Decisión de Juzgado Superio Primero del Trabajo de Tachira, de 18 de Julio de 2013

Se inicia el presente procedimiento por la interposición, en fecha 19 de septiembre de 2012, de la Demanda de Nulidad en contra del acto administrativo de efectos particulares, emanado del Instituto Nacional de Prevención Salud y Seguridad Laborales, Dirección Estadal de Salud de los Trabajadores, Táchira y Municipios Páez y Muñoz del Estado Apure, correspondiente a la P.A.N.. PA-US-T-086-2011, de fecha 29/12/2011, así como de su respectiva planilla de liquidación de multa No. 0155, de fecha 29/12/2011, por la cantidad de Bs. 58.710,oo, contenidas ambas en el expediente administrativo sancionador No. US-T-064-2010.

En fecha 24 de septiembre de 2012, esta alzada admite la acción incoada y ordena la notificación a las partes, a la Procuraduría General de la República y al Fiscal Superior del Ministerio Público de la Circunscripción Judicial del Estado Táchira.

El 18 de febrero de 2013, se fijó fecha para el día lunes dieciocho (18) de febrero de 2013, a las 10:30 a.m.

En fecha 18 de marzo de 2013, se celebró la Audiencia oral y pública de Juicio, donde se dejó constancia de la comparecencia de los abogados L.E.M.P. y J.A.R.G., coapoderados judiciales de la parte actora, procediendo la parte accionante a ratificar los medios probatorios aportados a los autos, por lo cual no se aperturó el lapso probatorio; y solicitó se indicara oportunidad para la consignación de informes por escrito.

Llegado el momento para dictar sentencia, este Tribunal lo hace, de conformidad con los presentes razonamientos:

II

DEL ACTO ADMINISTRATIVO OBJETO DEL RECURSO

El acto administrativo de efectos particulares cuya nulidad se solicita, está contenido en P.A.N.. PA-US-T-086-2011, de fecha 29/12/2011, así como de su respectiva planilla de liquidación de multa No. 0155 de fecha 29/12/2011 por la cantidad de Bs. 58.710,00 contenidas ambas en el expediente administrativo sancionador No. US-T-064-2010, emanada de la Dirección Estadal de Salud de los Trabajadores Táchira “Nancy Lozano”, y Municipios Páez y Muñoz del Estado Apure, del Instituto Nacional de Prevención, Salud y Seguridad Laborales (INPSASEL), donde se expone textualmente lo siguiente:

Ahora bien, en el caso de marras la Sociedad Mercantil DISTRIBUIDORA LOPER, C.A., a pesar que consta en autos el incumplimiento a lo establecido en el artículo 59 numerales 2 y 3 de la LOPCYMAT, al no habilitar un dispositivo para el traslado de mercancía hacia y desde los niveles superiores de deposito, e incumplimiento a lo establecido en el artículo 53 numeral 1 y artículo 56 Numerales 3 y 4 de la Ley Orgánica de Prevención, Condiciones y Medio Ambiente de Trabajo (LOPCYMAT), al no informar por escrito a los trabajadores de los principios de la prevención de las condiciones inseguras o insalubres a las que a las que se exponen en los puestos de trabajo, siendo estos dos los motivos que dieron origen a la apertura del presente procedimiento, por incurrir en la infracción administrativa prevista en el artículo 119 numerales 19 y 22 de la LOPCYMAT.

No obstante, tomando en cuenta la conducta general seguida por el empleador o empleadora, en orden a la estricta observancia de las normas en materia de seguridad y salud en el trabajo, de conformidad con lo dispuesto en el numeral 6 del artículo 125 de la LOPCYMAT, se evidencia de autos documentales referentes a informar a los trabajadores por escrito de los Principios de la Prevención de las Condiciones Inseguras e Insalubres en las Actividades que se desarrollan en la Empresa DISTRIBUIDORA LOPER C.A.”, denominadas así por la accionada, las mismas fueron entregadas a los trabajadores en fecha veintidós (22) de Febrero de 2010, siete (07) de Abril de 2010 y dieciséis (16) de Septiembre de 2010, observándose el cumplimiento EXTEMPORANEO del ordenamiento emitido por la ING. L.Y.L.D.C., ya identificada, en Inspección de fecha treinta (30) de Noviembre de 2009, por lo que la Sociedad Mercantil DISTRIBUIDORA LOPER, C.A., procedió a subsanar los ordenamientos posteriormente a la reinspección de fecha dieciocho (18) de Febrero de 2010.

…(omissis)…

En consecuencia, con base a lo dispuesto en el artículo 125 numeral 6 eiusdem, concerniente a los criterios de gradación de las sanciones, procede a atenuar la sanción, ya que, a pesar que la Sociedad Mercantil no subsanó lo ordenado en fecha treinta (30) de noviembre de 2009, al momento de verificarse en la reinspección de fecha dieciocho (18) de febrero de 2010, no obvia que la Sociedad Mercantil DISTRIBUIDORA LOPER C.A., en la conducta general desplegada por el empleador en orden a la estricta observancia de las normas en materia de seguridad y salud en el trabajo, se desprende que a pesar que fue posterior a la Reinspección, procedió a efectuar el cumplimiento del ordenamiento relacionado con informar por escrito a los trabajadores de los principios de la prevención de las condiciones inseguras o insalubres a las que se exponen en sus puestos de trabajo. Sin embargo, tal situación no lo exime de la responsabilidad administrativa en la que incurrió establecida en el artículo 119 numerales 19 y 22 de la LOPCYMAT, como fue ya dilucidado ut supra.

