REPÚBLICA BOLIVARIANA DE VENEZUELA
EN SU NOMBRE
JUZGADO SUPERIOR ESTADAL SEGUNDO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO DE LA CIRCUNSCRIPCIÓN JUDICIAL DE LA REGION CAPITAL
208º y 159º
PARTE QUERELLANTE: ciudadano ENDER JOSÉ MACHADO BUITRIAGO, venezolano, mayor de edad, de este domicilio y titular de la cédula de identidad Nº V-21.437.371.
REPRESENTANTE JUDICIAL DE LA PARTE QUERELLANTE: abogada TANIA JOSEFINA CAMPOS VASQUEZ, inscrita en el Instituto de Previsión Social del Abogado bajo el Nº 64.495.
PARTE QUERELLADA: CUERPO DE POLICÍA NACIONAL BOLIVARIANA (C.P.N.B).
APODERADA JUDICIAL DE LA PARTE QUERELLADA: VANESSA MATAMOROS, inscrita en el Instituto de Previsión Social del Abogado bajo el Nº 170.255.
MOTIVO: RECURSO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO FUNCIONARIAL.
TIPO DE SENTENCIA: DEFINITIVA.
EXPEDIENTE: Nº 007791.
-I-
Mediante querella presentada en fecha 26 de abril de 2016, por el ciudadano ENDER JOSÉ MACHADO BUITRIAGO, titular de la cédula de identidad Nº V-21.437.371, debidamente asistido por la abogada en ejercicio TANIA JOSEFINA CAMPOS VASQUEZ, inscrita en el Instituto de Previsión Social del Abogado bajo el Nº 64.495, en su condición de Defensora Pública Provisoria Séptima (7°) con competencia en materia Administrativa, Contencioso-Administrativo y Penal para los funcionarios y funcionarias policiales del Área Metropolitana de Caracas, interpuso ante el Juzgado Superior Tercero en lo Civil y Contencioso Administrativo de la Región Capital (hoy Juzgado Superior Estadal Tercero de lo Contencioso Administrativo de la Circunscripción Judicial de la Región Capital) actuando en su función de sede Distribuidora, Recurso Contencioso Administrativo Funcionarial contra el CUERPO DE POLICÍA NACIONAL BOLIVARIANA (C.P.N.B).
En fecha 02 de mayo de 2016, previo sorteo de Ley le correspondió conocer a este Juzgado de la presente causa, quien en esa misma fecha le dio entrada.
Por auto de fecha 09 de mayo de 2016, este Juzgado admitió la querella interpuesta y mediante auto de fecha 26 de junio de 2016, se ordenó la citación mediante oficio del ciudadano Procurador General de la República, a los fines de la contestación a la querella, e igualmente se le requirió el expediente administrativo relacionado con la presenta causa y se ordenó la notificación de los ciudadanos Director del Cuerpo de Policía Nacional Bolivariana y del Ministro del Poder Popular para las Relaciones Interiores, Justicia y Paz; requiriéndole en ese mismo auto al querellante, los fotostatos de la querella y de todos los anexos de la misma, para que previa certificación fueran acompañados a los citados Oficios. En esa misma fecha, se libraron Oficios Nº 16/0589, 16/0590 y 16/0591, dirigidos a los ciudadanos Procurador General de la República, al Ministro del Poder Popular para las Relaciones Interiores, Justicia y Paz, y al Director del Cuerpo de Policía Nacional Bolivariana, respectivamente; y en fecha 19 de septiembre de 2016, compareció el alguacil de este Tribunal y consignó constancia de haber practicado las notificaciones ordenadas.
En fecha 22 de septiembre de 2016, este Tribunal mediante auto subsanó la presente demanda, en virtud del error involuntario en la fundamentación jurídica relacionada con el privilegio otorgado a la República, se dejó sin efecto los oficios N° 16/0589, 16/0590 y 16/0591, y ordenó nuevamente la citación y notificación de las partes.
En fecha 28 de septiembre de 2016, se libraron oficios Nros: 16/0692, 16/0693 y 16/0694, dirigidos a los ciudadanos Procurador General de la República, al Ministro del Poder Popular para las Relaciones Interiores, Justicia y Paz, y al Director del Cuerpo de Policía Nacional Bolivariana, respectivamente; y en fecha 25 de octubre de 2016, compareció el alguacil de este Tribunal y consignó constancia de haber practicado las notificaciones ordenadas.
En fecha 09 de noviembre de 2016, se libraron oficios Nros: 16/0917, 16/0918 y 16/0919, dirigidos a los ciudadanos Procurador General de la República, al Ministro del Poder Popular para las Relaciones Interiores, Justicia y Paz, y al Director del Cuerpo de Policía Nacional Bolivariana, respectivamente, solicitando nuevamente el expediente administrativo del hoy querellante; y en fecha 01 de diciembre de 2016, compareció el alguacil de este Tribunal y consignó constancia de haber practicado las notificaciones ordenadas.
En fecha 14 de febrero de 2017, compareció la abogada VANESSA CAROLINA MATAMOROS, inscrita en el Instituto de Previsión Social del Abogado bajo el Nº 170.255, en su carácter de Representante Judicial de la República, consignó Poder que acredita su representación, y escrito de contestación.
En fecha 09 de marzo de 2017, tuvo lugar el acto de audiencia preliminar conforme a lo previsto al artículo 103 de la Ley del Estatuto de la Función Pública, en la cual mediante acta se dejó constancia de la incomparecencia de la parte querellada; la parte querellante ratificó todos los argumentos esgrimidos en el escrito de demanda, y solicitó la apertura del lapso probatorio.
En fecha 23 de marzo de 2017, mediante auto este Tribunal dejó constancia del vencimiento del lapso probatorio y por cuanto las partes no promovieron ningún medio de prueba, fijó la Audiencia definitiva para el quinto (5°) día de despacho.
En fecha 03 de abril de 2017, tuvo lugar el acto de audiencia definitiva conforme a lo previsto al artículo 107 de la Ley del Estatuto de la Función Pública, en el cual mediante acta se dejó constancia comparecencia de la parte querellada, así como de la comparecencia de la parte querellante debidamente asistido, en la cual la parte querellada ratificó todo lo alegado en el escrito de contestación y solicitó se declare sin lugar la querella.
En fecha 17 de abril de 2017, este Juzgado dictó auto de mejor proveer mediante el cual instó nuevamente al Procurador General de la República, y al Ministro del Poder Popular para las Relaciones Interiores, Justicia y Paz, a que remitieran el expediente administrativo relacionado con la presente causa. En esa misma fecha, se libraron Oficios Nros: 17/0345 y 17/0346, respectivamente; seguidamente, en fecha 21 de junio de 2017, el alguacil de este Tribunal consignó constancia de haber practicado las notificaciones ordenadas.
En fecha 14 de agosto de 2017, mediante auto libró oficio N° 17/0768, dirigido al Director del Cuerpo de Policía Nacional Bolivariana, tal como quedó ordenado mediante auto de fecha 17 de abril de 2017, a los fines de que remitiera los antecedentes administrativos del hoy querellante.
En fecha 24 de octubre de 2017, compareció el alguacil de este Tribunal y consignó resultas del oficio Nº 17/0768, dirigido al Director del Cuerpo de Policía Nacional Bolivariana, librada en fecha 14 de agosto de 2017.
Ahora bien, visto el recurso contencioso administrativo funcionarial interpuesto y el escrito de contestación al mismo, pasa este Juzgado a decidir, previa revisión de los alegatos de las partes, en los siguientes términos:
-II-
ALEGATOS DE LA PARTE QUERELLANTE
En su escrito libelar, la representación judicial de la parte querellante expuso sus argumentos en los siguientes términos:
Indicó que “El Primero (01) de [d]iciembre de [d]os [m]il [t]rece (2013), comen[zó] a prestar servicio según costa (sic) en acta de Nombramiento, Juramentación y Aceptación del Cargo para el Cuerpo de Policía Nacional Bolivariana, en el cargo de Oficial, adscrito al Servicio de Operaciones Policiales de la Parroquia Sucre (Garantía del Detenido), (…) el día Catorce (14) de Abril de Dos Mil Catorce (2014), se inicia la apertura de un Procedimiento Disciplinario de Destitución signado con el N°D-000-2003-15 (…) se [le] destituy[ó] del cargo de OFICIAL (CPNB), que venía desempeñando dentro de la institución policial, por estar presuntamente incursa (sic) en la comisión de las faltas previstas artículo 97 (sic) de la Ley del Estatuto de la Función Policial numerales 2° y 10°,en concordancia con lo establecido en el numeral 6° del artículo 86 de la Ley del Estatuto de la Función Pública (…) que los hechos acontecieron de la manera siguiente: ‘…En fecha Catorce (14) de Abril de Dos Mil Quince (2015), (…) cuando trasladaban la cantidad de Treinta (37) (sic) ciudadanos detenidos desde el Centro de Coordinación Policial Sucre hacia la sede de los Tribunales Penales, ubicados en el Palacio de Justicia, (…) no tomaron las medidas de seguridad correspondientes para el traslado de los detenidos, lo cual trajo como consecuencia la evasión de uno de los privados de libertad, el cual no pudo ser recapturado’…”.
