Sentencia nº 56 de Tribunal Supremo de Justicia - Sala Plena de 23 de Octubre de 2012

Fecha de Resolución23 de Octubre de 2012
EmisorSala Plena
PonenteCarmen Auxiliadora Zuleta de Merchán
ProcedimientoConflicto de Competencia

SALA PLENA

MAGISTRADA PONENTE: CARMEN ZULETA DE MERCHÁN

EXPEDIENTE N° AA10-L-2011-000281

Adjunto al oficio N° T7PJ-2011-1576 de fecha 15 de abril de 2011, procedente del entonces Tribunal Séptimo de Juicio para el Nuevo Régimen Procesal y Transitorio del Circuito Judicial Laboral de la Circunscripción Judicial del Estado Zulia, se recibió en esta Sala Plena del Tribunal Supremo de Justicia el expediente N° VP01-N-2011-000036 contentivo del conflicto negativo de competencia suscitado en el juicio por demanda de nulidad que intentó la ciudadana D.E.G.U., venezolana, mayor de edad, casada, ingeniero civil y titular de la cédula de identidad N° 5.236.922, asistida por el abogado W.R.S., inscrito en el Instituto de Previsión Social del Abogado bajo el núm. 91.370, contra el “acto administrativo de efectos particulares” de fecha 29 de mayo de 2009, emanado de la Fundación para el Mejoramiento y Desarrollo del Municipio La Cañada de Urdaneta (FUNDAURDANETA) mediante el cual se le dejó cesante en el cargo de Directora de Ambiente que venía desempeñando.

En fecha 22 de diciembre de 2011, se dio cuenta en Sala Plena y se designó ponente a la Magistrada Carmen Zuleta de Merchán, quien con tal carácter suscribe la presente decisión.

Realizada la lectura de las actas que conforman el expediente, esta Sala Plena procede a dictar sentencia, previas las siguientes consideraciones:

I

ANTECEDENTES

Mediante escrito recibido en fecha 28 de mayo de 2010, por el Juzgado Superior en lo Civil y Contencioso Administrativo de la Circunscripción Judicial del Estado Zulia, la ciudadana D.E.G.U., asistida por el abogado W.R.S., interpuso demanda de nulidad contra el “acto administrativo de efectos particulares” de fecha 29 de mayo de 2009, emanado de la Fundación para el Mejoramiento y Desarrollo del Municipio La Cañada de Urdaneta (FUNDAURDANETA) (Folios 1 al 10).

Mediante sentencia de fecha 9 de julio de 2010, el Juzgado Superior en lo Civil y Contencioso Administrativo de la Circunscripción Judicial del Estado Zulia se declaró incompetente por la materia y, en consecuencia, ordenó remitir el expediente a la Unidad de Recepción y Distribución del Circuito Judicial Laboral de la Circunscripción Judicial del Estado Zulia, el cual fue recibido el 11 de abril de 2011 (Folio 22).

En fecha 14 de abril de 2011, el entonces Tribunal Séptimo de Juicio para el Nuevo Régimen Procesal y Transitorio del Circuito Judicial Laboral de la Circunscripción Judicial del Estado Zulia dictó decisión en la cual también se declaró incompetente por la materia para conocer la demanda, ordenando la remisión del expediente a esta Sala Plena del Tribunal Supremo de Justicia (Folios 26 al 34).

II

DE LA DEMANDA

La ciudadana D.E.G.U., asistida por el abogado W.R.S., fundamentó su demanda de nulidad contra el “acto administrativo de efectos particulares” del 29 de mayo de 2009, emanado de la Fundación para el Mejoramiento y Desarrollo del Municipio La Cañada de Urdaneta (FUNDAURDANETA), en los términos siguientes:

Que “[d]e conformidad con lo establecido en los Artículos 26, 49 numeral 3° (sic) y 51 de la Constitución de la República Bolivariana de Venezuela, Artículo 19 de la Ley Orgánica del Tribunal Supremo de Justicia y de los Artículos 92 y 94 y siguientes de la Ley del Estatuto de la Función Pública […]” interpuso “[…] Recurso Contencioso Administrativo de Nulidad contra el Acto Administrativo de Efectos Particulares, de fecha 29 de mayo de 2009, emanado de la Fundación para el Mejoramiento y Desarrollo del Municipio La Cañada de Urdaneta (FUNDAURDANETA), mediante el cual se me deja Cesante en mi (sic) funciones en el cargo de Directora de ambiente que venía desempeñando […]”.

Como hechos relevantes previos a la interposición de la demanda de nulidad, la parte actora alegó que “[i]ngresé a la Administración Pública, en fechas (sic) 15 de Noviembre de 1980, ocupando el cargo de Topógrafo, adscrita a la Jefatura de Catastro del C.M.d.D.U., hoy Municipio La Cañada de Urdaneta del Estado Zulia, según se evidencia de nombramiento realizado por el Presidente del Concejo Municipal del Distrito Urdaneta del Estado Zulia, de fecha 17 de Noviembre de 1980, y en el cual se dejó constancia que dicho nombramiento tendría vigencia a partir del día 15 de Noviembre de 1980, cargo éste que ocupé hasta el día 04 de Enero de 1990, en forma ininterrumpida”.

Que “[d]esde el día 15 de Marzo de 1990 hasta el día 15 de Noviembre de 1995, ocupé el cargo de Topógrafo II, Grado 14, adscrito a la Dirección de Ingeniería de la Alcaldía del Municipio M.d.E.Z., tal y como se evidencia de Carta de Trabajo, de fecha 10 de Diciembre de 2008, signada RR-HH-CT- N° 224-2006, emanada de (sic) Dirección de Recurso Humanos de la Alcaldía Bolivariana de Miranda”.

Que “[d]esde el día 05 de enero de 1996, hasta el día 15 de Enero de 2005, ocupé el cargo de Jefa de la División de Catastro, según se evidencia de Resolución N° 006, de fecha 05 de Enero de 1996, emanada de la Alcaldía del Municipio La Cañada de Urdaneta”.

Que “[d]esde el día 02 de Enero de 2001 hasta el día 15 de Enero de 2005, ocupé el cargo de Directora de Catastro, tal y como se evidencia de Resolución ADCU-004/2001, de fecha dos (02) de Enero de 2001, y en el cual se deja constancia de que dicha Resolución tiene efectividad a partir del día 01 de enero de 2001”.

