REPUBLICA BOLIVARIANA DE VENEZUELA
PODER JUDICIAL
JUZGADO SEPTIMO (7º) SUPERIOR DEL TRABAJO DE LA CIRCUNSCRIPCION JUDICIAL DEL ÁREA METROPOLITANA DE CARACAS
Caracas, 28 de noviembre de 2018
208º y 159º
ASUNTO. AP21-N-2016-000072
PARTE RECURRENTE: PEPSICO ALIMENTOS, S.C.A., (antes denominadas: SNACKS AMÉRICA LATINA VENEZUELA, S.R.L. y SAVOY BRANDS VENEZUELA, S.R.L.), sociedad mercantil domiciliada en la Ciudad de Caracas, originalmente inscrita en el Registro Mercantil Segundo de la Circunscripción Judicial del Distrito Federal (hoy Distrito Capital) y Estado Miranda, en fecha 28 de agosto de 1964, bajo el N° 80, Tomo 31-A.
APODERADOS JUDICIALES DE LA PARTE RECURRENTE: VICTOR ALBERTO DURAN NEGRETE y RODNY VALBUENA TOBA, venezolanos, mayores de edad, abogados en ejercicio, inscritos en el IPSA, bajo los Nros. 51.163 y 216.996, respectivamente.
PARTE RECURRIDA: INSTITUTO NACIONAL DE PREVENCIÓN, SALUD Y SEGURIDAD LABORALES (INPSASEL).
APODERADO JUDICIAL DE LA PARTE RECURRIDA: No acreditado en autos.
TERCEROS INTERESADOS: HENRY BOLIVAR, RAFAEL RODRIGUEZ, JOSE ESPARRAGOZA y ALBERTO GODOY CAPRILES, venezolanos, mayores de edad, de este domicilio y titulares de las cédulas de identidad Nros. V-10.751.245, V-9.679.661, V-13.869.821 y V-12.478.506, respectivamente.
APODERADOS JUDICIALES DE LOS TERCEROS BENEFICIARIOS: No constan en autos.
REPRESENTANTE DEL MINISTERIO PUBLICO: LUIS ALBERTO ESCALANTE GOMEZ, en su condición de Fiscal Octogésimo Noveno (89°) de la Circunscripción Judicial del Área Metropolitana de Caracas, con competencia en Derechos y Garantías Constitucionales y Contencioso Administrativo.
ACTO DEMANDADO EN NULIDAD: Acto Administrativo denegatorio tácito de fecha 24 de marzo de 2015, dictado por el presidente del Instituto Nacional de Prevención, Salud y Seguridad Laborales (INPASAEL), que determinó la ILEGALIDAD del “PROCEDIMIENTO EN LA GESTIÓN DEL DELEGADO DE PREVENCIÓN” emitido por la Empresa PEPSICO ALIMENTOS, S.C.A.
MOTIVO: Demanda Contencioso Administrativa de Nulidad.
-I-
COMPETENCIA
La Sala Constitucional, actuando como máximo intérprete de la Constitución de la República Bolivariana de Venezuela, estima que el conocimiento de las acciones intentadas en ocasión de providencias administrativas dictadas por las Inspectorías del Trabajo, debe atribuirse como una excepción a la norma general contenida en el artículo 259 constitucional, a los tribunales del trabajo. Así se declara.
De allí, que estima este Tribunal, que la competencia hoy en día para conocer los recursos de nulidad ejercidos contra las decisiones emanadas del Instituto Nacional De Prevención Salud y Seguridad Laborales (INPSASEL) en primera instancia, así como, los recursos de apelación de sentencias que decidan recursos de nulidad contra Providencias Administrativas emanadas de las Inspectorías del Trabajo en segunda instancia, le corresponde a los tribunales con competencia en materia del trabajo, específicamente a los Tribunales Superiores, en consecuencia, este Juzgado Séptimo Superior del Trabajo del Área Metropolitana de Caracas, se declara competente para conocer el presente asunto. Así se decide.
-II-
ANTECEDENTES
En fecha 28 de marzo de 2014, se recibió escrito de Recurso de Nulidad interpuesto por el ciudadano RODNY VALBUENA, abogado en ejercicio, inscrito en el IPSA, bajo el N° 216.996, en su carácter de apoderado judicial de la empresa PEPSICO ALIMENTOS, S.C.A., contra el acto administrativo denegatorio tácito de fecha 24 de marzo de 2015, dictado por el presidente del Instituto Nacional de Prevención, Salud y Seguridad Laborales (INPASAEL), que determinó la ILEGALIDAD del “PROCEDIMIENTO EN LA GESTIÓN DEL DELEGADO DE PREVENCIÓN” emitido por la mencionada empresa, en ocasión a la tramitación efectuada por ciudadanos Rafael Rodríguez, Henry Bolívar, José Esparragoza, Capriles Godoy y César Lías, identificados en autos, actuando con el carácter de afectados, ante dicho organismo.
Mediante distribución realizada en fecha 30 de marzo de 2016, correspondió el conocimiento del presente recurso a este Juzgado Séptimo Superior del Trabajo de la Circunscripción Judicial del Área Metropolitana de Caracas, quien lo dio por recibido mediante auto dictado en fecha 04 de abril de 2016 y lo admitió a través del auto de fecha 07 de abril de 2016, donde ordenó la notificación del Procurador General de la República, de la Fiscal General de la República y del Presidente del Instituto Nacional de Prevención, Salud Seguridad Laboral (INPSASEL).
No obstante, este Tribunal en fecha 16 de mayo del 2016, dictó auto mediante el cual ordenó librar exhortos a los Juzgados Superiores del Estado Aragua, con sede en Maracay, así como sus respectivas boletas de notificación a los terceros beneficiarios de autos, en virtud de la diligencia consignada por el abogado Rodny Valbuena Toba, supra identificado, en fecha 03 de mayo de ese año, en la cual indicó las direcciones de los prenombrados ciudadanos.
Posteriormente, en fecha 20 de marzo de 2018, se dictó auto mediante el cual la Juez que preside este Despacho, se abocó al conocimiento de la presente causa, ordenando librar notificaciones a todas las partes.
Una vez practicadas las notificaciones, en fecha 13 de agosto de 2018, se fijó la celebración de la audiencia oral y pública para el día miércoles 03 de octubre de 2018, a las 11:00 a.m., de conformidad con lo establecido en el artículo 82 de la Ley Orgánica de la Jurisdicción Contencioso Administrativa.
En el acta de la audiencia oral de la mencionada fecha, se dejó constancia de la comparecencia del Apoderado Judicial de la parte recurrente y del representante del Ministerio Público, solicitando este último la consignación posterior de sus respectivos informes por escrito, así como se dejó constancia de la incomparecencia de los terceros interesados ni por sí, ni por medio de apoderado judicial alguno, dejándose asimismo expresa constancia que a partir del día en que fue celebrada la audiencia exclusive, comenzaría a transcurrir el lapso de tres (03) días hábiles para ejercer el derecho a oponerse a la admisión de cualesquiera de las pruebas promovidas por la parte contraria y, vencido dicho lapso, a los tres (03) días hábiles siguientes, este Juzgado se pronunciará por auto separado sobre la admisión de las mismas de conformidad con lo establecido en el artículo 84 eiusdem.
En fecha 15 de octubre de 2018, se dictó auto mediante el cual este Tribunal procedió a pronunciarse acerca de la admisibilidad del escrito de promoción de pruebas promovido por los apoderados de la parte recurrente, de conformidad a lo previsto en el artículo 84 de la citada Ley Orgánica.