Por ende, este Despacho Administrativo conforme a los criterios de Gradación de la Sanción procede a disminuir hasta el límite mínimo lo establecido en el artículo 119 numeral 22 de la Ley Orgánica de Prevención, Condiciones y Medio Ambiente de Trabajo, con respecto a informar a los trabajadores de los principios de la prevención de las condiciones inseguras o insalubres a las que se exponen en sus puestos de trabajo, correspondientes a VEINTISEIS (26) Unidades Tributarias; todo ello de conformidad con el artículo 12 de la Ley Orgánica de Procedimientos Administrativos; artículo 19 de la Ley Contra la Corrupción y la Doctrina generalizada al respecto tal y como fue dilucidado ut supra.

III

DEL FUNDAMENTO DE LA DEMANDA DE NULIDAD CONTRA EL ACTO ADMINISTRATIVO PROVENIENTE DEL INSTITUTO NACIONAL DE PREVENCIÓN SALUD Y SEGURIDAD LABORALES

La demanda de nulidad va dirigida a anular el acto administrativo de efectos particulares contenido en la P.A. ya mencionada, por las siguientes razones:

1. Violación del principio de legalidad en materia sancionatoria, y por ende la violación del derecho a la defensa y al debido proceso: Señala que siendo la facultad sancionatoria del Presidente del Instituto Nacional de Prevención, Salud y Seguridad Laborales (INPSASEL) en aplicación del principio de legalidad en materia sancionatoria, no podía ser delegada a la Dirección Estadal de Salud cuyo acto administrativo se recurre en la presente causa, siendo en consecuencia emanado de una autoridad manifiestamente incompetente. Que incurre la Administración en una vulneración flagrante del derecho a la defensa y al debido proceso consagrado en el artículo 49 de la Constitución de la República Bolivariana de Venezuela, afectando en consecuencia de Nulidad Absoluta el acto administrativo recurrido, por haber sido dictado por autoridad manifiestamente incompetente a tenor de lo establecido en el numeral 4 del artículo 19 de la Ley Orgánica de Procedimientos Administrativos.

2. De la inexistente manifestación jurídica de la competencia: Dado que la facultad sancionatoria del Presidente del Instituto Nacional de Prevención, Salud y Seguridad Laborales (INPSASEL) en aplicación del principio de legalidad en materia sancionatoria, no podía ser delegada a la Dirección Estadal de Salud cuyo acto administrativo se recurre en la presente causa, siendo en consecuencia emanado de una autoridad manifiestamente incompetente, y siendo que la presunta competencia atribuida para sustentar jurídicamente la competencia por la materia y por el territorio por parte de la mencionada Dirección no tiene sustento constitucional ni legal, e incluso con Providencias Administrativas inexistentes y/o improcedentes, subsumiendo su competencia en una norma errónea o inexistente, la Administración incurre en una vulneración flagrante del derecho a la defensa y al debido proceso consagrado en el artículo 49 de la Constitución de la República Bolivariana de Venezuela, afectando en consecuencia de nulidad absoluta el acto administrativo.

3. Del número de trabajadores expuestos: Establece la Ley Orgánica de Prevención, Condiciones y Medio Ambiente de Trabajo en su artículo 124 parte in fine que el número de trabajadores expuestos será determinado por decisión debidamente fundada de la unidad técnica administrativa competente del Instituto Nacional de Prevención, Salud y Seguridad Laborales. En tal sentido el funcionario de inspección al levantar la información del número de trabajadores expuestos en el acta de inspección de fecha 18/02/2010, establece como trabajadores expuestos un número de veinte (20). Que en el escrito de pruebas se señaló que de forma errónea se habían establecido como trabajadores expuestos la cantidad de veinte (20), en cuanto al supuesto incumplimiento de no habilitar un dispositivo para el traslado de mercancía hacia y desde los niveles superiores de depósito, es decir que sólo estaba expuestos los que laboraban en dicha área que eran sólo dos trabajadores, los que tenían el cargo de chofer-ayudante, lo que se evidencia de la nómina de trabajadores promovida.

   Señala la Administración que acogiéndose a la nómina consignada, se determina como trabajadores expuestos, tomando en cuenta el cargo y la actividad laboral que realizan los trabajadores en el área de depósito de la sociedad mercantil, un número de cinco (05) trabajadores, con los cargos de: chofer/ayudante (02), jefe de operaciones (01), y jefe de depósito (02). Que cuando la Administración determina como expuestos a cinco (05) trabajadores, sólo tomando en consideración la denominación del cargo que tiene en nómina, sin establecer parámetros técnicos que determinen si además del cargo nominal el trabajador labora en el área de depósito, y adicionalmente manipula la mercancía, y por ende susceptible de riesgo de enfermedades ocupacionales o accidentes de trabajo en los términos planteados tanto en el acta de inspección de fecha 30/11/2009, como en el acta de fecha 18/02/2010, violenta el contenido de la parte in fine del artículo 124 de la Ley Orgánica de Prevención, Condiciones y Medio Ambiente de Trabajo, pues carece de decisión debidamente fundada.