Denunció, violación al principio de presunción de inocencia y al debido proceso, toda vez, que “… en el proceso administrativo que se [le aperturó] en el expediente signado con el N° D-000-2003-15, ha debido el Director del mencionado Instituto Policial, presumir [su] inocencia, el cual no lo manifestó de esa manera condenándo[le] con la destitución de [su] cargo, ya que en fecha Catorce (14) de Abril de Dos Mil Quince (2015), se inicio por cuanto (sic) se tuvo conocimiento mediante transcripción de novedad, por el OFICIAL AGREGADO (CPNB) OLIVO JAVIER, Credencial 4237, adscrito a la Oficina de Control de Actuación Policial del Cuerpo de Policía Nacional Bolivariana (CPNB), quien dejó constancia según Acta Disciplinaria de la siguiente novedad: (…) informando que a dos funcionarios pertenecientes al Servicio de Garantía del Detenido Sucre, se les había evadido un detenido por lo que se constituyó comisión de [ese] Despacho en compañía del OFICIAL (CPNB) SAEZ MIGUEL, (…) con dirección al Centro de Coordinación Policía Sucre (…) la comisión se entrevistó con el SUPERVISOR AGREGADO (CPNB) ZAMORA JESÚS, (…) quien manifestó que siendo aproximadamente las 12:00 horas del día la OFICIAL AGREGADO (CPNB) PENELOPE GERALDIN RODRIGUEZ LAMEDA (…), Y OFICIAL (CPNB) MACHADO BUITRIAGO ENDER JOSE (…) adscritos al Servicio de garantía del detenido (sic), (…) trasladaban nuevamente a un detenido de nombre JOSE MANUEL RAMOS PEREZ, de 33 años de edad quien fue devuelto en los Tribunales porque los datos que suministró dicho ciudadano no coincidían con el R9 y cuando iban por la Calle 09 y 11 de la Avenida Lecuna se percataron que la puerta del camión estaba abierta y el detenido se había fugado, por los que realizaron un dispositivo para dar con la captura del evadido la cual fue infructuosa. (…) la referida oficina de Control de Actuación Policial formul[ó] cargos al funcionario investigado presuntamente por estar su conducta incursa en los numerales 2° y 10° del artículo 97 de la Ley del Estatuto de la Función Policial, en concordancia con el numeral 6 del artículo 86 de la Ley del Estatuto de la Función Pública. Posteriormente en fecha Quince (15) de Abril de Dos Mil Quince (2015), fue presentado ante el Tribunal Segundo (2°) de Primera Instancia en Funciones de Control del Circuito Judicial Penal del Área Metropolitana de Caracas, por presunta Evasión por Negligencia de Funcionarios Públicos, previstos y sancionados en el artículo 265 de Código Penal Vigente. (…) él mismo esta investido del Principio de la Presunción de Inocencia hasta que se [le] demuestre lo contrario (…)”.
Señalo que, “…en el presente caso, se configuró el vicio de falso supuesto, por cuanto se [le] destituye basado en el hecho falso y no probado de que incurri[ó] en una de las faltas previstas en el artículo 97 numerales 2° y 10° de la Ley del Estatuto de la Función Policial. Siendo que del procedimiento disciplinario no se pudo determinar culpabilidad alguna, pues, no existe prueba concluyente ni fehaciente para tal declaratoria, y se encuadran dichos hechos en causales de Destitución no aplicables, (…) el Consejo Disciplinario del Cuerpo de Policía Nacional Bolivariana, -a su decir- debió tomar en cuenta, el expediente penal llevado ante el Tribunal Segundo (2°) de Primera Instancia en Funciones de Control del Circuito Judicial Penal del Área Metropolitana de Caracas, por presunta Evasión por Negligencia de Funcionarios Públicos, previstos y sancionados en el artículo 265 de Código Penal Vigente, aún siendo presentado no lo hace culpable de los hechos señalados…”.
Que “El artículo 320 del código de procedimiento civil, establece el supuesto de derecho, la “suposición falsa de la sentencia” (…) se de por demostrado un hecho con pruebas que no aparecen en autos…”.
En ese mismo orden de ideas, citó sentencia N° 1507, de fecha 8 de junio de 2006, dictada por la sala político-administrativa del Tribunal Supremo de Justicia (sic).
Manifestó prejudicialidad, -pues a su decir- “…al revisar los cargos formulados a [su] representado, se puede precisar que se le imputa una conducta que según el criterio de la administración encuadra en la causal prevista en los numerales 2° y 10° del artículo 97 de la Ley del Estatuto de la Función Policial, en concordancia con el numeral 6 del artículo 86 de la Ley del Estatuto de la Función Pública que preceptuá: “(…) 6°, Falta de Probidad, Vías de Hecho, Injuria, Insubordinación, Conducta Inmoral en el Trabajo o Acto Lesivo al buen Nombre o a los Intereses del Órgano o Ente de la Administración Pública”. (…) que la causal de Destitución aplicada, NO implica la comisión de un hecho delictivo, el cual por su propia naturaleza debería ser objeto de proceso ante jurisdicción penal (…) Por tanto cuando se está en presencia de un mismo hecho, que puede dar lugar a un proceso penal e igualmente a un proceso disciplinario, se presenta una situación que se conoce jurídicamente como prejudicialidad”.
Que, “La incidencia que tiene esta figura de orden jurisdiccional en el ámbito del derecho administrativo, específicamente en el disciplinario, ha sido objeto de diversos análisis de carácter doctrinario y jurisprudencial, partiendo del principio non bis in idem, recogido en el artículo 49, numeral 7° de la Constitución de la República de Venezuela…”.
En ese mismo orden de ideas, citó sentencia N°1636, dictada el 17 de julio de 2002 por la Sala Constitucional del Tribunal Supremo de Justicia; igualmente citó sentencia N° 477-2004 por la misma Sala.
Concluyó que, “En definitiva, siendo que los hechos objeto de la averiguación disciplinaria, son hechos que deben investigarse y decidirse mediante sentencia definitivamente firme por la jurisdicción penal, conclusión a la cual se llega cuando se encuadran los mismos en una causal de Destitución que presupone la comisión de un delito, es que la única consecuencia jurídica posible, -según su decir- es reconocer que la decisión contenida en el acto administrativo que hoy se recurre, perdió sus efectos, tratándose de un acto nulo de nulidad absoluta(…)”.
Finalmente Solicitó que “…PRIMERO: Que se declare la nulidad del acto administrativo por medio del cual se [le] destituyó del cargo de OFICIAL (CPNB). SEGUNDO: Que se [le] cancelen, los sueldos y demás beneficios dejados de percibir (…) TERCERO: Que dicho lapso sea considerado efectivamente para todos aquellos cálculos derivados de [su] derecho al pago de prestaciones sociales de ley. CUARTO: Que se requiera [su] expediente de personal y [su] expediente administrativo de Destitución, (…). CINCO: Que se suspendan los efectos de la procedencia de la Medida de Destitución (…)”.
-III-
ALEGATOS DEL ÓRGANO QUERELLADO
En la oportunidad para dar contestación a la querella la abogada VANESSA CAROLINA MATAMOROS, inscrita en el Instituto de Previsión Social del Abogado bajo el Nº 170.255, actuando en su carácter de apoderada judicial de la República por Órgano del Ministerio del Poder Popular para Relaciones Interiores, Justicia y Paz (CUERPO DE POLICIA NACIONAL BOLIVARIANA), argumentó su defensa en los siguientes términos:
En relación a la supuesta violación a la presunción de inocencia, denunciada por el querellante, hizo mención de lo sostenido en relación a ese principio por el catedrático español ALEJANDRO NIETO, en su obra “Derecho Administrativo Sancionador”.
En ese mismo orden de ideas, citó sentencia N° 2011-0692 de fecha 3 de mayo de 2011, dictada por la Corte Segunda de lo Contencioso Administrativo; concluyendo, de lo anteriormente citado que “…no debe tenerse como culpable a quien no se le haya comprobado su responsabilidad en el hecho que se le imputa. (…) el procesamiento que deba hacerse a un investigado involucra que la Administración de cumplimiento a una serie de diligencias preliminares en la instrucción y sustanciación del procedimiento para comprobar los hechos constitutivos de una presunta infracción administrativa”.
Expuso que, “…el señalamiento que hizo la parte actora referido a que el Consejo Disciplinario no tuvo en cuenta la presunción de inocencia de su representado, [a su decir] resulta infundado por cuanto los hechos que iniciaron la averiguación disciplinaria fueron verificados por la Policía Nacional Bolivariana con la finalidad de determinar la existencia de indicios o circunstancias que llevasen a determinar la culpabilidad del funcionario investigado. (…) antes de acordarse el inicio del procedimiento sancionatorio, se realizaron las denominadas actuaciones previas (…)”.