En fecha 16 de octubre de 2018, se dictó auto mediante el cual, vencido el lapso de evacuación de pruebas establecido en el prenombrado artículo 84, este Juzgado fijó cinco (05) días hábiles inclusive, para que las partes presentasen sus informes a tenor de lo pautado en el artículo 85 ejusdem.
En fecha 25 de octubre de 2018, se dictó auto mediante el cual esta Alzada estableció un lapso de treinta (30) días hábiles para la publicación de la sentencia en el presente asunto, vencido el lapso para la consignación de los informes.
-III-
FUNDAMENTACIÓN DEL RECURSO CONTENCIOSO DE NULIDAD
La parte recurrente manifiesta que implementó, en la Planta de Santa Cruz de Aragua, un “Procedimiento de la Gestión del Delegado de Prevención” con la participación de los Delegados de Prevención, a los fines de establecer las normas y procedimientos de tales delegados y hacer más eficientes las funciones y tareas de vigilancia y control del cumplimiento de la normativa de seguridad y salud laboral de los trabajadores de la mencionada planta.
Aduce, que la Consultoría Jurídica del INSTITUTO NACIONAL DE PREVENCIÓN, SALUD y SEGURIDAD LABORALES (INPSASEL) emitió una opinión supuestamente solicitada en fecha 04 de septiembre de 2014 por los trabajadores: JUAN BOLIVAR, RAFAEL RODRIGUEZ, JOSE ESPARRAGOZA y GODOY CAPRILES, donde determinó la presunta ilegalidad del “Procedimiento de la Gestión del Delegado de Prevención”, exhortando a la empresa, al Comité de Seguridad y Salud Laboral y a los Delegados de Prevención, a conformar una mesa de trabajo a fin de llegar a un acuerdo respecto a las políticas en materia de salud y seguridad laboral.
Sin embargo señala que, pese a que su representada, el Comité de Seguridad y Salud Laboral y los Delegados de Prevención eran los destinatarios de la opinión emanada de la Consultoría Jurídica del prenombrado ente administrativo, únicamente se notificó a los solicitantes de su contenido.
Refiere, que en fecha 02 de marzo de 2015, la entidad de trabajo recibió el Oficio Nº ARA-GCIA-2015-0006, suscrito por la funcionaria T.S.U Roberta Peraza, en su carácter de Gerente Regional de la Gerencia Estadal de Seguridad y Salud de los Trabajadores Aragua (GERESAT-ARAGUA), mediante el cual se convocó a PEPSICO a una reunión de trabajo a realizarse el día 03 de marzo de ese mismo año, la cual nunca fue celebrada.
Expone que, en fecha 04 de marzo de 2015, el Presidente de INPSASEL, ciudadano Néstor Valentín Ovalles, emitió una Providencia Administrativa donde declaró la supuesta ilegalidad del descrito procedimiento, considerando que aquél violaba la Ley Orgánica de Prevención, Condiciones y Medio Ambiente de Trabajo (LOPCYMAT), su Reglamento, los derechos de los trabajadores y de los delegados de la planta, sin motivar las razones del incumplimiento de PEPSICO.
Menciona, que PEPSICO fue notificada del contenido de esta Providencia, tal y como se evidencia del Acta de Inspección Judicial levantada por el Tribunal Vigésimo Cuatro (24º) de Municipio Ordinario y Ejecutor de Medidas de la Circunscripción Judicial del Área Metropolitana de Caracas, en fecha 17 de marzo de 2016, donde se dejó constancia de los hechos siguientes:
• No se puede verificar la fecha de inicio de la sustanciación de dicho expediente administrativo por cuanto no consta y no fue ubicado el escrito de solicitud realizado por los supuestos delegados de prevención.
• No consta boleta de notificación librada a la sociedad mercantil PEPSICO ALIMENTOS, S.C.A. con respecto a ese procedimiento.
• La Consultor Jurídico del INPSASEL, la ciudadana Varinia Virginia Zarraga Verhooks, titular de la cédula de identidad Nro. 5.891.186, dejó asentada en el Acta los siguientes: “Visto que el Procedimiento se inició a solicitud de los delegados de prevención (…); no consideraron pertinente jurídicamente apropiado informar al patrono, ya que la solicitud no provino de la empresa”.
Afirma, que de lo anteriormente expuesto se desprende el hecho de que la Providencia Administrativa fue dictada de oficio con base a una opinión emitida por la Consultoría Jurídica del ente administrativo de salud y seguridad laboral, a consecuencia de una supuesta solicitud de la cual PEPSICO desconoce los alcances en los cuales fue formulada por los solicitantes.
Arguye que, en los archivos llevados por la Consultoría Jurídica y la Presidencia de ese órgano administrativo, “no reposa la SOLICITUD supuestamente presentada por los SOLICITANTES”, tal y como lo dejó asentado el Juez de Municipio que levantó el Acta de Inspección Judicial y, por lo tanto, sería correcto afirmar que la Providencia Administrativa dictada de oficio y objeto de impugnación, se basó en una supuesta solicitud efectuada por los ciudadanos beneficiarios que afectó directamente a la entidad de trabajo, al ser utilizada por aquellos como un elemento probatorio ante los reclamos presentados ante los distintos organismos de la administración pública, generándose de esta manera constantes y graves daños a su esfera jurídica al gozar dicho acto de ejecutividad, legalidad y ejecutoriedad.
Denuncia que, a la presente fecha, su representada no ha sido notificada del contenido de la consulta y de la Providencia, pues, como lo señaló la funcionaria de INPSASEL: “no resultaba necesaria la notificación de PEPSICO, pues bastaba con la notificación de los SOLICITANTES”, y que en ese sentido, el ente administrativo ha emanado dos actos administrativos en contra de su representada donde indica la ilegalidad del “Procedimiento de la Gestión del Delegado de Prevención” implementado en la Planta Santa Cruz, sin convocar a PEPSICO a ser parte del proceso.
Resalta que, este Procedimiento de la Gestión del Delegado de Prevención no pretende desconocer lo establecido en la LOPCYMAT y su Reglamento, sino que más bien busca dejar claro el alcance de las actuaciones de los Departamentos adaptados a la operatividad de la Planta de Santa Cruz, de modo que tanto los trabajadores como los Delegados y los representantes de la empresa estén en conocimiento al detalle, de los deberes y derechos de esta figura legal y garantizar así las óptimas condiciones del medio ambiente de trabajo.
Argumenta el ejercicio, el 15 de mayo de 2015, del Recurso Administrativo de Reconsideración ante el Presidente de INPSASEL contra el Acto Administrativo de fecha 24 de marzo de 2015, que declaró la supuesta ilegalidad del aludido procedimiento, solicitando incluso al referido despacho que motivase los fundamentos sobre los cuales sustentaba su decisión, sin obtener respuesta, debiendo acudir a esta instancia judicial.
En lo que atañe a los vicios del acto administrativo, señala:
1. La notificación defectuosa:
En virtud que se desprende de la Providencia Administrativa el hecho que su representada no fue debidamente notificada acerca de su contenido, pues INPSASEL de forma alguna ha considerado a PEPSICO como destinatario de la misma.
Resalta, que el texto de la Providencia Administrativa es del tenor siguiente: “Notificar de la presente decisión a los interesados, de conformidad con lo establecido en el artículo 73 de la Ley Orgánica de Procedimientos Administrativos”, sin especificar el ente administrativo quiénes son los destinatarios de su notificación.
