El Decreto con Rango, Valor y Fuerza de Ley Orgánica de Bienes Públicos: comentarios críticos sobre su (in)compatibilidad con la Constitución de 1999

AutorLuis A. Herrera Orellana
Páginas229-244

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Introducción

La Constitución de 1999 declaró en sus artículos 12, 13, 303 y 304, entre otros, una serie de bienes como de propiedad estatal. A algunos bienes los colocó bajo el régimen de dominio público y a otros bajo el régimen de dominio privado.

Asimismo, una serie de leyes nacionales también declara como de propiedad de la República (Poder Nacional) a otros bienes, naturales unos (espectro radioeléctrico, riveras de cuerpos de agua, tierras agrarias, etc.) y artificiales

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otros (puentes, plazas, empresas siderúrgicas, empresas procesadoras de cemento, etc.), con el consecuente efecto de someterlos todos, con mayor o menor intensidad, a un régimen de Derecho Público, que en el caso de los bienes de dominio público los excluye completamente del comercio, y que en el caso de los bienes de dominio privado los mantiene dentro del comercio, pero sometidos a cumplir con formalidades especiales no previstas en el Derecho Civil y Mercantil, para realizar respecto de ellos actos de administración o de disposición.

Todos estos bienes, como se indicó, están sometidos a un régimen de Derecho Público1, ya que su aprovechamiento debe estar orientado a satisfacer necesidades de la sociedad en su conjunto, y no las de un grupo en particular o de individuos dentro de ese conjunto, es decir, deben satisfacer los intereses generales, y de allí que se apliquen a quienes administran estos bienes leyes como la Ley Orgánica de la Contraloría General, la Ley contra la Corrupción y la Ley Orgánica de la Administración Financiera del Sector Público, entre otras, dirigidas a asegurar la transparencia y cumplimiento de esos fines públicos.

Ahora bien, el aprovechamiento de tales bienes en función del interés público por parte del Estado, esto es, su uso, administración y hasta disposición en los casos en que haya lugar a ello, así como el régimen de las garantías y privilegios de los bienes en casos de contratos y de demandas judiciales, está sujeto en Venezuela, en el caso de los bienes nacionales, desde inicios del siglo XX, a las normas contenidas en la Ley Orgánica de Hacienda Pública Nacional, cuya última modificación se produjo en 1974.

Esa Ley nacional estuvo vigente por poco más de 30 años, hasta que en Gaceta Oficial Nº 39.238, de 10.08.09, la Asamblea Nacional, sin debate abierto ni consulta pública, sancionó una Ley de derogatoria parcial de dicha Ley Orgánica de Hacienda Pública Nacional, que sólo dejó en vigencia algunos artículos del Título I de dicho texto legal, lo que generó incertidumbre respecto del modo

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en que se tratarían las demás materias reguladas por ese extenso instrumento legal, y de qué forma se lograrían armonizar sus normas con las que están previstas, sobre el mismo tema de bienes públicos a nivel municipal, en la Ley Orgánica del Poder Público Municipal2 y en la constitucionalmente pre-vista, pero no sancionada hasta hoy por la Asamblea Nacional, Ley Orgánica de Hacienda Pública Estadal3.

Pasados casi tres años desde la derogatoria casi total de la Ley Orgánica de Hacienda Pública Nacional, se aprobó una nueva legislación en materia de bienes públicos, ahora aplicable tanto a la República (Poder Nacional) como también a los estados (Poder Estadal) y a los municipios (Poder Municipal), no ya a través de la Asamblea Nacional siguiendo el procedimiento constitucional de elaboración de leyes, sino a través de un Decreto con Rango, Fuerza y Valor de Ley del Ejecutivo Nacional, dictado sin consulta pública ni debate plural, invocando una Ley habilitante de diciembre de 2010, en la que importa destacar que “no se autorizó” al Presidente de la República a dictar decretos con rango de ley en materia de bienes públicos, ni se le permitió condicionar, limitar o restringir la administración de bienes por los estados y municipios4.

