Sobre el Decreto N° 9.041 mediante el cual se dicta el Decreto con rango, valor y fuerza de Ley Orgánica de Bienes Públicos

Autor:Claudia Nikken
Páginas:209-249
RESUMEN

Hasta la entrada en vigencia de la Ley Orgánica de Bienes Públicos, el régimen de tales bienes estuvo contenido una diversidad de leyes nacionales, estadales y municipales. Uno esperaría, pues, que de acuerdo con lo previsto en la Ley Orgánica de la Administración Financiera del Sector Público, se hubiera dictado una ley sobre el sistema de administración de bienes de carácter general, que se... (ver resumen completo)

 
ÍNDICE
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Introducción

Las formas.

El 17 de diciembre de 2010 fue publicada en el la Gaceta Oficial Nº Extr. 6.009 la Ley que autoriza al Presidente de la República para Dictar Decretos con Rango, Valor y Fuerza de Ley en las materias que se le delegan (Ley habilitante 2010). Sobre la base de esta ley, específicamente de acuerdo con lo establecido en el artículo 1, numeral 5, literal a), procedió el Presidente de la República, mediante Decreto Nº 9.041 del 12 de junio de 2012, a dictar el Decreto con Rango, Valor y Fuerza de Ley Orgánica de Bienes Públicos (Ley Orgánica de Bienes Públicos). Esta ley orgánica se publicó inicialmente en la Gaceta Oficial Nº 39.945 de 15 de junio de 2012, y fue reimpresa “por error material” en la Gaceta Oficial Nº 39.952 de 26 de junio de 2012.

Es obligante, para quien suscribe, hacer dos brevísimos comentarios en cuanto, por una parte, a la habilitación para legislar acordada a favor del Presidente de la República de acuerdo con la norma citada como fuente de competencia y; por la otra, con relación a la “reimpresión” de la ley.

En cuanto a lo primero, la norma referida como base legal autoriza al Presidente de la República, en el ámbito financiero y tributario, para “[d]ictar o reformar normas para adecuar el sistema financiero público y privado a los principios constitucionales y, en consecuencia, modernizar el marco regulatorio de los sectores tributario, impositivo, monetario, crediticio, del mercado de valores, de la banca y de los seguros”. De tal manera, es falso que la norma citada como fuente de competencia habilitara al Presidente de la República para dictar una Ley Orgánica de Bienes Públicos: si bien es cierto que el sistema de administración de bienes forma parte de la administración financiera del sector público1, no es menos cierto que la norma habilitante invita a la adecuación del sistema financiero público a los principios constitucionales, mediante la emisión o modificación de regulaciones en las materias tributaria e impositiva –como si fueran distintas–, monetaria, crediticia, del mercado de valores, de la banca y de los seguros. No se habla en modo alguno de la legislación general en materia de bienes públicos.

Sobre la reimpresión de la ley porque supuestamente “[existe] discrepancia en el original y la publicación en la Gaceta Oficial”, ni siquiera volveremos sobre lo que tantas veces se ha denunciado como medio írrito para la modificación de leyes y otros instrumentos, incluso de la Constitución. Cabe preguntarse –en estos tiempos– quién es el funcionario encargado de velar por que el Presidente de la República firme las leyes originales, que son las mismas que se publican en la gaceta –¡ya no hay transcripción!–. Con tantos errores, deben haber pasado unos cuantos por el Despacho presidencial. En fin.

Lo cierto es que nuestro amigo, el Profesor Antonio Silva Aranguren, se tomó la tarea de comparar los dos textos, resaltando las “correcciones” de uno a otro, y generosamente hizo circular el cuadro resultante entre un grupo de profesores, lo cual le agradecemos inmensamente. En este espacio no cabe traer ese cuadro, pues son demasiadas correcciones. Iremos haciendo referencia puntual a algunas de ellas en el desarrollo del presente trabajo.

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El fondo.

De acuerdo con la norma citada como base legal para la emisión, por el Presidente de la República, de la Ley Orgánica de Bienes Públicos, era menester modernizar el marco regulatorio –añadimos nosotros– del sistema de administración de bienes, con la finalidad de adecuar el sistema financiero público a los principios constitucionales.

Aun cuando, como se vio, la Ley habilitante 2010 no faculta al Presidente de la República para legislar en materia de bienes públicos, lo que sí es cierto es que él mismo y el Poder Legislativo estaban en mora en ese ámbito. La Ley Orgánica de la Administración Financiera del Sector Público publicada en la Gaceta Oficial Nº 37.029 de fecha 5 de septiembre del 2000, en su artículo 3, prevé la existencia de un sistema de administración de bienes como parte integrante de la administración financiera del sector público, y remite a una ley especial2. De hecho, en el artículo 191 se ordenó al Presidente de la República presentar a la Asamblea Nacional, dentro del año siguiente a su publicación –es decir al 5 de septiembre de 2001– un proyecto de ley que organizara el sistema de administración de los bienes del Estado, de manera que el mismo se integrara a los sistemas básicos de administración financiera, bajo los criterios de “centralización normativa y desconcentración operativa”. Así, si bien la ley –o mejor legislación– especial sobre la administración de los bienes públicos existía, por supuesto, antes de la vigencia de la Ley Orgánica de la Administración Financiera del Sector Público, además de su vetustez, no recogía de forma sistemática el régimen jurídico aplicable a los bienes públicos.