Dentro del mismo orden, destaca que el acto administrativo no establece cuáles son los recursos en su contra, con expresión de los términos para ejercerlos, sin que haya sido librada una boleta de notificación dirigida a PEPSICO.
Asegura, que el INPSASEL no cumplió con las formalidades previstas en el artículo 73 de la Ley Orgánica de Procedimientos Administrativos (LOPA) para notificar a los interesados del acto administrativo. Añadiendo, que la notificación dirigida a la empresa no fue librada, siendo ello motivo suficiente para concluir que el órgano administrativo no ha considerado a PEPSICO como parte del supuesto procedimiento, iniciado de oficio, para la declaratoria de la supuesta ilegalidad del Procedimiento de Gestión de los Delegados de Prevención de la Planta Santa Cruz de Aragua.
Afirma que, adicionalmente, el Recurso de Reconsideración jamás fue decidido, y que si se trata de entender la lógica errónea sostenida por la Consultora Jurídica del INPSASEL, PEPSICO no recibirá una respuesta oportuna, ya que no forma parte del supuesto procedimiento, visto que los únicos interesados son los solicitantes, siendo por ello lograda su notificación, más no así la de la entidad de trabajo.
Alega, de acuerdo a lo antes señalado, que el recurso fue ejercido oportunamente aún cuando no fue librada ni practicada la notificación de PEPSICO por parte de INPSASEL, de acuerdo a lo previsto en el ya citado artículo 73. Por lo que de existir algún error en la oportunidad de presentar el presente recurso, este sería atribuible al ente laboral por omitir la notificación de su representada y no haber indicado los recursos que pueden ser ejercidos por los administrados contra el acto recurrido, con lo que tal acto no podría producir ningún efecto ni consecuencia jurídica, a tenor de lo dispuesto en el artículo 74 ejusdem.
2. Inmotivación.
Por cuanto sostiene que INPSASEL a través de su presidencia no especificó claramente, de manera concreta, concisa e inequívoca, cuáles fueron los fundamentos que llevaron a concluir que PEPSICO mediante su “Procedimiento de la Gestión del Delegado de Prevención” incurrió en la violación de la LOPCYMAT y su Reglamento, siendo ilegal dicho acto.
3. Ausencia de potestad administrativa del Presidente de INPSASEL para declarar la ilegalidad del Procedimiento interno de PEPSICO.
Debido a que el órgano administrativo es competente para asesorar a los trabajadores y empleadores en materia de prevención, seguridad y salud laborales, así como para establecer principios dirigidos a la elaboración, implementación de los programas de seguridad y salud en el trabajo, conforme a lo dispuesto en el artículo 18 de la LOPCYMAT en sus numerales 8 y 20, más no para declarar la ilegalidad del “Procedimiento de la Gestión del Delegado de Prevención”.
Del mismo modo arguye, que la declaratoria de la ilegalidad del referido Procedimiento, implica que a las partes debe garantizársele el ejercicio pleno de las garantías procesales y el derecho a la defensa.
Igualmente alude, que el señalado artículo 18 de la Ley Adjetiva regula las condiciones y el medio ambiente de trabajo, sólo contempla la realización de inspecciones sobre las condiciones de modo, tiempo y lugar en las cuales se prestan los servicios, con la consecuente toma de decisiones de naturaleza sumarial relacionada con dichos particulares, de las que no puede derivar la calificación jurídica de la supuesta ilegalidad de los Procedimientos Internos como resulta en el presente caso, en virtud que la determinación de tal ilegalidad sólo puede ser resultado de un procedimiento judicial en el que tanto PEPSICO como sus trabajadores y los delegados de prevención pueden ser escuchados; formular alegatos y defensas; promover y evacuar pruebas que consideren necesarias para la demostración de sus dichos, teniendo como consecuencia una decisión que constituya un pronunciamiento expreso, positivo y preciso con arreglo a la pretensión deducida y a las excepciones opuestas por las partes, garantizándose siempre el principio de la presunción de inocencia establecido en el artículo 49, numeral 2º de la Constitución de la República Bolivariana de Venezuela.
Expresa, de lo anteriormente señalado, la evidencia de que ni el Presidente de INPSASEL ni su Consultoría Jurídica están facultados por la Ley para emitir pronunciamientos destinados calificar la calificación jurídica de las relaciones existentes entre el Procedimiento Interno de la Gestión del Delegado de Prevención establecida por una entidad de trabajo.
Esgrime, que resulta evidente la falta de jurisdicción de la Administración Pública y concretamente de la máxima autoridad del órgano administrativo, para:
• Establecer o declarar la supuesta ilegalidad del Procedimiento de la Gestión del Delegado de Prevención de PEPSICO.
• Determinar la supuesta intención de PEPSICO de defraudar la LOPCYMAT y su Reglamento.
• Ordenar a PEPSICO el “cumplimiento de la normativa legal vigente en materia de salud y seguridad laborales”, sin señalar de forma clara, precisa y expresa, cuáles fueron los supuestos incumplimientos incurridos por PEPSICO.
Infiere, corresponder a los Tribunales con competencia en materia del trabajo, la jurisdicción para determinar el supuesto fraude laboral por parte de su representada y no al INPSASEL, solicitando a esta Alzada así sea declarado.
4. Violación al derecho a la defensa y al debido proceso.
Añade, que la Providencia Administrativa dictada por el Presidente de INPSASEL no garantizó el derecho al contradictorio que asiste a su representada, toda vez que debió haberle permitido que expusiera las defensas y las pruebas que considerara pertinente.
Fundamenta, que el órgano administrativo no podía emitir el mencionado acto declarando la ilegalidad del proceso interno, dado que la LOPCYMAT y su Reglamento no prevén un procedimiento administrativo especial para declarar esa ilegalidad.
Alude, el desconocimiento absoluto de su representada del procedimiento tramitado –si es que lo hubo-, el cual concluyó en la Providencia Administrativa dictada por INPSASEL, violentándosele así el derecho a la defensa de PEPSICO. Destacando, igualmente, que el órgano laboral no aplicó el procedimiento administrativo previsto en el artículo 47 y siguientes de la Ley Orgánica de Procedimientos Administrativos, pese a que la ley adjetiva que regula las condiciones de trabajo no dispone de un procedimiento para declarar la ilegalidad del manual anulado por el ente laboral.
Arguye, que tampoco el INPSASEL le otorgó a PEPSICO un plazo de 10 días para exponer sus argumentos y promover las pruebas que considerare pertinentes, siendo esta cuestión de carácter fundamental para garantizar el derecho a la defensa de su representación frente a la Providencia que le afectaría directamente, de acuerdo a lo previsto en el artículo 48 de la precitada norma que organiza los procedimientos administrativos.
Denuncia la violación del artículo 51 de la señalada ley, por cuanto el ente laboral debió ordenar la apertura de un solo expediente que recogiera toda la tramitación del asunto, y porque el propio acto administrativo impugnado se habría fundamentado en una opinión de su Consultoría Jurídica, la cual fue incorporada supuestamente en un expediente nunca visto por PEPSICO.
De igual manera refiere la violación del artículo 58 ejusdem, en virtud que el INPSASEL nunca le permitió a PEPSICO el ejercicio de su derecho a la contradicción, sin haberle notificado sobre la apertura del procedimiento y sin haberle otorgado el plazo de 10 días establecido en el artículo 48 ibídem, para promover pruebas y alegatos.
