EXPEDIENTE: 2871.
PRESUNTO AGRAVIADO: ciudadano JOSÉ RAMÓN GRANADOS BETANCOURT.
PRESUNTO AGRAVIANTE: SOCIEDAD MERCANTIL INTEGRAL DE MERCADO Y ALMACENES (INMERCA).
MOTIVO: AMPARO CONSTITUCIONAL
TIPO DE SENTENCIA: INTERLOCUTORIA CON FUERZA DEFINITIVA.
I
ANTECEDENTES
En fecha 27 de julio de 2018, los abogados GUILLERMO PEÑA, FRANKI MARTINEZ y JUAN BOLIVAR, inscritos en el Inpreabogado bajo los Nos 43.998, 52.125 y 131.046, respectivamente, actuando en su carácter de apoderados judiciales del ciudadano JOSÉ RAMÓN GRANADOS BETANCOURT, venezolano mayor de edad, titular de la cédula de identidad No.2.241.768, interpusieron Acción de Amparo Constitucional contra la SOCIEDAD MERCANTIL INTEGRAL DE MERCADO Y ALMACENES (INMERCA), ante la Sala Constitucional del Tribunal Supremo de Justicia.
En esa misma fecha, 27 de julio de 2018, se designó Ponente al Magistrado Calixto Ortega Ríos.
En fecha 22 de octubre de 2018, la Sala Constitucional del Tribunal Supremo de Justicia, dictó sentencia mediante la cual Declinó la competencia para conocer de la presente Acción de Amparo Constitucional en los Juzgados Superiores Estadales de la Jurisdicción Contencioso Administrativa de la Región Capital.
En fecha 06 de Noviembre de 2018, se recibió ante el Juzgado Superior Estadal Noveno Contencioso Administrativo de la Región Capital (Actuando en funciones de Distribuidor), la presente causa.
En esa misma fecha, 06 de Noviembre de 2018, una vez efectuada la distribución, correspondió a este Juzgado el conocimiento de la presente Acción de Amparo, dándosele entrada en esa misma fecha.
Analizadas como han sido las actas que conforman la presente causa, este Tribunal pasa a pronunciarse sobre la admisibilidad de la acción de Amparo Constitucional, previo a las consideraciones siguientes:
II
DE LA COMPETENCIA PARA CONOCER DE LA ACCIÓN DE AMPARO
Corresponde previamente a este Órgano Jurisdiccional pronunciarse sobre la competencia para conocer de la presente acción de amparo constitucional, y al respecto observa que, el artículo 7 de la Ley Orgánica de Amparo sobre Derechos y Garantías Constitucionales, establece:
“Son competentes para conocer de la acción de amparo, los Tribunales de Primera Instancia que lo sean en la materia afín con la naturaleza del derecho o de la garantía constitucionales violados o amenazados de violación, en la jurisdicción correspondiente al lugar donde ocurrieren el hecho, acto u omisión que motivaren la solicitud de amparo.
[…]”
Por tanto, la competencia de los Tribunales de la Jurisdicción Contencioso Administrativa para conocer de las acciones autónomas de amparo viene determinada en primer lugar, en razón del criterio de afinidad entre la materia que constituye el ámbito de competencia natural de dicha jurisdicción y la naturaleza del derecho pretendidamente vulnerado, lo que constituye la competencia en razón de la materia.
Además, es necesario precisar el órgano del cual emana el acto, hecho u omisión que se pretende atentatorio de los derechos o garantías constitucionales puesto que tal aspecto define cuál es el Tribunal de Primera Instancia dentro de la Jurisdicción Contencioso Administrativa, al cual corresponde el conocimiento de la acción.
Al respecto, la Sala Constitucional del Tribunal Supremo de Justicia con ponencia de la Magistrada Carmen Zuleta de Merchán en Sentencia Nº 1700 del 07 de Agosto de 2007, estableció un cambio de criterio atributivo de competencias en materia de amparos constitucionales, señalando:
“… la aplicación del criterio orgánico siempre se ha ceñido al régimen general de competencias del contencioso administrativo, estableciéndose una análoga equiparación en el conocimiento de los recursos contencioso administrativos y la acción de amparo constitucional.