Que “[d]esde el día 17 de enero de 2005 hasta el 29 de Mayo de 2009, ocupé el cargo de Directora de Ambiente y Aseo Urbano de la Fundación para el Mejoramiento y Desarrollo del Municipio La Cañada de Urdaneta del Estado Zulia, dependencia de la cual fui dejada cesante en mis funciones del cargo antes mencionado debido a la Liquidación y Cierre de dicha Fundación, según INFORMACIÓN VERBAL DADA POR EL CIUDADANO T.S.U. C.V., en su condición de Presidente de la misma, que dicha Cesantía de mis funciones obedecía a la LIQUIDACIÓN Y CIERRE DE LA INSTITUCIÓN”.

Que “[…] fui dejada cesante en el cargo como Directora de Ambiente de FUNDAURDANETA, no obstante, de (sic) ser Funcionaria de Carrera Administrativa, en virtud de que ingresé a la Administración Pública, como Topógrafo, y fui subiendo escalafones debido a estudios universitarios, cursos de mejoramiento profesional, como Topógrafo II, Jefe de División Catastro, Directora de Catastro y Directora de Ambiente, y tal acto administrativo que hoy recurro de nulidad, me afecta mi status personal de funcionaria pública de carrera administrativa, ya que fui destituida del cargo sin haber observado Fundaurdaneta, el procedimiento legalmente establecido en la Ley referente a los trámites y etapas previstos en la misma para llevar a cabo dicha Cesantía, Liquidación y cierre de dicha Institución”.

Que “[…] el Acto Administrativo dictado por Fundaurdaneta y que por medio del presente recurso impugno no llena los extremos de ley e infringió la normativa legal […]”, prevista en el artículo 19, ordinal 4° de la Ley Orgánica de Procedimientos Administrativos, los artículos 25, 26, 27 y 49 de la Constitución de la República Bolivariana de Venezuela, el artículo 78, ordinal 5° de la Ley del Estatuto de la Función Pública en concordancia con los artículos 84, 86 y 89, 118 y 119 del Reglamento de la Ley de Carrera Administrativa.

Que “[e]l acto administrativo impugnado adolece del vicio denominado por la doctrina administrativa, como VÍA DE HECHO, previsto en el artículo 19, ordinal 4° de la Ley Orgánica de Procedimientos Administrativos, ya que dicho acto administrativo, fue emitido con prescindencia total y absoluta del procedimiento legalmente establecido, violando de esta manera la garantía constitucional de que gozan los funcionarios de carrera administrativa, como lo es la ESTABILIDAD en el cargo, siendo de advertir, que dicho Ente Paramunicipal, debió cumplir impretermitiblemente la observancia del procedimiento administrativo constitutivo de disponibilidad y reubicación, previsto en los artículos 78 ordinal 5°, 84, 86 y 89, 118 y 119 del Reglamento de (sic) Ley de Carrera Administrativa”.

Por último, la parte actora solicitó que se “[…] declare la NULIDAD por ilegalidad del acto administrativo, de fecha 29 de Mayo de 2009, emanado de la Fundación para el Mejoramiento y Desarrollo del Municipio La Cañada de Urdaneta (FUNDAURDANETA), mediante el cual se me deja Cesante en mi (sic) funciones en el cargo de Directora de ambiente que venía desempañando al frente de FUNDAURDANETA, asimismo, demando solidariamente a la Alcaldía del Municipio La Cañada de Urdaneta y la Cámara Municipal del Municipio La Cañada de Urdaneta. Con vista a la Declaratoria de Nulidad del Acto Administrativo, que hoy impugno, solicito se sirva proceder a ubicarme en otro cargo de igual o superior jerarquía, asimismo, solicito se sirva ordenar el pago de las remuneraciones dejadas de percibir desde de (sic) mi írrita destitución del cargo hasta la real y efectiva reincorporación al mismo, con motivo de dicha declaratoria de nulidad, para lo cual, solicito se sirva proceder a ordenar la experticia complementaria del fallo, a los fines del cálculo numérico de las cantidades dinerarias que me son debidas”.

III

DE LAS DECLINATORIAS DE COMPETENCIA

El Juzgado Superior en lo Civil y Contencioso Administrativo de la Circunscripción Judicial del Estado Zulia, se declaró incompetente por razón de la materia y declinó la competencia para el conocimiento de la demanda de nulidad incoada contra la Fundación para el Mejoramiento y Desarrollo del Municipio La Cañada de Urdaneta (FUNDAURDANETA), por los siguientes motivos:

Este Tribunal previo al análisis de los requisitos de admisibilidad del presente Recurso Contencioso Administrativo Funcionarial, debe pronunciarse sobre la Competencia para conocer y decidir este recurso y al efecto observa: que la presente versa sobre el cobro de prestaciones sociales y otros conceptos laborales contra la FUNDACIÓN PARA EL MEJORAMIENTO Y DESARROLLO DEL MUNICIPIO LA CAÑADA DE URDANETA (FUNDAURDANETA).

En este sentido, es importante señalar que la Sala Constitucional del Tribunal Supremo de Justicia, mediante sentencia N° 1171 de fecha 14 de julio de 2008, estableció:

“(…) el régimen de personal aplicable a los empleados de las Fundaciones del Estado, entendidas éstas como entes descentralizados funcionalmente que desarrollan su actividad como personas jurídicas de Derecho Privado, es el régimen ordinario de derecho común previsto en la Ley Orgánica del Trabajo; por lo tanto las personas que laboran en entes como FUNDASALUD no se encuentran sujetas al régimen especial estatutario y en consecuencia, no pueden ser catalogados como funcionarios públicos.

De un estudio adminiculado de los argumentos expuestos por la solicitante, así como de los recaudos probatorios cursantes al expediente, observa la Sala que el problema planteado se circunscribe a la determinación del régimen jurídico procesal aplicable a aquellas reclamaciones dirigidas contra las fundaciones del Estado, como categoría inserta dentro de los entes descentralizados funcionalmente con forma de Derecho Privado, es decir, si éstos mantienen relaciones de naturaleza laboral o de sujeción especial regidas por la Ley del Estatuto de la Función Pública.