En ese contexto, delata la violación del artículo 59 del ordenamiento jurídico indicado, en virtud que el ente administrativo no le permitió a su representada el acceso al supuesto expediente administrativo sustanciado ante la Consultoría Jurídica de ese órgano del cual se derivaría supuestamente el acto administrativo impugnado, donde teóricamente debería constar todo el procedimiento administrativo previo tramitado que habría concluido en la declaratoria de ilegalidad.
-IV-
DE LOS ESCRITOS DE INFORMES
Del informe del Recurrente:
La representación del recurrente en su escrito de informes, ratificó los mismos argumentos utilizados para fundamentar el presente recurso de nulidad, sin aportar ningún alegato distinto a los alegatos iniciales.
Del Informe del Ministerio Público:
En el escrito de informe presentado por el abogado Luis Alberto Escalante Gómez en su carácter de Fiscal Provisorio Octogésimo Noveno (89º) del Ministerio Público del Área Metropolitana de Caracas y Estado Vargas, con Competencia en materia de Derechos y Garantías Constitucionales y Contencioso Administrativo, designado mediante Resolución N° 2138, de fecha 02 de Julio de 2018, en su escrito de opinión luego de hacer una narración de los hechos y fundamento en base al derecho consideró lo siguiente:
Que la Providencia Administrativa impugnada se encuentra viciada de nulidad absoluta de acuerdo a lo previsto en el numeral 1º del artículo 19 de la Ley Orgánica de Procedimientos Administrativos, en concordancia con lo previsto en los artículos 25 y 49 de la Constitución de la República Bolivariana de Venezuela, por ser ilegal e inconstitucional al haber incurrido INPSASEL en el vicio de inmotivación, donde no expresó ningún hecho o hechos concretos en respaldo de su actuación, ni realizó una debida determinación objetiva y subjetiva de sus mandatos, lo que violenta de forma flagrante el Derecho a la Defensa de PEPSICO.
Que el hoy demandante no tuvo la oportunidad de presentar sus alegatos, siendo solamente notificado del acto administrativo, sin haber acudido al mismo para hacerse parte en la vía administrativa y así exponer sus argumentos.
Que de tal circunstancia emanan dos situaciones de orden jurídico susceptibles de ser resaltadas; siendo la primera de ellas, que el acto administrativo impugnado es una manifestación de voluntad de la administración generadora de derechos e impone obligaciones, afectando así la esfera jurídica de las partes en la presente causa y, la segunda, que dicha manifestación de voluntad es consecuencia de la realización de un procedimiento conforme al ordenamiento jurídico aplicable que culmina en la presente causa con la emisión del acto impugnado.
Que de este modo quedaría vacío de contenido ese supuesto legal, por cuanto siempre hay un cierto procedimiento en el accionar de los órganos, tratándose así de una causa de nulidad donde se utiliza una expresión que da lugar a equívocos, pues difícilmente puede existir una ausencia total de las reglas del procedimiento administrativo en la producción del acto. Entendiendo por el contrario, que el acto administrativo será absolutamente nulo si se prescinde de las reglas esenciales para la formación de la voluntad y la esencialidad de la regla (calidad) y no de la falta de cumplimiento de todas ellas (cantidad) que es lo determinante.
Que el supuesto legalmente establecido hay que referirlo también cuando aún empleándose el procedimiento legalmente previsto, se omitan los trámites esenciales integrantes del mismo, sin los cuales ese procedimiento concreto es identificable.
Que una interpretación literal desvirtuaría el supuesto, porque siempre habrá un sedimento o sombra de procedimiento administrativo. Afirmando, que en tal sentido, la violación de las formas o vicios procedimentales pueden ser de dos clases: la violación de trámites y formalidades; y la violación de los derechos particulares en el procedimiento. Y que por lo anteriormente expuesto, el acto demandado en nulidad debe ser tomado en cuenta en la definitiva y ser declarado nulo absolutamente.
Finalmente solicita sea declarado Con Lugar el presente Recurso de Nulidad interpuesto por los profesionales del derecho VICTOR ALBERTO DURAN NEGRETE y RODNY VALBUENA TOBA, antes identificados, en su carácter de co- apoderados judiciales de la sociedad mercantil PEPSICO ALIMENTOS S.C.A., contra el Acto Administrativo denegatorio tácito de fecha 24 de marzo de 2015, dictado por el presidente del Instituto Nacional de Prevención, Salud y Seguridad Laborales (INPASAEL), mediante el cual se determinó la ILEGALIDAD del “PROCEDIMIENTO EN LA GESTIÓN DEL DELEGADO DE PREVENCIÓN” emitido por la aludida empresa.
-V-
ANÁLISIS PROBATORIO
Documentales:
• Cursa a los folios 31 al 33, de la primera pieza del expediente, marcado con la letra “B”, copia del Escrito de Reconsideración interpuesto por PEPSICO.
• Cursa a los folios 34 al 36, de la primera pieza del expediente, marcado con la letra “C”, copia de la Providencia Administrativa de fecha 24 de marzo de 2015, emanada de la Presidencia del Instituto Nacional de Prevención, Salud y Seguridad Laborales (INPSASEL), mediante la cual el ciudadano Néstor Valentín Ovalles, titular de la cédula de identidad N° V-6.526.504, en su carácter de Presidente de ese Despacho, expuso lo siguiente:
“…Que en fecha 04 de septiembre de 2014, la Consultoría Jurídica del Instituto Nacional de Prevención, Salud y Seguridad Laborales (INPSASEL), opinó en relación al “PROCEDIMIENTO DE LA GESTIÓN DEL DELEGADO DE PREVENCIÓN”, revisado y aprobado por la Oficina de Recursos Humanos y la Dirección de Operación de la empresa “PEPSICO ALIMENTOS”, sin ser consensuado y aprobado por los delegados y delegadas de prevención de dicha entidad en el marco del Comité de Seguridad y Salud Laboral.
Que la entidad de trabajo “PEPSICO ALIMENTOS”, publico (SIC) un comunicado en el cual informa “… que el documento emitido por el INPSASEL es una opinión jurídica emitida a solicitud de los delegados de prevención de Planta Santa Cruz, sin contar con la presencia de representantes de PEPSICO Alimentos S.C.A., por ende, la empresa no esta (SIC) obligada legalmente a realizar algún cambio al proceso actual, pues no se trata de una decisión debatida por las partes involucradas sino la opinión de un funcionario del organismo…”.
Que la Ley Orgánica de Prevención, Condiciones y Medio Ambiente de Trabajo, en su artículo 56, numeral 7 “…Elaborar con la participación de los trabajadores y las trabajadoras, el Programa de Seguridad y Salud en el Trabajo de la empresa, las políticas y compromiso y los reglamentos internos relacionados con la materia, así como cuando planifique y organice la producción de acuerdo a esos programas, políticas, compromisos y reglamentos, de conformidad con esta Ley, su reglamento o las normas técnicas…”
RESUELVE
Primero: Se determina la ILEGALIDAD del “PROCEDIMIENTO DE LA GESTIÓN DEL DELEGADO DE PREVENCIÓN” emitido por la empresa PEPSICO ALIMENTOS, S.C.A. en virtud que la misma viola de manera evidente la LOPCYMAT y su Reglamento Parcial y en efecto vulnera los Derechos de los Trabajadores y Delegados de Prevención del centro de trabajo.
Segundo: Se ordena a la empresa PEPSICO ALIMENTOS, S.C.A. el fiel cumplimiento de la normativa legal vigente en materia de salud y seguridad laborales, Ley Orgánica de Prevención, Condiciones y Medio Ambiente de Trabajo y su reglamento parcial.