En los términos en que ha sido empleado el criterio orgánico tiene cierta ilogicidad, toda vez que no se está frente a un control objetivo de los actos de la Administración (aunque esto incida en la esfera subjetiva de los particulares) sino frente a la protección de situaciones jurídicas subjetivas constitucionales. De modo que si la aplicación del criterio orgánico delimita la competencia en un tribunal cuya ubicación aleje al afectado de la posibilidad de accionar en amparo se está en presencia de una conclusión que obstaculiza al justiciable el acceso a la justicia.
Este último señalamiento se hace en consideración al supuesto de la competencia residual de las Cortes de lo Contencioso Administrativo -proveniente de la competencia que en su momento la Ley Orgánica de la Corte Suprema de Justicia le atribuía a la entonces Corte Primera de lo Contencioso Administrativo- que asignaba en esta instancia el conocimiento del contencioso administrativo de los órganos de inferior instancia de la Administración Central, sin importar el domicilio del acto o la ubicación geográfica de la dependencia. En este caso, el control del acto basado en la jerarquía del ente u órgano para una asignación residual de competencia podría ser un determinante de atribución de competencia dentro del ámbito de asignación para los tribunales contencioso administrativos; sin embargo, la aplicación del criterio de la competencia residual de las Cortes en materia de amparo constitucional resulta un obstáculo para el ejercicio de la acción de amparo, propia de la tutela de situaciones jurídicas fundamentales constitucionalmente garantizadas.
En suma, considerar la aplicación del criterio de competencia residual puede resultar atentatorio para el caso en que existan dependencias administrativas de inferior jerarquía que se encuentren desconcentradas –vgr. Inspectorías del Trabajo- o que su ubicación sea ajena a la ciudad de Caracas, como ocurre por ejemplo en el caso de algunas Universidades Nacionales, Colegios Universitarios y Colegios Profesionales. Inclusive, aplicar dicho criterio en amparo, como ocurre en áreas especiales como el caso de contencioso funcionarial, y hasta, por la protección en amparo en áreas particulares como en el caso de los servicios públicos, tal como así lo dispone el artículo 259 de la Constitución, haría prácticamente nugatorio para los afectados ejercer el amparo en procura de proteger sus derechos si obligatoriamente deben accionar ante las Cortes de lo Contencioso al margen del lugar donde ocurrió la afectación del derecho, o el lugar donde en realidad se encuentre el ente o dependencia administrativa.
En conclusión, considera esta Sala que mantener el criterio residual para el amparo partiendo de lo que establecía el artículo 185 de la Ley Orgánica de la Corte Suprema de Justicia, no resulta idóneo frente al principio de acceso a la justicia, siendo necesario aproximar la competencia en aquellos tribunales contenciosos más próximos para el justiciable, ello, por considerarse que de esta manera en lo referente a la protección constitucional se estaría dando cumplimiento a la parte final del artículo 259 de la Constitución cuando dispone que el deber para el Estado de “disponer lo necesario para el restablecimiento de las situaciones jurídicas subjetivas lesionadas por la actividad administrativa”.
Lo expuesto ya ha sido advertido por este Alto Tribunal, al establecer que la distribución competencial en amparo constitucional debe realizarse atendiendo no sólo a la naturaleza de los derechos lesionados, conforme lo indica el artículo 7 de la Ley Orgánica de Amparo sobre Derechos y Garantías Constitucionales, sino además salvaguardando el derecho a la tutela judicial efectiva de la parte accionante, señalándose como competente al Tribunal de mayor proximidad para el justiciable. Verbigracia, ha sido el criterio que imperó en la sentencia de esta Sala N° 1333/2002; así también la sentencia de la Sala Plena N° 9/2005 que citó a la primera. Inclusive, respecto a la distribución competencial para conocer de los recursos de nulidad interpuestos contra los actos administrativos dictados por las Inspectorías del Trabajo, esta Sala, en la sentencia N° 3517/2005, indicó que el conocimiento de tales recursos “corresponde en primer grado de jurisdicción a los Juzgados Superiores Contencioso Administrativos Regionales, y en apelación a las Cortes de lo Contencioso Administrativo, todo ello en pro de los derechos de acceso a la justicia de los particulares, a la tutela judicial efectiva, a la celeridad procesal y el principio pro actione, en concatenación con lo previsto en el artículo 257 de la Carta Magna, relativo al proceso como instrumento fundamental para la realización de la justicia…” (resaltado del texto citado), extracto que resume la clara intención del Máximo Tribunal de darle mayor amplitud al derecho al acceso a la justicia que estatuye el artículo 26 de la Constitución
Por ende, esta Sala determina que el criterio residual no regirá en materia de amparo, por lo que en aquellos supuestos donde el contencioso administrativo general le asigne la competencia a las Cortes para el control de los actos, ese criterio no será aplicable para las acciones de amparo autónomo, aplicándose, en razón del acceso a la justicia, la competencia de los Juzgados Superiores en lo Civil y Contencioso Administrativo con competencia territorial donde se ubique el ente descentralizado funcionalmente (v.gr. Universidades Nacionales) o se encuentre la dependencia desconcentrada de la Administración Central, que, por su jerarquía, no conozca esta Sala Constitucional.