En efecto, en la Gaceta Oficial Nº 39.945, de 15.06.12, se publicó y entró en vigencia de una vez el Decreto con Rango, Valor y Fuerza de Ley Orgánica de Bienes Públicos, siendo posteriormente “reimpreso al existir discrepancia entre el original y la publicación en Gaceta Oficial” en la Gaceta Oficial Nº 39.952, de 26.06.12 (en adelante, DLOBP), el cual vino entonces a cubrir el vacío legal que había dejado la derogatoria casi total de la Ley Orgánica de Hacienda Pública Nacional de 1974, y a establecer un Sistema de Bienes Públicos, cuya instrumentación generará seguramente incertidumbre en un inicio, puesto que en algunas de las disposiciones del DLOBP se lo concibe como un Sistema aplicable a la totalidad de órganos, entes y personas que

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manejen bienes públicos en cualquiera rama del Poder Público o nivel político-territorial, mientras que en otra se limita la acción de ese Sistema al control de los bienes públicos nacionales.

El DLOBP se divide en seis (6) Títulos que tratan los siguientes temas: (I) de las “Disposiciones generales”, en el que, además de definir su ámbito de aplicación, incluye un capítulo dedicado a la clasificación de los bienes públicos y a las prerrogativas administrativas y judiciales de las que gozarán tales bienes en casos de litigios contra los entes públicos; (II) del “Sistema de Bienes Públicos”, en el que se establecen los principios, fines y reglas de este sistema, se crea y definen las competencias de la Superintendencia de Bienes Públicos (en lo que sigue, SBP), con su régimen presupuestario y de funcionamiento, y se crea además la Comisión de Enajenación de Bienes Públicos, cuya competencia central será la de autorizar la enajenación de los bienes públicos propiedad o adscritos a algún órgano o ente del Poder Público Na -cional; (III) de las “Normas Generales para la Administración de los Bienes Públicos”, Título fundamental en el que, además de crearse el Registro Nacional de Bienes Públicos, se regulan para los tres niveles político territoriales de Gobierno los procedimientos de “incorporación de bienes”, de “adquisición de bienes”, de “arrendamiento de bienes”, de “concesiones, permisos y autorizaciones”, de “conservación y mantenimiento de los bienes” y de “desincorporación y enajenación de bienes”; (IV) de los “Regímenes especiales”, en que incluyen algunas normas especiales sobre la participación del Estado en sociedades mercantiles, así como algunas relativas a la propiedad inmate-rial estatal; (V) de la “responsabilidad y sanciones” aplicables a funcionarios y particulares que incumplan con las obligaciones previstas en este DLOBP y otras leyes conexas con él; y finalmente, (VI) de “Los procedimientos y de los recursos” que se seguirán en caso de imponerse cualquiera de las sanciones previstas en el texto legal. Se incluye también una disposición derogatoria5 y tres disposiciones transitorias6.

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Dejando para un trabajo ulterior el análisis detenido de las materias que regulará el DLOBP (en especial de los procedimientos especiales que contiene), en el presente trabajo se mostrará, en forma general, cómo debido a algunas de sus disposiciones, en lugar de promover la eficiencia y transparencia en la administración de bienes públicos nacionales, de respetar y no duplicar las competencias de la Contraloría General de la República y de establecer principios generales de coordinación (en lugar de normas de subordinación) para el aprovechamiento de bienes estadales y municipales por parte de gobernaciones y alcaldías y de armonizar su aprovechamiento y tutela con los derechos constitucionales de los particulares que puedan eventualmente ser objeto de actuaciones generadoras de daños por parte de la República (Poder Nacional), este DLOBP podría, en cambio, considerarse una normativa más que se suma al proceso político de centralización de competencias en el Poder Ejecutivo Nacional y de desconocimiento de la autonomía, en este caso funcional y patrimonial, de las demás ramas del Poder Público (especialmente de la Contraloría General de la República), de los estados, los municipios, de instituciones como el Banco Central de Venezuela y de las universidades públicas, así como de debilitamiento cuando no de desconocimiento abierto de derechos constitucionales de las personas.

Desde luego, lo que sigue no supone un...

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