Tercero: Notificar de la presente decisión a los interesados, de conformidad con lo establecido en el artículo 73 de la Ley Orgánica de Procedimientos Administrativos…”.
• Cursa a los folios 37 al 44, marcado “D”, Procedimiento de la Gestión del Delegado de Prevención de la empresa.
• Cursa a los folios 45 al 50, marcada “E”, copia fotostática de Opinión emitida por la Consultoría Jurídica del INPSASEL, en fecha 04 de septiembre de 2014.
• Cursa al folio 51, marcada “F”, copia fotostática de Oficio Nº: ARA-GCIA-2015-0006, de fecha 02 de marzo de 2015, suscrito por el T.S.U. Robert Peraza, en su condición de Gerente (E) Regional de la Gerencia Estadal de Salud de los Trabajadores GERESAT-ARAGUA, mediante la cual convocó a PEPSICO a una mesa de trabajo a realizarse el día martes 03 de marzo de ese año, a las 9:30 a.m. en la sede de la entidad de trabajo.
• Cursa a los folios 68 al 83, marcada “G”, original del Acta de Inspección Judicial efectuada por el Juzgado Vigésimo Cuarto (24º) de Municipio Ordinario y Ejecutor de Medidas de la Circunscripción Judicial del Área Metropolitana de Caracas, de fecha 17 de marzo de 2016.
Con relación a las referidas documentales, las mismas son apreciadas por esta sentenciadora, otorgándoles valor probatorio de conformidad al artículo 429 del Código de Procedimiento Civil, aplicado conforme a lo preceptuado en el artículo 31 de la Ley Orgánica de la Jurisdicción Contenciosa Administrativa. Así se establece.
-VI-
CONSIDERACIONES PARA DECIDIR
Visto lo alegado por la representación de la empresa recurrente y la opinión emitida por el Ministerio Público, esta Juzgadora determina que la controversia versa en la revisión del acto administrativo de efectos particulares contenido en la “Providencia Administrativa de fecha 15 de mayo de 2015”, a los fines de establecer la existencia o no de cuatro vicios a saber: 1.) Violación al derecho a la defensa y al debido proceso. Ausencia de procedimiento; 2.) Incompetencia por parte del Presidente de INPSASEL para declarar la ilegalidad del Procedimiento interno de PEPSICO; 3.) Notificación defectuosa de la citada Providencia; 4.) Inmotivación del acto recurrido.
Violación al derecho a la defensa y al debido proceso. Ausencia de procedimiento.
Alude el recurrente, que el acto administrativo dictado por el Presidente del ente administrativo laboral, no le garantizó su derecho al contradictorio, por cuanto debió permitírsele exponer las defensas y pruebas que considerase pertinentes.
Del mismo modo argumenta, que el órgano laboral no podía emitir el referido acto declarando la ilegalidad del procedimiento interno llevado a cabo por la empresa, en virtud que la Ley Orgánica de Prevención, Condiciones y Medio Ambiente de Trabajo (LOCYMAT) y su reglamento no disponen de un procedimiento administrativo especial para declarar tal ilegalidad. Asimismo, aduce que su representada desconoce absolutamente el procedimiento tramitado por el Instituto Nacional de Prevención, Salud y Seguridad Laborales (INPSASEL) que concluyó en la decisión administrativa recurrida, donde se violentó el derecho a la defensa de su representada y en el cual debió aplicarse el procedimiento administrativo previsto en el artículo 47 y siguientes de la Ley Orgánica de Procedimientos Administrativos, toda vez que en la LOPCYMAT no está regulado un procedimiento específico dirigido a declarar la ilegalidad de las normas establecidas por la entidad de trabajo.
Denuncia la violación del artículo 48 de la Ley Orgánica de Procedimientos Administrativos, por cuanto el ente administrativo no le concedió a su representada un plazo de 10 días para exponer sus argumentos y promover las pruebas que considerase pertinentes, siendo esta cuestión de índole fundamental para garantizar el derecho a la defensa de su representación frente a la Providencia que le afectaría directamente.
Igualmente, refiere la infracción del artículo 51 de la señalada ley, puesto que la institución laboral debió ordenar la apertura de un solo expediente que reuniera toda la tramitación del asunto, y porque el propio acto administrativo se fundamentó en una opinión emitida por la Consultoría Jurídica del ente de salud y seguridad laboral, que fue incorporada supuestamente en un expediente nunca visto por PEPSICO.
Bajo ese contexto, menciona la violación del artículo 58 ejusdem, habida cuenta que el INPSASEL nunca le permitió a su representada ejercer su derecho a la contradicción, sin notificarle sobre la apertura del procedimiento; expresando de igual forma, la delación del artículo 59 ibídem, toda vez que el ente laboral nunca le facilitó a la empresa el acceso al expediente administrativo sustanciado ante la Consultoría Jurídica donde presuntamente reposaría el acto administrativo impugnado, así como todo el procedimiento administrativo efectuado previamente que habría concluido en la declaratoria de ilegalidad.
Destaca incluso, que el INPSASEL, la Procuraduría General de la República, los terceros llamados a juicio o el Ministerio Público, no han refutado los hechos alegados por su representación.
Ahora bien, a los fines de resolver la presente controversia, es importante señalar el criterio indicado por la Sala Político Administrativa del Tribunal Supremo de Justicia, mediante sentencia número 01996, de fecha 25 de septiembre de 2001, sobre el vicio de inexistencia de procedimiento a través del cual se consideraría la nulidad absoluta del acto administrativo, el cual es del siguiente tenor:
“…La procedencia de la sanción jurídica de nulidad absoluta impuesta a un acto que adolece del vicio consagrado en el ordinal 4º del artículo 19 de la citada ley, está condicionada a la inexistencia de un procedimiento administrativo legalmente establecido, es decir, a su ausencia total y absoluta. La doctrina y la jurisprudencia contenciosa administrativa progresivamente han delineado el contenido y alcance del referido vicio de procedimiento administrativo, al permitir una valoración distinta de este vicio que afecta al acto administrativo en atención a la trascendencia de las infracciones del procedimiento. En tal sentido, se ha establecido que el acto administrativo adoptado estaría viciado de nulidad absoluta, cuando: a) ocurra la carencia total y absoluta de los trámites procedimentales legalmente establecidos; b) se aplique un procedimiento distinto al previsto por la ley correspondiente, es decir, cuando por una errónea calificación previa del procedimiento a seguir, se desvíe la actuación administrativa del iter procedimental que debía aplicarse de conformidad con el texto legal correspondiente (desviación de procedimiento); o c) cuando se prescinden de principios y reglas esenciales para la formación de la voluntad administrativa o se transgredan fases del procedimiento que constituyan garantías esenciales del administrado (principio de esencialidad). Cuando el vicio de procedimiento no produce una disminución efectiva, real, y transcendente de las garantías del administrado, sino que representa sólo fallas o irregularidades parciales, derivadas del incumplimiento de un trámite del procedimiento, la jurisprudencia ha considerado que el vicio es sancionado con anulabilidad, ya que sólo constituyen vicios de ilegalidad aquellos que tengan relevancia y provoquen una lesión grave al derecho de defensa”. (Resaltados de este Tribunal).
De igual manera ha dispuesto la misma Sala por medio de la sentencia número 382 de fecha 27 de mayo de 2008, que:
“…La prescindencia total y absoluta del procedimiento legal establecido, conforme al numeral 4 del artículo 19 de la Ley Orgánica de Procedimientos Administrativos, no se refiere a la violación de un trámite, requisito o formalidad, o varios de ellos. El vicio denunciado solo se justifica en los casos en los que no ha habido procedimiento alguno o han sido violadas fases del mismo que constituyen garantías esenciales del administrado…”. (Resaltado de este Tribunal).