Alegó que, “...erró el querellante al denunciar la violación al principio de la presunción de inocencia, pues las fases del procedimiento fueron cumplidas en apego a lo preceptuado en el ordenamiento jurídico aplicable (…) especialmente, los de naturaleza sancionatoria como en el caso que nos ocupa, confunde el actor el proceso penal, que da como resultado la aplicación de la sanción penal por presunta evasión por negligencia de funcionarios públicos, que [según su decir] en este caso no procede; con el procedimiento disciplinario por falta administrativa (…) Ello así, solicitamos respetuosamente sea desestimado el vicio denunciado”.
Con respecto, al vicio del falso supuesto esgrimido por el actor, hizo mención de la sentencia N° 01279 de fecha 19 de agosto de 2003, dictada por la Sala Político Administrativa.
En virtud de lo anteriormente citado, manifestó que, “…es incongruente el alegato referido al vicio supuesto, visto que, para dictar el acto administrativo recurrido, el Consejo Disciplinario del Cuerpo de Policía Nacional Bolivariana no fundamentó su decisión en hechos inexistentes, falsos o impertinentes puesto que efectivamente el funcionario investigado se encontraba en el operativo de traslado de unos ciudadanos detenidos hacia Palacio de Justicia, por cuanto el ex-funcionario se encontraba adscrito al servicio de Garantías al Detenido, (…) fugándose un detenido de los que estaba bajo la supervisión de los policías encargados para el mismo (…) Por otro lado la Administración no utilizó como asidero jurídico una normativa errónea o inexistente, por cuanto la conducta del funcionario fue subsumida en la norma establecida razón por la cual, dictó el acto administrativo de destitución, (…)”.
Con base a lo antes expuesto, trajo a colación sentencia de fecha 20 de marzo de 2009, dictada por el Juzgado Superior Séptimo de lo Contencioso Administrativo de la Región Capital, (caso: José Francisco Mora Vs Instituto Autónomo de Seguridad Ciudadana y Transporte).
Arguyó que, “…el perfil de un funcionario público indica que debe ser una persona con ética, y moral alta, (…) caso contrario a lo evidenciado en las actuaciones realizadas por el ciudadano Ender José Machado Buitriago, que asumió una conducta no adecuada (…) incumpliendo con sus funciones y la responsabilidad laboral que le atribuía su cargo policial…”.
En relación a la prejudicialidad en el procedimiento disciplinario, alegado por la parte querellante, la representación querellada considera que “…lo alegado por el recurrente en cuanto a que, si la jurisdicción penal no lo hizo responsable, ni determinó delito alguno contra él, menos puede la jurisdicción administrativa calificarlo o hacerlo responsable, no tiene fundamento jurídico por cuanto hay que diferenciar lo que es una averiguación administrativa (…) por faltas cometidas en contravención al Decreto con Rango, Valor y Fuerza de Ley del Estatuto de la Función Pública y el Estatuto de la Función de la Policía de Investigación y otra por un delito contra las personas y fe pública establecida en el Código Penal. (…) los funcionarios policiales adscritos al Cuerpo de Policía Nacional Bolivariana, tal como lo asegura el propio actor pueden ser responsables en el ámbito penal, civil, disciplinario y administrativo, y pueden ser responsables por sus actuaciones (…) y aunque estas responsabilidades se excluyen por presentar caracteres diferentes, pueden acumularse”.
Siguiendo el mismo orden de ideas, trajo a colación el criterio expresado en sentencia Nº 485, de fecha 16 de marzo de 2007, dictada por la Sala Constitucional del Tribunal Supremo de Justicia, caso: Servicio Nacional Integrado de Administración Aduanera y Tributaria –Seniat.
Igualmente dentro de ese orden de ideas, trajo a colación la sentencia Nº 2011-1389, de fecha 06 de octubre de 2011, emanada de la Corte Segunda de lo Contencioso Administrativo, caso: Richard Granado vs la Gobernación del Estado Carabobo.
En atención a lo expuesto señaló que “…la responsabilidad administrativa de un funcionario público de acuerdo con la normativa especial que le sea aplicable –verbigracia, la ley del Estatuto de la Función Pública- es independiente de la responsabilidad frente a la jurisdicción ordinaria, a la cual, toda persona esta sujeta. En tal sentido, la apertura de una averiguación administrativa para determinar responsabilidades disciplinarias, es independiente y excluyente de cualquier otra que sea procesada por la jurisdicción ordinaria (…) [mal puede alegar el hoy querellante] que al obtener sentencia absolutoria emanada de un Juez Penal ello condiciona la efectiva determinación de su responsabilidad disciplinaria (…) son responsabilidades -responsabilidad penal y responsabilidad disciplinaria- perfectamente separables, autónomas, distintas sin que una condicione a la otra, y así solicitó sea declarado…”.
Finalmente, “En vista de los razonamientos de hecho y de derecho anteriormente señalados, solicitó se desestime todos y cada uno de los alegatos y pedimentos formulados por el ciudadano ENDER JOSÉ MACHADO BUITRIAGO, por resultar carentes de todo fundamento y, en consecuencia declare SIN LUGAR el recurso contencioso administrativo funcionarial incoado en contra de la REPÚBLICA BOLIVARIANA DE VENEZUELA por órgano del MINISTERIO DEL PODER POPULAR PARA RELACIONES INTERIORES, JUSTICIA, Y PAZ (CUERPO DE POLICÍA NACIONAL BOLIVARIANA)”.
-IV-
DE LA COMPETENCIA
En el caso de autos, se observa que se interpuso recurso contencioso administrativo funcionarial, contra el CUERPO DE POLICÍA NACIONAL BOLIVARIANA. Respecto a la competencia para conocer de un recurso contencioso administrativo funcionarial, el artículo 93 de la Ley del Estatuto de la Función Pública publicada en la Gaceta Oficial de la República Bolivariana de Venezuela Nº 37.522 de fecha seis (06) de Septiembre de 2002 dispone lo siguiente:
“Artículo 93°: Corresponderá a los tribunales competentes en materia contencioso administrativo funcionarial, conocer y decidir todas las controversias que se susciten con motivo de la aplicación de esta Ley, en particular las siguientes:
Las reclamaciones que formulen los funcionarios o funcionarias públicos o aspirantes a ingresar en la función pública cuando consideren lesionados sus derechos por actos o hechos de los órganos o entes de la Administración Pública…”.
De la norma parcialmente citada supra, se colige que el régimen competencial aplicable para determinar el Tribunal que conocerá de las causas interpuestas por los funcionarios públicos en virtud de la relación de empleo público, se determina por la materia.
Aunado a lo anterior, la disposición transitoria primera de la aludida Ley del Estatuto de la Función Pública, consagra que:
“…Mientras se dicte la ley que regule la jurisdicción contencioso administrativa, son competentes en primera instancia para conocer de las controversias a que se refiere el artículo 93 de esta Ley, los jueces o juezas superiores con competencia en lo contencioso administrativo en el lugar donde hubieren ocurrido los hechos, donde se hubiere dictado el acto administrativo, o donde funcione el órgano o ente de la Administración Pública que dio lugar a la controversia...”
En este sentido, la Ley Orgánica de la Jurisdicción Contencioso Administrativa, publicada en la Gaceta Oficial de la República Bolivariana de Venezuela Nº 39.451 del 22 de junio de 2010 prevé en el numeral 6 del artículo 25 que:
“Artículo 25°: “Los Juzgados Superiores Estadales de la Jurisdicción Contencioso Administrativa son competentes para conocer de: (…)
Las demandas de nulidad contra los actos administrativos de efectos particulares concernientes a la función pública, conforme a lo dispuesto en la ley…”.
Ahora bien, en virtud de la especial regulación y de la evidente intención del legislador plasmada en la Ley del Estatuto de la Función Pública, puede afirmarse que los Jueces Superiores Contenciosos Administrativos con competencia en el lugar donde hubieren ocurrido los hechos, donde se hubiere dictado el acto administrativo, o donde funcione el órgano o ente de la Administración Pública que dio lugar a la controversia, deben conocer de la impugnación de los referidos actos administrativos, ello en aplicación de los principios de orden constitucional relativos al juez natural y al criterio de especialidad de acuerdo a la materia de que se trate, previstos en los artículos 26° y 49° numeral 4 de la Constitución de la República Bolivariana de Venezuela. En consecuencia, siendo que en la presente causa se ventilan pretensiones derivadas de una relación de empleo público suscitada dentro de la circunscripción judicial de la Región Capital, entre el querellante y el Cuerpo de Policía Nacional Bolivariana, el cual tiene su sede y funciona en Caracas, este Órgano Jurisdiccional declara su COMPETENCIA para conocer, en primera instancia, del Recurso Contencioso Administrativo Funcionarial interpuesto, así se decide.
-V-
PUNTO PREVIO
De la prejudicialidad
La parte querellada alegó la prejudicialidad del presente recurso en virtud que, el objeto de tal averiguación se constituye por hechos que deben investigarse y decidirse mediante sentencia definitivamente firme emanada de la jurisdicción penal, por constituir presupuestos para un delito.-
En tal sentido, se hace necesario realizar un análisis previo de la figura de la prejudicialidad, siendo la misma una excepción para el conocimiento de una causa, por estar pendiente otra que puede condicionar la decisión de la última o porque debe configurarse un procedimiento judicial previo, que determine el establecimiento de algún supuesto de procedencia.