En tal sentido, considera esta Sala Constitucional que las relaciones de subordinación que se desarrollan en el seno de las fundaciones estatales no se rigen por los parámetros de la Ley del Estatuto de la Función Pública, a menos que en su acto de creación exista una disposición expresa que así lo disponga, pues en principio éstas no dictan actos administrativos dirigidos a conducir, gestionar, remover o retirar al personal a su servicio, ello por su propia condición de personas jurídicas de Derecho Privado. El desarrollo de su actividad es eminentemente de carácter privado y ello dota a dicho ente de la capacidad de negociar las condiciones para la prestación de algún servicio o labor -sea ésta intelectual o manual-, al amparo de las normas laborales, civiles o mercantiles vigentes, y no insertarlo, salvo disposición expresa en contrario, en el régimen preexistente en la mencionada ley.

La Sala insiste en afirmar que mal puede calificarse a los trabajadores que ejecutan una labor remunerada bajo dependencia en una fundación estatal como funcionarios públicos o que éstos en forma alguna presten una función pública, pues ello supondría dotarlos de un status no previsto por los actos de creación o actos fundacionales de la persona jurídica y, en consecuencia, reconocerles un conjunto de derechos, obligaciones y situaciones de servicio, contenidas en la Ley del Estatuto de la Función Pública, que son incompatibles con la naturaleza jurídica de la persona que funge como patrono.

En apoyo del anterior planteamiento, la Sala Plena de este Alto Tribunal ha reexaminado el régimen jurídico aplicable al personal que labora para las fundaciones del Estado y, en ese sentido, ha dejado clara la naturaleza laboral de esa relación jurídica, remitiendo entonces su regulación tanto en sus aspectos materiales como procesales a las normas de la Ley Orgánica del Trabajo y a la Ley Orgánica Procesal del Trabajo. En efecto, en sentencia de la Sala Plena de este Alto Tribunal N° 182 del 3 de julio de 2007, caso: “Hiromi Nakada Herrera”, se analizó la naturaleza de esa categoría de entes descentralizados funcionalmente con forma de Derecho Privado y se arribó a la conclusión de que son los órganos jurisdiccionales con competencia en materia laboral quienes ejercen el control jurídico de aquellas controversias surgidas en el marco de una relación de subordinación entre las fundaciones del Estado y su personal.”

Asimismo, el artículo 114 del Decreto Con Rango, Valor Y Fuerza De Ley Orgánica De La Administración Pública establece:

Las fundaciones del Estado se regirán por el Código Civil, el presente Decreto con Rango, Valor y Fuerza de Ley, y las demás normas aplicables; y sus empleados se regirán por la legislación laboral ordinaria

De lo citado anteriormente se desprende que son los Tribunales laborales quienes ejercen el control jurídico de las controversias surgidas en el marco de una relación de subordinación entre las fundaciones del Estado y su personal, siempre que la respectiva acta constitutiva o sus estatutos sociales no señalen lo contrario.

Ahora bien de una revisión de las actas procesales que conforman el presente expediente observa esta juzgadora que el organismo querellado es la FUNDACIÓN PARA EL MEJORAMIENTO Y DESARROLLO DEL MUNICIPIO LA CAÑADA DE URDANETA (FUNDAURDANETA), y no habiendo elementos probatorios en autos (acta constitutiva y/o estatutos sociales) de los cuales se desprenda la condición de funcionarios públicos de sus empleados, es por lo cual, se declara la incompetencia de este Juzgado para conocer de la presente causa, y declina la competencia en el Juzgado de Primera Instancia de Sustanciación, Mediación y Ejecución del Trabajo de la Circunscripción Judicial del Estado Zulia, en consecuencia, se ordena remitir el presente expediente a la Unidad de Recepción y Distribución de Documentos (URDD) del Circuito Judicial Laboral de la Circunscripción Judicial del Estado Zulia.

III

DISPOSITIVO

Por los fundamentos expuestos, este JUZGADO SUPERIOR EN LO CIVIL Y CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO DE LA CIRCUNSCRIPCIÓN JUDICIAL DEL ESTADO ZULIA, administrando justicia en nombre de la República Bolivariana de Venezuela y por Autoridad de la Ley, dispone en los siguientes términos:

PRIMERO

Se declara INCOMPETENTE por la materia para conocer la demanda por cobro de prestaciones sociales y otros conceptos laborales interpuesta por la ciudadana D.E.G.U. contra la FUNDACIÓN PARA EL MEJORAMIENTO Y DESARROLLO DEL MUNICIPIO LA CAÑADA DE URDANETA (FUNDAURDANETA)).

SEGUNDO

Se DECLINA la competencia para conocer la presente demanda al Juzgado de Primera Instancia de Sustanciación, Mediación y Ejecución del Trabajo de Circunscripción Judicial del Estado Zulia, que por distribución corresponda.

TERCERO

Se ordena REMITIR el presente expediente a la Unidad de Recepción y Distribución del Circuito Judicial Laboral de la Circunscripción Judicial del Estado Zulia.

Por su parte, el entonces Tribunal Séptimo de Juicio para el Nuevo Régimen Procesal y Transitorio del Circuito Judicial Laboral de la Circunscripción Judicial del Estado Zulia, el 14 de abril de 2011, se declaró igualmente incompetente por razón de la materia y planteó la regulación de competencia, fundamentándose en lo siguiente:

Antes de continuar con la tramitación del presente recurso y, dada la certidumbre que merecen los justiciables al someter sus asuntos a la jurisdicción, resulta necesario hacer un análisis breve pero preciso, sobre la competencia de este Tribunal para conocer el asunto sometido a su jurisdicción, en virtud de la garantía constitucional a la “Tutela judicial Efectiva”, prevista y sancionada en el artículo 26 de la Constitución de la República Bolivariana de Venezuela y, toda vez que la incompetencia del juzgador en los casos de orden público, violenta las garantías constitucionales “al debido proceso” y “el derecho de ser juzgado por el juez natural”, tal como lo establece el artículo 49 eiusdem.

En este orden de ideas, señala el artículo 28 del Código de Procedimiento Civil, sobre la competencia por la materia, lo siguiente:

...La competencia por la materia se determina por la naturaleza de la cuestión que se discute, y por las disposiciones legales que la regulan...

.

De igual manera, la Sala Constitucional del Tribunal Supremo de Justicia en decisión de fecha 02-06-2005 señaló:

Es preciso enfatizar que, lo relativo a la competencia en razón de la materia se encuentra interesado el orden público, de allí que como corolario tenemos que esta competencia no es derogable ni relajable por las partes, motivo por el cual en cualquier estado y grado del proceso podía plantearse tal

.