Con lo cual tal vicio de prescindencia de procedimiento, procedería ante la ausencia absoluta del procedimiento que impida o vulnere el derecho a la defensa y al debido proceso, que son inmanentes al administrado. Así se establece.-
Recientemente, mediante decisión N° 1425 de fecha 17 de diciembre de 2013, la Sala de Casación Social sostuvo:
“…En relación con la violación al derecho a la defensa y al debido proceso, la Sala Político Administrativa en Sentencia Nro. 00737 del 22 de julio del 2010, caso: Muller Mantenimiento, C.A, estableció:
La jurisprudencia de la Sala Político-Administrativa ha sido consistente en señalar que el debido proceso constituye una de las manifestaciones más relevantes del derecho a la defensa y, por tanto, la ausencia de procedimiento vicia de nulidad los actos dictados por la Administración, pues, en ese caso, el administrado se ve imposibilitado de hacer valer sus derechos e intereses contra la actuación administrativa. De manera que los postulados constitucionales ( derecho a la defensa, debido proceso y presunción de inocencia) implican la posibilidad de ser oído, dado que en caso contrario, no puede hablarse de defensa alguna; el derecho a ser notificado de la decisión administrativa a efecto de presentar los alegatos que en su defensa pueda aportar el administrado al procedimiento; el derecho a tener acceso al expediente, con el propósito de examinar en cualquier estado de la causa las actuaciones que la componen; el derecho del administrado a presentar pruebas tendentes a enervar las actuaciones administrativas que se le imputan; el derecho a ser informado de los recursos y medios de defensa que le asisten y, por último, el derecho a recibir oportuna respuesta a sus solicitudes…”.
De acuerdo con las sentencias y normas citadas supra, se está en presencia de la causal de nulidad prevista en el numeral 4 del artículo 19 de la Ley Orgánica de Procedimientos Administrativos, cuando el acto en cuestión haya sido dictado por la Administración “con prescindencia total y absoluta del procedimiento legalmente establecido”; es decir, cuando ésta lo dicte sin haber realizado para ello procedimiento administrativo alguno, o bien cuando haya aplicado un procedimiento administrativo distinto al legalmente establecido, en el cual no se haya garantizado el derecho a la defensa y al debido proceso.
Respecto a la violación del derecho a la defensa y al debido proceso, la Sala Constitucional del Tribunal Supremo de Justicia, a través de la Sentencia Nº 1251 publicada en fecha 17 de julio de 2001, con Ponencia del Magistrado Dr. Pedro Rafael Rondón Haaz, señaló:
“…Sobre el alcance de la garantía del debido proceso, la Sala ha tenido oportunidad de pronunciarse, lo cual ha hecho en los siguientes términos:
“La garantía constitucional del ‘debido proceso’, enunciada en el encabezamiento del artículo 49 de la Constitución de la República, representa el género que compendía en sí la totalidad de las garantías constitucionales del proceso, configurativas de los derechos fundamentales del justiciable.
(…omissis…)
Ahora bien, en el ámbito de las garantías constitucionales del proceso, cabe hacer mención expresa del derecho fundamental que representa para el justiciable la garantía de la defensa, contemplada en el artículo 49, numerales 1 y 3, de la Constitución de la República, en los términos siguientes:
‘El debido proceso se aplicará a todas las actuaciones judiciales y administrativas; en consecuencia: 1. La defensa y la asistencia jurídica son derechos inviolables en todo estado y grado de la investigación y del proceso. Toda persona tiene derecho a ser notificada de los cargos por los cuales se le investiga; de acceder a las pruebas y de disponer del tiempo y de los medios adecuados para ejercer su defensa. Serán nulas las pruebas obtenidas mediante violación del debido proceso. Toda persona declarada culpable tiene derecho a recurrir del fallo, con las excepciones establecidas en esta Constitución y en la ley. 3. Toda persona tiene derecho a ser oída en cualquier clase de proceso...’…”.
Asimismo, la Sentencia Nº 1316 publicada en fecha 08 de octubre de 2013, con Ponencia de la Magistrada Carmen Zuleta de Merchán, indicó:
“…Sobre este punto, esta Sala ha considerado que el derecho a la defensa y al debido proceso tienen plena prevalencia en todo procedimiento administrativo, sin que pueda entenderse de modo alguno que el retiro de las posibilidades para ejercer esa defensa, y menos, dictar actos en ausencia total de procedimiento, puedan solventarse con la intervención posterior del particular, ante los tribunales de la jurisdicción contencioso de la materia…”.
De acuerdo con la Jurisprudencia, el derecho a la defensa consiste en la posibilidad de un juicio contradictorio en el que las partes puedan hacer valer sus derechos e intereses legítimos, existiendo, la violación del derecho a la defensa cuando los interesados no conocen el procedimiento que pueda afectarlos, se les impide su participación en él o el ejercicio de sus derechos, se les prohíbe realizar actividades probatorias o no se les notifican los actos que los afecten. Mientras que el debido proceso comprende el derecho a defenderse de todo ciudadano ante los órganos competentes, bien sea ante los tribunales y los órganos administrativos, entendiéndose como ejemplos de la aplicación del debido proceso: la notificación adecuada de los hechos atribuidos, el derecho a ser presumido inocente mientras no se demuestre lo contrario, a ser oído, derecho a no ser condenado por un hecho no previsto en la ley como delito o falta, derecho a no ser juzgado dos veces por los mismos hechos, derecho a no ser obligado a declararse culpable ni a declarar contra si mismo, entre otros.
En el caso sub iudice, esta Superioridad observa, de la revisión efectuada a las pruebas aportadas por la parte recurrente, concretamente de la Providencia Administrativa de fecha 24 de marzo de 2015 cursante a los folios 34 al 36 de la primera pieza del expediente, que aquélla fue dictada por el Presidente del Instituto Nacional de Prevención, Salud y Seguridad Laborales, devenido de la gestión iniciada durante el mes de agosto y 04 de septiembre de 2014, por los Delegados de Prevención de PEPSICO ALIMENTOS, S.C.A, ciudadanos Juan Bolívar, Rafael Rodríguez, José Esparragoza y Godoy Capriles, identificados en autos, a los efectos de solicitar la opinión jurídica de dicho organismo y determinar la validez del “Procedimiento de Gestión del Delegado de Prevención”, emitido por esa empresa, sin evidenciarse de su contenido referencia alguna acerca de la existencia de un procedimiento administrativo previo iniciado en contra de la empresa con miras a debatir la legalidad o no de ese “Procedimiento de Gestión del Delegado de Prevención”, tal y como se constató del texto del acta levantada por el Juzgado Vigésimo Cuarto (24º) de Municipio Ordinario y Ejecutor de Medidas de la Circunscripción Judicial del Área Metropolitana de Caracas, en fecha 17 de marzo de 2016 (vid. folios 70 al 73 de la primera pieza), demostrando la inexistencia, en el organismo emisor, de expediente administrativo contentivo de ese debido debate administrativo.