   Además de que la determinación de los cinco (05) trabajadores expuestos realizada por la Directora de la Dirección Estadal de Salud de los Trabajadores Táchira y Municipios Páez y Muñoz del Estado Apure del Instituto Nacional de Prevención, Salud y Seguridad Laborales (INPSASEL), la afecta de nulidad por no haber sido determinado por el funcionario asignado por ley para hacerlo.

4. De desechar la prueba fotográfica y de croquis, y la violación al debido proceso y al derecho a la defensa: De la p.a. impugnada se evidencia que en el período probatorio se promovieron y fueron evacuadas imágenes digitales (fotografías) tomadas dentro de la sede de la empresa, así como croquis del espacio físico del local, para sustentar la defensa de los derechos en el procedimiento sancionatorio. Al momento de valorarlas se señaló que al no ser reproducidas conforme a lo estipulado por la Ley Orgánica Procesal del Trabajo, no cumpliendo con la “Cadena de Custodia” que deber regir en ese tipo de prueba, no se le confirió valor jurídico probatorio a las mismas. Consideran que desecharlas con dicho argumento es una vulneración de las normas procesales en materia probatoria en el procedimiento administrativo sancionador. Que no es aplicable al procedimiento administrativo sancionador las disposiciones relacionadas con la “cadena de custodia” en materia probatoria promovidas por el presunto infractor, siendo la prueba de fotografía y los planos o croquis, pruebas libres o innominadas consagradas en el ordenamiento jurídico procesal, lleva a considerar que la administración violentó el debido proceso y el derecho a la defensa de la accionante, al haber desechado y no darle valor probatorio a unas pruebas fundamentales para demostrar gráficamente que había dado cumplimiento a los ordenamientos del INPSASEL.

   IV

   DE LA OPINIÓN DEL MINISTERIO PÚBLICO

   Habiendo sido cumplida la formalidad de notificar al Fiscal Superior del Estado Táchira, con la entrega en su sede de oficio de notificación, debe señalarse que a la respectiva audiencia de juicio no compareció la representación del Ministerio Público.

   V

   MOTIVACIONES PARA DECIDIR

   Corresponde a este Tribunal pronunciarse en cuanto a la demanda de nulidad interpuesta, respecto de la cual se alegó lo siguiente:

   Señala la parte que aquí recurre, en primer término, la violación al principio de legalidad en materia sancionatoria, y por ende la violación al debido proceso y al derecho a la defensa, así como la inexistente manifestación jurídica de la competencia, con fundamento en que es facultad del presidente del INPSASEL, y no de la Dirección Estadal de Salud, dictar actos administrativos sancionatorios, como el que aquí se recurre, por tanto considera que emana de una autoridad manifiestamente incompetente, en tal sentido este juzgador se pronuncia en los siguientes términos:

   Incompetencia manifiesta: En cuanto a lo manifestado por la parte actora referente a la incompetencia de la Dirección Estadal de Salud de los Trabajadores Táchira y Municipios Páez y Muñoz del Estado Apure, por cuanto el único competente para aplicar sanciones es el Instituto Nacional de Prevención, Salud y Seguridad Laborales, de conformidad con la Ley Orgánica de Prevención, Condiciones y Medio Ambiente de Trabajo y su Reglamento, este Tribunal observa:

   La ley Orgánica de Procedimientos Administrativos, establece en el numeral cuarto del artículo 19, lo siguiente:

   Artículo 19. Los actos de la administración serán absolutamente nulos en los siguientes casos:

   …omissis…

   4. Cuando hubieren sido dictados por autoridades manifiestamente incompetentes, o con prescindencia total y absoluta del procedimiento legalmente establecido

   .

   En este sentido, la Sala Político Administrativa del Tribunal Supremo de Justicia, en fecha 28 de octubre de 2003, en sentencia Nº 1663, ratificada mediante sentencias Nos. 952 y 1133, dictadas en fechas 29/07/2004 y 04/05/2006, respectivamente, ha establecido en cuanto a la competencia lo siguiente:

   …la capacidad legal de actuación de la Administración, es decir, representa la medida de una potestad genérica que le ha sido conferida por la ley. De allí, que la competencia no se presume sino que debe constar expresamente por imperativo de la norma legal. Por tanto, determinar la incompetencia de un órgano de la Administración, supone demostrar que ésta ha actuado sin que medie un poder jurídico previo que legitime su actuación…

   .