Al respecto de la materia de este Tribunal Séptimo de Primera Instancia de Juicio, observa que el artículo 29º numeral 1 de la Ley Orgánica Procesal del Trabajo, establece que los tribunales del trabajo de primera instancia tendrán dentro de sus atribuciones “...(competencia por la materia):

..1 .Los asuntos contenciosos del trabajo, que no correspondan a la conciliación ni al arbitraje…omisssis...

.

No obstante ello, en fecha 16/06/2010, entró en vigencia la Ley Orgánica de la Jurisdicción Contencioso Administrativa, publicada en Gaceta Oficial de la República Bolivariana de Venezuela Nº 39.447, reimpresa por error material en fecha 22/06/2010, publicada en Gaceta Oficial de Venezuela Nº 39.451, donde se estableció en el artículo 25, numeral ‘3’, una excepción a la regla general atributiva de competencia para el conocimiento de las pretensiones de nulidad que corresponden a los tribunales con competencia en materia contencioso administrativa, específicamente para “las acciones de nulidad ejercidas contra las decisiones administrativas dictadas por la Administración del Trabajo en materia de inamovilidad, con ocasión de una relación laboral regulada por la ley Orgánica del Trabajo”. Y asimismo, la Sala Constitucional del Tribunal Supremo de Justicia, mediante sentencia de fecha 23/09/2010, caso: Central La Pastora, C. A., estableció con carácter vinculante lo siguiente:

‘… 1) La jurisdicción competente para el conocimiento de las distintas pretensiones que se planteen en relación con los actos administrativos dictados por los Inspectores del Trabajo, es la jurisdicción laboral”.

2) De los tribunales que conforman esta jurisdicción, el conocimiento de las pretensiones antes especificadas corresponde, en primera instancia, a los Tribunales de Primera Instancia del Trabajo y en segunda instancia, a los Tribunales Superiores del Trabajo.”

En consecuencia, le corresponden a los Tribunales Laborales el conocimiento de las demandas de nulidad que se planteen con relación a los actos administrativos dictados por las Inspectorías del Trabajo conforme a la Ley Orgánica de la Jurisdicción Contencioso Administrativa; sin embargo es necesario indicar que analizada como fuera el contenido de la presente nulidad este sentenciador determinó que el asunto en cuestión no se ventila de fondo fisonomías de naturaleza laboral, por el contrario la parte accionante en primer término busca atacar de fondo el acto administrativo emanado de la Alcaldía del Municipio La Cañada de Urdaneta del Estado Zulia, por medio del cual rescinde de sus funciones como Directora de Ambiente para la Fundación para el Mejoramiento y Desarrollo del Municipio la Cañada de Urdaneta (FUNDAURDANETA).

Dentro de este contexto, este Tribunal razona que el Juzgado declinante enmarca la presente acción de NULIDAD DE ACTO ADMINISTRATIVO dentro de un asunto de naturaleza laboral; y visto del petitorio final del escrito libelar el mismo claramente indica estar dirigido atacar el Acto Administrativo de fecha 29 de mayo de 2009, emanada de la FUNDACIÓN PARA EL MEJORAMIENTO Y DESARROLLO DEL MUNICIPIO LA CAÑADA DE URDANETA (FUNDAURDANETA); esto por una parte, y por la otra, dado el caso que este asunto fuera de naturaleza laboral como por ejemplo un Acto emanado de la Inspectora del Trabajo, es necesario esclarecer la competencia de los Tribunales Laborales en los procesos verificados antes de la vigencia de la Ley Orgánica de la Jurisdicción Contencioso Administrativa.

En este orden de ideas, por remisión que hace el artículo 11 de la Ley Orgánica Procesal del Trabajo que rigen como normas analógicas las disposiciones procesales que no contraríen los principio fundamentales de la Ley del Trabajo (sic), en este caso se aplica la principal Ley adjetiva General del país que es el Código de Procedimiento Civil, el cual en su artículo 9 dispone la aplicación inmediata de la ley procesal desde su entrada en vigencia, cuando expresamente preceptúa que:

Artículo 9. La ley procesal se aplicará desde que entre en vigencia, aun en los procesos que se hallaren en curso; pero en este caso, los actos y hechos ya cumplidos y sus efectos procesales no verificados todavía, se regularán por la ley anterior.

De dicha norma se deduce que a pesar de que las leyes procesales son de aplicación inmediata, no pueden tener efecto retroactivo respecto a los actos y hechos ya cumplidos y a sus efectos procesales no verificados todavía, respetando así otros principios y normas constitucionales como el de la irretroactividad de la ley (Art. 24 Constitución de la República Bolivariana de Venezuela).

Y en efecto, a fin de evitar lesiones de principios constitucionales (del juez natural, de un proceso sin dilaciones indebidas, del debido proceso, entre otros) de las partes procesales en cada uno de los procesos en curso (a consecuencia de los cambios sobrevenidos durante el desarrollo del mismo) toda vez que de conformidad con la regla tempus regit actum, todos los actos y relaciones de la vida se regulan por la Ley vigente al tiempo de su realización, y el propio ordenamiento jurídico ha establecido otro principio fundamental consagrando en el artículo 3; principio según el cual las reglas sobre la jurisdicción y la competencia que deben tomarse en cuenta para todo el transcurso del proceso, ante los cambios sobrevenidos en ellas, son las reglas o criterios atributivos que existían para el momento de la presentación de la demanda. En efecto, dicho artículo establece:

Artículo 3.- La jurisdicción y la competencia se determinan conforme a la situación de hecho existente para el momento de la presentación de la demanda, y no tienen efecto respecto de ellas los cambios posteriores de dicha situación, salvo que la ley disponga otra cosa.

Este principio cuyo origen proviene del derecho romano, se denomina perpetuatio jurisdictionis, y tradicionalmente la doctrina ha abarcado en él a la jurisdicción y a la competencia; sin embargo, en el presente caso no se trata de una afectación de la jurisdicción sino de una variación en la competencia, razón por la cual conforme a lo expuesto por el Maestro L.L., el principio más apropiado es el de la llamada perpetuatio fori, (Ensayos Jurídicos, “Principios Fundamentales en la reforma del Código de Procedimiento Civil Venezolano”, Fundación R.G.. Editorial Jurídica Venezolana, Caracas 1987. p. 19) contenido igualmente en el artículo 3 eiusdem; en el entendido que el principio se aplica a las circunstancias que constituyen los criterios atributivos sobre los cuales un tribunal puede conocer una causa: la materia, el valor, el territorio, o el grado del tribunal.