Asimismo, esta Alzada verifica a los folios 45 al 50 y 74 al 79, respectivamente, de la primera pieza, la opinión jurídica proferida por el Consultor Jurídico del instituto laboral a solicitud de los prenombrados ciudadanos que sancionó la ilegalidad del Procedimiento de la Gestión del Delegado de Prevención emitido por la empresa, por considerar que el mismo lesionó la Ley Orgánica de Prevención, Condiciones y Medio Ambiente de Trabajo y su reglamento, vulnerando, aparentemente, los derechos de los trabajadores y de los delegados de prevención de la entidad de trabajo y, donde, además se exhortó a la empresa, al Comité de Seguridad y Salud Laboral y a los Delegados de Prevención, a conformar una mesa de trabajo a fin de llegar a un acuerdo respecto a las políticas en materias de salud y seguridad laboral, organización del tiempo y planes de trabajo de los prenombrados delegados.
Bajo ese contexto, del análisis realizado al antedicho documento, se advierte que aquél representa un elemento interno, generalmente apreciado por la autoridad emisora de un acto administrativo en la toma de decisiones inherente al Principio de Autotutela Administrativo, incluido en el tránsito de un procedimiento administrado en el cual fue resguardado el artículo 49 Constitucional y con él principios fundamentales como el derecho a la defensa y el debido proceso y no la de servir como referencia principal para que la máxima autoridad del despacho administrativo decida una Providencia Administrativa.
Valga destacar que, efectivamente, la ley especial: Ley Orgánica de Prevención, Condiciones y Medio Ambiente de Trabajo, no prevé un procedimiento administrativo idóneo para la controversia de marras; sin embargo, la ley adjetiva general: Ley Orgánica de Procedimientos Administrativos, - si bien es anterior a la Constitución de la República Bolivariana de Venezuela que incorporó expresamente el derecho a la defensa en el procedimiento administrativo-, prevé en su artículo 48 un procedimiento básico destinado a preparar el posterior pronunciamiento del ente administrativo a la solicitud de un interesado, prescindiendo en el subiúdice, de la ausencia de un contradictorio en el que la recurrente haya podido hacer valer sus derechos e intereses legítimos, así como la posibilidad de defenderse ante ese despacho administrativo. Motivo por el cual esta Juzgadora declara con lugar la infracción planteada. Así se decide.-
1. En cuanto a la Incompetencia por parte del Presidente de INPSASEL para declarar la ilegalidad del Procedimiento interno de PEPSICO.
Refiere el accionante, que el órgano administrativo es competente para asesorar a los trabajadores y empleadores en materia de prevención, seguridad y salud laborales, así como para establecer principios dirigidos a elaborar e implementar los programas de seguridad y salud en el trabajo, de conformidad con lo dispuesto en el artículo 18, numerales 8 y 20 de la Ley Orgánica de Prevención, Condiciones y Medio Ambiente de Trabajo, más no para declarar la ilegalidad del “Procedimiento de la Gestión del Delegado de Prevención”. Añadiendo, que a las partes se les debe garantizar el ejercicio pleno de sus garantías procesales y el derecho a la defensa, con la declaración de ilegalidad del referido procedimiento.
Destaca asimismo, que el señalado artículo 18 de la Ley Adjetiva que regula las condiciones y el medio ambiente de trabajo, solo contempla la realización de inspecciones acerca de las condiciones de modo, tiempo y lugar en que han sido prestados los servicios, con la posterior toma de decisiones relacionada con aquellas circunstancias en que las que fueron efectuados dichos servicios, de las que no podría derivarse una calificación jurídica de la supuesta ilegalidad de los procedimientos internos de la empresa como se observa en el presente caso, dado que la determinación de tal ilegalidad sólo podría llevarla a cabo la jurisdicción laboral quien tendría la competencia necesaria para determinar el supuesto fraude laboral por parte de su representada, y no el INPSASEL, puesto que en un procedimiento judicial las partes intervinientes tendrían la posibilidad de ser escuchadas, promover pruebas y formular los alegatos y defensas que consideren necesarios para demostrar sus dichos, de acuerdo a lo preceptuado en el artículo 49, numeral 2º de la Constitución de la República Bolivariana de Venezuela, de tal modo que ni el Presidente de INPSASEL ni su Consultoría Jurídica están facultados legalmente para emitir pronunciamiento sobre la calificación de legalidad del procedimiento ejecutado por la entidad de trabajo.
Expone, que resulta evidente la falta de jurisdicción de la Administración Pública y concretamente de la máxima autoridad del órgano administrativo, para:
• Establecer o declarar la supuesta ilegalidad del Procedimiento de la Gestión del Delegado de Prevención de PEPSICO.
• Determinar la supuesta intención de la empresa de defraudar la LOPCYMAT y su Reglamento.
• Ordenar a PEPSICO el “cumplimiento de la normativa legal vigente en materia de salud y seguridad laborales”, sin señalar de forma clara, precisa y expresa, cuáles fueron los supuestos incumplimientos en que incurrió su representada.
En tal sentido, vistos los argumentos esgrimidos por la parte recurrente, advierte esta Juzgadora que en relación al vicio denunciado existen las siguientes situaciones: usurpación de autoridad, la usurpación de funciones y la extralimitación de funciones; produciéndose la usurpación de autoridad, cuando el acto es dictado por quien carece en absoluto de investidura pública; así como la usurpación de funciones, cuando una autoridad legítima dicta un acto invadiendo la esfera de competencia de un órgano perteneciente a otra rama del Poder Público; y como igualmente se origina la extralimitación de funciones, cuando la autoridad administrativa realiza un acto para el cual no posee una competencia expresa.
Al respecto, la Sala Político Administrativa del Tribunal Supremo de Justicia, en sentencia número 539, de fecha 01 de junio de 2004, caso: Rafael Celestino Rangel Vargas, dejó establecido:
“…En cuanto al vicio de incompetencia, tanto la doctrina como la jurisprudencia de esta Sala, han distinguido básicamente tres tipos de irregularidades: la llamada usurpación de autoridad, la usurpación de funciones y la extralimitación de funciones.
La usurpación de autoridad ocurre cuando un acto es dictado por quien carece en absoluto de investidura pública. Este vicio se encuentra sancionado con la nulidad absoluta del acto. Por su parte, la usurpación de funciones se constata, cuando una autoridad legítima dicta un acto invadiendo la esfera de competencia de un órgano perteneciente a otra rama del Poder Público violentando de ese modo las disposiciones contenidas en los artículos 136 y 137 de la Constitución de la República, en virtud de los cuales se consagra, por una parte, el principio de separación de poderes según el cual cada rama del Poder Público tiene sus funciones propias, y se establece, por otra, que sólo la Constitución y la ley definen las atribuciones del Poder Público y a estas normas debe sujetarse su ejercicio.
Finalmente, la extralimitación de funciones consiste fundamentalmente en la realización por parte de la autoridad administrativa de un acto para el cual no tiene competencia expresa (…)”.
En ese orden, la Sala Político Administrativa, mediante sentencia Nº 00028 de fecha 22 de enero de 2002, acogida por la Sala de Casación Social por medio de la sentencia N° 1337 de fecha 28 de noviembre de 2012, indicó lo siguiente:
“…el vicio de incompetencia es aquel que afecta a los actos administrativos cuando han sido dictados por funcionarios no autorizados legalmente para ello, en otras palabras, la competencia designa la medida de la potestad de actuación del funcionario; en tal sentido, éste no puede hacer nada para lo cual no haya sido expresamente autorizado por Ley. De manera que el vicio de incompetencia infringe el orden de asignación y distribución competencial del órgano administrativo; en tal sentido, ha sido criterio pacífico y reiterado de esta Sala que tal incompetencia debe ser manifiesta para que sea considerada como causal de nulidad absoluta de conformidad con lo dispuesto por el ordinal 4° del artículo 19 de la Ley Orgánica de Procedimientos Administrativos…”.