En igual sentido, y para armonizar criterio, lo mismo ocurrirá si el amparo autónomo se interpone contra un ente u órgano de estas características que, con su actividad o inactividad, haya generado una lesión que haya acontecido en la ciudad de Caracas: en este caso la competencia recaerá en los Juzgados Superiores en lo Civil y Contencioso Administrativo de la Región Capital.
Por último, en caso de apelación, la competencia en este supuesto sí corresponderá a las Cortes, quienes decidirán en segunda y última instancia en materia de amparo.
Establecido el anterior criterio de manera vinculante, esta Sala Constitucional ordena la publicación en Gaceta Oficial del presente fallo, y hacer mención del mismo en el portal de la Página Web de este Supremo Tribunal. Asimismo, se ordena remitir copia certificada de la presente decisión a las Cortes de lo Contencioso Administrativo y a los Juzgados Superiores en lo Civil y Contencioso Administrativo de las distintas regiones. Así se decide.”
El anterior criterio fue reiterado por la Sala Constitucional del Tribunal Supremo de Justicia, en Sentencia Nº 1606 contenida en Expediente Nº 10-1220, de fecha 05 de Diciembre de 2012, con ponencia del Magistrado Marcos Tulio Dugarte Padrón, en el cual, visto que la acción de amparo constitucional había sido ejercida contra un acto dictado en la ciudad de Caracas por una dependencia del Poder Nacional, declaró su incompetencia para conocer de la causa y declinó el conocimiento de la misma en los Juzgados Superiores de lo Contencioso Administrativo de la Región Capital.
Partiendo de lo anterior, tomando en cuenta tanto el criterio orgánico como el criterio material atributivo de competencias, se tiene, en el caso de autos, que al emanar los hechos presuntamente lesivos a los derechos constitucionales del ciudadano JOSÉ RAMÓN GRANADOS BETANCOURT, de la Sociedad Mercantil Integral de Mercado y Almacenes (INMERCA), corresponde a este Juzgado Superior declarar su competencia para conocer, en primer grado de jurisdicción, de la presente acción de amparo constitucional, y así se declara.
III
CONSIDERACIONES PARA DECIDIR
Estando dentro del lapso legalmente establecido para que este Juzgado se pronuncie sobre la admisibilidad de la presente acción de amparo constitucional, se observa que:
La pretensión del presunto agraviados se circunscribe a la solicitud de “(…) que se restablezca la situación jurídica infringida, o la que más se asemeje a ella, y se ordene a Integral de Mercado y Almacenes (INMERCA) a devolver la condición de concesionario del mercado Antonio José de Sucre a [su] representado en el local que ha venido utilizando, o en cualquier otro que haya en el mencionado mercado, en igualdad de condiciones. Asimismo pedimos que se ordene a Integral de Mercado y Almacenes (INMERCA) a permitir que [su] representado recupere sus equipos, herramientas y mobiliario de trabajo de su propiedad, así como sus artículos de uso particular y documentos propios, tales como su pasaporte. (...)”.
En este sentido, observa este Tribunal que el presunto agraviado indicó que “Nuestro representado permaneció laborando con toda normalidad y cumpliendo con las obligaciones que le impone su condición de concesionario, hasta que en fecha 12 de junio de 2018 se presentaron a su lugar de trabajo, funcionarios de Integral de Mercado y Almacenes (INMERCA), quienes sin procedimiento administrativo, sin información ni explicación alguna le dijeron que estaba expropiado y que debía entregar el local, e inmediatamente ordenaron a los obreros que los acompañaban para que sellaran el local de trabajo, no dejando que [su] representado pudiera sacar sus equipos, herramientas y mobiliario de trabajo de su propiedad con los cuales prestaba sus servicios, ni sus artículos de uso particular y documentos propios, tales como su pasaporte, los cuales quedaron encerrados en el local sellado con soldadura.”