De todo lo anterior se evidencia, que cuando la misma Ley procesal no indique otra cosa expresamente, la competencia del órgano jurisdiccional se determina por la situación fáctica y normativa existente para el momento de presentación de la demanda, sin que pueda modificarse la competencia, al no tener efectos los cambios posteriores de la ley procesal.

En este orden de ideas el Tribunal Supremo de Justicia, Sala Constitucional, en sentencia No. 955, de fecha 23 de Septiembre de 2010, con ponencia del Magistrado Dr. F.A.C.L., estableció:

Por todo lo anterior, esta Sala Constitucional, actuando como máximo intérprete de la Constitución de la República Bolivariana de Venezuela, estima que el conocimiento de las acciones intentadas en ocasión de providencias administrativas dictadas por las Inspectorías del Trabajo, debe atribuirse como una excepción a la norma general contenida en el artículo 259 constitucional, a los tribunales del trabajo. Así se declara.

Con fundamento en las consideraciones que se expusieron, y en ejercicio de la facultad de máximo intérprete del Texto Constitucional, esta Sala deja asentado el siguiente criterio, con carácter vinculante para las otras Salas del Tribunal Supremo de Justicia y demás tribunales de la República:

1) La jurisdicción competente para el conocimiento de las distintas pretensiones que se planteen en relación con los actos administrativos dictados por los Inspectores del Trabajo, es la jurisdicción laboral.

2) De los tribunales que conforman esta jurisdicción, el conocimiento de las pretensiones antes especificadas corresponde, en primera instancia, a los Tribunales de Primera Instancia del Trabajo y en segunda instancia, a los Tribunales Superiores del Trabajo. Así se declara.

En consecuencia, le corresponde a los Tribunales Laborales el conocimiento de las demandas de nulidad que se planteen con relación a los actos administrativos dictados por las Inspectorías del Trabajo (supuesto de hecho) que se hayan interpuesto desde la entrada en vigencia de la Ley Orgánica de la Jurisdicción Contencioso Administrativa es decir desde 16/06/2010; de modo que siendo la fecha de introducción del presente recurso de nulidad ante el Juzgado Superior Civil y Contencioso Administrativo de la Región Centro Occidental, el 28 de mayo de 2010 (folio 03); es decir, con anterioridad a la fecha de entrada en vigencia de la mencionada Ley Orgánica de la Jurisdicción Contencioso Administrativa, la competencia para ese momento le estaba atribuida al Tribunal declinante, y no a los Tribunales laborales, por lo que a la luz del principio “tempus regit actum” y del principio de la “perpetuatio fori”, este TRIBUNAL SÉPTIMO DE PRIMERA INSTANCIA PARA EL NUEVO RÉGIMEN PROCESAL Y TRANSITORIO DEL CIRCUITO JUDICIAL DEL TRABAJO resulta incompetente.

Ahora bien, dado que el Juzgado Superior Civil y Contencioso Administrativo de la Región Centro Occidental, declinó el presente asunto a los Tribunales Laborales de esta Jurisdicción y como fuera distribuido por los medios administrativos de Distribución de asuntos de este Circuito; fue asignado el asunto objeto de este análisis a este TRIBUNAL SÉPTIMO DE PRIMERA INSTANCIA PARA EL NUEVO RÉGIMEN PROCESAL Y TRANSITORIO DEL CIRCUITO JUDICIAL DEL TRABAJO; en tal sentido, resulta claro que intrincado el fondo del asunto ventilado por ante este Operador de Justicia es imperioso declararse incompetente en función de la materia, dado que el asunto se escapa de la jurisdicción laboral ordinaria, por estar someramente orientado a atacar un acto de naturaleza administrativa, siendo que para ello la ley determina competente la Jurisdicción Contenciosa Administrativa que corresponda por el territorio, y en el caso que nos ocupa correspondió conocer al “Juzgado Declinante”. Así se decide.-

Bajo esta perspectiva, en cuanto a la competencia de los Tribunales para resolver el presente conflicto negativo de competencia, debe observarse, el numeral 3 del artículo 24 de la Ley Orgánica del Tribunal Supremo de Justicia (publicada en la Gaceta Oficial de la República Bolivariana de Venezuela N° 5.991 de fecha 29 de julio de 2010), el cual reza lo siguiente:

Artículo 24. Son competencias de la Sala Plena del Tribunal Supremo de Justicia:

(...)

3. Dirimir los conflictos de no conocer que se planteen entre tribunales de instancia con distintas competencias materiales, cuando no exista una Sala con competencia por la materia afín a la de ambos

.

En tal sentido, la Sala Político-Administrativa del Tribunal Supremo de Justicia, en fecha quince (15) días del mes de marzo del año dos mil once (2011), estableció lo siguiente:

“En primer término, pasa esta Sala a establecer su competencia para resolver el conflicto planteado y en tal sentido se observa que los artículos 70 y 71 del Código de Procedimiento Civil -aplicables por remisión expresa del artículo 98 de la Ley Orgánica del Tribunal Supremo de Justicia, publicada en la Gaceta Oficial Extraordinaria de la República Bolivariana de Venezuela N° 5.991 del 29 de julio de 2010- consagran lo siguiente:

Artículo 70. Cuando la sentencia declare la incompetencia del Juez que previno, por razón de la materia o por el territorio en los casos indicados en el artículo 47, si el Juez o Tribunal que haya de suplirle se considerare a su vez incompetente, solicitará de oficio la regulación de la competencia

.

Artículo 71. La solicitud de regulación de la competencia se propondrá ante el Juez que se haya pronunciado sobre la competencia, aun en los casos de los artículos 51 y 61, expresándose las razones o fundamentos que se alegan. El Juez remitirá inmediatamente copia de la solicitud al Tribunal Superior de la Circunscripción para que decida la regulación. En los casos del artículo 70, dicha copia se remitirá a la Corte Suprema de Justicia si no hubiere un Tribunal Superior común a ambos jueces en la Circunscripción...

(Subrayado de la Sala).

