Decisión Nº 07731 de Juzgado Superior Cuarto en lo Civil y Contencioso Administrativo. (Caracas), 21-06-2017

EmisorJuzgado Superior Cuarto en lo Civil y Contencioso Administrativo
Número de expediente07731
PartesLEONOR ISABEL HIDALGO DE HERRERA VS. DISTRITO CAPITAL
PonenteEmerson L Moro Perez
Tipo de procesoQuerella Funcionarial
TSJ Regiones - Decisión






REPÚBLICA BOLIVARIANA DE VENEZUELA
EN SU NOMBRE
JUZGADO SUPERIOR CUARTO EN LO CIVIL Y CONTENCIOSO
ADMINISTRATIVO DE LA REGIÓN CAPITAL

EXPEDIENTE Nº 07731.-
I
RESEÑA DE LAS ACTAS PROCESALES

En fecha 02 de noviembre de 2016, ante el Juzgado Superior Distribuidor de lo Contencioso Administrativo, y recibido por este Tribunal el día 9 de noviembre del mismo año, la abogada Milexisy Figueroa M., inscrita en el Instituto de Previsión Social del Abogado bajo el número 36.224, actuando en su carácter de apoderada judicial de la ciudadana LEONOR ISABEL HIDALGO DE HERRERA, titular de la cédula de identidad número V-6.347.483, interpuso querella funcionarial contra el DISTRITO CAPITAL.-

En fecha 09 de noviembre de 2016, este Juzgado Superior dictó auto mediante el cual declaró su competencia para conocer la querella funcionarial, de conformidad con lo previsto en el artículo 25, numeral 6, de la Ley Orgánica de la Jurisdicción Contencioso Administrativa. Asimismo; y la admitió la cuanto ha lugar en derecho, de conformidad con lo establecido en el artículo 98 de la Ley del Estatuto de la Función Pública. (Ver folio 18 del expediente judicial).-

En fecha 15 de noviembre de 2016, este Juzgado Superior dictó auto, mediante el cual ordenó del emplazamiento del Procurador General de la República, de conformidad con el artículo 99 de la Ley del Estatuto de la Función Pública, para que procediera a dar contestación a la querella dentro de los lapsos de ley. Asimismo, se le solicitó la remisión de los antecedentes administrativos del caso. Igualmente, se ordenó notificar al Jefe de Gobierno del Distrito Capital. A tal efecto se libró oficios signados con los números 16-1008 y 16-1009. (Ver folio 19 del expediente judicial).-

En fecha 12 de enero de 2017, el alguacil del Tribunal consignó oficios signados con los números 16-1008 y 16-1009, del día 15 de noviembre de 2016. (Ver folios 21 al 23 del expediente judicial).-
Cumplidas las fases procesales y celebrada la audiencia definitiva en fecha 05 de junio de 2017, la causa entró en estado de sentencia de conformidad con lo dispuesto en el artículo 107 de la Ley del Estatuto de la Función Pública. Posteriormente, en fecha 13 de junio de 2017, fue dictado el dispositivo del fallo en el que se declaró CON LUGAR la querella funcionarial incoada; pasa este Tribunal a dictar la sentencia sobre el mérito de la causa, la cual será dictada sin narrativa por exigirlo así el artículo 108 eiusdem. (Ver folios 80 al 87 del expediente judicial).-

II
CONSIDERACIONES PARA DECIDIR

Siendo la oportunidad procesal para dictar la sentencia de mérito, conforme al artículo 109 de la Ley del Estatuto de la Función Pública, este Juzgado Superior Cuarto en lo Civil y Contencioso Administrativo de la Región Capital pasa a precisar en forma clara, breve y concisa los extremos de la litis y los motivos de hecho y de derecho de la decisión:

A- Consideraciones preliminares:

En primer lugar, el Tribunal observa que el artículo 108 de la Ley del Estatuto de la Función Pública establece:

Artículo 108. El Juez o Jueza, dentro de los diez días de despacho siguientes al vencimiento del lapso previsto en el único aparte del artículo anterior, dictará sentencia escrita sin narrativa y, menos aún, con transcripciones de actas, documentos, demás actos del proceso o citas doctrinales, precisando en forma clara, breve y concisa los extremos de la litis y los motivos de hecho y de derecho de la decisión, pronunciándose expresamente sobre cada uno de esos extremos con fundamento en las pruebas aportadas, si fuere el caso y sin poder extender su fallo en consideraciones doctrinales o citas jurisprudenciales.
El Juez o Jueza, en la sentencia, podrá declarar inadmisible el recurso por cualquiera de las causales establecidas en la Ley Orgánica de la Corte Suprema de Justicia.

No obstante lo anterior, este Juzgado observa que el objeto de la querella versa sobre el cambio de funciones de la querellante, el cual fue ordenado por la Gerencia Estadal de Seguridad y Salud de los Trabajadores del Distrito Capital - Vargas del Instituto Nacional de Prevención, Salud y Seguridad Laborales, y a decir de la hoy recurrente el Gobierno del Distrito Capital no ha dado cumplimiento totalmente, ya que señala que pese a haber sido trasladada de funciones, el Gobierno del Distrito Capital no ha cumplido con la obligación que tiene de dictar el acto administrativo correspondiente a tales fines.-
B- Punto previo:

Antes de pasar pronunciarse sobre el fondo de la causa, este Juzgado Superior pasa a resolver como punto previo la solicitud de la apoderada judicial de la hoy querellante, realizada mediante diligencia de fecha 23 de mayo de 2017, en cuanto a que la contestación de la parte querellada sea desestimada por extemporánea y a tal efecto se observa que:

Riela al folio 19 del expediente judicial, auto de fecha 15 de noviembre de 2016, mediante el cual este Juzgado en cumplimiento a lo establecido en el artículo 99 de la Ley del Estatuto de la Función Pública, acordó emplazar a la Procuraduría General de la República para que diera contestación a la querella dentro del lapso de 15 días de despacho contados a partir del recibo de la notificación, luego de transcurrido el lapso de 15 días de despacho de conformidad con el artículo 94 de la Ley Orgánica de la Procuraduría General de la República.-