   Asimismo, en cuanto a la competencia administrativa, en sentencia No. 161, de fecha 03 de marzo de 2004, estableció lo siguiente:

   la competencia administrativa ha sido definida tanto por la doctrina como por la jurisprudencia como la esfera de atribuciones de los entes y órganos, determinada por el derecho objetivo o el ordenamiento jurídico positivo; es decir, el conjunto de facultades y obligaciones que un órgano puede y debe ejercer legítimamente. De allí que la competencia esté caracterizada por ser: a) expresa: porque ella debe estar explícitamente prevista en la Constitución o las leyes y demás actos normativos, por lo que, la competencia no se presume; y b) Improrrogable o indelegable: lo que quiere decir que el órgano que tiene atribuida la competencia no puede disponer de ella, sino que debe limitarse a su ejercicio, en los términos establecidos en la norma, y debe ser realizada directa y exclusivamente por el órgano que la tiene atribuida como propia, salvo los casos de delegación, sustitución o avocación, previstos en la Ley.

   Así, la incompetencia como vicio de nulidad absoluta del acto administrativo, de conformidad con lo dispuesto en el numeral 4 del artículo 19 de la Ley Orgánica de Procedimientos Administrativos, se producirá cuando el funcionario actúe sin el respaldo de una disposición expresa que lo autorice para ello, o bien, cuando aún teniendo el órgano la competencia expresa para actuar, el funcionario encargado de ejercer esa competencia es un funcionario de hecho o un usurpador

   .

   Del mismo modo, con relación a la incompetencia manifiesta, reiteradamente ha señalado:

   …si bien, en virtud del principio de legalidad la competencia debe ser expresa y no se presume, el vicio de incompetencia sólo da lugar a la nulidad absoluta de un acto cuando es manifiesta o lo que es lo mismo, patente u ostensible, pues como ha dejado sentado la jurisprudencia de este Tribunal, el vicio acarreará la nulidad absoluta únicamente cuando la incompetencia sea obvia o evidente, y determinable sin mayores esfuerzos interpretativos

   (Vid. Sent. SPA N° 01133 del 4 de mayo de 2006).

   En este sentido, se deduce, que el vicio de incompetencia es aquel que afecta a los actos administrativos cuando han sido dictados por funcionarios no autorizados legalmente para ello, y para que pueda ser considerada como causal de nulidad absoluta, tal incompetencia debe ser manifiesta, flagrante u ostensible, así como, obvia o evidente, y determinable sin mayores esfuerzos interpretativos, de conformidad con las decisiones supra parcialmente transcritas, así como lo dispuesto en el numeral 4º del artículo 19 de la Ley Orgánica de Procedimientos Administrativos.

   En el caso de autos, el vicio de incompetencia manifiesta denunciado por la parte recurrente, se contrae al Acto Administrativo Nº PA-US/T/086-2011, de fecha 29 de diciembre de 2011, emanado de la Dirección Estadal de Salud de los Trabajadores Táchira y Municipios Páez y Muñoz del Estado Apure mediante la cual se le impone a la accionante DISTRIBUIDORA LOPER C.A., el pago de Bsf. 58.710,oo.

   En este orden, respecto a la potestad sancionatoria, se verifica que el artículo 133 de la Ley Orgánica de Prevención, Condiciones y Medio Ambiente de Trabajo (2005), establece: “la competencia para sancionar las infracciones administrativas por incumplimiento de las normas previstas en esta Ley, corresponde al Instituto Nacional del Prevención, Salud y Seguridades Laborales”, también establecida en el artículo 18 ejusdem, en el numeral 7º, al disponer dentro de las competencias del referido Instituto: “Aplicar las sanciones establecidas en la presente Ley”, mientras que, el artículo 22 ejusdem, enumera las atribuciones del Presidente del Instituto, y en sus numerales 1 y 2 establece que “es la máxima autoridad y representación del referido organismo”.

   Por su parte, los artículos 31 y 32 de la Ley Orgánica de la Administración Pública establecen:

   Artículo 31. La Administración Pública, con el objetivo de acercarse a las personas y mejorar el servicio prestado, podrá adaptar su organización a determinadas condiciones de especialidad funcional y de particularidad territorial, transfiriendo atribuciones de sus órganos superiores a sus órganos inferiores, mediante acto administrativo dictado de conformidad con el presente Decreto con Rango, Valor y Fuerza de Ley Orgánica. La desconcentración de atribuciones sólo podrá revertirse mediante la modificación o derogación del instrumento jurídico que le dio origen

   .

   Artículo 32. La descentralización funcional o territorial transfiere la titularidad de la competencia y, en consecuencia, transfiere cualquier responsabilidad que se produzca por el ejercicio de la competencia o de la gestión del servicio público correspondiente, en la persona jurídica y en las funcionarias o funcionarios del ente descentralizado.

   La desconcentración, funcional o territorial, transfiere únicamente la atribución. La persona jurídica en cuyo nombre actúe el órgano desconcentrado será responsable patrimonialmente por el ejercicio de la atribución o el funcionamiento del servicio público correspondiente, manteniendo la responsabilidad que corresponda a las funcionarias y funcionarios que integren el órgano desconcentrado y se encuentren encargados de la ejecución de la competencia o de la gestión del servicio público correspondiente.