Hasta la entrada en vigencia de la Ley Orgánica de Bienes Públicos, el régimen de tales bienes estuvo contenido en el Código Civil, en el título I de la Ley Orgánica de Hacienda Pública Nacional con respecto a los bienes nacionales3; en la Ley Orgánica que regula la Enajenación de Bienes del Sector Público No Afectos a las Industrias Básicas4; en la Ley Orgánica de Régimen Municipal5y luego en la Ley Orgánica del Poder Público Municipal6;

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en las constituciones y leyes estadales dictadas –las últimas– casi todas con base en la Constitución de 1961; en las ordenanzas municipales, también casi todas preconstitucionales en la materia; y luego también en la Ley de Conservación y Mantenimiento de los Bienes Públicos que es la más reciente de todas7. Todo sin contar con la legislación en materia de ordenación territorial y urbanística, hidrocarburos, minas, aduanas, impuestos, drogas y otras actividades ilícitas, etc.

Uno esperaría, pues, que de acuerdo con lo previsto en la Ley Orgánica de la Administración Financiera del Sector Público, se hubiera dictado una ley sobre el sistema de administración de bienes de carácter general, que se refiriera a todas las categorías de bienes públicos, respetando siempre el principio de la separación (vertical) de poderes y, por ende, la autonomía de los estados y municipios; así como la autonomía de otros órganos y entes como consecuencia de la aplicación de los principios de desconcentración y descentralización. Uno esperaría, además, que esa ley hubiera recogido en un solo instrumento todas las normas –o los principios normativos, en el caso– inherentes a la correcta “administración” de los bienes públicos.

La ley que analizamos cumple con esas expectativas muy parcialmente. Es, a nuestro juicio, una verdadera oportunidad perdida como tantas otras8.

Estructura general de la ley.

La Ley Orgánica de Bienes Públicos, en su versión “final”, está estructurada en seis títulos, una disposición derogatoria y tres disposiciones transitorias.

El primer título contiene las disposiciones generales y se divide en dos capítulos, los cuales se refrieren, en ese orden, al objeto y ámbito de aplicación de la ley y, a los bienes públicos.

El segundo título, por su parte, define el denominado sistema de bienes públicos en dos capítulos también. En el primer capítulo se establece el régimen normativo de los bienes públicos; en el segundo, se crea y regula la Superintendencia de Bienes Públicos.

El título tercero establece las normas generales para la administración de los bienes públicos en ocho capítulos: registro general de bienes públicos; incorporación de bienes; adscripción; posesión y custodia de bienes; adquisición de bienes; arrendamiento de bienes; de las concesiones; permisos y autorizaciones; de la conservación y el mantenimiento de los bienes; desincorporación y enajenación de bienes.

El cuarto título define los regímenes especiales, calificando como tales las “participaciones estatales” (capítulo I) y la propiedad incorporal (capítulo II).

El quinto título se refiere, en dos capítulos, a las responsabilidades y las sanciones correspondientes, estableciendo unas disposiciones generales y luego las sanciones.

Finalmente el último título, que sería el sexto, define los procedimientos y recursos.

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La disposición derogatoria fue una de las normas incorrectamente publicada el 15 de junio de 2012, cuando se tituló el acápite como “disposiciones derogativas”. Por su incidencia en el ordenamiento jurídico, me permito presentar las dos versiones en un cuadro; subrayando los cambios:

VERSIÓN 15 DE JUNIO DE 2012 VERSIÓN (CORREGIDA)

Se derogan los artículos contenidos en el Título I de la Ley Orgánica de la Hacienda Pública Nacional, publicada en Gaceta Oficial de la República Bolivariana de Venezuela N° 1.660 Extraordinario, de fecha 21 de junio de 1974; la Ley Orgánica que regula la Enajenación de Bienes del Sector Público no Afectos a las Industrias Básicas, publicada en Gaceta Oficial de la República Bolivariana de Venezuela N° 3.951 Extraordinario, de fecha 07 de enero de 1987 y su Reglamento, dictado mediante Decreto N° 78 de fecha 20-03-1999, Gaceta Oficial N° 36.668 de fecha 24-03-1999; los artículos 67 y 71 de la Ley Orgánica de Aduanas, publicada en Gaceta Oficial de la República Bolivariana de Venezuela N° 38.875 Extraordinario de fecha 21 de febrero de 2008; los artículos 10, 19 y 20 de la Ley sobre el Delito de Contrabando, publicada en Gaceta Oficial de la República Bolivariana de Venezuela N° 6.017 Extraordinario, de fecha 30 de diciembre de...

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