Respecto al tema la jurisprudencia patria ha explanado los elementos necesarios para el establecimiento de la prejudicialidad a tenor de la norma procesal que la contempla, en tal sentido la Sala Político Administrativa, en sentencia de fecha 25 de junio de 2002, con ponencia del Magistrado Hadel Mostafá Paolini, estableció lo siguiente:
“… La existencia de una cuestión prejudicial pendiente, contenida en el Ord. 8 del Art.346 del Código de Procedimiento Civil, exige lo siguiente: a) La existencia efectiva de una cuestión vinculada con la materia de la pretensión a ser debatida ante la jurisdicción civil; b) Que esa cuestión curse en un procedimiento distinto de aquel en el cual se ventilará dicha pretensión; c) Que la vinculación entre la cuestión planteada en el otro proceso y la pretensión reclamada en el presente proceso, influya de tal modo en la decisión de ésta, que sea necesario resolverla con carácter previo, a la sentencia del juez civil, sin posibilidad de desprenderse de aquella…”.
De la sentencia parcialmente transcrita se desprende que para que se pueda declarar la prejudicialidad debe cumplirse cualquiera de los supuestos establecidos en la sentencia anterior, y en principio debe ser demostrada por la parte quien alega dicha excepción a través de cualquier medio probatorio.
La Sala Constitucional, respecto a la prejudicialidad ha establecido: "La cuestión prejudicial consiste en la existencia de un proceso distinto o separado que puede influir en la decisión de mérito que se dictará en el juicio donde se opone..." (sentencia No. 1947 del el 16/07/ 2003).
La Sala Electoral del en sentencia N° 102 del 30 de junio de 2008, estableció:
"En todo caso, aún cuando la prejudicialidad tiene alguna incidencia en el procedimiento administrativo sancionador, ello no opera igual en el resto de procedimientos de índole administrativo, tales como el previsto en el artículo 231 de la Ley Orgánica del Sufragio y Participación Política a través del cual se sustancia el Recurso Jerárquico a que se refiere dicho artículo.
Ello porque no existe en dicha Ley ni en la Ley Orgánica de Procedimientos Administrativos, aplicable por remisión expresa del artículo 233 de la Ley Orgánica del Sufragio y Participación Política, ninguna norma que contemple la resolución de la Administración de las posibles cuestiones prejudiciales que el interesado plantee en conexión con determinado asunto.
Siendo así, esta Sala Electoral estima que la prejudicialidad no es extensible al procedimiento administrativo que consagra la Ley Orgánica del Sufragio y Participación Política para sustanciar el Recurso Jerárquico. Por lo que no puede pretenderse la suspensión del mismo con este argumento de estricto orden jurisdiccional".
De acuerdo a los criterios indicados, la institución de la prejudicialidad es una figura procesal que para su procedencia requiere la existencia de un proceso judicial previo donde el asunto a resolver por otro juez está íntimamente relacionado e incide directamente en la decisión que se ha de tomar en el otro; tal como lo decidió la Sala Electoral del Tribunal Supremo de Justicia, siendo una figura de estricto orden jurisdiccional no es procedente en los procedimientos en sede administrativa distintos a los sancionatorios (disciplinarios) debido a su no previsión en Ley Orgánica de Procedimientos Administrativos.
En este mismo sentido, la prejudicialidad constituye toda cuestión que requiere ó exige resolución anterior y previa a la sentencia de lo principal por estar ó hallarse éste subordinada a aquélla.-
Bajo estas premisas, quien decide no observa que la causa llevada por el Juzgado Segundo (2°) de Primera Instancia en Funciones de Control del Circuito Judicial Penal del Área Metropolitana de Caracas guarde una intrínseca relación con la causa petendi tramitada en sede administrativa que le dio lugar al proveimiento cuya nulidad se persigue, toda vez que el proceso llevado en sede penal busca determinar la existencia o no del delito de Evasión por Negligencia del Funcionario Público, establecido en el artículo 265 del Código Penal venezolano vigente, mientras que el procedimiento desarrollado en sede administrativa tuvo como objeto sancionar la conducta no proba y contraria a los intereses del Órgano querellado, en la que incurrió el querellante al no cumplir con las obligaciones que se desprenden del ejercicio de sus funciones, hecho que adicionalmente ocasionó la apertura de un proceso en sede penal. Y así se establece.-
Es por tal motivo que, este Órgano Judicial desecha la denuncia de prejudicialidad entre el proceso tramitado en sede penal y el procedimiento disciplinario llevado en sede administrativa, puesto que, a pesar de ser originados a partir de un mismo hecho, los procedimientos son diferentes, y atienden naturalezas completamente distintas, pudiendo sin mayores inconvenientes, ejecutarse ambas decisiones por la autoridades que fueron investidas por la Ley. Así se decide.-
-VI-
CONSIDERACIONES PARA DECIDIR
Siendo la oportunidad para decidir, este Juzgado pasa a pronunciarse sobre el fondo de la controversia en los siguientes términos:
El presente recurso contencioso administrativo funcionarial se contrae a la pretensión del ciudadano ENDER JOSÉ MACHADO BUITRIAGO, en cuanto a que se declare la nulidad del acto administrativo contenido en la Decisión Nº 558-15, de fecha 28 de septiembre de 2015, dictada por el CONSEJO DISCIPLINARIO DEL CUERPO DE POLICÍA NACIONAL BOLIVARIANA, del cual fue notificado de la destitución del cargo como funcionario del Cuerpo de Policía Nacional Bolivariana, donde venía desempeñando el cargo de Oficial, mediante Oficio N° CPNB-DN-Nº 5696-15, de fecha 28 de enero de 2016, violando -según su decir- sus derechos constitucionales al debido proceso y la presunción de inocencia, así como el falso supuesto y la prejudicialidad.
Ahora bien, considera pertinente quien aquí decide, explicar la procedencia de la nulidad de los actos administrativos dictados por la administración pública antes de tocar el fondo de la presente controversia.
A tal efecto, se tiene que la nulidad de todo acto administrativo procederá cuando dichos actos posean en sus elementos constitutivos un vicio que de pie a su nulidad absoluta, cuando esa nulidad este expresamente determinada por alguna norma de carácter constitucional o legal, cuando estos resuelvan casos anteriormente decididos con carácter definitivo que haya creado derechos particulares, cuando su contenido sea de imposible ejecución, cuando hayan sido dictados por autoridades manifiestamente incompetentes o con prescindencia total del procedimiento legalmente establecido.
Dentro de esta perspectiva, debe indicar este Juzgado que en el derecho administrativo el particular solo podrá solicitar la nulidad del acto administrativo cuando él este legalmente legitimado para hacerlo, es decir, podrá exigir la nulidad de esos actos cuando estos afecten sus derechos subjetivos o intereses legítimos, siendo que en el presente caso el ciudadano ENDER JOSÉ MACHADO BUITRIAGO, ampliamente identificado, se encuentra plenamente legitimado por la ley para solicitar o exigir ante la autoridad competente la nulidad del acto administrativo, mediante el cual se resolvió la destitución del cargo que ocupaba como Oficial, adscrito al CUERPO DE POLICÍA NACIONAL BOLIVARIANA (CPNB).
Aclarado lo anterior, debe exponerse que en los casos donde la parte querellante impugne los fundamentos del acto administrativo que lo destituyó o cuando éste ataque la validez del procedimiento disciplinario que es llevado en su contra, la carga de la prueba se invierte; y, en consecuencia, recae sobre la Administración probar si cumplió o no con el procedimiento legalmente establecido para proceder a la destitución del funcionario debiendo fundamentar dicha decisión, para lo cual sustanciará una averiguación disciplinaria previa, cuyas actuaciones quedarán, recogidas dentro del expediente administrativo abierto para tal fin.
Aunado a ello, se debe recalcar que en materia de procedimientos sancionatorios la carga probatoria recae sobre la Administración Pública, más sin embargo, no puede el investigado evadir su responsabilidad de aportar elementos de fuerza probatoria que demuestren su inocencia, pues, dicho carácter no resulta a todas luces un juicio a priori, y, en consecuencia, el mismo debe contribuir a desvirtuar los hechos que se le imputan, esto es fortificar la presunción que obra en su favor. Así se establece.