Respecto de lo planteado, debe señalarse que la Ley Orgánica de Prevención, Condiciones y Medio Ambiente de Trabajo en su artículo 18, numerales 6, 7, 8, 14, 15 y 20, prevé como competencias del Instituto Nacional de Prevención, Salud y Seguridad Laborales, las que a continuación se observan:
“… 6. Ejercer las funciones de inspección de condiciones de seguridad y salud en el trabajo, estableciendo los ordenamientos y plazos de cumplimiento en caso de violación de la normativa vigente, sin perjuicio de las competencias generales de las Unidades de Supervisión, adscritas a las Inspectorías del Trabajo.
7. Aplicar las sanciones establecidas en la presente Ley.
8. Asesorar a trabajadores y trabajadoras, a empleadores y empleadoras, a las cooperativas y otras formas asociativas comunitarias de carácter productivo o de servicio, así como a sus organizaciones representativas, en materia de prevención, seguridad y salud laborales.
(…omissis…)
14. Investigar los accidentes y las enfermedades ocupacionales, estableciendo las metodologías necesarias para ser aplicadas y realizando los ordenamientos correspondientes.
15. Calificar el origen ocupacional de la enfermedad o del accidente.
(…omissis…)
20. Establecer los principios para la elaboración, implementación y evaluación de los programas de seguridad y salud en el trabajo…”. (Subrayado de esta Alzada).
De igual forma, la mencionada norma dispone en su artículo 22, numerales 1, 2, 3, 4 y 11, las principales atribuciones del Presidente del referido ente, que son del tenor siguiente:
“…Artículo 22
(…omissis…)
Son atribuciones del Presidente o Presidenta del Instituto Nacional de Prevención, Salud y Seguridad Laborales las siguientes:
1. Ejercer la máxima autoridad del Instituto.
2. Ejercer la representación del Instituto.
3. Convocar y presidir las reuniones del Directorio.
4. Proponer al Directorio el componente de salud, seguridad y condiciones y medio ambiente de trabajo del Proyecto de Plan Nacional de Seguridad y Salud.
(…omissis…)
11. Conocer, en última instancia, los recursos administrativos de conformidad con esta Ley. La decisión del Presidente o Presidenta agota la vía administrativa. …”. (Negrillas de este Tribunal).
De suyo se evidencia que la Ley Orgánica de Prevención, Condiciones y Medio Ambiente de Trabajo, señala claramente cuáles son las atribuciones que tienen, tanto la institución administrativa laboral como su presidente. De modo tal, que esta Sentenciadora constata, del análisis realizado a las funciones efectuadas por el Instituto Nacional de Prevención, Salud y Seguridad Laborales, que dicho organismo no posee la función de calificar la legalidad o no de un procedimiento interno dirigido a regular las obligaciones de los delegados de prevención de la entidad de trabajo recurrente, sino la de: desarrollar programas educativos y de capacitación técnica para los trabajadores y empleadores en materia de seguridad y salud en el trabajo; inspeccionar las condiciones de seguridad y salud en el trabajo; calificar el origen ocupacional de la enfermedad o del accidente laboral ocasionado al trabajador; y aplicar las sanciones establecidas en el prenombrado ordenamiento jurídico cuando no sean cumplidas las normas de seguridad y salud en el trabajo, en el marco de un procedimiento administrativo iniciado a instancia de parte o de oficio, de acuerdo a lo preceptuado en el artículo 48 de la Ley Orgánica de Procedimientos Administrativos, donde los particulares tengan la oportunidad de ejercer sus derechos constitucionales a la defensa y al debido proceso.
Asimismo, se aprecia que el Presidente del indicado órgano tampoco tiene como obligación calificar la legalidad del reglamento de la empresa, sino la ejercer la máxima autoridad así como la representación del instituto; proponer al Directorio el componente de salud, seguridad y condiciones y medio ambiente de trabajo relacionado con el Proyecto de Plan Nacional de Seguridad y Salud; y conocer en última instancia los recursos administrativos conforme a lo establecido en la ley adjetiva que reglamenta la prevención, condiciones y medio ambiente de trabajo, agotando con su decisión la vía administrativa, la cual no se verificó en el caso de autos, conforme a las razones antes desarrolladas.
De manera que esta Juzgadora concluye, que la Providencia impugnada se encuentra viciada de nulidad absoluta, de conformidad con lo previsto en los numerales 1 y 4 del artículo 19 de la Ley Orgánica de Procedimientos Administrativos, en concordancia con lo dispuesto en los artículos 25 y 49 de la Constitución de la República Bolivariana de Venezuela por evidenciarse, en el presente caso una extralimitación de funciones por parte de la máxima autoridad del ente recurrido, al haber dictado un acto para el cual no tenía la competencia expresa; máxime cuando no existió un procedimiento que precediera a la decisión recurrida, sino un dictamen emanado de la Consultoría Jurídica del órgano administrativo, utilizado como base para emitir la Providencia; por lo cual esta Alzada declara procedente el alegato del recurrente sobre este particular, considerando inoficioso pronunciarse sobre los demás vicios señalados. Así se decide.-
-VII-
DISPOSITIVO
Por los razonamientos que anteceden, este Juzgado Superior Séptimo (7º) del Circuito Judicial del Trabajo de la Circunscripción Judicial del Área Metropolitana de Caracas, en nombre de la República y por autoridad de la Ley, declara:
PRIMERO: CON LUGAR EL RECURSO CONTENCIOSO DE NULIDAD interpuesto por la entidad de trabajo PEPSICO ALIMENTOS, S.C.A., (antes denominadas: SNACKS AMÉRICA LATINA VENEZUELA, S.R.L. y SAVOY BRANDS VENEZUELA, S.R.L.), contra el acto administrativo denegatorio tácito de fecha 24 de marzo de 2015, dictado por el presidente del Instituto Nacional de Prevención, Salud y Seguridad Laborales (INPASAEL), mediante el cual se determinó la ILEGALIDAD del “PROCEDIMIENTO EN LA GESTIÓN DEL DELEGADO DE PREVENCIÓN” emitido por la mencionada empresa y, en virtud de ello nula y sin efecto legal alguno dicha Providencia.
SEGUNDO: Se ordena la notificación de las partes, de la Procuraduría General de la República Bolivariana de Venezuela y al Instituto Nacional de Prevención Salud y Seguridad Laborales.
Se ordena la publicación de la presente sentencia en la página electrónica del Tribunal Supremo de Justicia en el sitio denominado Regiones Área Metropolitana de Caracas http://caracas.tsj.gov.ve/. CÚMPLASE.-
PUBLÍQUESE Y REGÍSTRESE
Dada, firmada y sellada en la Sala de Despacho del Juzgado Séptimo Superior del Trabajo del Circuito Judicial del Trabajo de la Circunscripción Judicial del Área Metropolitana de Caracas, en Caracas, a los veintiocho (28) días del mes de noviembre de 2018. Años 208º de la Independencia y 159º de la Federación.-
LA JUEZ,
Abg. MARIA INES CAÑIZALEZ LEON
LA SECRETARIA
Abg. KAREN CARVAJAL
Nota: En la misma fecha de hoy, siendo las 11:38 am., se publicó la anterior decisión, previo el cumplimiento de las formalidades de Ley LA SECRETARIA
Abg. KAREN CARVAJAL
MICL/KC/mari*_*