   La ministra o ministro respectivo, previa delegación de la ley o del instrumento de creación de los respectivos entes descentralizados funcionalmente que le estén adscritos, podrá atribuir o delegar competencias y atribuciones a los referidos entes, regulando su organización y funcionamiento en coordinación con los lineamientos de la planificación centralizada

   .

   Ahora bien, este Tribunal considera pertinente resaltar la importancia de la delegación de atribuciones que tendría que verificarse en el presente caso, para denotar las atribuciones del Director de la Dirección Estadal de Salud de los Trabajadores Táchira y Municipios Páez y Muñoz del Estado Apure, a tal efecto observa el contenido de la sentencia Nº 00928, dictada en fecha 30 de marzo de 2005, por la Sala Político Administrativa del Tribunal Supremo de Justicia, la cual fuera ratificada en sentencia Nº 02447, dictada en fecha 02 de octubre de 2006 por la misma Sala, la cual es del tenor siguiente:

   …Ahora bien, a propósito de que el acto impugnado emanó de una autoridad que actuó por delegación de firma del Ministro de la Producción y el Comercio, advierte la Sala, que ha sido criterio pacífico y reiterado tanto doctrinaria como jurisprudencialmente, que el jerarca es responsable de las actuaciones que por delegación de su firma lleven a cabo sus subalternos.

   En efecto, la delegación es una técnica organizativa mediante la cual un órgano con un ámbito competencial determinado, desvía algunas de sus atribuciones, ya sea a un órgano de inferior jerarquía o bien al funcionario que ostente la titularidad de dicho órgano; en este segundo supuesto, como es de suponer, la cesación en el cargo aparejaría el fin de la autorización. Esta técnica responde principalmente a criterios de eficiencia y especialización en la gestión de las potestades públicas, lo que la ha hecho de frecuente utilización por la administración pública venezolana.

   Particularmente la encontramos en los actos mediante los cuales son designados los funcionarios de mayor jerarquía de los entes públicos, en los cuales se incluyen, por esta vía, una larga lista de atribuciones, las que, en caso de sustitución del titular del cargo, vuelven a repetirse en el nuevo nombramiento sin cambio alguno.

   Ahora bien, existen dos tipos de delegaciones: la delegación de atribuciones y la delegación de firmas. La delegación de atribuciones o facultades en un acto jurídico general o individual, por medio del cual un órgano administrativo transmite parte de sus poderes o facultades. Siendo, pues, a otro órgano que son transmitidas tanto la competencia como la responsabilidad que trae aparejada su ejercicio, los actos dictados se estiman emanados del funcionario inferior delegado y no del superior delegante. En consecuencia, tales actos son susceptibles de impugnación a través del recurso administrativo de reconsideración por ante el mismo funcionario que los emitió, y, una vez agotado dicho recurso, el administrado tendrá a su disposición el recurso jerárquico ante el respectivo superior jerárquico.

   La delegación de firma, en cambio, no es una transmisión de competencias en el sentido apuntado, ya que el inferior delegado se limita a suscribir los documentos o actos señalados en la delegación, conservando el superior delegante la competencia, la decisión y la responsabilidad sobre el acto en sí mismo considerado. Es por ello que, no siendo responsables los delegados de la ilegalidad de los actos, los recursos de reconsideración deben interponerse ante el propio superior delegante.

   Respecto al tema, esta Sala Político Administrativa ha emitido su opinión en reiteradas oportunidades, y ha dejado sentado como sigue:

   ‘(...) En la delegación de firma, se transmite una sola facultad de naturaleza meramente instrumental que se concreta en la firma de documentos. En este último supuesto, el órgano habilitado no puede tomar determinación decisiva alguna pues, como se ha señalado, su actuación se limita a la suscripción de algunos documentos que, en todo caso, se entienden emitidos por el delegante.(...)’ (Sentencia de fecha 10 de agosto de 2000, caso: Rhône Poulenc Rorer de Venezuela, S.A.) ‘(...) Al respecto, se observa que la delegación de firmas constituye un mecanismo por el cual, el delegante atribuye al delegado la firma de los actos administrativos que son de su competencia, no así la competencia, siendo por tanto el funcionario delegante responsable de la decisión. (...)’ (Sentencia de fecha 18 de octubre de 2001, caso: L.d.V.M.d.L.)…

   .

   Asimismo, la desconcentración es el principio jurídico de organización en virtud del cual se transfieren competencias de los órganos superiores a los órganos inferiores. Para que exista desconcentración es necesario que haya una transferencia de competencia o una disminución de la subordinación a que está sometido un órgano inferior respecto del órgano superior, y esa transferencia de competencia presupone ser realizada entre órganos de un mismo ente, de una misma persona jurídica.

   Una de las características de la desconcentración administrativa, es que es una forma de distribución de competencia en forma permanente y abstracta, atribuida siempre al órgano y no al titular del cargo.

   De la normativa transcrita, se desprende que la desconcentración funcional y territorial -mediante el correspondiente acto administrativo-, transmite la atribución, esto es, el ejercicio de la competencia.