Riela al folio 21 del expediente judicial, diligencia suscrita por el Alguacil en fecha 12 de enero de 2017, mediante la cual consignó los oficios identificados con los números 16-1008 y 16-1009, de fecha de fecha 15 de noviembre de 2016, dirigidos al Procurador General de la República y al Jefe de Gobierno del Distrito Capital, respectivamente.-

Riela a los folios 25 al vuelto 35 del expediente judicial, escrito de contestación de la demanda, consignado en fecha 20 de marzo de 2017, según se desprende del sello húmedo del Tribunal en el cual se hace constar el acuse de recibo en la parte superior central del vuelto del folio 35 y diarizado con el número 16.-

Para decidir el Tribunal observa que el día 12 de febrero de 2017 (fecha en la que el Alguacil consignó las notificaciones) es el determinante para computar el lapso de contestación. El lapso de contestación de la querella funcionarial es de quince (15) días de despacho, conforme a lo previsto en el artículo 99 de la Ley del Estatuto de la Función Pública, que deben ser contados luego de transcurridos los quince días a que hace referencia el artículo 99 del Decreto con Rango, Valor y Fuerza de Ley de la Procuraduría General de la República.-

Los quince (15) días a que hace referencia el artículo 99 del Decreto con Rango, Valor y Fuerza de Ley de la Procuraduría General de la República, pese a estar señalados como “días hábiles” en ese enunciado legal, deben ser contados como días de despacho con fundamento en la interpretación vinculante que efectuó el Tribunal Supremo de Justicia en Sala Constitucional en su sentencia número 80, del 1º de febrero de 2001, recaída en el expediente 00-1435, caso: José Pedro Barnola, en la que estableció que los lapsos procesales han de computarse en días de despacho, siempre que en ellos se vea involucrado directamente el ejercicio del derecho a la defensa de los justiciables.-

Por lo tanto, el lapso de 30 días de despacho para la contestación a la querella interpuesta correspondió a los días: 16; 17; 18; 19; 23; 24; 25; 26; 30 y 31 de enero de 2017, 2; 6; 8; 9; 13; 14; 15; 16; 20; 21; 22 y 23 de febrero de 2017; 1; 2; 8; 9; 13; 14; 15 y 16 de marzo de 2017, tal como se desprende del Calendario del Año Judicial 2017 exhibido públicamente en el recinto del Juzgado y del Libro Diario número 63, que reposa en el Archivo de este Órgano Jurisdiccional. De donde se colige que al verificarse la contestación el 20 de marzo de 2017, esta se produjo fuera del lapso legal para ello, y en consecuencia el Tribunal la declara extemporánea. Así se declara.-

En virtud de la declaratoria anterior, la querella funcionarial interpuesta por la apoderada judicial de Leonor Isabel Hidalgo de Herrera se tiene como contradicha, de conformidad con lo dispuesto en el artículo 80 del Decreto con Rango, Valor y Fuerza de Ley Orgánica de la Procuraduría General de la República, en concordancia con el artículo 102 de la Ley del Estatuto de la Función Pública. No obstante lo anterior, a fin de garantizar los derechos a la defensa y al debido proceso de la Administración querellada, este Tribunal se pronunciará sobre sus planteamientos efectuados durante los demás actos del proceso y revisará las pruebas que haya promovido. Así se establece.-

C- De la no consignación de los antecedentes administrativos:

Igualmente, se evidencia que la Administración no remitió los antecedentes administrativos y el expediente administrativo personal de la querellante en la oportunidad procesal correspondiente, que vale decir es la misma oportunidad para la contestación a que se hizo referencia en el punto anterior, o al menos antes de la audiencia definitiva para su estudio previo a dictar el dispositivo del fallo.-

En este sentido, es necesario revisar el criterio jurisprudencial establecido en la decisión número 692, dictada por el Tribunal Supremo de Justicia en Sala Político Administrativa en fecha 21 de mayo de 2002, recaída en el expediente número 0929, caso: Aserca Airlines, C.A., en la que señaló lo siguiente:

(…)
El expediente administrativo está constituido por el conjunto de actuaciones previas que están dirigidas a formar la voluntad administrativa, y deviene en la prueba documental que sustenta la decisión de la Administración. Por tanto, sólo a ésta le corresponde la carga de incorporar al proceso los antecedentes administrativos; su no remisión constituye una grave omisión que pudiera obrar en contra de la Administración y crear una presunción favorable a la pretensión de la parte accionante. (…)

Así pues, también esa misma Sala del Alto Tribunal de la República, en referencia al criterio supra citado, en la decisión número 428 del 22 de febrero de 2006, recaída en el expediente número 2000-0907, caso Mauro Herrera Quintana estableció lo siguiente:

(…)
Aplicando el criterio jurisprudencial arriba transcrito al caso de autos, se observa que las actuaciones administrativas acaecidas con anterioridad al acto de destitución, resultan indispensables para poder comprobar el alegato de indefensión y violación al debido proceso presentado por la parte actora; siendo que de ordinario, correspondería a los recurrentes aportar las pruebas necesarias que fundamenten sus alegatos, en el caso del expediente administrativo se invierte esta carga probatoria, toda vez que el administrado se encuentra imposibilitado de traer dicha prueba al juicio, carga que tiene la Administración, razón por la cual, el incumplimiento por parte de ésta de incorporar al expediente los antecedentes administrativos correspondientes, sólo puede obrar en su contra. (…)

A tono a los criterios anteriormente citados, este Tribunal advierte que la no consignación del expediente administrativo personal de la querellante, teniendo en cuenta la naturaleza del asunto controvertido, opera en contra la Administración por cuanto invierte la carga de la prueba, en el sentido en que esta debe ser quien pruebe que todas las afirmaciones de hecho planteadas por la querellante al Tribunal carecen de sustento fáctico o jurídico, muy especialmente en aquellas que amerite la revisión del expediente personal de la querellante, y a la vez probar por otros medios que su actuación en el caso concreto está ajustada a los bloques de legalidad y constitucionalidad que le rigen. Así se establece.-