Cabe considerar, por otra parte, que se evidencia al folio 22 del expediente judicial, el requerimiento oportuno realizado por este Juzgado a la Procuraduría General de la República, donde se le solicitó la remisión del expediente administrativo; asimismo, por auto de fecha 09 de noviembre de 2016, se ordenó librar nuevos oficios al Procurador General de la República, al Ministro del Poder Popular para las Relaciones Interiores, y al Director del Cuerpo de Policía Nacional Bolivariana, en los cuales se solicitó nuevamente los antecedentes administrativos relacionados con la presente causa; en fecha 01 de diciembre de 2016 el Alguacil de este Tribunal consignó constancia de haber practicado las notificaciones ordenadas en fecha 21, 25 y 29 de noviembre 2016, no obstante, y como quiera que para la fecha de la celebración de la audiencia definitiva, la Procuraduría no había cumplido con la remisión requerida, este Despacho en virtud del poder inquisitivo que lo caracteriza, dictó en fecha 17 de abril de 2017, auto para mejor proveer, a los fines de solicitarle nuevamente al Procurador General de la República, los antecedentes administrativos relacionados con la presente causa, otorgándosele un lapso de diez (10) días de despacho, por cuanto el mismo resulta fundamental para poder emitir el pronunciamiento correspondiente en la presente causa; en fecha 21 de junio de 2017, el Alguacil de este Tribunal consignó constancia de haber practicado las notificaciones ordenadas en fecha 17/04/2017, librando oficios Nros 17/0345, 17/0346, dirigidos a los ciudadanos Procurador General de la República, Ministerio del Poder Popular para Relaciones Interiores, Justicia y Paz, en fecha 28 de abril y 04 mayo de 2017, respectivamente; el 14 de agosto de 2017, se libró oficio N° 17/0768, dirigido al Director Nacional del Cuerpo de Policía Nacional Bolivariana, a los fines de solicitar los antecedentes del hoy querellante; posteriormente, en fecha 24 de octubre de 2017, el Alguacil de este Tribunal dejó constancia de haber practicado la notificación ordenada, observándose hasta la presente fecha que no se cumplió con lo requerido.
En ese mismo orden de ideas y debido a la importancia del expediente administrativo en el proceso judicial, quien aquí decide considera indispensable traer a colación el criterio refrendado por la Sala Político Administrativa del Tribunal Supremo de Justicia, en sentencia Nº 0220, de fecha 07 de febrero de 2002, mediante la cual estableció lo siguiente:
“…el expediente administrativo constituye la prueba fundamental que debe presentar la Administración para demostrar la legitimidad de sus actuaciones, la veracidad de los hechos y el fundamento de la decisión que ha tomado, ya que le mismo debe contener la totalidad de las actuaciones que conforman la averiguación administrativa, siguiendo un orden lógico y cronológico…”.
(Subrayado del Tribunal).
A tal efecto, la Corte Primera de lo Contencioso Administrativo, mediante sentencia Nº 2125, de fecha 14 de agosto de 2001, estableció lo siguiente:
“…es necesario destacar que, como acertadamente ha señalado la doctrina y la jurisprudencia administrativa, si bien en virtud de la presunción de legalidad de los actos administrativos, sería, en principio al recurrente a quien le correspondería tal presunción comprobando los vicios de ilegalidad que esgrime adolecen los actos impugnados, sin embargo, si se trata de procedimientos sancionatorios y de perdida de derechos, cuando legal o parcialmente se requiere de la Administración que suministre la demostración de los motivos o presupuestos de hecho de la decisión administrativa impugnada, la Administración soporta la carga de la prueba y al recurrente sólo le toca alegar que el órgano administrativo no cumplió con el procedimiento legalmente previsto o que incurrió en falta para que la Administración se vea obligada a presentar la prueba contraria de la justificación de su actuación…”.
En relación con las jurisprudencias parcialmente transcritas, este Juzgado manifiesta la importancia que tiene la consignación del expediente administrativo por parte de la Administración, pues este constituye la prueba fundamental que debe presentar la Administración para demostrar la legitimidad de sus actuaciones, la veracidad de los hechos y el fundamento de la decisión que ha tomado; consignación que el presente caso se reitera que no ocurrió.
Ahora bien, por cuanto el expediente administrativo constituye un elemento de importancia fundamental para la resolución de la controversia y representa una carga procesal para la Administración acreditarlo en juicio, situación ésta que conlleva a quien aquí dilucida la presente causa a no dejar pasar por inadvertido, que el CUERPO DE POLICÍA NACIONAL BOLIVARIANA (CPNB), en aras de velar por los intereses de la República y para una mayor ilustración de este Órgano Jurisdiccional, debió remitir ó consignar ante este Despacho el expediente administrativo, cuya actitud pasiva constituye una grave omisión que pudiera obrar en contra de la Administración y crear una presunción favorable a la pretensión de la parte accionante (Sala Político-Administrativa del Tribunal Supremo de Justicia, sentencia del 11/07/2007, sentencia Nº 01257, Exp. Nº 2006-0694), toda vez que sólo a la Administración le corresponde la carga de incorporar al proceso judicial los antecedentes administrativos, por lo que resulta forzoso declarar por parte de éste Tribunal la ausencia del expediente administrativo. Así se declara.
En tal sentido, la no consignación del expediente administrativo por parte de la Administración Pública, no es óbice para producir la sentencia definitiva; no obstante, se insta a la Administración para que en el futuro, consigne todas las actuaciones administrativas en que sustenta su Resoluciones, a los fines de ejercer la plena y eficaz defensa en pro de los intereses de la República.
Por otra parte, el artículo 26 de la Constitución de la República Bolivariana de Venezuela, establece lo siguiente:
“Artículo 26. Toda persona tiene derecho de acceso a los órganos de administración de justicia para hacer valer sus derechos e intereses, incluso los colectivos o difusos; a la tutela efectiva de los mismos y a obtener con prontitud la decisión correspondiente…”.
(Resaltado del Tribunal).
Del artículo Constitucional ut-supra, se deriva el derecho que tiene toda persona a la tutela judicial efectiva para hacer valer sus derechos e intereses y a obtener con prontitud la decisión que garantice la efectividad del derecho que se reclama, por lo cual, este Juzgado a los fines de garantizar tales derechos Constitucionales y por cuanto en el presente caso no se verifica la existencia del expediente administrativo, y aunado a ello, si lo concatenamos con el contenido del articulo 2 de la Carta Magna, el cual establece que el Estado venezolano es un estado democrático, social, de derecho y de justicia; e igualmente relacionado con el citado artículo 26 ut-supra, el cual prevé que el Estado garantizará una justicia expedita, sin dilaciones indebidas y sin formalismos inútiles, los cuales adminiculados con el artículo 257 constitucional, que consagra el proceso como un instrumento para la realización de la justicia, y, aplicando el artículo 2 de la Ley Orgánica de la Jurisdicción Contencioso Administrativa que estipula que los órganos de la jurisdicción contenciosa administrativa deben orientar su actuación por los principios de celeridad y brevedad, considera necesario quien suscribe traer a colación lo establecido en artículo 12 del Código de Procedimiento Civil:
“Artículo 12. Los Jueces tendrán por norte de sus actos la verdad, que procurarán conocer en los límites de su oficio. En sus decisiones el Juez debe atenerse a las normas del derecho, a menos que la Ley lo faculte para decidir con arreglo a la equidad. Debe atenerse a lo alegado y probado en autos, sin poder sacar elementos de convicción fuera de éstos, ni suplir excepciones o argumentos de hecho no alegados ni probados…”.
(Subrayado del Tribunal).
De la norma antes señalada se desprende que, todos los Jueces deben dictar sus decisiones de acuerdo a las normas de derecho y conforme a lo alegado y probado en autos, sin sacar elementos de convicción fuera de éstos.
Al respecto, la Corte Primera de lo Contencioso Administrativo, dictó sentencia en el expediente Nº AP42-R-2007-001165, con ponencia de la Dra. María Eugenia Mata, caso Martha Coromoto Toledo Torrealba Vs. Contraloría del Municipio Libertador del Distrito Capital, en la cual quedó sentado lo siguiente:
“…las actas que conforman el expediente se observa que la decisión del A quo se ajustó a lo alegado y probado en autos, toda vez que de las actas procesales se hace evidente que, tal y como lo reseñó la sentencia apelada, la Administración nunca desconoció la existencia del Certificado de Incapacidad que avala la patología que padecía la accionante y que daba lugar a sus ausencias, sino que fundó su decisión en la consignación extemporánea de dicho certificado de incapacidad, por lo cual esta instancia desestima la denuncia referida a la infracción del artículo 12 del Código de Procedimiento Civil…”.
(Subrayado del Tribunal).
De la jurisprudencia in comento se arguye que, toda decisión dictada por el Juez estará ajustada a derecho, siempre y cuando su pronunciamiento lo realice conforme a lo alegado y probado en autos, de conformidad con lo establecido en el artículo 12 de Código de Procedimiento Civil; en tal sentido, en cuanto al acervo probatorio promovido y evacuado por la parte querellante, se evidencia lo siguiente:
1.- Riela a los folios (10 y 11) del expediente judicial, copia de OFICIO DNRH-DAP-2015-0289, de fecha 16 de marzo de 2015, emanado de la Defensa Pública Dirección Nacional de Recursos Humanos, dirigida a la ciudadana TANIA JOSEFINA CAMPOS VASQUEZ, titular de la cédula de identidad N° V-10.180.752, a los fines de notificar de la Resolución N° DDPG-2015-153 de esa misma fecha, en la cual fue designada Defensora Pública Provisoria Séptima (7°) con competencia en materia Administrativa, Contencioso-Administrativo y Penal para los funcionarios y funcionarias policiales del Área Metropolitana de Caracas; de la misma se evidencia la facultad para defender al hoy querellante en la presente causa.