Determinado lo anterior, este Juzgado estima pertinente acotar que el procedimiento de amparo, se dirige exclusivamente a garantizar el goce y ejercicio de los derechos y garantías constitucionales, y su fin es el restablecimiento inmediato de la situación jurídica denunciada como infringida o amenazada.
Al respecto, la doctrina y jurisprudencia nacional han hecho esfuerzos importantes para evitar que la acción de amparo constitucional se utilice como un mecanismo sustitutivo de los medios ordinarios, imponiéndose o sustituyendo su carácter extraordinario, por lo que, para resguardar tal situación, la Jurisprudencia ha hecho una interpretación extensiva del artículo 6, ordinal 5º de la Ley Orgánica de Amparo Sobre Derechos y Garantías Constitucionales, en el cual se establece como causal de inadmisibilidad de la acción de amparo constitucional que “… el agraviado haya optado por recurrir a las vías judiciales ordinarias o hecho uso de medios judiciales preexistentes…”, referida en principio, a que el particular haya acudido a éstas vías antes que a la acción de amparo constitucional, y en aras de su carácter extraordinario extendió esta interpretación a que “existe otra vía o medio procesal ordinario”.
Por tanto, la acción de amparo constitucional debe ser ejercida, siempre que no exista otra vía o medio procesal ordinario para satisfacer la situación jurídica infringida; o cuando dicho medio se ha agotado en su ejercicio; por lo que su ejercicio se encuentra limitado al restablecimiento de la presunta situación jurídica infringida, siempre que no exista un medio procesal breve, sumario y eficaz para protegerla, pues la existencia de otro procedimiento efectivo y distinto a la acción de amparo constitucional que garantice la defensa y protección de los derechos y garantías constitucionales, constituye una causal de inadmisibilidad de la acción de amparo constitucional, de conformidad con lo previsto en el encabezamiento del artículo 5 de la Ley Orgánica de Amparo Sobre Derechos y Garantías Constitucionales.
Ahora bien, revisada como ha sido la presente acción de amparo constitucional, este Órgano Jurisdiccional observa que el presunto agravado, indicó que “ [Su] representado dirigió comunicación, en fecha 14 de junio de 2018, al Director de INMERCA, ciudadano BARWILL GONZALEZ, la cual se anexa marcada con la letra “C”, solicitando que se le asigne otro local que le permita desarrollar sus actividades de comercialización, y la recuperación de sus equipos, herramientas, mobiliario, artículos y documentos particulares, que se encuentran en el local que le fue cerrado y sellado, pero hasta la presente fecha no ha recibido respuesta alguna.
Con vista a la negativa del ente administrativo, nuestro representante se dirigió a la Fiscalía General de la República, donde no pudieron hacer nada por [su] representado, dirigiéndose posteriormente a la Defensoría del Pueblo, organismo que si bien realizó en fecha 6 de julio de 2018 un acto conciliatorio, tampoco logró cumplir con las solicitudes de [su] cliente, pues e consultor y el gerente de INMERCA, ciudadanos LOPEZ JOHAN y ANGEL SANCHEZ, titulares de las Cedulas de Identidad N° V-13.886.638 y V-6.293.778, se negaron a reconocer los derechos de [su] representado y se limitaron a invitarlo a que ejerza sus derechos por la vía judicial (…)”
Así las cosas, evidencia esta Juzgadora que, la parte presuntamente agraviada ejerció la presente acción de amparo constitucional contra una presunta vía de hecho ejecutada por la SOCIEDAD MERCANTIL INTEGRAL DE MERCADO y ALMACENES(INMERCA), por lo que estima necesario traer a colación lo establecido en el artículo 259 de la Constitución de la República Bolivariana de Venezuela:
“La jurisdicción contencioso administrativa corresponde al Tribunal Supremo de Justicia y a los demás tribunales que determine la ley. Los órganos de la jurisdicción contencioso administrativa son competentes para anular los actos administrativos generales o individuales contrarios a derecho, incluso por desviación de poder; condenar al pago de sumas de dinero y a la reparación de daños y perjuicios originados en responsabilidad de la Administración; conocer de reclamos por la prestación de servicios públicos y disponer lo necesario para el restablecimiento de las situaciones jurídicas subjetivas lesionadas por la actividad administrativa”
Por tanto, al corresponder a los órganos que conforman la jurisdicción contencioso-administrativa el control no solo de la legalidad y legitimidad de los actos administrativos sino también de los hechos e inactividad de la Administración, tales órganos tienen competencia para restablecer los derechos o garantías constitucionales que resulten lesionados por actos ejecutados en ejercicio de la función administrativa, por las omisiones o abstenciones de órganos o personas obligados por normas de derecho administrativo, o por las vías de hecho de la Administración.