D- Del fondo. De la presunta abstención:

Resuelto lo anterior, el Tribunal pasa inmediatamente a resolver el fondo del controvertido; y en ese sentido, luego del análisis del libelo así como de las exposiciones en las audiencias celebradas durante la tramitación del proceso, concluye que la apoderada de la querellante ataca con su querella una presunta abstención de la Administración Pública del Distrito Capital, consistente en no dar cumplimiento total a la presunta obligación que le impuso el acto administrativo contenido en el oficio identificado con el alfanumérico GVC0448/15, de fecha 23 de abril de 2015, dictado por la Gerente Estadal de Seguridad y Salud de los Trabajadores del Distrito Capital - Vargas del Instituto Nacional de Prevención, Salud y Seguridad Laborales.-
A los fines de revisar si se produjo una omisión parcial por parte del Distrito Capital, con fundamento en la legislación nacional, la jurisprudencia y la doctrina más calificada, este Juzgado Superior entiende que la abstención o carencia se trata de una institución del Derecho Administrativo consistente en que la Administración, dentro del ámbito de su competencia, ha incumplido, o bien cesado en el cumplimiento sucesivo, o bien incumplido parcialmente, una obligación de la que es sujeto pasivo, con fundamento en un imperativo contenido en el bloque de legalidad administrativa, o incluso en un acto administrativo que sirva de título jurídico. La causa final de la existencia de esa institución de Derecho es que los administrados cuenten con un medio efectivo para lograr el cese del incumplimiento.-

Debe destacarse que el Contencioso Administrativo tradicional, distinguido por ser un sistema de control judicial de naturaleza impugnatoria y objetivo, mantuvo en el tiempo un criterio según el cual abstención o carencia solo se refería a las obligaciones específicas. Vale decir, la Jurisprudencia tradicional distinguió entre obligaciones específicas y genéricas de la Administración. Tal situación fue corregida por el Tribunal Supremo de Justicia en Sala Constitucional, en su carácter de Máximo Intérprete de la Constitución de la República Bolivariana de Venezuela, mediante sentencia número 547, del 6 de abril de 2004, recaída en el expediente número 03-1085, caso: Ana Beatriz Madrid Agelviz, cuando dejó sentado el siguiente criterio vinculante:

El objeto de este “recurso”, según la tradicional y pacífica jurisprudencia contencioso-administrativa (entre otras muchas, desde las sentencias de la Sala Político-Administrativa de 28-5-85, caso Eusebio Igor Vizcaya Paz; 13-6-91, casos: Rangel Bourgoing y Elías José Sarquis Ramos; hasta las más recientes de 10-4-00 caso Instituto Educativo Henry Clay; 23-5-00, caso: Sucesión Aquiles Monagas Hernández; y 29-6-00, caso: Francisco Pérez De León y otros; así como de la Corte Primera de lo Contencioso-Administrativo, de 29-10-87, caso: Alfredo Yanucci Fuciardi; 19-2-87, caso: Inmacolata Lambertini de De Pérgola y más reciente de 23-2-00, caso: José Moisés Motato), ha sido la pretensión de condena contra la Administración al cumplimiento de una obligación específica de actuación. De allí que, en tales precedentes de la jurisprudencia contencioso-administrativa, como en prácticamente todos los que se han referido al tema, se ha entendido que el recurso por abstención no procede como garantía al derecho a oportuna respuesta, pues la obligación de responder es un deber genérico de decidir (omisión administrativa), y no una obligación específica de actuación (abstención administrativa), y, por tanto, frente a ese deber genérico lo que opera es el silencio administrativo, cuya contrariedad a derecho es “controlable” a través de la demanda de amparo constitucional como garantía del derecho de petición o bien a través del recurso contencioso-administrativo de anulación como garantía del derecho a la defensa y siempre que, en este último caso, se trate de un “silencio de segundo grado” o confirmatorio de un previo acto expreso (sentencias de la Sala Político-Administrativa de 10-4-00 y 23-5-00, antes citadas).
Ahora bien, aún tratándose de un criterio tradicional de la jurisprudencia contencioso-administrativa, no puede ser compartido por esta Sala porque no se ajusta a los patrones constitucionales de la materia. En efecto, no considera la Sala que la obligación administrativa de dar respuesta a las solicitudes administrativas sea un “deber genérico”. En primer lugar, porque toda obligación jurídica es, per se, específica, sin perjuicio de que su cumplimiento haya de hacerse a través de una actuación formal (vgr. por escrito) o material (vgr. actuación física) y sin perjuicio, también, de que sea una obligación exclusiva de un sujeto de derecho o bien concurrente a una pluralidad de sujetos, colectiva o individualmente considerados.
En segundo lugar, porque aún en el supuesto de que distintos sujetos de derecho –en este caso órganos administrativos- concurran a ser sujetos pasivos de una misma obligación –en el caso de autos, el deber de todo órgano de dar oportuna y adecuada respuesta-, dicho deber se concreta e individualiza en el marco de cada relación jurídico-administrativa, por lo que es una obligación específica frente al sujeto determinado que planteó la petición administrativa. Y en tercer lugar, porque bajo el imperio de la Constitución de 1999 el derecho constitucional de dirigir peticiones a los funcionarios públicos abarca el derecho a la obtención de oportuna y adecuada respuesta, lo que supone el cumplimiento de concretos lineamientos, en los términos que antes explanó esta Sala, y, por ende, con independencia del contenido de la solicitud administrativa, la respuesta del funcionario debe ser oportuna y adecuada, lo que excluye cualquier apreciación acerca de la condición genérica de tal obligación. De allí que esta Sala Constitucional considera que el deber constitucional de los funcionarios públicos de dar oportuna y adecuada respuesta a toda petición es una obligación objetiva y subjetivamente específica.