Asimismo, la Ley Orgánica de la Jurisdicción Contencioso Administrativa, publicada en la Gaceta Oficial de la República Bolivariana de Venezuela Nº 39.447 de fecha 16 de junio de 2010, estableció el régimen de competencias atribuido a esta Sala Político-Administrativa del Tribunal Supremo de Justicia, en tal sentido el numeral 19 del artículo 23 de la referida Ley, dispone:

Artículo 23. La Sala Político Administrativa del Tribunal Supremo de Justicia es competente para conocer:

(…)

19. Los conflictos de competencia que surjan entre los tribunales, de la jurisdicción Contencioso-Administrativa.

(Subrayado de la Sala).

Finalmente, el numeral 3 del artículo 24 de la Ley Orgánica del Tribunal Supremo de Justicia (publicada en la Gaceta Oficial de la República Bolivariana de Venezuela N° 5.991 de fecha 29 de julio de 2010), prevé:

Artículo 24. Son competencias de la Sala Plena del Tribunal Supremo de Justicia:

(...)

3. Dirimir los conflictos de no conocer que se planteen entre tribunales de instancia con distintas competencias materiales, cuando no exista una Sala con competencia por la materia afín a la de ambos

.

Ahora, esta Sala observa que el presente caso específicamente se inscribe en el supuesto contemplado en la última de las trascritas normas, toda vez que el conflicto negativo de competencia se ha suscitado entre el Juzgado Primero de Primera Instancia de Juicio del Trabajo de la Circunscripción Judicial del Estado Trujillo y el Juzgado Superior en lo Civil y Contencioso Administrativo de la Región Centro Occidental, es decir, entre dos (2) tribunales con diferentes competencias materiales que no tienen una Sala con competencia común.

Por consiguiente, esta Sala Político-Administrativa es incompetente para conocer y decidir el conflicto planteado, al corresponderle a la Sala Plena dirimirlo, de conformidad con lo establecido en el numeral 3 del artículo 24 de la recientemente promulgada Ley Orgánica del Tribunal Supremo de Justicia. Así se establece…”.

Conforme a los fundamentos antes expuestos, se concluye que cuando se suscite un conflicto de competencia entre tribunales ordinarios o especiales, que no tengan un tribunal superior común a ellos en el orden jerárquico, será la Sala Plena la competente para regular el conflicto negativo de competencia. Así las cosas y por cuanto de los hechos narrados anteriormente se puede observar que en el presente asunto el conflicto negativo de competencia surge entre dos Tribunales, uno con competencia en materia laboral y otro en materia contencioso administrativa, específicamente entre el Tribunal Séptimo de Primera Instancia de Juicio del Trabajo de la Circunscripción Judicial del Estado Zulia y el Juzgado Superior en lo Civil y Contencioso Administrativo de la Región Occidental, con sede en la ciudad de Maracaibo, le corresponde en consecuencia a la Sala Plena resolver el conflicto de competencia planteado. Así se decide.

DISPOSITIVO

Por los razonamientos antes expuestos, este TRIBUNAL SEPTIMO DE PRIMERA INSTANCIA DE JUICIO PARA EL NUEVO RÉGIMEN PROCESAL Y TRANSITORIO DEL CIRCUITO JUDICIAL DEL TRABAJO DEL ESTADO ZULIA, administrando justicia en nombre de la República Bolivariana de Venezuela y por autoridad de la Ley, declara:

PRIMERO

Su INCOMPETENCIA para conocer el Recurso de Nulidad incoada por la ciudadana D.G. contra Acto Administrativo de efectos particulares de fecha 29 de mayo de 2009, emanando de la Fundación para el Mejoramiento y Desarrollo del Municipio La Cañada de Urdaneta, que fuera remitido por declinatoria de competencia por el JUZGADO SUPERIOR EN LO CIVIL Y CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO DE LA REGIÓN OCCIDENTAL, CON SEDE EN LA CIUDAD DE MARACAIBO.

SEGUNDO

Se plantea conflicto negativo de competencia entre el JUZGADO SUPERIOR EN LO CIVIL Y CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO DE LA REGIÓN OCCIDENTAL, CON SEDE EN LA CIUDAD DE MARACAIBO y este TRIBUNAL SEPTIMO DE PRIMERA INSTANCIA DE JUICIO DEL TRABAJO DE LA CIRCUNSCRIPCIÓN JUDICIAL DEL ESTADO ZULIA, ante la SALA PLENA DEL TRIBUNAL SUPREMO DE JUSTICIA, por no existir tribunal superior y común a ellos en el orden jerárquico.

TERCERO

Se ordena la remisión inmediata de la presente causa a la SALA PLENA DEL TRIBUNAL SUPREMO DE JUSTICIA

IV

DE LA COMPETENCIA DE LA SALA PLENA

Previo a cualquier otro pronunciamiento, esta Sala Plena pasa a determinar su competencia para conocer del presente asunto, y a tal efecto observa que esta Sala Plena asumió la competencia para conocer de los conflictos de competencia planteados entre Tribunales de Instancia que no tuvieran un Tribunal Superior común a ambos (Vid. al respecto sSP N° 24/2004 del 22 de septiembre, recaída en el caso: D.M.; sSP N° 1/2006 del 17 de enero, recaída en el caso: J.M.Z.).

Posteriormente, con la entrada en vigencia de la reforma de la Ley Orgánica del Tribunal Supremo de Justicia (2010) el supuesto competencial no varió; por el contrario, en dicho texto legal, el legislador tomó en consideración los precedentes jurisprudenciales de esta Sala y estableció, en el artículo 24, cardinal 3, la competencia de la Sala Plena para “[d]irimir los conflictos de no conocer que se planteen entre tribunales de instancia con distintas competencias materiales, cuando no exista una Sala con competencia por la materia afín a la de ambos […]”.

Siendo ello así, y visto que el conflicto negativo de competencia se planteó entre el Juzgado Superior en lo Civil y Contencioso Administrativo de la Circunscripción Judicial del Estado Zulia, y el entonces Tribunal Séptimo de Juicio para el Nuevo Régimen Procesal y Transitorio del Circuito Judicial Laboral de la Circunscripción Judicial del Estado Zuliafecha,rocedimiento Civil (...o en los artnflicto negativo de competencia, "stancia de Sustanciacil de la misma Circunsc esto es, dos (2) tribunales que no tienen un superior común en el orden jerárquico, esta Sala Plena, sin más consideraciones al respecto, asume la competencia para conocer y decidir el presente conflicto negativo de competencia planteado. Así se decide.