Así las cosas, observa esta Juzgadora que, el concepto de vía de hecho es una construcción del Derecho administrativo francés, en el que tradicionalmente se distinguen dos modalidades, según que la administración haya usado un poder del que legalmente carece o lo haya hecho sin observar los procedimientos establecidos por la norma que le ha atribuido ese poder, el cual comprende todos aquellos casos en que la Administración Pública pasa a la acción sin haber adoptado previamente la decisión que le sirva de fundamento jurídico, y en aquellos casos en los que en el cumplimiento de una actividad material de ejecución comete una irregularidad grosera en perjuicio del administrado.
Por tanto, los supuestos de vía de hecho abarcan la inexistencia o irregularidad sustancial del acto de cobertura y el exceso en la propia actividad de ejecución en sí misma considerada.
En cuanto al primer punto, el artículo 78 de la Ley Orgánica de Procedimientos Administrativos, establece:
“Ningún órgano de la administración podrá realizar actos materiales que menoscaben o perturben el ejercicio de los derechos de los particulares, sin que previamente haya sido dictada la decisión que sirva de fundamento a tales actos”
Por tanto, la exigencia de un acto previo, es un principio general, el cual puede resultar infringido cuando la administración pasa a la acción sin interponer acto alguno, es decir, con falta absoluta de decisión o acto previo; y cuando existe el acto pero fue dictado fuera de la competencia o al margen del procedimiento establecido por la ley, o en aquellos supuestos en los que aun existiendo acto previo y siendo éste perfectamente regular, la actividad material de ejecución excede del ámbito cubierto por el acto en cuestión cualitativa y cuantitativamente, caso en el cual existe una falta de cobertura, equivalente a la inexistencia del acto previo.
Visto lo anterior y los argumentos señalados por la parte presuntamente agraviada, evidencia este Juzgador que el objeto que motivó la interposición de la presente acción de amparo constitucional es la presunta vía de hecho en que incurrió el presunto agraviante al desalojar al ciudadano JOSÉ RAMÓN GRANADOS BETANCOURT sin un acto legal previo que respaldase su acción.
Al respecto, la Sala Constitucional del Tribunal Supremo de Justicia, en Sentencia N° 925 de fecha 05 de Mayo de 2006, con ponencia del Magistrado Francisco Antonio Carrasquero López, señaló:
“De la simple lectura de las atribuciones que el artículo 259 de la Constitución otorga a la jurisdicción contencioso-administrativa, se aprecia que ésta no se limita al mero control de la legalidad o inconstitucionalidad objetiva de la actividad administrativa, sino que constituye un verdadero sistema de tutela subjetiva de derechos e intereses legítimos, por lo que los justiciables pueden accionar contra la Administración a fin de solicitar el restablecimiento de situaciones jurídicas subjetivas lesionadas por su actividad, aunque se trate de vías de hecho o de actuaciones materiales.
Ello así, las vías de hecho y actuaciones materiales de la Administración pueden ser objeto de recurso contencioso-administrativo, a pesar de que la acción destinada a su impugnación no se encuentre expresamente prevista en la ley, dado el carácter que el artículo 259 de la Constitución otorga a la jurisdicción contencioso-administrativa.