En el mismo sentido, esa misma Sala Constitucional del Máximo Tribunal en la sentencia número 93 del 1º de febrero de 2006, recaída en el expediente número 04-1092, caso: Bokshi Bibari Karaja Akachinanu (BOGSIVICA), en relación al criterio tradicional del Contencioso Administrativo de distinguir entre obligaciones genéricas y específicas señalo:

Se trata de un criterio de la jurisprudencia contencioso- administrativa que no se adapta a los actuales cánones constitucionales que enmarcan al contencioso administrativo, y que persigue adaptarse a la letra de las normas legales que sirven de asidero a este medio procesal (artículo 5, cardinal 26, de la Ley Orgánica del Tribunal Supremo de Justicia, antiguo artículo 42, cardinal 23, de la Ley Orgánica de la Corte Suprema de Justicia), sin tener en consideración que dichas normas legales no obstan, en modo alguno, para que sean judicialmente atacables otras formas de inactividad administrativa distinta a la abstención o carencia, incluso a través de demandas por abstención.

Esta interpretación del asunto hoy cobra más vigencia cuando en el artículo 8 de la Ley Orgánica de la Jurisdicción Contencioso Administrativa, en relación al objeto de control del sistema de Derecho Procesal Administrativo en Venezuela establece:

Artículo 8. Será objeto de control de la Jurisdicción Contencioso Administrativa, la actividad administrativa desplegada por los entes u órganos enumerados en el artículo anterior, lo cual incluye actos de efectos generales y particulares, actuaciones bilaterales, vías de hecho, silencio administrativo, prestación de servicios públicos, omisión de cumplimiento de obligaciones y, en general, cualquier situación que pueda afectar los derechos o intereses públicos o privados. (Subrayado del Tribunal)

Se observa en cita anterior, que no hay una distinción entre obligaciones genéricas o específicas, ni existe un adjetivo que califique a la obligación omitida como específica. Razón por la cual a la luz de los artículos 259 constitucional y 8 de la Ley Orgánica de la Jurisdicción Contencioso Administrativa, resulta totalmente irrelevante para el control judicial de las Administraciones Públicas que la obligación haya tenido que ser materializada o no mediante un acto administrativo o bien con un hecho administrativo; puesto que lo verdaderamente importante es que se haya probado en el proceso judicial si la Administración demandada incurrió, dentro del ámbito de su competencia, realmente en un incumplimiento de una obligación, ya sea derivada de un título ejecutivo, o bien esté contemplada en norma jurídica del cualquier rango siempre que efectivamente le obligue, y en tal sentido el juez contencioso administrativo debe emitir una condena en el que obligue a la actuación administrativa.-

De la correcta interpretación del artículo 259 constitucional, tal como fue abordado por el Tribunal Supremo de Justicia en Sala Constitucional, en las sentencias antes citadas y muchas otras más, el Sistema Contencioso Administrativo Venezolano no se agota en la simple declaración de nulidad de actos administrativos dictados en virtud del ejercicio el Poder Público, se trata de un control universal no solamente de carácter objetivo que garantiza no solo el estricto apego a Derecho de la actividad administrativa, puesto que también lo es subjetivo ya que se protege que los derechos de los ciudadanos no sean vulnerados durante el ejercicio del Poder Público.-

Por lo tanto la Jurisdicción Contencioso Administrativa también puede actuar ante cualquier incumplimiento de deberes administrativos positivos o prestacionales, y no solo limitarse a declarar la nulidad de actos dictados por la Administración. En tal virtud, y por imperativo constitucional, una vez probada la abstención en un proceso judicial justo e idóneo, como el diseñado por El Legislador en la Ley Orgánica de la Jurisdicción Contencioso Administrativa, el Tribunal Contencioso Administrativo deberá restablecer la situación jurídica infringida acordando la pretensión de condena a prestación, esto es, ordenando a la Administración a realizar o cumplir la conducta omitida, incluso esto puede ser mediante de la reparación de los daños y perjuicios causados por la pasividad ilegal.-

Los justiciables cuentan en Venezuela con un procesal ordinario para atacar la abstención o carencia de las Administraciones Públicas Nacional, Estadales o Municipales, ya que este es el sentido teleológico de la institución, que exista un medio para atacar la abstención. A tenor de lo dispuesto en el artículo 64 de la Ley Orgánica de la Jurisdicción Contencioso Administrativa, las demandas contra la abstención o carencia se tramitarán por el procedimiento breve contenido en la Sección Segunda del Capítulo Segundo del Título IV de la referida Ley. Siendo entonces que existe un medio ordinario previsto en la Ley.-

Sin embargo, en este punto debe advertirse que la presunta abstención aquí denunciada, según se desprende del libelo, surgió durante una relación de empleo público entre la querellante y la Administración del Distrito Capital, que se rige por la Ley del Estatuto de la Función Pública, y por lo tanto debe necesariamente concluirse que la controversia se originó en aplicación de ese acto de rango legal. Al respecto, los artículos 93 y 95 eiusdem establecen:

Artículo 93. Corresponderá a los tribunales competentes en materia contencioso administrativo funcionarial, conocer y decidir todas las controversias que se susciten con motivo de la aplicación de esta Ley, en particular las siguientes:
1. Las reclamaciones que formulen los funcionarios o funcionarias públicos o aspirantes a ingresar en la función pública cuando consideren lesionados sus derechos por actos o hechos de los órganos o entes de la Administración Pública.
2. Las solicitudes de declaratoria de nulidad de las cláusulas de los convenios colectivos.
Artículo 95. Las controversias que se susciten con motivo de la aplicación de la presente Ley se iniciarán a través del recurso contencioso administrativo funcionarial, (…)

Sobre el punto a que se refieren las normas trascritas, el Tribunal Supremo de Justicia en Sala Político Administrativa, abordó el tema indicando en su sentencia número 955, del 27 de abril de 2000, recaída en el expediente número 16736, caso: Eduardo De Jesus Rondón Graterol, lo siguiente:

Por lo que atañe a la competencia, para la Sala resulta determinante precisar con carácter previo, la naturaleza de la acción principal, la cual en sus elementos conceptuales básicos (vínculo-sujetos-objeto) conforma lo que doctrinaria y jurisprudencialmente en el ámbito especial de la función pública, se ha denominado “querella”, que cabría calificarse como una acción de “plena jurisdicción”, circunscrita a una materia contencioso-administrativa derivada del vínculo existente entre la Administración Pública (bajo cualquiera de sus formas organizativas) y los funcionarios al servicio de ésta, ya que por su intermedio el juez puede anular el acto impugnado total o parcialmente, ordenándole a la Administración proceda a restablecer la situación que con el mismo lesionara (por ejemplo, reincorporación al cargo del cual fuera ilegalmente removido o destituido el funcionario) y condenar al pago de una indemnización por el daño que tal acto ocasionara, o bien el de una prestación o beneficio que hubiere omitido, como por ejemplo el pago de un complemento de sueldo, de una compensación, de un bono, por mencionar algunas de las pretensiones típicas del procedimiento contencioso funcionarial.
En todo caso, debe resultar claro que por intermedio de la “querella”, en una sola acción, el legitimado activo puede pretender que le sea satisfecha todo el contenido del artículo 259 de la vigente Constitución de la República y el juez, de esta manera, perfectamente lo puede acordar.

Con fundamento en lo anterior, la querella funcionarial ha sido entendida de manera pacífica y reiterada a través del tiempo, aun desde la anterior vigencia de la hoy derogada Ley de Carrera Administrativa y más aun hoy durante la vigencia de la Ley del Estatuto de la Función Pública, como el medio procesal idóneo para cualquier pretensión que surja en virtud de una relación de empleo público. Razón por la cual, este Tribunal entiende que el medio procesal ordinario e idóneo para conocer la abstención o carencia de la Administración, como patrono, durante una relación funcionarial es sin lugar a dudas la querella funcionarial, por lo que se ratifica que el medio judicial empleado en el presente proceso es el idóneo a tal efecto.-

Analizado lo anterior, este Despacho Judicial observa que la obligación que, según alega la apoderada de la querellante, se le impuso a la Administración Pública del Distrito Capital se trata de una obligación de hacer, consiste en el trasladar a la querellante de sus funciones docentes a funciones administrativas, en virtud de que resulta para ella más saludable ejercer ese último tipo de funciones, dada su patología.-

Del planteamiento de la querellante se colige que hay un presunto incumplimiento parcial de la obligación impuesta al Distrito Capital en ese acto, por cuanto plantea que si bien ya ha sido trasladada materialmente, no hay un acto administrativo que sustente, como título jurídico el cumplimiento de la Administración. De tal manera que lo pretendido es que se termine de cumplir con la presunta obligación impuesta, con la emisión de un acto administrativo que reconozca y dé sustento el traslado; puesto que la no emisión del mismo genera una inseguridad jurídica y contratiempos para el desempeño de funciones administrativas.-
La Administración querellada alega y reconoce que Leonor Isabel Hidalgo de Herrera, actualmente, se encuentra ejerciendo funciones administrativas, en cumplimiento a lo ordenado por la Gerencia Estadal de Seguridad y Salud de los Trabajadores del Distrito Capital–Vargas del Instituto Nacional de Prevención, Salud y Seguridad Laborales (INPSASEL) en fecha 23 de abril de 2015, aun cuando la funcionaria querellante no ha consignado evaluación de incapacidad residual (forma 14-08) del Instituto Venezolano de los Seguros Sociales que avale su situación de salud, por lo que solicita que la presente querella sea declarada sin lugar.-

De la confrontación de ambos planteamientos, se desprende sin ápice de dudas que no es un hecho controvertido que la querellante esté hoy cumpliendo funciones administrativas. De las exposiciones de la parte querellada en las audiencias preliminar (celebrada el 28 de marzo de 2017, según consta del folio 40 del expediente judicial) y definitiva (celebrada el 5 de junio de 2017, según consta del folio 40 del expediente judicial), la Administración querellada está esperando que sea consignada la documental contentiva de la evaluación de incapacidad residual (forma 14-08) del Instituto Venezolano de los Seguros Sociales, y hasta tanto no dictará un acto que se pronuncie al respecto.-

Así pues, se desprende entonces que lo controvertido en el proceso es si existe la obligación de dictar el acto administrativo que asegure el cambio de funciones docentes a administrativas de Leonor Isabel Hidalgo de Herrera; toda vez que la querellante manifiesta no solo en el libelo sino en las audiencias del proceso, que la obligación no ha sido totalmente cumplida puesto que no hay un proveimiento que de sustento a las funciones administrativas que cumple; y la Administración señala que no está obligada a dictar ese acto hasta tanto la querellante cumpla con consignar la documental ya varias veces descrita.-

Así pues, este Juzgado Superior evidencia que cursa, en el folio quince del expediente judicial, copia simple del acto administrativo contenido en el oficio identificado con el alfanumérico GVC0448/15, de fecha 23 de abril de 2015, dictado por la Gerente Estadal de Seguridad y Salud de los Trabajadores del Distrito Capital - Vargas del Instituto Nacional de Prevención, Salud y Seguridad Laborales, y cuyo texto es del siguiente tenor:

Nos dirigimos a usted a los fines de requerirle, en cumplimiento del artículo 100 de la Ley Orgánica de Prevención, Condiciones y Medio Ambiente de Trabajo (LOPCYMAT), consigne ante ésta (sic) Gerencia Estadal de Seguridad y Salud de los Trabajadores (GERESAT) del Distrito Capital - Vargas del Instituto Nacional de Prevención, Salud y Seguridad Laborales (INPSASEL), informe escrito acerca de las medidas tomadas por dicha organización a fin de dar cumplimiento a lo establecido en el Articulo (sic) 53 numeral 9 de la Ley Orgánica de Prevención Condiciones y Medio Ambiente de Trabajo (LOPCYMAT) donde se establece el Derecho (sic) de los Trabajadores a “ser reubicados de sus puestos de trabajo o a la adecuación de sus tareas por razones de salud, rehabilitación o reinserción laboral”.
Tales medidas fueron indicadas por el médico tratante Dr. JOSE (sic) ALFONZO (TRAUMATOLOGO [sic]) con motivo del caso de la trabajadora: LEONOR HIDALGO titular de la cédula de IDENTIDAD (sic); V-6.347.483, todo lo cual consta en informe médico de fecha: 20-04-2015 (sic) el cual anexamos en copia simple. Dicho informe deberá ser consignado en un lapso de tres (03) días hábiles contados a partir de la recepción de la presente comunicación.
Se le advierte al empleador que el incumplimiento relacionado con este derecho, se considera una infracción Muy (sic) Grave (sic), que acarrea la imposición de la Sanción (sic) prevista en el Artículo (sic) 120, numeral 16 de la LOPCYMAT.