2.- Cursa al folio (12 y su vuelto) del expediente judicial, copia de la NOTIFICACIÓN identificada CPNB-DN. Nº 5696-15, de fecha 29 de septiembre de 2015, dirigida a el ciudadano MACHADO BUITRAGO ENDER, titular de la cédula de identidad Nº V-21.437.371, dictada por el CONSEJO DISCIPLINARIO DEL CUERPO DE POLICÍA NACIONAL BOLIVARIANA, mediante el cual se le notificó al prenombrado ciudadano de la Decisión Nº 558-15, de la destitución del cargo que desempeñaba dentro de la Institución Policial, del cual se evidencia firma y huellas del hoy querellante, en fecha 28 de enero de 2015.
3.- Corre inserto a los folios (13 al 18 y sus vueltos) del expediente judicial, copia del ACTO ADMINISTRATIVO DE DESTITUCIÓN N° 558-15, de fecha 28 de septiembre de 2015, mediante el cual se decidió la procedencia de la Medida de Destitución contra el funcionario Oficial ENDER JOSÉ MACHADO BUITRAGO, por subsumirse su conducta dentro de la causal de destitución dispuesta en el numeral 10 del artículo 97 de la Ley del Estatuto de la Función Policial, concatenada con el numeral 6 del artículo 86 de la Ley del Estatuto de la Función Pública, y las vías y recursos de los cuales dispone en caso que considere que con dicha decisión se le lesiona algún derecho, marcada con la letra “C”.
En tal sentido, se ha establecido que las copias o reproducciones fotográficas, fotostáticas o por cualquier otro medio mecánico claramente inteligible, de los instrumentos públicos y los privados reconocidos o tenidos legalmente por reconocidos, se reputaran como fidedignas siempre que: a) se trate de copias de documentos públicos o privados reconocidos (no simplemente privados), b) sean producidas con la demanda, su contestación o en el lapso de promoción de pruebas, c) no hayan sido impugnadas por la contraparte dentro de los lapsos establecidos, y d) sean legibles. (Vid. Sentencias de la Sala Nros. 06051 del 02 de noviembre 2005, caso: Gustavo Adolfo Quintero Torrado Vs. C.V.G. Bauxilum, C.A.; y, 617 del 13 de mayo de 2009; caso: Mercedes Matilde Mendoza Zambrano Vs. Universidad del Zulia (LUZ)).
En ese mismo orden de ideas, la Sala Político Administrativa del Tribunal Supremo de Justicia ha reiterado que el pronunciamiento en cuanto a las pruebas desplegadas por los intervinientes, son el resultado del juicio analítico efectuado por el Juzgador respecto de las condiciones de admisibilidad que han de reunir aquéllos fotostatos, es decir, de las reglas de admisión de los medios de pruebas contemplados en el Código de Procedimiento Civil, atinentes a su legalidad y pertinencia; ello porque sólo será en la sentencia definitiva cuando el Juez de la causa las puede apreciar al valorarlas y establecer los hechos, y si su resultado incide o no en la decisión que ha de dictar en relación al fondo del asunto planteado.
Entonces tenemos que, los instrumentos anteriormente descritos promovidos por la parte querellante, gozan de pleno valor probatorio, conforme a lo establecido en el artículo 429 del Código de Procedimiento Civil, por ser documentos públicos administrativos emanados de una autoridad pública, y toda vez que no fueron tachados ni impugnados por la parte querellada dentro de los lapsos legales previstos por el legislador. Así se decide.
De la Violación al Principio de Presunción de Inocencia y al Debido Proceso:
Respecto a la presunción de inocencia y sus implicaciones en el procedimiento administrativo sancionador, ha señalado Alejandro Nieto lo siguiente:
“... concebida por tanto, la presunción de inocencia como un derecho a ser asegurado en ella (un derecho subjetivo que, además, es de naturaleza fundamental), en palabras de la citada sentencia del Tribunal Constitucional de 26 de abril de 1990 comporta: 1º. Que la sanción esté basada en actos o medios probatorios de cargo o incriminadores de la conducta reprochada. 2º Que la carga de la prueba corresponde a quien acusa, sin que nadie esté obligado a probar su propia inocencia. 3º. Y que cualquier insuficiencia en el resultado de las pruebas practicadas, libremente valoradas por el organismo sancionador, deben traducirse en un pronunciamiento absolutorio (...)
Todos estos elementos constituyen, en uno y otro campo, el contenido primero y directo de la presunción de inocencia; pero conste que todavía existe otra segunda vertiente, que excede con mucho de la garantía procesal de la carga de la prueba y de sus cuestiones anejas, ya que –como señala el Tribunal Constitucional- la presunción de inocencia implica ‘además, una regla de tratamiento del imputado –en el proceso penal- o del sometido a procedimiento sancionador [...] que proscribe que pueda ser tenido por culpable en tanto su culpabilidad no haya sido legalmente declarada’. Extremo que, como puede suponerse, afecta directamente a la capital cuestión de la ejecución de las sanciones antes de haber sido declaradas firmes o confirmadas en la vía judicial ...”
(Cfr.: Nieto, Alejandro. Derecho Administrativo Sancionador. Editorial Tecnos, Madrid, 1993, pp. 380 y ss.).
Como puede observarse, la garantía de la presunción de inocencia comporta, entre otros aspectos: (i) la necesaria tramitación de una fase probatoria en la cual el particular, sin perjuicio de que la carga probatoria corresponde en estos casos a la Administración, pueda desvirtuar los hechos o infracciones que se le imputan, permitiendo así que el órgano competente pueda efectuar un juicio de culpabilidad y (ii) que la culpabilidad del indiciado haya sido legalmente declarada. Tales elementos requieren, sin duda, de la previa tramitación del procedimiento administrativo correspondiente, pues, sin el cumplimiento de esta formalidad, es obvio que no pueda verificarse la actividad probatoria que permita derivar la culpabilidad, ni que pueda considerarse que ésta ha sido legalmente declarada.
En efecto, en toda averiguación sancionatoria de la Administración pueden distinguirse tres fases. En la primera, surgen indicios de culpabilidad respecto a un sujeto en específico, los cuales motivan la apertura de la investigación. Tales indicios de culpabilidad serán el fundamento de “cargos” a que se refiere el numeral primero del artículo 49 constitucional.
El catedrático español Luciano Parejo Alfonso, con respecto a esta primera fase de iniciación del procedimiento, ha señalado lo siguiente:
“El acto de iniciación o incoación tiene un contenido mínimo predeterminado, que comprende la identificación de la persona o personas presuntamente responsables; la exposición sucinta de los hechos motivantes, su posible calificación y las sanciones que pudieran corresponder...”
Es así como la iniciación del procedimiento debe hacerse de tal manera que al investigado se le permita, en la siguiente fase del proceso, desvirtuar los hechos de los que presuntamente es responsable, así como su posible calificación, ya que a quien corresponde probar su responsabilidad es a la Administración y no al indiciado su inocencia.
En la segunda fase, tales cargos deben ser notificados al sujeto indiciado para que éste ejerza su derecho a la defensa. Igualmente, en dicha fase deberá la Administración, a través de medios de prueba concretos, pertinentes y legales, atendiendo a las razones y defensas expuestas por el sujeto indiciado, determinar, definitivamente, sin ningún tipo de duda, la culpabilidad del sujeto indiciado.
Por último, corresponderá a la Administración, si fuere el caso, declarar la responsabilidad de funcionarios y aplicar las sanciones consagradas expresamente en leyes, de manera proporcional, previa comprobación de los hechos incriminados.
Nótese, entonces que el derecho constitucional a la presunción de inocencia, sólo puede ser desvirtuado en la tercera fase, esto es, cuando se determina definitivamente la culpabilidad del sujeto incriminado, luego de un procedimiento contradictorio. Por el contrario, si en la primera o segunda fase, la Administración determina, preliminarmente, que el sujeto investigado, en efecto, infringió el ordenamiento jurídico, y con prescindencia de procedimiento alguno, concluye en la culpabilidad del indiciado, se estaría violando, sin duda alguna, el derecho constitucional a la presunción de inocencia.
Del mismo modo, resulta necesario señalar que el derecho al debido proceso es un derecho complejo, el cual involucra otros derechos como el derecho a la defensa y el derecho a la tutela judicial efectiva, y al respecto el texto Constitucional contempla el derecho al debido proceso judicial y administrativo, derecho contemplado en el artículo 49 de la Constitución de la República Bolivariana de Venezuela, específicamente en el numeral 1º, el cual preceptúa lo siguiente:
“Artículo 49. El debido proceso se aplicará a todas las actuaciones judiciales y administrativas; en consecuencia:
1. La defensa y la asistencia jurídica son derechos inviolables en todo estado y grado de la investigación y del proceso. Toda persona tiene derecho a ser notificada de los cargos por los cuales se le investiga, de acceder a las pruebas y de disponer del tiempo y de los medios adecuados para ejercer su defensa. Serán nulas las pruebas obtenidas mediante violación del debido proceso. Toda persona declarada culpable tiene derecho a recurrir del fallo, con las excepciones establecidas en esta Constitución y la ley 2. Toda persona se presume inocente mientras no se pruebe lo contrario. (…)”
De la norma antes parcialmente transcrita, se infiere que la defensa y la asistencia jurídica son derechos inviolables en todo estado y grado de la investigación del proceso. Toda persona tiene derecho a ser notificada de los cargos por los cuales se le investiga, de acceder a las pruebas y de disponer del tiempo y de los medios adecuados para ejercer su defensa. Serán nulas las pruebas obtenidas mediante violación del debido proceso. Toda persona declarada culpable tiene derecho a recurrir del fallo, con las excepciones establecidas en esta Constitución y la ley.