[…]
Ahora bien, con respecto a la causal de inadmisibilidad prevista por el artículo 6.5 de la Ley Orgánica de Amparo sobre Derechos y Garantías Constitucionales, es doctrina reiterada de la Sala (vid. sentencia nº 2369/2001 del 23 de noviembre, entre otras) que “...para que el artículo 6.5 no sea inconsistente es necesario, no sólo admitir el amparo en caso de injuria inconstitucional, aun en el supuesto de que el agraviado haya optado por la jurisdicción ordinaria, sino, también, inadmitirlo si éste pudo disponer de recursos ordinarios que no ejerció previamente”.
Con fundamento en lo anterior, esta Sala considera que en los casos en que la infracción constitucional denunciada sea atribuida a actuaciones materiales de la Administración, la vía contencioso-administrativa -por constituir un medio judicial breve, sumario y eficaz- resulta idónea para obtener la restitución de la situación infringida, por lo que, ante la falta de agotamiento de dicho medio judicial, las acciones de amparo que se interpongan de manera autónoma contra las vías de hecho o actuaciones materiales de la Administración, resultan, en principio, inadmisible a tenor de lo previsto por el establecido por el artículo 6.5 de la Ley Orgánica de Amparo sobre Derechos y Garantías Constitucionales en concordancia con el artículo 5 eiusdem”
Así las cosas, esta Juzgador concluye que la pretensión de la parte presuntamente agraviada puede dilucidarse ante esta jurisdicción mediante la interposición de una demanda relacionada con vías de hecho de conformidad con lo establecido en la Ley Orgánica de la Jurisdicción Contencioso Administrativa, la cual, aunado a las amplias potestades cautelares del Juez contencioso administrativo, puede dar satisfacción a su pretensión sin que sea necesario acudir a la acción de amparo constitucional, no siendo, por tanto, la acción de amparo constitucional la vía idónea para resolver la presente controversia, aunado a que la demanda relacionada con vías de hecho es un medio procesal suficientemente breve, sumario y expedito.
En base a las consideraciones que anteceden, este Juzgado declara INADMISIBLE por no ser la Vía Idónea la Acción de Amparo Constitucional interpuesta por el abogado los abogados GUILLERMO PEÑA, FRANKI MARTINEZ y JUAN BOLIVAR, inscritos en el Inpreabogado bajo los Nos 43.998, 52.125 y 131.046, respectivamente, actuando en su carácter de apoderados judiciales del ciudadano JOSÉ RAMÓN GRANADOS BETANCOURT, venezolano mayor de edad, titular de la cédula de identidad No.2.241.768, interpuesta contra la SOCIEDAD MERCANTIL INTEGRAL DE MERCADO Y ALMACENES (INMERCA). Así se decide
IV
DECISIÓN
Por las razones antes expuestas, este Juzgado Superior Estadal Octavo Contencioso Administrativo de la Circunscripción Judicial de la Región Capital, administrando justicia, en nombre de la República Bolivariana de Venezuela y por autoridad de la Ley, declara INADMISIBLE la Acción de Amparo Constitucional interpuesta por el abogado los abogados GUILLERMO PEÑA, FRANKI MARTINEZ y JUAN BOLIVAR, inscritos en el Inpreabogado bajo los Nos 43.998, 52.125 y 131.046, respectivamente, actuando en su carácter de apoderados judiciales del ciudadano JOSÉ RAMÓN GRANADOS BETANCOURT, venezolano mayor de edad, titular de la cédula de identidad No.2.241.768, interpuesta contra la SOCIEDAD MERCANTIL INTEGRAL DE MERCADO Y ALMACENES (INMERCA)
PUBLÍQUESE REGÍSTRESE Y DEJESE COPIA CERTIFICADA EN EL CONTROL DE SENTENCIAS DE ESTE TRIBUNAL
Dada, firmada y sellada en el Despacho del Tribunal Superior Estadal Octavo Contencioso Administrativo de la Circunscripción Judicial de la Región Capital, a los ocho (08) días del mes de noviembre del año dos mil dieciocho (2018). Años 208 de la Independencia y 159 de la Federación.
LA JUEZ,
MARIA TOLEDO DE SANTIAGO
EL SECRETARIO,
GUSTAVO TOSTA
En esta misma fecha, siendo las tres y veinte post meridiem (03:20 p.m.), se publicó y registró la anterior decisión.
EL SECRETARIO,
GUSTAVO TOSTA
Exp. No. 2871
MTdeS/GT/Rjpd