V

MOTIVACIONES PARA DECIDIR

Una vez asumida la competencia, esta Sala procede a resolver el conflicto de competencia planteado, para lo cual realiza las siguientes consideraciones:

En el caso sub lite, la parte demandante solicitó que se “[…] declare la NULIDAD por ilegalidad del acto administrativo, de fecha 29 de Mayo de 2009, emanado de la Fundación para el Mejoramiento y Desarrollo del Municipio La Cañada de Urdaneta (FUNDAURDANETA), mediante el cual se me deja Cesante en mi (sic) funciones en el cargo de Directora de ambiente que venía desempañando al frente de FUNDAURDANETA, asimismo, demando solidariamente a la Alcaldía del Municipio La Cañada de Urdaneta y la Cámara Municipal del Municipio La Cañada de Urdaneta. Con vista a la Declaratoria de Nulidad del Acto Administrativo, que hoy impugno, solicito se sirva proceder a ubicarme en otro cargo de igual o superior jerarquía, asimismo, solicito se sirva ordenar el pago de las remuneraciones dejadas de percibir desde de (sic) mi írrita destitución del cargo hasta la real y efectiva reincorporación al mismo, con motivo de dicha declaratoria de nulidad, para lo cual, solicito se sirva proceder a ordenar la experticia complementaria del fallo, a los fines del cálculo numérico de las cantidades dinerarias que me son debidas”.

Sobre este particular, el Juzgado Superior en lo Civil y Contencioso Administrativo de la Circunscripción Judicial del Estado Zulia se declaró incompetente en razón de la materia, al considerar que son los Tribunales laborales quienes ejercen el control jurídico de las controversias surgidas en el marco de una relación de subordinación entre las fundaciones del Estado y su personal, siempre que la respectiva acta constitutiva o sus estatutos sociales no señalen lo contrario, siendo además que de las actas que conforman el presente expediente se observa que el organismo querellado es la Fundación para el Mejoramiento y Desarrollo del Municipio La Cañada de Urdaneta (Fundaurdaneta); en razón de lo cual declinó la competencia, a través de la Unidad de Recepción y Distribución de Documentos del Circuito Laboral de la Circunscripción Judicial Laboral del Estado Zulia, en uno de los Juzgados de Sustanciación, Mediación y Ejecución del Trabajo de la misma Circunscripción Judicial.

Por otra parte, el entonces Tribunal Séptimo de Juicio para el Nuevo Régimen Procesal y Transitorio del Circuito Laboral de la Circunscripción Judicial del Estado Zulia estimó que, por tratarse en este caso de pretensiones deducidas contra una fundación que recibe aportes del Estado Zulia, la competencia para conocer y decidir la presente causa corresponde a los órganos de la jurisdicción contencioso-administrativa.

Sobre este particular es necesario advertir que, el hecho de que la demandada sea una fundación del Estado y que, por ende, forme parte de la Administración Pública, y concretamente, de la Administración funcionalmente descentralizada, no implica per se que se trate, también de un ente regido, en todas sus relaciones, por normas de Derecho Público, ni mucho menos supone que sus empleados ostenten la condición de funcionarios públicos, ni que las relaciones de empleo que mantenga deban considerarse necesariamente regidas por las normas contenidas en la Ley del Estatuto de la Función Pública.

En este sentido, esta Sala Plena ha precisado que las relaciones entre las Fundaciones del Estado y sus empleados se rigen por las normas de la Ley Orgánica del Trabajo y que, conforme a ello, los órganos jurisdiccionales competentes para conocer de las demandas o reclamaciones derivadas de la aplicación de ese mismo régimen legal, son los órganos que integran la jurisdicción laboral. Así, en efecto, se señaló en la sentencia de esta Sala Plena N° 182 del 3 de julio de 2007.

Para llegar a esta conclusión la Sala, ante todo, recordó que las fundaciones y sociedades civiles del Estado son, esencialmente, personas jurídicas disciplinadas por un régimen jurídico preponderante de Derecho Privado, cuestión esta que no puede ser desconocida por la participación estatal en su constitución o en la integración de su patrimonio. Así, se recordó en la mencionada sentencia cómo la doctrina ha precisado que “…las fundaciones son creadas de acuerdo con el sistema establecido en el Código Civil, por lo cual, son entes privados, aún cuando su constitución derive de la voluntad de una persona pública que puede ser el Estado, u otra de cualquier naturaleza tanto territorial como institucional.”

A partir de estas premisas, la Sala en dicho fallo concluyó que:

…la regla general es que las relaciones laborales entre los entes descentralizados nacionales y sus trabajadores, se rige por las mismas normas y principios que rigen estas relaciones en cualquier ente creado por particulares, es decir, que el régimen jurídico aplicable a las fundaciones y sociedades civiles del Estado es la jurisdicción laboral ordinaria, salvo que en el Acta Constitutiva y/o en sus Estatutos Sociales otorguen expresamente el carácter de funcionarios públicos a sus empleados” (Subrayado del original).

Este criterio ha sido reiterado por la Sala Constitucional de este Tribunal Supremo de Justicia a través de sentencia N° 1.171 de fecha 14 de julio de 2008. En este sentido, dicha Sala Constitucional partió de reconocer que “…las fundaciones públicas (sic) son entes insertos en la estructura administrativa del Estado, con un régimen preponderante de Derecho Privado y algunas particularidades de Derecho Público”. Es por ello que en el mismo fallo se apuntó que, en consecuencia, “…se hace necesario acudir al análisis de la relación jurídica en concreto que se quiera regular para establecer el conjunto normativo aplicable”. Consecuente con estos razonamientos, el fallo comentado señaló, sobre la materia que aquí se analiza, lo siguiente:

En tal sentido, considera esta Sala Constitucional que las relaciones de subordinación que se desarrollan en el seno de las fundaciones estatales no se rigen por los parámetros de la Ley del Estatuto de la Función Pública, a menos que en su acto de creación exista una disposición expresa que así lo disponga, pues en principio éstas no dictan actos administrativos dirigidos a conducir, gestionar, remover o retirar al personal a su servicio, ello por su propia condición de personas jurídicas de Derecho Privado. El desarrollo de su actividad es eminentemente de carácter privado y ello dota a dicho ente de la capacidad de negociar las condiciones para la prestación de algún servicio o labor -sea ésta intelectual o manual-, al amparo de las normas laborales, civiles o mercantiles vigentes, y no insertarlo, salvo disposición expresa en contrario, en el régimen preexistente en la mencionada ley.

En definitiva, esta Sala concluye, al compartir el criterio jurisprudencial antes expuesto, que el principio general aplicable a los entes funcionalmente descentralizados con forma de Derecho Privado, es su sometimiento a regímenes de Derecho Común, salvo la aplicación excepcional de normas de Derecho Público en razón de la materia o del sujeto en cuanto le sea aplicable en orden a su adscripción o cuando establezcan regímenes excepcionales de regulación. Por ello estima la Sala que cuando el Estado emplea, para el cumplimiento de sus fines y propósitos, formas jurídicas propias del Derecho Privado, lo hace con el propósito y la convicción de que en estos casos, los entes que se crearen, quedarán sometidos al mencionado régimen jurídico. En este sentido, debe entonces recordarse que las situaciones y relaciones jurídicas derivadas del trabajo, como hecho social, están reguladas, en principio, por las disposiciones de la Ley Orgánica del Trabajo (Vid. artículo 1°), a las cuales deben sujetarse todas las personas naturales o jurídicas, que mantengan relaciones de trabajo regidas por el derecho privado.

Adicionalmente, debe poner de relieve esta Sala Plena que el Decreto con Rango, Valor y Fuerza de Ley Orgánica de la Administración Pública, publicado en la Gaceta Oficial N° 5.890 Extraordinario, de fecha 31 de julio de 2008, establece en su artículo 114 lo siguiente:

Las fundaciones del Estado se regirán por el Código Civil, el presente Decreto con Rango, Valor y Fuerza de Ley, y las demás normas aplicables; y sus empleados se regirán por la legislación laboral ordinaria (Subrayado añadido).

Esta disposición recoge en el Derecho Positivo los criterios anteriormente expuestos, los cuales ya habían sido mantenidos tanto por la Sala Constitucional del Tribunal Supremo de Justicia como por esta misma Sala Plena, por lo que el sometimiento a la legislación laboral de los empleados al servicio de las fundaciones del Estado no se produce exclusivamente a partir de la vigencia de la norma antes citada.

En definitiva, como lo señaló la Sala Constitucional en el mencionado fallo N° 1171 del 14 de julio de 2008, y dado que el régimen sustantivo aplicable a las relaciones de trabajo en los entes funcionalmente descentralizados con forma de Derecho Privado es el contenido en la Ley Orgánica del Trabajo, debe afirmarse también que:

…los conflictos intersubjetivos surgidos entre las fundaciones del Estado y sus trabajadores deben ser conocidos y decididos por los órganos jurisdiccionales especializados en materia laboral y no por la jurisdicción contencioso-administrativa, toda vez que las fundaciones no despliegan en tales relaciones actividad administrativa alguna cuya legalidad pueda ser objeto material de control por los jueces competentes en esta materia.

En aplicación de los criterios anteriormente expuestos al caso de autos, concluye esta Sala Plena que es competente el Tribunal Séptimo de Juicio del Circuito Judicial Laboral de la Circunscripción Judicial del Estado Zulia, para conocer y sustanciar la demanda de nulidad interpuesta por la ciudadana D.E.G.U., asistida por el abogado W.R.S., contra el “acto administrativo de efectos particulares” de fecha 29 de mayo de 2009, emanado de la Fundación para el Mejoramiento y Desarrollo del Municipio La Cañada de Urdaneta (FUNDAURDANETA). Así se decide.

VI

DECISIÓN

Por los razonamientos antes expuestos, esta Sala Plena del Tribunal Supremo de Justicia, administrando justicia en nombre de la República Bolivariana de Venezuela y por autoridad de la ley, declara que:

1.- Es COMPETENTE para conocer y decidir el conflicto negativo de competencia planteado entre el Juzgado Superior en lo Civil y Contencioso Administrativo de la Circunscripción Judicial del Estado Zulia, y el entonces Tribunal Séptimo de Juicio para el Nuevo Régimen Procesal y Transitorio del Circuito Judicial Laboral de la Circunscripción Judicial del Estado Zuliafecha.rocedimiento Civil (...o en los artnflicto negativo de competencia, "stancia de Sustanciacil de la misma Circunsc

2.- El COMPETENTE para conocer y sustanciar la demanda de nulidad interpuesta por la ciudadana D.E.G.U., asistida por el abogado W.R.S., contra el “acto administrativo de efectos particulares” de fecha 29 de mayo de 2009, emanado de la Fundación para el Mejoramiento y Desarrollo del Municipio La Cañada de Urdaneta (FUNDAURDANETA) es el Tribunal Séptimo de Juicio del Circuito Judicial Laboral de la Circunscripción Judicial del Estado Zulia.

3.- ORDENA remitir el expediente al Tribunal Séptimo de Juicio del Circuito Judicial Laboral de la Circunscripción Judicial del Estado Zulia.

Publíquese y regístrese. Notifíquese de la decisión al Juzgado Superior en lo Civil y Contencioso Administrativo de la Circunscripción Judicial del Estado Zulia. Cúmplase lo ordenado.

Dada, firmada y sellada en el Salón de Despacho de la Sala Plena del Tribunal Supremo de Justicia, en Caracas, a los treinta días del mes de mayo del año dos mil doce (2012). Años 202° de la Independencia y 153° de la Federación.

La Presidenta,

L.E.M. LAMUÑO

El Primer Vicepresidente, La Segunda Vicepresidenta,

O.A.M.D.J.M. MADRIZ SOTILLO

Las Directoras,

E.M.O.Y.A.P.E.

NINOSKA BEATRIZ QUEIPO BRICEÑO

Los Magistrados,

F.C.L.Y.J.G.

M.G.R.I.P.V.

D.N.B.L.E.F.G.

A.R.J.C.A.O.V.

J.R.P.A.V.C.

B.R.M.D.L.E.G.R.

F.R.V.T.J.J.N.C.

L.A.O.H.H.C.F.

P.J.A.R.C.E.P.D.R.

M.T.D.P.C. ZULETA DE MERCHÁN

Ponente

A.D.R.J.J.M.J.

G.M.G.A.T.O.Z.

O.J.L.U.M.G. MISTICCHIO TORTORELLA

La Secretaria,

O.M. DOS S.P.

Exp: AA10-L-2011-000281

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