no corresponde a lo que de autos consta, el tribunal observa, en cuanto a esta denuncia de lesión constitucional del derecho a la defensa, que, efectivamente, los recurrentes en amparo fueron debidamente notificados de los motivos y fines del procedimiento administrativo y del tiempo para contradecirlos y exponer y probar los suyos propios, con lo que su derecho a la defensa estuvo resguardado. Así se declara.

En cuanto a la denuncia de lesión del derecho a la presunción de inocencia, consagrado en el numeral 2 del artículo 49 de la Constitución, la parte actora adujo que “es claro que, las anticipadas y sesgadas conclusiones del ciudadano Gobernador del Estado Nueva Esparta, profesor MOREL R.A. a la prensa, comprometen su imparcialidad, cuando menos en el tratamiento del presente caso, en el cual es evidente que se ha puesto de espaldas al principio de presunción de inocencia” (negrillas de la demanda). Al comienzo del escrito de solicitud de amparo, la parte accionante reseña varias declaraciones de prensa atribuidas al Gobernador del Estado, publicadas en el diario La Hora el 26 de mayo de 2005 y Diario Del Caribe del 26 y 27 de mayo de 2005.

El tribunal observa que en la página 3 de la primera publicación, se atribuye al Gobernador que “se tiene previsto que la empresa entregue el aeropuerto a la Gobernación”, y que “ese contrato fue hecho en el aire, sin ningún peso legal ni jurídico” así como que “la licitación para la administración y mantenimiento del aeropuerto S.M. será nacional”. La segunda publicación (página 3) atribuye al Gobernador idénticas declaraciones en idénticos términos a las contenidas en la primera publicación. En ambas la publicación es acompañada de una idéntica fotografía del Gobernador del Estado Nueva Esparta. En la tercera publicación (página 3), se atribuye al Gobernador haber dicho “quiero y estamos dispuestos a que el Consorcio Unique - IDC nos entregue el Aeropuerto, claro está, para luego dar apertura a una licitación nacional”; y que “desde el pasado lunes tomé la decisión y autoricé al Procurador para que procediera a la apertura del procedimiento administrativo contra la operadora”; así como que “con esta decisión lo que busca es claridad en su mandato como primera autoridad regional de Nueva Esparta y que de ahora en adelante las decisiones que tome serán en beneficio de los neoespartanos”.

La representación de la accionada opuso a la denuncia de la parte, en la audiencia, que “como quiera que resultan inexactas las declaraciones recogidas por los medios impresos del Estado Nueva Esparta que a juicio de El Consorcio implican que nuestro mandante hubiere vulnerado su honor y reputación, así como que hubieren implicado que nuestro mandante tenía una opción previa respecto del procedimiento administrativo iniciado, es por lo que solicitamos desestime la referida pretensión de violación constitucional.”

El Tribunal observa, sin embargo, que no existe en autos evidencia de que las declaraciones antes reseñadas hayan sido atribuidas indebidamente por los medios de comunicación al Gobernador del Estado Nueva Esparta. Dada la entidad de las informaciones atribuidas al Gobernador y las consecuencias que podían tener, era de prudente arbitrio que, si las informaciones eran inexactas, fueron desmentidas o aclaradas. Y de ello no hay evidencia. Por lo contrario, dada la exactitud de las palabras que los medios de comunicación reflejan, parece obvio concluir que fueron vertidas por el propio Gobernador en una rueda de prensa, o que fueron emitidas por la propia Gobernación hacia los medios a través de lo que se conoce como boletín de prensa (a lo que abona la circunstancia de que las informaciones comentadas estén acompañadas de idénticas fotografías). Las declaraciones por sí solas favorecen el alegato de la parte actora de que fue violado el derecho a la presunción de inocencia, pues la autoridad estadal tenía una decisión tomada y el procedimiento administrativo era una apariencia de legalidad.

Así las cosas, es forzoso concluir que se lesionó el debido proceso de derecho, exigible no sólo en los procesos judiciales, sino en las actuaciones administrativas, como lo recalca el encabezamiento del artículo 49 de la Constitución. Así se declara.

Por lo que toca a la denuncia de lesión del derecho al honor y la reputación, consagrado en el artículo 60 de la Constitución, no hay en autos ningún elemento que permita colegir –salvo la sola alegación de la propia parte interesada en defender dicho derecho- cuál es la reputación o trayectoria que podría haber sido lesionada por las declaraciones que se imputan como agraviantes del derecho constitucional indicado, y en qué manera las declaraciones inciden sobre esa reputación o trayectoria. Por ende, es forzoso que se declare que, en la vía del amparo, no hay materia sobre la cual decidir a este respecto. Así se declara.

Siendo que se ha apreciado que el derecho a la presunción de inocencia fue afectado en el procedimiento administrativo, corresponde valorar si lo fue en un momento procedimental en que sea susceptible acordar el amparo, o si debía esperarse, para ejercer la acción de amparo, un momento procedimental distinto; o si –una vez producido un acto administrativo- debe recurrirse a una vía distinta a la del amparo.

1. La representación fiscal opinó a favor de que el amparo fuera declarado inadmisible por haber sido propuesto contra un acto de trámite en el procedimiento administrativo y por cuanto la protección de los derechos constitucionales invocados como lesionados puede obtenerse mediante el recurso contencioso administrativo. El Tribunal observa que la solicitud de amparo no se refiere a un acto específico del procedimiento, sino que pretende se deje sin efecto el procedimiento administrativo previamente identificado. Como medida cautelar anticipativa, la parte solicitó que se ordenara la suspensión del procedimiento. La pretensión esperada en el mandamiento de amparo y la solicitud de tutela cautelar revelan que el objeto del proceso es delatar todo el procedimiento administrativo, y no que se repita o se declare nulo o se prohíba un acto concreto dentro del procedimiento. Por ello, ante el temor fundado de que se esté produciendo una lesión constitucional continuada a lo largo del procedimiento, o de que, cualquiera sea la defensa que esgrima, la decisión será siempre en su contra; no puede pedirse a la parte que consienta en esa lesión y soporte los efectos de la violación constitucional hasta que se produzca el acto administrativo definitivo y pueda acceder a la jurisdicción contenciosa administrativa. En circunstancias tales, el amparo es una vía idónea para lograr tutela de los derechos lesionados. Por tanto, el Tribunal considera que la presente causa de amparo no es inadmisible por el motivo aducido por la representación fiscal.

2. Como defensa de fondo, la accionada opuso el decaimiento del objeto del proceso, alegando que lo pretendido en el amparo es la suspensión del procedimiento administrativo, lo que es un objeto imposible al haberse ejecutado la resolución que puso fin al procedimiento administrativo.

   El Tribunal observa que la pretensión de suspensión del procedimiento es, como se dijo antes, de carácter cautelar, pues para el momento de introducirse la demanda (6 de junio de 2005), estaba en trámite el procedimiento administrativo y a punto de vencerse el lapso para defensas y pruebas. Sin embargo, la demanda es clara en pedir que el mandamiento de amparo deje sin efecto el procedimiento. Por tanto, no puede concluirse en que, al haber culminado el procedimiento administrativo con la ejecución de la resolución que le puso fin, exista un decaimiento del objeto del proceso. Y así se declara.

3. La cuestión final es si siendo admisible y procedente el amparo, la situación es remediable mediante el mandamiento de amparo.

   En este sentido, la parte accionada ha alegado que, en tanto que existe un acto administrativo (revocatoria del decreto que otorgó al Consorcio el servicio público de administración del Aeropuerto), dicho Consorcio está obligado a recurrir a la vía contencioso administrativa de nulidad, mediante la cual se podría restablecer de inmediato la situación jurídica vulnerada.

   El Tribunal considera que el p.d.a. pone en evidencia si se ha producido una lesión constitucional, y provee una tutela consistente en la restitución de la situación infringida o la que más se asemeje, mientras que el contencioso de nulidad aprecia motivos de mérito sobre la validez del acto. Siendo que la situación jurídica del concesionario puede ser restituida mediante un mandamiento de amparo (el cual no se pronuncia sobre el acto revocatorio mismo), no es necesario exigirle que recurra a la vía ordinaria para obtener tutela inmediata. Así se declara.

   IV

   Dispositivo

   En fuerza de las precedentes consideraciones, el Juzgado Superior en lo Civil y Contencioso-Administrativo de la Circunscripción Judicial de la Región Nor-Oriental, administrando justicia, en nombre de la República Bolivariana de Venezuela y por autoridad de la Ley, declara CON LUGAR el a.c. solicitado por Gestión e Ingeniería IDC S. A., Flughafen Zurich S. A. y Consorcio UNIQUE IDC contra la Gobernación del Estado Nueva Esparta.

   De conformidad con el artículo 32 de la Ley Orgánica de Amparo sobre Derechos y Garantías Constitucionales, se ordena, en concreto, al Gobernador del Estado Nueva Esparta restituir al Consorcio UNIQUE IDC en la prestación de servicios aeroportuarios en el Estado Nueva Esparta, regresando las cosas al estado en que se produjo la asunción de la administración de los aeropuertos administrados por el Consorcio, por parte de la Gobernación del Estado Nueva Esparta; ello mientras no se abra, sustancie y decida un procedimiento administrativo en que se respeten al Consorcio los derechos constituyentes del debido proceso.

   Este mandamiento es de ejecución inmediata y debe ser acatado por todas las autoridades de la República, so pena de incurrir en desobediencia a la autoridad.

   Una vez que se produzca el restablecimiento de la situación jurídica, el tribunal levantará las restricciones para el manejo de las cuentas bancarias congeladas por auto de 27 de junio de 2005.

   De conformidad con el artículo 33 de la Ley Orgánica de Amparo sobre Derechos y Garantías Constitucionales, no hay condenatoria en costas, por tratarse de queja contra funcionario público.

   Notifíquese a las partes, por haber sido pronunciada esta sentencia fuera de plazo. Publíquese y regístrese.

   Dada, firmada y sellada, en el Despacho del Juzgado Superior en lo Civil y Contencioso-Administrativo de la Circunscripción Judicial de la Región Nor-Oriental, en Barcelona, a los veintiún (21) días de julio de dos mil cinco (2005). Años: 195° de la Independencia y 146° de la Federación.

   (Asunto N° BP02-O-2005-000091)

   El Juez Provisorio,

   Abog. A.M.C.

   La Secretaria,

   Abog. M.T.Z.

   En el día de hoy, 21 de julio de 2005, siendo las 2:35 p.m., se dictó y publicó la anterior sentencia definitiva.

   La Secretaria,

   Abog. M.T.Z.