Ante todo, este Juzgado Superior detecta que la referida documental fue consignada en copia simple por la parte querellante, como anexo al libelo de la demanda, y a la cual se le otorga pleno valor probatorio, puesto que su contenido no fue desvirtuado en el proceso, de acuerdo a lo previsto en el artículo 429 del Código de Procedimiento Civil.-

Igualmente consta en el folio nueve del expediente judicial informe médico emitido por el médico José A. Alfonso B., en el que se sustenta el acto contenido en el oficio identificado con el alfanumérico GVC0448/15, de fecha 23 de abril de 2015, dictado por la Gerente Estadal de Seguridad y Salud de los Trabajadores del Distrito Capital - Vargas del Instituto Nacional de Prevención, Salud y Seguridad Laborales. Del mismo se extrae que en vista de las lesiones de la funcionaria hoy querellante: “en ambas rodillas a predominio de la derecha se sugiere cambio de funciones ya que no debe subir o bajar escaleras, no debe permanecer de pie y caminar cortas distancias para evitar recaídas de su patología de rodillas”.-

Al respecto, este Juzgado Superior observa que la referida documental fue consignada en copia simple por la parte querellante, como anexo al libelo de la demanda, y a la cual se le otorga pleno valor probatorio, puesto que su contenido no fue desvirtuado en el proceso, de acuerdo a lo previsto en el artículo 429 del Código de Procedimiento Civil.-

Cursa en el folio once del expediente judicial, una documental de planilla de solicitud de incapacidad residual. Este Administrador de Justicia observa que la misma se encuentra sin llenar, y no ofrece dato alguno, y es incapaz por sí sola de probar alguna de las afirmaciones de hecho controvertidas. Por lo tanto se desecha dicha prueba.-

Cursa en el folio doce del expediente judicial, copia simple de la documental contentiva del oficio identificado con el alfanumérico DNR-42-15-DN, de fecha 6 de febrero de 2015, suscrito por el Director Nacional de Rehabilitación y Salud en el Trabajo, y Presidente de la Comisión Nacional Evaluadora de Incapacidad Residual del Instituto Venezolano de los Seguros Sociales, dirigido a la hoy querellante.-

También cursa en el folio en el folio 13 del expediente judicial, copia simple de la documental contentiva del oficio identificado con el alfanumérico GDC.ORH.2021/2014, de fecha 7 de noviembre de 2014, suscrito por la Jefa de la Oficina de Recursos Humanos del Gobierno del Distrito Capital, dirigido al Director Nacional de Rehabilitación y Salud en el Trabajo, y Presidente de la Comisión Nacional Evaluadora de Incapacidad Residual del Instituto Venezolano de los Seguros Sociales. En dicha comunicación, fue solicitado realizar una evaluación médica a fin de determinar el grado de incapacidad de la hoy querellante.-

También cursa en el folio en el folio 13 del expediente judicial, copia simple de la documental contentiva del oficio identificado con el alfanumérico GDC-OFC-RRHH-2015/01/0036, de fecha 15 de enero de 2015, suscrito por la Jefa de la Oficina de Recursos Humanos del Gobierno del Distrito Capital, dirigido a la querellante, en donde se le notifica que debe asistir a la evaluación médica.-

El Tribunal no le otorga valor probatorio a la tres anteriores documentales, por cuanto de la misma no puede extraerse si el Gobierno del Distrito Capital tenía o no la obligación de dictar un acto administrativo que oficialice el cambio de funciones de la hoy querellante, sino de otro asunto que, si bien podría estar relacionado con el proceso, no forma parte del controvertido.-

Riela en el folio dieciséis del expediente judicial, original de comunicación sin número ni fecha, suscrita por la Directora de la E.D. Matías Núñez, mediante el cual le indica a la querellante las funciones administrativas a desempeñar para el año 2014-2015. El Tribunal no le otorga valor probatorio, toda vez que no es un hecho controvertido, sino admitido por ambas partes, que la querellante se encuentra desempeñando funciones administrativas en virtud del acto emanado del Instituto Nacional de Prevención, Salud y Seguridad Laborales, y por tanto escapa a los límites de la carga probatoria del proceso.-

Riela en el folio cuarenta y siete del expediente judicial, original de comunicación sin número, de fecha 4 de octubre de 2016, suscrita por la Directora de la E.D. Matías Núñez, mediante el cual se le indica a la querellante que debía cumplir funciones docentes dado que su cambio a funciones administrativas no estaba aprobado. Por otra parte, cursa en el folio 48 del expediente judicial comunicación sin número, de fecha 4 de octubre de 2016, suscrita por la Directora de la E.D. Matías Núñez, mediante el cual le indica a la querellante las funciones administrativas que debe cumplir durante el año escolar 2016-2017.-

Evidentemente, hay una contrariedad respecto a ambas documentales. Por una parte la misma autoridad que le indica que debe cumplir funciones docentes le indica cuáles funciones administrativas debe cumplir. A tales documentales el Tribunal debe otorgarle valor probatorio, por cuanto no han sido desvirtuadas en el proceso. Y de ellas se desprende una situación de inseguridad jurídica y contratiempos para el ejercicio de las funciones administrativas que debe desempeñar la hoy querellante; toda vez que no hay un acto administrativo que oficialice la situación de cumplimiento parcial al acto del INPSASEL que ordena el cambio de funciones de la hoy querellante.-