   Sobre la competencia sancionatoria de las DIRESAT adscritas al Instituto Nacional de Prevención, Condiciones y Medio Ambiente de Trabajo, la Sala de Casación Social, en decisión No. 774, del 04 de julio de 2012, dejó sentado lo siguiente:

   …[C]olige esta Sala que en principio los funcionarios calificados para la inspección y supervisión de las condiciones de trabajo son: 1) los Inspectores del Trabajo (a través de sus Unidades de Supervisión previstas en el artículo 232 del Reglamento de la Ley Orgánica del Trabajo); y 2) el Instituto Nacional del Prevención, Salud y Seguridades Laborales (INPSASEL); el cual dentro de su estructura organizativa cuenta con órganos desconcentrados funcional y territorialmente (Direcciones Estadales de Salud de los Trabajadores. DIRESAT), creados mediante providencias administrativas con el fin de optimizar la capacidad de asistir, asesorar, orientar, atender, prevenir y garantizar condiciones seguras y saludables de los trabajadores a nivel nacional.

   Dichas direcciones han sido provistas de competencia por la materia y por el territorio conforme a los términos establecidos en el artículo 31 del Decreto con Rango Valor y Fuerza de Ley Orgánica de la Administración Pública, por tanto, sus funcionarios con base en el artículo 136 de la Ley Orgánica de Prevención, Condiciones y Medio Ambiente de Trabajo, están calificados para dictar informes de inspección e informes de propuesta de sanción en los casos de incumplimientos por parte del empleador de la normativa prevista en la Ley especial. Así se establece.

   Con relación, a la incompetencia del órgano administrativo con fundamento en que “la delegación de firmas no procederá en el caso de actos administrativos de carácter sancionatorio”, observa esta Sala que la parte actora fundamentó dicho alegato en el artículo 38 de la Ley Orgánica de la Administración Pública publicada en Gaceta Oficial Nº 37.305 de fecha 17 de octubre de 2001, el cual establece:

   Artículo 38. El Presidente o Presidenta de la República, Vicepresidente Ejecutivo o Vicepresidenta Ejecutiva de la República, los ministros o ministras, los viceministros o viceministras, los gobernadores o gobernadoras, los alcaldes o alcaldesas y las autoridades de superior jerarquía de la República, de los estados, de los distritos metropolitanos, de los municipios y de los entes de la Administración Pública, podrán delegar la gestión, total o parcial, de determinadas atribuciones a los órganos bajo su dependencia, así como la firma de documentos en funcionarios o funcionarias adscritos a los mismos, de conformidad con las formalidades previstas en la presente Ley y su reglamento.

   La delegación de firmas no procederá en el caso de actos administrativos de carácter sancionatorio (…).

   En fecha 31 de julio de 2008 el Ejecutivo Nacional dictó el Decreto N° 5.890, con Rango, Valor y Fuerza de Ley Orgánica de la Administración Pública, cuyo artículo 34 regula la delegación interorgánica, en los siguientes términos:

   Artículo 34. La Presidenta o Presidente de la República, la Vicepresidenta Ejecutiva o Vicepresidente Ejecutivo, las ministras o ministros, las viceministras o viceministros, las gobernadoras o gobernadores, las alcaldesas o alcaldes y los superiores jerárquicos de los órganos y entes de la Administración Pública, así como las demás funcionarías o funcionarios superiores de dirección podrán delegar las atribuciones que les estén otorgadas por ley, a los órganos o funcionarías o funcionarios bajo su dependencia, así como la firma de documentos en funcionarías o funcionarios adscritas a los mismos, de conformidad con las formalidades que determine el presente Decreto con Rango, Valor y Fuerza de Ley Orgánica y su Reglamento.

   De la reproducción efectuada, se observa que el superior jerarca de los órganos y entes de la Administración Pública, podrán delegar las atribuciones que les estén otorgadas por ley, a los órganos o funcionarías o funcionarios bajo su dependencia, así como la firma de documentos en funcionarías o funcionarios adscritas a los mismos.

   Respecto a las limitaciones a la delegación interorgánica, el artículo 35 prevé:

   Artículo 35. Sin perjuicio de lo dispuesto en la Constitución de la República Bolivariana de Venezuela o en leyes especiales, la delegación intersubjetiva o interorgánica no procederá en los siguientes casos:

   1. Cuando se trate de la adopción de disposiciones de carácter normativo.

   2. Cuando se trate de la resolución de recursos en los órganos administrativos que hayan dictado los actos objeto de recurso.

   3. Cuando se trate de competencias o atribuciones ejercidas por delegación.

   4. En aquellas materias que así se determine por norma con rango de ley.

   (Omissis)

   Observa esta Sala que en el marco del actual Decreto con Rango, Valor y Fuerza Ley Orgánica de la Administración Pública, no está regulado la prohibición de delegación de firmas en procedimientos de carácter sancionatorio.