Con respecto al principio constitucional referido al debido proceso, la Sala Constitucional de nuestro máximo Tribunal, mediante decisión Nº 5, de fecha 24 de enero de 2001, estableció lo siguiente:
“Al respecto, es menester indicar que el derecho a la defensa y al debido proceso constituyen garantías inherentes a la persona humana y en consecuencia, aplicables a cualquier clase de procedimientos. El derecho al debido proceso ha sido entendido como el trámite que permite oír a las partes, de la manera prevista en la Ley, y que ajustado a derecho otorga a las partes el tiempo y los medios adecuados para imponer sus defensas.
En cuanto al derecho a la defensa, la Jurisprudencia ha establecido que el mismo debe entenderse como la oportunidad para el encausado o presunto agraviado de que se oigan y analicen oportunamente sus alegatos y pruebas. En consecuencia, existe violación del derecho a la defensa cuando el interesado no conoce el procedimiento que pueda afectarlo, se le impide su participación o el ejercicio de sus derechos, o se le prohíbe realizar actividades probatorias”.
De lo anterior, se desprende que el debido proceso comporta un grupo de garantías procesales, entre las cuales destaca el acceso a la justicia, a los recursos legalmente establecidos, así como el acceso a un Tribunal competente y la ejecución del procedimiento correspondiente, fundamentalmente si se trata de actos administrativos de carácter sancionatorios, en los cuales se hace imprescindible acoger las generalidades de las manifestaciones indicadas en el artículo antes referido. Así mismo, en lo que se refiere al debido proceso, su aplicación se considera inmediata e indiscutible siempre que se esté en presencia de un proceso judicial o procedimiento administrativo, todo de acuerdo y conforme a las pautas establecidas en el mencionado artículo de la Constitución.
Ahora bien, observa este Juzgador que el procedimiento a seguir para la elaboración del expediente disciplinario, según el folleto “Formación del Expediente Disciplinario en Caso de Destitución de Funcionarios y Funcionarias Policiales”, elaborado por el Consejo General de Policía, cuya primera edición fue publicada en Noviembre de 2011 y fue creado a fin de “…homologar criterios generales, uniformar procedimientos y formatos en [esa] materia en los cuerpos de policía”, establece que la formación del expediente debe realizarse de la siguiente forma:
“(…)
1.Apertura del Expediente.
2.Notificación
3.Formulación de Cargos
4.Descargo
5.Promoción y Evacuación de Pruebas
6.Remisión del Expediente: la Oficina de Control de la Actuación Policial (OCAP) remite a la Consultoría Jurídica
7.Proyecto de Recomendación: de la Consultoría Jurídica
8.Recomendación con Carácter Vinculante: el Consejo Disciplinario decidirá aprobando o negando el Proyecto de Recomendación…
9.Firma de la Providencia Administrativa y Notificación…”
Siguiendo el mismo orden de ideas, este Juzgado trae a colación lo contenido en el artículo 89 de la Ley del Estatuto de la Función Pública, el cual estable que el procedimiento de destitución debe realizarse de conformidad con lo siguiente:
“…Artículo 89. Cuando el funcionario o funcionaria público estuviere presuntamente incurso en una causal de destitución, se procederá de la siguiente manera:
1. El funcionario o funcionaria público de mayor jerarquía dentro de la respectiva unidad, solicitará a la oficina de recursos humanos la apertura de la averiguación a que hubiere lugar.
2. La oficina de recursos humanos instruirá el respectivo expediente y determinará los cargos a ser formulados al funcionario o funcionaria público investigado, si fuere el caso.
3. Una vez cumplido lo establecido en el numeral precedente, la oficina de recursos humanos notificará al funcionario o funcionaria público investigado para que tenga acceso al expediente y ejerza su derecho a la defensa (…).
4. (…) la oficina de recursos humanos le formulará los cargos a que hubiere lugar. En el lapso de cinco días siguientes, el funcionario o funcionaria público consignará su escrito de descargo.
5. El funcionario o funcionaria público investigado, durante el lapso previo a la formulación de cargos y dentro del lapso para consignar su escrito de descargo, tendrá acceso al expediente y podrá solicitar que le sean expedidas las copias que fuesen necesarias a los fines de la preparación de su defensa, salvo aquellos documentos que puedan ser considerados como reservados.
6. (…) se abrirá un lapso de cinco días hábiles para que el investigado o investigada promueva y evacue las pruebas que considere conveniente.
7. Dentro de los dos días hábiles siguientes al vencimiento del lapso de pruebas concedidas al funcionario o funcionaria público, se remitirá el expediente a la Consultoría Jurídica o la unidad similar del órgano o ente a fin de que opine sobre la procedencia o no de la destitución. A tal fin, la Consultoría Jurídica dispondrá de un lapso de diez días hábiles.
8. La máxima autoridad del órgano o ente decidirá dentro de los cinco días hábiles siguientes al dictamen de la Consultoría Jurídica y notificará al funcionario o funcionaria público investigado del resultado, indicándole en la misma notificación del acto administrativo el recurso jurisdiccional que procediere contra dicho acto, el tribunal por ante el cual podrá interponerlo y el término para su presentación.
9. De todo lo actuado se dejará constancia escrita en el expediente (…)”
De la normativa anteriormente transcrita, se desprende que en el procedimiento sancionatorio de destitución, una vez que la oficina de recursos humanos instruya el expediente disciplinario- previa solicitud del funcionario o funcionaria público de mayor jerarquía dentro de la respectiva unidad- y determine los cargos a ser formulados al funcionario investigado, notificará al mismo para que tenga acceso al expediente y ejerza su derecho a la defensa, y en caso que resultare impracticable dicha notificación, se publicará un cartel en uno de los periódicos de mayor circulación de la localidad y, después de transcurridos cinco días continuos, se dejará constancia del cartel en el expediente y se tendrá por notificado al funcionario. Ahora bien, una vez notificado el funcionario, la oficina de recursos humanos formulará los cargos, y dentro del lapso de cinco días hábiles siguientes, el mismo deberá consignar su escrito de descargo, lapso en el cual tendrá acceso al expediente y podrá solicitar “que le sean expedidas las copias que fuesen necesarias a los fines de la preparación de su defensa”, concluido el mismo, se iniciará el lapso para la promoción y evacuación de pruebas, y una vez finalizado dicho lapso, se remitirá el expediente a la Consultoría Jurídica o la unidad similar del órgano o ente a fin de que opine sobre la procedencia o no de la destitución.
Circunscribiéndonos al caso de autos, se observa que el querellante fundamenta su denuncia de violación al principio de presunción de inocencia y al debido proceso, por cuanto -a su decir- “… ha debido el Director del mencionado Instituto Policial, presumir su inocencia, el cual no lo manifestó de esa manera condenándo[le] con la destitución de [su] cargo, ya que en fecha Catorce (14) de Abril de Dos Mil Quince (2015), (…) se tuvo conocimiento mediante transcripción de novedad, (…) que siendo aproximadamente las 12:00 horas del día la OFICIAL AGREGADO (CPNB) PENELOPE GERALDIN RODRIGUEZ LAMEDA (…), Y OFICIAL (CPNB) MACHADO BUITRIAGO ENDER JOSE (…) adscritos al Servicio de garantía del detenido (sic), (…) trasladaban nuevamente a un detenido de nombre JOSE MANUEL RAMOS PEREZ, de 33 años de edad quien fue devuelto en los Tribunales porque los datos que suministró dicho ciudadano no coincidían con el R9 y cuando iban por la Calle 09 y 11 de la Avenida Lecuna se percataron que la puerta del camión estaba abierta y el detenido se había fugado, por los que realizaron un dispositivo para dar con la captura del evadido la cual fue infructuosa. (…) la referida oficina de Control de Actuación Policial formul[ó] cargos al funcionario investigado presuntamente por estar su conducta incursa en los numerales 2° y 10° del artículo 97 de la Ley del Estatuto de la Función Policial, en concordancia con el numeral 6 del artículo 86 de la Ley del Estatuto de la Función Pública. (…) él mismo está investido del Principio de la Presunción de Inocencia hasta que se [le] demuestre lo contrario (…)”.