Cursan desde el folio 49 al 74 del expediente judicial copias simples de listados de asistencias. De ellas solo se puede extraer que la querellante desempeña funciones administrativas. El Tribunal no les otorga valor probatorio, toda vez que no es un hecho controvertido, sino admitido por ambas partes, que la querellante se encuentra desempeñando funciones administrativas; y por tanto escapa a los límites de la carga probatoria del proceso.-

Cursa en el folio 77 del expediente judicial, documental promovida por la representación de la parte querellada, copia simple del memorando identificado con el alfanumérico GDC SJDFL 182-2017, suscrito por el Secretario de Juventud, Deporte y Formación Liberadora del Gobierno del Distrito Capital, mediante hace constar que la querellante no ha acudido al Instituto Venezolano de los Seguros Sociales a avalar su situación. La misma documental fue consignada en original, durante el acto de contestación extemporáneo. En igual sentido, la Administración Pública del Distrito Capital trata de probar que la querellante no ha acudido al Instituto Venezolano de los Seguros Sociales, a determinar su incapacidad, con las documentales que corren insertas en los folios 81 al 86 del expediente judicial.-

Del análisis y estudio del asunto, se observa en primer lugar que surge (dada la no consignación del expediente administrativo) la presunción de veracidad de lo alegado por la querellante; de tal manera que la Administración debe probar que su actuación en general en el presente caso, es ajustada a Derecho.-

En segundo lugar, se desprende de la documental contenida en el folio quince del expediente judicial, la existencia de un acto administrativo dictado por la Gerente Estadal de Seguridad y Salud de los Trabajadores del Distrito Capital - Vargas del Instituto Nacional de Prevención, Salud y Seguridad Laborales.-

En ese acto está manifestada la voluntad, de ese Ente Administrativo encargado de velar por la salud integral de todos los trabajadores indistintamente de si sus servicios son prestados para el sector público o el privado, de hacer cumplir las medidas tomadas para que Leonor Isabel Hidalgo De Herrera haya sido reubicada, o bien sus tareas hayan sido adecuadas, por razones de salud, con fundamento en un informe médico que fue remitido anexo a dicha comunicación.-

Se evidencia también que el acto administrativo en referencia no pone de manera expresa como condición que la querellante se someta a una revisión de incapacidad, tan solo se limita a indagar sobre el cumplimiento de la obligación del Distrito Capital como patrono de la obligación contenida en el numeral 9 del artículo 53 de la Ley Orgánica de Prevención, Condiciones y Medio Ambiente de Trabajo. El Tribunal tampoco observa que dicha norma le imponga, a la funcionaria querellante, como condición para ser reubicada las gestiones de certificación de incapacidad.-

No consta en el expediente judicial que el acto en virtud del cual la Gerente Estadal de Seguridad y Salud de los Trabajadores del Distrito Capital - Vargas del Instituto Nacional de Prevención, Salud y Seguridad Laborales solicita la información, y exige el cumplimiento del cambio de funciones de la hoy funcionaria querellante, se encuentre suspendidos en sus efectos, o haya sido declarada su nulidad, por el Poder Judicial. Se trata de una obligación válida, y por tanto a ser cumplida por el Distrito Capital.-

Se evidencia, conforme admiten las partes, que la querellante ejerce funciones administrativas, siendo que estas son más favorables para la trabajadora en virtud de su padecimiento. Se trata de un cumplimiento de la orden impuesta. Sin embargo, el tribunal debe señalar que la única forma legítima de la actuación de las administraciones públicas es mediante la emisión de un acto administrativo, que cumpla con las formalidades de Ley.-

Por lo tanto, se desprende evidentemente de esa documental la obligación que tiene el Gobierno del Distrito Capital de dictar el acto que dé sustento al cambio de actividad que desempeña Leonor Isabel Hidalgo de Herrera, de docente a administrativa, en razón de la salud de la querellante, cambio de actividad que ya cumplió y realizó, pero que no se ha formalizado. Así pues este Administrador de Justicia concluye que hay un incumplimiento parcial de lo ordenado por el Instituto Nacional de Prevención, Salud y Seguridad Laborales, en el caso concreto al no haber sido el dictado el acto administrativo que solicita la querellante sea dictado.-

El argumento por el cual no ha sido dictado el acto no es procedente en derecho, ya que el acto que no consta en el expediente que el acto administrativo que ordena el cambio de actividades imponga a la querellante someterse al estudio de la Comisión de Nacional de Evaluación de Incapacidad del Instituto Venezolano de los Seguros Sociales, ni la norma en que se basa la obligación de reubicarla (numeral 9 del artículo 53 de la Ley Orgánica de Prevención, Condiciones y Medio Ambiente de Trabajo) contempla tal trámite.-

De todo lo anterior, se concluye definitivamente según las probanzas que obran en el expediente que existe una obligación de hacer para del Gobierno del Distrito Capital, como sujeto pasivo de la misma, consistente en reubicar a Leonor Isabel Hidalgo de Herrera de sus actividades docentes a funciones administrativas, por razones de salud; por cuanto solo ha cumplido de manera parcial dicha obligación al haber procedido al cambio de actividades, sin dictar el acto administrativo que le sirva de fundamento a esa reubicación que ha acordado materialmente el Distrito Capital, de donde se concluye el incumplimiento parcial de la obligación; siendo que la misma genera un estado de incertidumbre en la querellante quien está sin saber hasta qué momento se desempeñará en las mismas.-

Por lo tanto, el Tribunal declara la configuración de la ABSTENCIÓN del cumplimiento total de la obligación de hacer del GOBIERNO DEL DISTRITO CAPITAL, consistente en reubicar a Leonor Isabel Hidalgo de Herrera de funciones docentes a funciones administrativas, obligación cuyo origen deviene del acto administrativo dictado por el Instituto Nacional de Prevención, Salud y Seguridad Laborales con fundamento en el numeral 9 del artículo 53 de la Ley Orgánica de Prevención, Condiciones y Medio Ambiente de Trabajo. Así se declara.-

Por tanto este Juzgado Superior Cuarto en lo Civil y Contencioso Administrativo de la Región Capital ORDENA al Gobierno del Distrito Capital cesar la abstención, y en consecuencia cumpla totalmente con la obligación de hacer impuesta por el Instituto Nacional de Prevención, Salud y Seguridad Laborales, para lo cual deberá sin más dilaciones dictar el acto administrativo que acuerde, por razones de salud laboral, el cambio de funciones de la querellante, de actividades docentes a actividades administrativas, sin pretexto alguno, vale decir sin esperar a que la querellante se someta a la Comisión de Nacional de Evaluación de Incapacidad del Instituto Venezolano de los Seguros Sociales, toda vez que ya ha sido ordenado por el Instituto Nacional de Prevención, Salud y Seguridad Laborales, único Ente encargado de velar por la seguridad laboral de los trabajadores, conforme a sus estudios, que se produzca ese cambio. Cúmplase lo ordenado.-
Se ORDENA al Gobierno Del Distrito Capital ABSTENERSE DE EXIGIR trámites adicionales para el cumplimiento de la obligación antes descrita, en especial abstenerse de exigir a la querellante, como condición para dictar el acto administrativo, que se someta a una evaluación médica por parte de la Comisión de Nacional de Evaluación de Incapacidad del Instituto Venezolano de los Seguros Sociales; al no estar ese trámite expresamente previsto en el acto administrativo emanado del Instituto Nacional de Prevención, Salud y Seguridad Laborales como requisito fundamental para efectuar el cambio de actividad, ni estarlo en la norma que sustenta la orden. En consecuencia; Se ADVIERTE a las partes que, luego de haber sido dictado el acto administrativo que ponga orden en el asunto, es decir que reconozca de manera definitiva el cambio de actividad de la querellante consistente en dejar de desarrollar funciones docentes para pasar a cumplir funciones administrativas; la Administración podrá requerir a la querellante que someta a las evaluaciones que considere pertinentes. Pero no podrá hacerlo antes de dictar el acto administrativo que se le ha ordenado emitir.-

En virtud de lo anteriormente expuesto, resulta forzoso para este Tribunal declarar CON LUGAR la querella funcionarial interpuesta. Es todo y así se decide.-

III
DECISIÓN

Por todas y cada una de las consideraciones de hecho y de derecho precedentemente expuestas, este Juzgado Superior Cuarto en lo Civil y Contencioso Administrativo de la Región Capital, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la Ley, declara CON LUGAR la querella funcionarial interpuesta por la abogada Milexisy Figueroa M., inscrita en el Instituto de Previsión Social del Abogado bajo el número 36.224, actuando en su carácter de apoderada judicial de LEONOR ISABEL HIDALGO DE HERRERA, titular de la cédula de identidad número V-6.347.483, contra el DISTRITO CAPITAL. En consecuencia pasa este Administrador de Justicia a precisar el dispositivo del presente fallo en los siguientes particulares:

PRIMERO: Se DECLARA CON LUGAR la querella funcionarial interpuesta por la apoderada judicial de LEONOR ISABEL HIDALGO DE HERRERA contra el DISTRITO CAPITAL.-

SEGUNDO: Se DECLARA la configuración de la ABSTENCIÓN del cumplimiento total de la obligación de hacer del GOBIERNO DEL DISTRITO CAPITAL, consistente en reubicar a Leonor Isabel Hidalgo de Herrera de funciones docentes a funciones administrativas, con fundamento en los alegatos expuestos en la motiva del fallo.-
TERCERO: Se ORDENA al Gobierno del Distrito Capital CESAR LA ABSTENCIÓN, y en consecuencia cumpla totalmente con la obligación de hacer impuesta por el Instituto Nacional de Prevención, Salud y Seguridad Laborales, para lo cual deberá sin más dilaciones dictar el acto administrativo que acuerde, por razones de salud laboral, el cambio de funciones de la querellante, de actividades docentes a actividades administrativas, sin pretexto alguno, vale decir sin esperar a que la querellante se someta a la Comisión de Nacional de Evaluación de Incapacidad del Instituto Venezolano de los Seguros Sociales, según los argumentos expresados en la motiva de la decisión.-

CUARTO: Se ORDENA al Gobierno Del Distrito Capital ABSTENERSE DE EXIGIR trámites adicionales para el cumplimiento de la obligación antes descrita, en especial abstenerse de exigir a la querellante, como condición para dictar el acto administrativo, que se someta a una evaluación médica por parte de la Comisión de Nacional de Evaluación de Incapacidad del Instituto Venezolano de los Seguros Sociales, con fundamento en los alegatos expuestos en la motiva del fallo.-

QUINTO: Se ADVIERTE a las partes que, luego de haber sido dictado el acto administrativo que ponga orden en el asunto, es decir que reconozca de manera definitiva el cambio de actividad de la querellante consistente en dejar de desarrollar funciones docentes para pasar a cumplir funciones administrativas; la Administración podrá requerir a la querellante que someta a las evaluaciones que considere pertinentes. Pero no podrá hacerlo antes de dictar el acto administrativo que se le ha ordenado emitir como requisito para ello.-

SEXTO: Se ORDENA, la publicación de esta sentencia en la página web del Tribunal Supremo de Justicia.-

PUBLÍQUESE y REGÍSTRESE

Dada, firmada y sellada en la sala de despacho del Juzgado Superior Cuarto en lo Civil y Contencioso Administrativo de la Región Capital, en la ciudad de Caracas, a los veintiún (21) días del mes de junio del año dos mil diecisiete (2017). Años 207° de la Independencia y 158° de la Federación.-

EMERSON LUIS MORO PÉREZ



EL JUEZ




GABRIEL JOSÉ RODRÍGUEZ PONCE



EL SECRETARIO




En la misma fecha, siendo las diez horas y treinta minutos de la mañana (10:30 a.m.) se publicó y registró la anterior decisión quedando anotada bajo el asiento del libro diario número ____ dando cumplimiento a lo ordenado en el dispositivo del fallo.-



GABRIEL JOSÉ RODRÍGUEZ PONCE




EL SECRETARIO








Expediente. Nº 07731.-
E.L.M.P./G.JRP/J.ahc/N.edam.-