   Como corolario a lo expuesto, afirma esta Sala que la Dirección Estadal de Salud de los Trabajadores del Estado Aragua, conforme a la P.A. Nº 123 publicada en la Gaceta Oficial de la República Bolivariana de Venezuela N° 39.243 de fecha 17 de agosto de 2009, en concordancia con los artículos 31 y 32 del Decreto con Rango, Valor y Fuerza de Ley Orgánica de la Administración Pública (2008), al dictar la p.a. N° PA/US.ARA/0031-2011 en fecha 26 de septiembre de 2011, y establecer las sanciones a la empresa recurrente, actuó dentro de los límites de su competencia por efecto de la desconcentración territorial, que constituye una forma de distribución de competencia en forma permanente y abstracta atribuida siempre al órgano y no al titular del cargo; y no bajo el supuesto de delegación de firmas que comprende la transferencia de atribuciones del titular del cargo al órgano delegado. Así se decide. (Negrillas de la Sala)

   Con vista en lo anterior, se verifica que haciendo uso de las disposiciones antes transcritas, fue dictada por el Presidente del Instituto Nacional de Prevención, Salud y Seguridad Laborales, Providencia, publicada en Gaceta Oficial No. 39.243 de fecha 17 de agosto de 2009, estableciendo lo siguiente:

   Artículo 1. En virtud del principio de desconcentración funcional y territorial establecido en el artículo 31 del Decreto con Rango, Valor y Fuerza de Ley de la Administración Pública, publicado en Gaceta Oficial Nº 5.890 de fecha 31 de julio de 2008, para lograr una más eficaz y eficiente atención a los ciudadanos. SE ORDENA la atribución de la competencia del Estado (…)

   Artículo 3. De acuerdo a lo dispuesto en los artículos anteriores las competencias atribuidas al INPSASEL según la Ley Orgánica de Prevención, Condiciones y Medio Ambiente de Trabajo, publicada en Gaceta Oficial de la República Bolivariana de Venezuela Nº 38.236 de fecha 26 de julio de 2005, quedan desconcentradas territorial y funcionalmente de la siguiente manera:

   …omissis…

   Dirección Estadal de Salud de los Trabajadores (Diresat) con competencia territorial y funcional en el Estado Táchira y los Municipios Páez y Muñoz del estado Apure, con sede en el estado Táchira.

   Articulo 4. La presente Providencia surte sus efectos a partir del 31 de agosto de 2009.

   De la transcripción realizada, se observa cómo el Instituto Nacional de Prevención, Salud y Seguridad Laborales (INPSASEL), con el propósito de optimizar la capacidad de asistir, asesorar, orientar, atender, prevenir y garantizar condiciones seguras y saludables en el entorno laboral, resolvió desconcentrar territorial y funcionalmente, en concordancia con los artículos 31 y 32 del Decreto con Rango, Valor y Fuerza de Ley Orgánica de la Administración Pública (2008), las competencias del Instituto Nacional de Prevención, Salud y Seguridad Laborales, establecidas en la Ley Orgánica de Prevención, Condiciones y Medio Ambiente de Trabajo, en las diferentes Direcciones Estadales de Salud de los Trabajadores, dentro de las cuales se incluye la ubicada en el estado Táchira, transfiriendo de esta manera sus atribuciones a la mencionada Dirección, el cual se verifica cumple con uno de los requisitos de forma que delimitan su eficacia, como lo constituye su publicidad, ya que la Providencia dictada fue publicada como se indicó supra, en la Gaceta Oficial de la República Bolivariana de Venezuela.

   De todo lo anterior, se concluye, que las competencias establecidas para el Instituto Nacional de Prevención, Salud y Seguridad Laborales en la Ley Orgánica de Prevención, Condiciones y Medio Ambiente de Trabajo fueron desconcentradas territorial y funcionalmente en las Direcciones Estadales de Salud de los Trabajadores, incluyendo la ubicada en el estado Táchira; en ese sentido, la Dirección Estadal de Salud de los Trabajadores Táchira y Municipios Páez y Muñoz del Estado Apure sí tiene competencia para dictar el acto impugnado. Y así se decide.

   Aunado a lo anterior, debe indicarse que si bien la Ley Orgánica de Prevención, Condiciones y Medio Ambiente de Trabajo, no establece cual es la unidad administrativa que tiene asignada la competencia para sancionar, visto que el artículo 133 ejusdem, sólo limita la competencia para sancionar las infracciones administrativas por incumplimiento de las normas previstas, al Instituto Nacional de Prevención, Salud y Seguridad Laborales; en ese mismo sentido, es obligatorio acudir a lo preceptuado en el artículo 27 de la Ley Orgánica de la Administración Pública, el cual dispone que en el caso que una disposición legal o administrativa otorgue una competencia a la Administración Pública, sin especificar el órgano o ente que deba ejercerla, se entenderá que su ejercicio corresponde a la unidad administrativa con competencia por razón de la materia y el territorio.