Al circunscribir el análisis del vicio denunciado al caso de autos, se evidencia de la copia del Acto Administrativo de Destitución N° 558-15 el cual corre inserto a los folios 13 al 18 y sus vueltos del expediente judicial, en el cual el Consejo Disciplinario del Cuerpo de Policía Nacional Bolivariana decidió la medida de destitución, observándose que el mismo se tramitó sin irregularidades, pues el querellante ciudadano ENDER JOSÉ MACHADO BUITRAGO, fue notificado del inicio de procedimiento disciplinario, signado con el N° D-000-203-15, incoado en su contra a los fines de que ejerciera su defensa, mediante memorándum N° CPNB-OCAP-B3-7388, el cual firmó en señal de recibido en fecha 24/08/15, en esa misma fecha se libró escrito de formulación de cargos, suscrita por el Director de la Oficina de Control de Actuación Policial, en todo momento ejerció su derecho legítimo a la defensa, representado por la abogada TANIA JOSEFINA CAMPOS, pudiendo consignar en fecha 31/08/15 su escrito de descargo, y alegar las defensas que consideró pertinentes posterior a la formulación de cargos que le fueren determinados, tal y como se constató en la sustanciación de la causa de la referida decisión, es decir, tuvo conocimiento del procedimiento incoado en su contra, no se le impidió su participación en él o el ejercicio de sus derechos, ni se le prohibió realizar actividades probatorias, por el contrario fue debidamente notificado, a los fines que estuviera en cuenta del procedimiento disciplinario seguido en su contra, siendo así, en fecha 08 de septiembre de 2015, la Oficina de Control y Actuación Policial remitió a la Oficina de Asesoría Legal del Cuerpo de Policía Nacional Bolivariana el expediente disciplinario Nº D-000-203-15 seguido al funcionario Ender José Machado Buitrago, y posteriormente, se emitió Proyecto de Recomendación considerando procedente la medida de destitución contra el funcionario prenombrado, hoy querellante por estar su conducta presuntamente incursa en los supuestos de derecho tipificados en el numeral 10 del artículo 97 de la Ley del Estatuto de la Función Policial, en concordancia con el numeral 6 del artículo 86 de la Ley del Estatuto de la Función Pública, y una vez estando bajo conocimiento el Consejo Disciplinario del Cuerpo de Policía Nacional Bolivariana decidió de forma unánime la procedencia de dicha medida, con lo cual se verificó a todas luces, que el Cuerpo de Policía Nacional Bolivariana actuó ajustado a derecho en ejercicio de sus competencias, resultando válida y eficaz la recomendación u opinión contenida en el Acto Administrativo Nº 558-15, de fecha 28 de septiembre de 2015, en consecuencia, quedó plenamente demostrado que la conducta desplegada por el Instituto querellado, en el procedimiento administrativo seguido contra el ciudadano ENDER JOSÉ MACHADO BUITRAGO, estuvo ajustada a derecho y cumplió con los principios constitucionales que deben ser fuente inspiradora de toda actuación de la Administración, lo cual deja ver con meridiana claridad que en el presente caso no hubo violación de los derechos constitucionales denunciados por el querellante, circunstancia por la cual resulta evidente que la administración al dictar el acto objeto de impugnación no incurrió en violación del PRINCIPIO DE PRESUNCIÓN DE INOCENCIA Y AL DEBIDO PROCESO, de conformidad con lo preceptuado en el artículo 49 Constitucional. Así se decide.
Del Vicio de Falso Supuesto de Hecho y de Derecho:
Al respecto debe este Juzgado indicar que el vicio de falso supuesto se manifiesta cuando la Administración se fundamenta en hechos inexistentes o que ocurrieron de manera distinta a como fueron apreciados por ésta al dictar un acto administrativo o cuando la Administración se fundamenta en una norma jurídica que no es aplicable al caso concreto, cuyas modalidades son: 1) falso supuesto de hecho, el cual se produce durante la fase mediante la cual la operación intelectual de la Administración está dirigida al estudio de los hechos que se pretenden subsumir en la norma, siendo que el vicio puede ser el resultado de la inexistencia, calificación errónea o no comprobación de aquellos hechos que constituyen la causa del acto y, 2) falso supuesto de derecho, que se refiere a cualquier irregularidad que pueda producirse al momento de interpretar o aplicar la norma, es decir, cuando la base legal del acto administrativo es inexistente, calificada erróneamente aplicando una norma a unas circunstancias que no se corresponden con el supuesto de hecho abstracto que ésta regula por considerar que no tiene relación.
Al respecto, Sala Político-Administrativa del Tribunal Supremo de Justicia, mediante sentencia de fecha 05 de junio de 2013, caso Seguros Altamira, C.A., contra el Ministerio del Poder Popular para el Comercio, lo siguiente:
“…5. Falso supuesto de hecho.
Para analizar este alegato, resulta necesario señalar que el referido vicio se patentiza cuando la Administración al dictar un acto administrativo, fundamenta su decisión en hechos inexistentes, falsos o no relacionados con el o los asuntos objeto de decisión, tratándose de un vicio que por afectar la causa del acto administrativo acarrea su nulidad….”
Se desprende de la jurisprudencia anteriormente transcrita que el vicio de falso supuesto de hecho se constituye o se materializa cuando la administración al dictar un acto administrativo adopta su decisión en hechos inexistentes, falsos o no relacionados con el asunto sometido a su decisión, mientras que el falso supuesto de derecho se materializa cuando la administración al dictar un acto administrativo subsume los hechos en una norma errónea o inexistente en el universo normativo para fundamentar su decisión, lo cual incide decisivamente en la esfera de los derechos del administrado, lo cual acarrearía la nulidad del acto por no estar fundamentada apropiadamente.
Así las cosas, de la revisión del texto del acto administrativo impugnado, este Tribunal observa que la administración tomó como prueba las distintas entrevistas realizadas a los funcionarios que colaboraron en el traslado de los detenidos al Palacio de Justicia, por cuanto de las mismas se evidencia que todos fueron conteste que el camión que trasladaba al detenido que posteriormente se fugo, lo conducían la Oficial Agregado (CPNB) Rodríguez Lameda Penelope Geraldine, y el Oficial (CPNB) ENDER JOSÉ MACHADO BUITRAGO, de igual forma contestaron que los funcionarios no esposaron el detenido, ni hicieron huso del pulpo de esposas el cual tenían en la cabina del conductor, corroborándose el mal proceder del funcionario investigado en relación al desempeño de sus funciones. Por lo anteriormente expuesto, debe ratificarse que la Administración sustentó su decisión de destitución en medios probatorios de los cuales se desprende de manera contundente la responsabilidad del ciudadano ENDER JOSÉ MACHADO BUITRAGO, motivo por el cual al corresponderse los hechos suscitados con el derecho aplicado, debe este Juzgado desestimar el vicio de falso supuesto alegado. Así se decide.
De acuerdo a lo expuesto, y estando claro para quien aquí decide que la conducta ejercida por el hoy querellante encuadra de forma indudable dentro de las causales de destitución, declara SIN LUGAR, el Recurso Contencioso Administrativo Funcionarial interpuesto por el ciudadano ENDER JOSÉ MACHADO BUITRAGO, venezolano, mayor de edad, titular de la cédula de identidad Nº V- 21.437.371, contra el CUERPO DE POLICÍA NACIONAL BOLIVARIANA (CPNB); y, en consecuencia, se RATIFICA el acto administrativo contenido en la Decisión Nº 558-15, de fecha 28 de septiembre de 2015, dictado por el CUERPO DE POLICÍA NACIONAL BOLIVARIANA (CPNB); y en tal sentido, se le ordena a la Administración efectuar los pagos a que haya lugar a la parte actora generados por la efectiva prestación de servicios y demás prerrogativas legales. Así se decide.
-VII-
DECISIÓN
Por la motivación que antecede este Juzgado Superior Estadal Segundo Contencioso Administrativo de la Circunscripción Judicial de la Región Capital, administrando Justicia en nombre de la República Bolivariana de Venezuela y por autoridad de la Ley declara lo siguiente:
PRIMERO: SIN LUGAR, el Recurso Contencioso Administrativo Funcionarial interpuesto por el ciudadano ENDER JOSÉ MACHADO BUITRAGO, venezolano, mayor de edad, titular de la cédula de identidad Nº V- 21.437.371, contra el CUERPO DE POLICÍA NACIONAL BOLIVARIANA (CPNB).
SEGUNDO: Se RATIFICA el acto administrativo contenido en la Decisión Nº 558-15, de fecha 28 de septiembre de 2015, dictado por el CUERPO DE POLICÍA NACIONAL BOLIVARIANA (CPNB).
TERCERO: Se ORDENA al CUERPO DE POLICÍA NACIONAL BOLIVARIANA (CPNB), efectuar los pagos a que haya lugar a la parte actora generados por la efectiva prestación de servicios y demás prerrogativas legales.
PUBLÍQUESE, REGÍSTRESE Y NOTIFÍQUESE.
Dada, firmada y sellada en la Sala de Despacho del Juzgado Superior Estadal Segundo Contencioso Administrativo de la Circunscripción Judicial de la Región Capital. En Caracas, a los veinticuatro (24) días del mes de mayo de dos mil dieciocho (2018). Años 208º de la Independencia y 159º de la Federación.
EL JUEZ,
DR. ÁNGEL VARGAS RODRÍGUEZ.
LA SECRETARIA,
ABG. GABRIELA PAREDES.
En la misma fecha, siendo las tres y diecinueve minutos de la tarde (3:19 p.m.) del día, se publicó y se registró la anterior sentencia.
LA SECRETARIA,
ABG. GABRIELA PAREDES.
Exp.007791.
AVR/GP/Francia.