   Así pues, y siendo que la Ley Orgánica de Prevención, Condiciones y Medio Ambiente de Trabajo determinó que la competencia para aplicar las sanciones establecidas en su contenido, le corresponde al Instituto Nacional de Prevención, Salud y Seguridad Laborales, sin determinar a qué unidad le corresponde; y siendo que dicha competencia fue desconcentrada territorialmente y funcionalmente, entre otras, en la Dirección Estadal de Salud de los Trabajadores Táchira, sin determinar a qué unidad administrativa le corresponde en las Direcciones; forzoso es concluir que la competencia le corresponde propiamente a quien ejerza la Dirección Estadal de Salud de los Trabajadores Táchira y Municipios Páez y Muñoz del Estado Apure, por razón de la materia, ya que a la Dirección Estadal de Salud de los Trabajadores del Estado Táchira, en el acto de su creación, se le atribuyó competencia territorial y funcional para conocer y tramitar todos los procedimientos y actividades que le competen a INPSASEL, según la Ley Orgánica de Prevención, Condiciones y Medio Ambiente del Trabajo, en tal sentido, este Tribunal determina que no se encuentran viciadas de incompetencia las actuaciones realizadas por la mencionada Dirección, en cuanto a la sanción impuesta, resultando perfectamente válidas y con plenos efectos legales, en consecuencia, debe declararse la improcedencia del vicio de incompetencia alegado. Y así se decide.

   Asimismo, alega quien recurre que la providencia se encuentra viciada en cuanto al número de trabajadores expuestos así como por desechar la prueba fotográfica y el croquis promovido, ambos señalamientos relacionados con el ordenamiento consistente en implementar un medio o dispositivo (gato hidráulico) para subir la mercancía a los niveles superiores, y de esta forma prevenir accidentes laborales y enfermedades ocupacionales. En virtud de dicho ordenamiento, la empresa recurrente optó por habilitar una escalera conformada por diez gradas, ya que según indicó, debido al reducido espacio físico con que contaban en dicha área era imposible instalar un monta cargas; a fin de demostrar dicha circunstancia, promovieron prueba fotográfica y croquis, las cuales fueron desechadas en la recurrida con el argumento de que no se cumplió con la cadena de custodia, al respecto se observa que resulta factible la promoción de cualquier tipo de prueba lícita, y ya que lo que se pretendía demostrar era la carencia de espacio físico en el área de depósito, es lógico considerar dichas pruebas como útiles para evidenciar dicha circunstancia, además de que en materia administrativa no es aplicable la cadena de custodia alegada en la recurrida para desechar las pruebas mencionadas, sin embargo, tomando en cuenta dichas pruebas, así como lo indicado por la empresa al respecto, se observa que en el área de depósito era factible la implementación de un sistema de traslado de mercancía hacia y desde los niveles superiores de depósito, bien sea un ascensor, un monta carga o cualquier otro medio de transporte de mercancía que no ponga en riesgo la salud y seguridad de los trabajadores; de este modo resulta evidente el hecho de que la empresa incumplió con la orden impartida, por cuanto las escaleras habilitadas no constituyen, como bien lo indicó la administración, un medio de transporte de mercancía adecuado, ya que eran los trabajadores quienes debían subir y bajar la mercancía, que era lo que se pretendía evitar con la implementación del aludido sistema. Por tanto, la manera como la Administración estimó dicha prueba en la recurrida, a pesar de no compartirla este juzgador, no constituye causal de nulidad del acto recurrido.

   En cuanto al número de trabajadores expuestos, se observa que la Administración determinó como tales a cinco (05) trabajadores ante tal riesgo, valiéndose del contenido de la nómina de trabajadores de la empresa Distribuidora Loper C.A., lo cual es perfectamente válido, ya que es de dicha documental que debe extraerse dicho elemento, tomando en cuenta el cargo y actividad laboral que realizan los trabajadores, específicamente, en el área de depósito.

   Decididos como han sido los vicios alegados, y siendo que ninguno de ellos trajo consigo la nulidad del acto recurrido, es por lo que debe tenerse como válida la p.a. bajo estudio, en tal sentido, respecto a la imposición de multa por el incumplimiento relativo a la implementación de un sistema de transporte de mercancía hacia y desde el área de depósito, debe considerarse que dicho ordenamiento no fue cumplido por la empresa, en tal sentido debe confirmarse la multa impuesta al efecto.

   En relación con el ordenamiento relativo a informar a los trabajadores por escrito de los principios de la prevención de las condiciones inseguras e insalubres en las actividades desarrolladas en la empresa Distribuidora Loper C.A., se observa que los trabajadores fueron notificados posteriormente a la reinspección realizada. Es decir, que se dio cumplimiento de manera extemporánea, por lo que fue impuesta multa, aunque de manera atenuada a la empresa.

   De lo anterior, se concluye que habiendo incumplido la sociedad mercantil DISTRIBUIDORA LOPER C.A., con los requerimientos ordenados, resulta procedente la sanción interpuesta.

   Por lo tanto, se establece que la P.A.N.. PA-US/T/086-2011, de fecha 29 de diciembre de 2011, emanada de la Dirección Estadal de Salud de los Trabajadores Táchira y Municipios Páez y Muñoz del Estado Apure del Instituto Nacional de Prevención Salud y Seguridad Laborales, no se encuentra viciada de nulidad, y así se decide.

   VI

   DECISIÓN

   En mérito de las consideraciones anteriormente expuestas, este Juzgado Primero Superior del Trabajo de la Circunscripción Judicial del Estado Táchira, administrando justicia en nombre de la República Bolivariana de Venezuela y por autoridad de la ley, declara: