Decisión de Juzgado Superior Tercero en lo Civil y Contencioso Administrativo. de Caracas, de 13 de Octubre de 2008

REPÚBLICA BOLIVARIANA DE VENEZUELA

EN SU NOMBRE

JUZGADO SUPERIOR TERCERO EN LO CIVIL Y CONTENCIOSO

ADMINISTRATIVO DE LA CIRCUNSCRIPCIÓN JUDICIAL

DE LA REGIÓN CAPITAL

Mediante escrito presentado en fecha veintiuno (21) de febrero de dos mil ocho (2008), ante el Juzgado Superior Sexto de lo Contencioso Administrativo de la Circunscripción Judicial de la Región Capital (Distribuidor), por el abogado S.R., inscrito en el Inpreabogado bajo el N°.8.067, procediendo con el carácter de apoderado judicial del ciudadano F.A.M.P., titular de la cédula de identidad N°.16.525.274, interpuso Recurso Contencioso Administrativo Funcionarial contra el acto administrativo contenido en al Comunicación Nº.1532, de fecha 12 de diciembre de 2007, dictado por el Presidente de la FUNDACIÓN DE EDIFICACIONES Y DOTACIONES EDUCATIVAS (FEDE).

El Tribunal, de conformidad con el artículo 108 de la Ley del Estatuto de la Función Pública pasa a dictar la sentencia escrita.

TÉRMINOS EN QUE QUEDÓ TRABADA LA LITIS

Expresa la representación de la parte querellante que su representado ingresó al organismo querellado en fecha 16 de julio de 2003, en el cargo de COMPRADOR I, adscrito a la División de Compras.

Refiere la representación judicial de la parte querellante que se observa del acto administrativo impugnado que el organismo querellado procedió a retirar a su representado sin realizar procedimiento administrativo alguno, ya que de conformidad con lo establecido en el articulo 30 de la Ley del Estatuto de la Función Pública, los funcionarios de carrera gozan de estabilidad y en consecuencia solo podrán ser retirados por las causales contempladas en la Ley, es decir que su egreso solo podría ser resultado de su renuncia, jubilación, reducción de personal o por estar incurso en alguna causal de destitución, y en el presente caso no se cumplió ningún tipo de procedimiento administrativo que corresponda a los supuestos antes mencionados, lo que comporta un vicio en el elemento formal del acto y en consecuencia solicitan la nulidad del acto administrativo de retiro impugnado de conformidad con lo establecido en el articulo 19 ordinal 4º de la Ley Orgánica de Procedimientos Administrativos.

Por lo que procede a demandar a la Fundación de Edificaciones y Dotaciones Educativas (FEDE), para que sea declarada la nulidad del acto administrativo de retiro contenido en la Comunicación Nº.1532, de fecha 12 de diciembre de 2007, que ordene la reincorporación del querellante al cargo de Comprador I adscrito a la División de Compras del organismo querellado o a otro de igual nivel y remuneración, así como se ordene el pago de las remuneraciones dejadas de percibir, actualizadas desde su ilegal retiro hasta su efectiva reincorporación al cargo.

ALEGATOS DEL ENTE QUERELLADO

La representación del organismo querellado niega, rechaza y contradice tanto en los hechos como en el derecho, todas y cada una de sus partes, los argumentos y pretensiones expuestas por la representación de la parte querellante.

Sostiene la representación del ente querellado que de las actas que conforman el expediente del hoy querellante se evidencia que el mismo ingresó al organismo querellado en fecha 16 de julio de 2003, sin dar cumplimiento a lo establecido en el articulo 146 de la Constitución de la República Bolivariana de Venezuela, es decir, que ingresó de manera irregular como funcionario de hecho según se evidencia del Punto de Cuenta de fecha 21 de julio de 2003, por lo que el referido funcionario no goza de la estabilidad de los funcionarios de carrera, por lo que mal podría alegar a su favor el querellante que su retiro debió fundamentarse en una de las causales establecidas en la Ley del Estatuto de la Función Pública.

Finalmente solicita se declare Sin Lugar en cuanto al fondo de la querella interpuesta por el ciudadano F.A.M.P..

CONSIDERACIONES PARA DECIDIR

Este Juzgado a los fines de decidir la presente querella debe previamente determinar si tiene atribuida la competencia para conocer de la misma, y siendo la admisibilidad materia de orden público, es necesario destacar tal y como lo ha dejado asentado la Sala Constitucional de nuestro m.T. de la República, que la admisión de la demanda, el auto que en ese sentido se dicta, no prejuzga sobre el fondo, sino que constatado que se llenan los requisitos mínimos para dar curso a la acción y a la demanda, se ordena tramitarla con el fin que en el fallo definitivo se analice y examine todo lo referente al fondo, y se revise de nuevo la existencia de los requisitos de admisibilidad en esa etapa del proceso. En consecuencia, a pesar de ser la admisión de la acción o de la demanda un requisito necesario para el inicio del procedimiento, ya que es a través de esta figura que el Juez determina si la acción incoada debe o no tramitarse, eso no quiere decir que ese es el único momento dentro del proceso en el cual el Juez puede declarar la admisibilidad de la demanda o de la acción, ya que, puede darse el caso en el cual el Juez al estudiar el asunto planteado, descubre que existe causal de inadmisibilidad no reparada por él, que puede ser pre-existente, o puede sobrevenir en el transcurso del proceso, y en ese momento es cuando debe declarar inadmisible la acción. Asimismo, el Juez puede revocar, rectificar o reformar de oficio o a petición de parte, los actos o providencias de mera sustanciación o mero trámite, mientras no pronuncie sentencia definitiva.

A tal efecto, este Juzgador a los fines de declarar si existe una incompetencia o causal de inadmisibilidad sobrevenida o no, hace las siguientes consideraciones:

Analizado el fondo de la controversia se constata que la misma gira en torno a la solicitud de nulidad del acto administrativo de retiro contenido en la Comunicación Nº.1532, de fecha 12 de diciembre de 2007, emanado de la Fundación de Edificaciones y Dotaciones Educativas (FEDE), a fin de que sea declarada la nulidad, se ordene la reincorporación del querellante al cargo de Comprador I, adscrito a la División de Compras del organismo querellado o a otro de igual nivel y remuneración, así como se ordene el pago de las remuneraciones dejadas de percibir, actualizadas desde su ilegal retiro hasta su efectiva reincorporación al cargo.

Ahora bien del estudio adminiculado de los argumentos expuestos por la parte querellante, y a los fines de emitir pronunciamiento acerca de la competencia de este Juzgado para conocer de la presente querella ejercida contra la Fundación de Edificaciones y Dotaciones Educativas (FEDE), se observa que el problema planteado se circunscribe a la determinación del régimen jurídico procesal aplicable a aquellas reclamaciones dirigidas contra las “FUNDACIONES DEL ESTADO”, como categoría inserta dentro de los entes descentralizados funcionalmente con forma de Derecho Privado, es decir, si éstos mantienen relaciones de naturaleza laboral o de sujeción especial regidas por la Ley del Estatuto de la Función Pública.

Para dilucidar esto es necesario hacer referencia a la Sentencia Nº. 08-0579, de fecha 14 de julio de 2008, con ponencia de la Magistrada LUISA ESTELLA MORALES LAMUÑO, dictada por la Sala Constitucional del Tribunal Supremo de Justicia, en ocasión de la Revisión Constitucional de la Sentencia N°.2007-0704 dictada por la Corte Primera de lo Contencioso Administrativo el 29 de marzo de 2007 que declaró improcedente la consulta del fallo dictado el 28 de junio de 2006 por el Juzgado Superior Quinto Agrario y Civil (Bienes) de la Circunscripción Judicial del Estado Monagas con competencia en lo Contencioso Administrativo de la Región Sur Oriental, que declaró, a su vez, con lugar el recurso contencioso administrativo funcionarial ejercido por la ciudadana M.H.C.V., contra la Comunicación N° DR-0085 del 16 de noviembre de 2004 emanada de la Fundación S.d.E.M. (FUNDASALUD), en la cual se establece un nuevo criterio jurisprudencial acerca de la naturaleza jurídica de las Fundaciones y su inserción dentro de las figuras organizativas en el Derecho Administrativo, para en consecuencia conocer o no esta Jurisdicción Contencioso Administrativo de los recursos contenciosos administrativos de carácter funcionarial, la cual señaló expresamente lo siguiente:

“…Una primera aproximación al problema, obliga a esta Sala a analizar su naturaleza jurídica y su inserción dentro de las figuras organizativas en el Derecho Administrativo, todo ello a la luz de la Ley Orgánica de la Administración Pública y, conforme a las particularidades de su objeto y los fines que persigue, establecer si las relaciones que mantienen con su personal -tanto material como procesalmente- se rigen por las normas de Derecho del Trabajo o de Derecho Administrativo Funcionarial.

El artículo 300 de la Constitución de la República Bolivariana de Venezuela, en tanto basamento constitucional de los entes descentralizados funcionalmente con fines sociales o empresariales, como categoría jurídica general, a texto expreso señala:

La ley nacional establecerá las condiciones para la creación de entidades funcionalmente descentralizadas para la realización de actividades sociales o empresariales, con el objeto de asegurar la razonable productividad económica y social de los recursos públicos que en ellas se inviertan

.

Conforme a la norma constitucional, es el legislador quien fijará las condiciones de creación de entes descentralizados funcionalmente, ello con la finalidad de establecer mecanismos eficaces que aseguren la productividad de los recursos públicos invertidos por el Estado. Tales condiciones están insertas a nivel legislativo en la Ley Orgánica de la Administración Pública.

Sobre la base del esquema organizativo diseñado en dicha ley, la Administración Pública Nacional está integrada por: a) Los órganos superiores de dirección de la Administración Pública Central, como lo son el Presidente de la República, el Vicepresidente Ejecutivo, el C.d.M., los Ministros y los Viceministros; b) Los órganos superiores de consulta de la Administración Pública Central, a saber, la Procuraduría General de la República, el C.d.E., el C.d.D. de la Nación, los gabinetes sectoriales y los gabinetes ministeriales (ex artículo 45), y c) La Administración Descentralizada, la cual a su vez se subdivide en dos categorías, la Administración Descentraliza.T., conformada por los entes político-territoriales (Estados y Municipios); y la Administración Descentraliza.F., conformada por los Institutos Autónomos; personas jurídicas de Derecho Público con forma societaria (empresas del Estado), asociaciones civiles y fundaciones pertenecientes al Estado.

El respaldo legislativo concreto de estas últimas entidades se encuentra en la misma Ley Orgánica de la Administración Pública, dentro del Título IV, intitulado “De la Desconcentración De la Descentralización Funcional (sic)”; Capítulo II, “De la Descentralización Funcional”; Sección III denominada “De las Fundaciones del Estado”. Dicho instrumento jurídico reúne en los artículos 108 al 112 aquellas disposiciones aplicables a las denominadas “Fundaciones del Estado”, en tanto denominación dada por el legislador a las fundaciones de carácter público.

Como noción general, las fundaciones son personas jurídicas constituidas mediante la afectación de un patrimonio al cumplimiento de una finalidad de interés público, es decir, constituyen un conjunto de bienes destinados en forma permanente a un fin lícito que puede ser artístico, científico, literario, benéfico o social (ex artículo 20 del Código Civil).

Las fundaciones se constituyen mediante un negocio jurídico de Derecho Privado de carácter unilateral, que es el acto de constitución, el cual puede ser adoptado tanto por personas naturales como por personas jurídicas, de Derecho Privado o de Derecho Público, estatales o no estatales (Cfr. Sentencia de la Sala Plena de este Alto Tribunal N° 25 del 1 de marzo de 2007, caso: “Dina Rosillo”).

Lo atinente al objeto de tales entes también fue recogido por el artículo 108 de la Ley Orgánica de la Administración Pública, que amplía la definición del Código Civil -destacando el sustrato real que subyace en su noción- y fija los elementos de Derecho Público que les caracteriza, al definir a las fundaciones del Estado como “(…) los patrimonios afectados a un objeto de utilidad general, artístico, científico, literario, benéfico, social u otros, en cuyo acto de constitución participe la República, los estados, los distritos metropolitanos, los municipios o algunos de los entes descentralizados funcionalmente a los que se refiere esta Ley, siempre que su patrimonio inicial se realice con aportes del Estado en un porcentaje mayor al cincuenta por ciento”.

Así, al menos por la índole de su objeto, una fundación -sea ésta privada o pública- siempre va a perseguir finalidades de interés general, tal es la conclusión que se extrae de las coincidencias existentes en el artículo 19 del Código Civil y 108 de la Ley Orgánica de la Administración Pública.

Otras normas que insertan elementos de Derecho Público en la constitución de las fundaciones del Estado, como disposiciones que inciden en su creación conforme al mandato del constituyente de 1999, son las recogidas en los artículos 109, 110 y 111 de la mencionada Ley Orgánica, cuyos textos disponen:

Creación de las fundaciones del Estado

Artículo 109. La creación de las fundaciones del Estado será autorizada respectivamente por el Presidente o Presidenta de la República en C.d.M., los gobernadores o gobernadoras, los alcaldes o alcaldesas, según corresponda, mediante decreto o resolución. Adquirirán la personalidad jurídica con la protocolización de su acta constitutiva en la oficina subalterna de registro correspondiente a su domicilio, donde se archivará un ejemplar auténtico de sus estatutos y de la Gaceta Oficial de la República Bolivariana de Venezuela o del medio de publicación oficial estadal o municipal correspondiente donde aparezca publicado el decreto o resolución que autorice su creación.

Obligatoriedad de Publicación de los Documentos

de las Fundaciones del Estado

Artículo 110. El acta constitutiva, los estatutos, y cualquier reforma de tales documentos de las fundaciones del Estado será (sic) publicado en la Gaceta Oficial de la República Bolivariana de Venezuela o en el respectivo medio de publicación oficial, estadal o municipal, con indicación de los datos correspondientes al registro.

“Obligatoriedad del Señalamiento del Valor de los Bienes que

integran el Patrimonio de una Fundación del Estado.

Artículo 111. En el acta constitutiva de las fundaciones del Estado se indicará el valor de los bienes que integran su patrimonio, así como la forma en que serán dirigidas y administrada.

Ahora bien, respecto del régimen aplicable a las fundaciones estatales, resulta indubitable a que, a la luz de las prescripciones de la Ley Orgánica de la Administración Pública, éstas se rigen por las normas de Derecho común, con excepción de aquellas especificidades que incorporó para su constitución el legislador. Tal aserto surge de lo plasmado en el artículo 112 de la Ley Orgánica mencionada, por el cual:

Las Fundaciones del Estado se regirán por el Código Civil y las demás normas aplicables, salvo lo establecido en la ley

.

Como se aprecia de la redacción de la norma, no fue la intención del legislador establecer un régimen exclusivo de Derecho Público para las fundaciones públicas (o del Estado, en términos de la ley), sino fijar algunas particularidades para su creación de forma expresa en el texto de la Ley Orgánica de la Administración Pública y dejar otros aspectos a la regulación propia de este tipo de personas jurídicas contenidas en el Código Civil y en otras leyes.

La utilidad de este tipo de personificación jurídica radica en la prestación de servicios y la realización de actividades de necesaria atención por parte del Estado y cuya naturaleza no requiere del ejercicio de la potestad pública para su organización y funcionamiento, distinto a aquellas figuras que han quedado reservadas para aquellos servicios y actividades que el Estado, por mandato de la ley, debe asumir en régimen de Derecho Público con el propósito de asegurar su continuidad y regularidad (i.e. institutos autónomos). Lo anterior denota la intención del legislador de flexibilizar la estructura orgánica del aparato estatal con el propósito de acometer la diversidad de fines constitucionalmente asignados al Estado (ex artículo 3 de la Constitución de la República Bolivariana de Venezuela).

Así, en el caso particular, se presenta lo relativo al régimen jurídico de su personal. Mientras que la jurisprudencia de esta Sala se había inclinado por afirmar que las relaciones que mantienen las fundaciones del Estado con su personal están regidas por la Ley del Estatuto de la Función de la Pública, por una interpretación extensiva del ámbito subjetivo de aplicación de la mencionada ley (Vid. Sentencia de esta Sala Constitucional N° 1.361, del 4 de julio de 2006, caso: “Orangel Fuentes Salazar”), se impone, desde una perspectiva extraprocesal, el reexamen de tal posición para armonizar el régimen jurídico aplicable al personal que labora en tales entes conforme a su naturaleza jurídica y, desde una perspectiva intraprocesal, fijar cuales son las normas procesales aplicables a las controversias que se susciten en este campo, con el propósito de salvaguardar el derecho al juez natural que postula el artículo 49.4 de la Constitución de la República Bolivariana de Venezuela.

Respecto del derecho al juez predeterminado por la ley, mejor conocido en nuestro ámbito como derecho del juez natural, lo justifica P.R. en el imperativo de que “(…) la voluntad general tiene que ser previa a la resolución del conflicto, tanto en la definición de la norma sustantiva y de la norma procesal con base en la cual tiene que ser resuelto como en la previsión del órgano judicial y de las personas que lo van a componer, que van a intervenir en su solución”. Para este autor, “(…) se trata de una exigencia de la neutralidad de la voluntad general, que no admite que se pueda designar a posteriori un juez o tribunal ad hoc, así como tampoco que pueda el ciudadano elegir el juez que va a entender de su conducta” (ver: “Curso de Derecho Constitucional”, M.P., Madrid-Barcelona, 2000, p. 500). (Vid. Sentencias de esta Sala Nros. 2.995 del 11 de octubre de 2005, caso: “Oscar Ronderos Rangel” y 5.074 del 15 de diciembre de 2005, caso: “Aeropostal Alas de Venezuela, C.A.”).

En relación con la consagración de dicho derecho, esta Sala ha determinado al respecto, que el derecho al juez predeterminado por la ley, supone, “(…) en primer lugar, que el órgano judicial haya sido creado previamente por la norma jurídica; en segundo lugar, que ésta lo haya investido de autoridad con anterioridad al hecho motivador de la actuación y proceso judicial; en tercer lugar, que su régimen orgánico y procesal no permita calificarlo de órgano especial o excepcional para el caso; y, en cuarto lugar, que la composición del órgano jurisdiccional sea determinado en la Ley, siguiéndose en cada caso concreto el procedimiento legalmente establecido para la designación de sus miembros, vale decir, que el Tribunal esté correctamente constituido. En síntesis, la garantía del juez natural puede expresarse diciendo que es la garantía de que la causa sea resuelta por el juez competente o por quien funcionalmente haga sus veces” (Vid. Sentencia N° 520 del 7 de junio de 2000, caso: “Mercantil Internacional, C.A.”).

Así pues, la garantía del juez natural implica que sea el juez predeterminado por la ley el llamado a decidir sobre el mérito de la causa, pues constituye una m.d.D.P. que la competencia es un presupuesto de la sentencia y no del proceso, y para ello deben atenderse a los criterios tradicionales de materia, territorio y cuantía que fijan las leyes procesales para su correcta determinación.

Con el propósito de fijar en el presente caso cual es el órgano jurisdiccional competente, y con ello determinar si el pronunciamiento que puso fin al juicio es válido o no, debe considerarse que las fundaciones públicas son entes insertos en la estructura administrativa del Estado, con un régimen preponderante de Derecho Privado y algunas particularidades de Derecho Público, lo cual impide darle un tratamiento legal uniforme para la diversidad de relaciones jurídicas que desarrolla. De allí que se hace necesario acudir al análisis de la relación jurídica en concreto que se quiera regular para establecer el conjunto normativo aplicable, esto es, si se rige por normas estatutarias o normas de Derecho común.

En esta línea argumentativa, el profesor A.M.C. revisa en su obra “La personalidad jurídica del Estado” la insuficiencia de los criterios doctrinales foráneos que pretenden desarrollar un criterio unívoco para fijar el carácter público o privado de una persona jurídica inserta en el esquema organizativo del Estado. La utilidad de tal distinción radica, al menos para lo que interesa a esta Sala, en la determinación del régimen jurídico más apropiado para cada una de las relaciones jurídicas que desarrolla. En ese sentido, pone de relieve como elemento distintivo para su identificación el “status” que ocupa la persona jurídica en una relación determinada. Así, afirma que:

No se pretenderá establecer a priori, como ha venido haciéndose hasta ahora, el carácter público o Privado de la persona jurídica, cuando lo que procede, ante todo, es precisar el ‘status’ que le corresponde en una relación jurídica dada.

No se trata tanto de que la persona jurídica tenga uniformemente una calidad pública o privada sino de esclarecer la especialidad del ‘status’ que le corresponde en cada uno de sus actos. Es la naturaleza jurídica de estos actos -identificada por definición o por los efectos producidos- que determina el ‘status’ público o Privado, independientemente que la configuración de la persona misma, sea un ‘establecimiento público’, un ‘establecimiento de utilidad pública’, una ‘empresa pública’ o una sociedad mercantil concesionaria de un servicio público. De otra parte, lo mismo sucede en los demás dominios. Por ejemplo, a una persona cualquiera le corresponde o no le corresponde un ‘status’ laboral según sea la naturaleza del acto en virtud de la relación jurídica, aplicándose entonces el Derecho del Trabajo o el Derecho común

(Vid. Moles Caubet, Antonio, “La Personalidad Jurídica del Estado” en Revista de la Facultad de Derecho N° 8, Universidad Central de Venezuela, Caracas, 1956, pp. 21 a 55).

Como se aprecia, la anterior postura se apoya en el análisis concreto de la situación subjetiva en cada relación jurídica a los fines de determinar el régimen aplicable. Así, pese a la naturaleza del sujeto, la regulación aplicable será aquella que se adapte a la índole del negocio o relación jurídica que sostenga.

En tal sentido, considera esta Sala Constitucional que las relaciones de subordinación que se desarrollan en el seno de las fundaciones estatales no se rigen por los parámetros de la Ley del Estatuto de la Función Pública, a menos que en su acto de creación exista una disposición expresa que así lo disponga, pues en principio éstas no dictan actos administrativos dirigidos a conducir, gestionar, remover o retirar al personal a su servicio, ello por su propia condición de personas jurídicas de Derecho Privado. El desarrollo de su actividad es eminentemente de carácter privado y ello dota a dicho ente de la capacidad de negociar las condiciones para la prestación de algún servicio o labor -sea ésta intelectual o manual- , al amparo de las normas laborales, civiles o mercantiles vigentes, y no insertarlo, salvo disposición expresa en contrario, en el régimen preexistente en la mencionada ley.

En efecto, conforme al artículo 1 de la Ley del Estatuto de la Función Pública, el ámbito objetivo de regulación de ese conjunto normativo se centra, según su texto, en lo siguiente:

Artículo 1. La presente Ley regirá las relaciones de empleo público entre los funcionarios y funcionarias públicos y las administraciones públicas nacionales, estadales y municipales, lo que comprende:

1. El sistema de dirección y de gestión de la función pública y la articulación de las carreras públicas.

2. El sistema de administración de personal, el cual incluye la planificación de recursos humanos, procesos de reclutamiento, selección, ingreso, inducción, capacitación y desarrollo, planificación de las carreras, evaluación de méritos, ascensos, traslados, transferencia, valoración y clasificación de cargos, escalas de sueldos, permisos y licencias, régimen disciplinario y normas para el retiro.

….Omissis…

.

Del artículo parcialmente transcrito, aprecia esta Sala que dicha ley recoge un conjunto de normas que fungen como marco preconstituido para regular aspectos generales de la función pública, tales como el ingreso, permanencia, situaciones administrativas ó formas de finalización de la carrera funcionarial, entre otras. De allí, su gran diferencia con el régimen laboral: la inexistencia de margen alguno de negociación, al menos individual, para el funcionario que ingresa a la Administración Pública, distinto de la nota contractual que rigen las relaciones laborales. Ello en razón de la especial naturaleza de las personificaciones jurídicas de que se vale la Administración Pública para la consecución de sus fines, que en todo caso -con excepción de algunas formas jurídicas de Derecho Privado, ya mencionadas- son sujetos creados y regulados por normas de Derecho Público.

La Sala insiste en afirmar que mal puede calificarse a los trabajadores que ejecutan una labor remunerada bajo dependencia en una fundación estatal como funcionarios públicos o que éstos en forma alguna presten una función pública, pues ello supondría dotarlos de un status no previsto por los actos de creación o actos fundacionales de la persona jurídica y, en consecuencia, reconocerles un conjunto de derechos, obligaciones y situaciones de servicio, contenidas en la Ley del Estatuto de la Función Pública, que son incompatibles con la naturaleza jurídica de la persona que funge como patrono.

En apoyo del anterior planteamiento, la Sala Plena de este Alto Tribunal ha reexaminado el régimen jurídico aplicable al personal que labora para las fundaciones del Estado y, en ese sentido, ha dejado clara la naturaleza laboral de esa relación jurídica, remitiendo entonces su regulación tanto en sus aspectos materiales como procesales a las normas de la Ley Orgánica del Trabajo y a la Ley Orgánica Procesal del Trabajo. En efecto, en sentencia de la Sala Plena de este Alto Tribunal N° 182 del 3 de julio de 2007, caso: “Hiromi Nakada Herrera”, se analizó la naturaleza de esa categoría de entes descentralizados funcionalmente con forma de Derecho Privado y se arribó a la conclusión de que son los órganos jurisdiccionales con competencia en materia laboral quienes ejercen el control jurídico de aquellas controversias surgidas en el marco de una relación de subordinación entre las fundaciones del Estado y su personal. El análisis judicial se concentró en los siguientes aspectos:

Ahora bien, en cuanto al régimen jurídico aplicable a las fundaciones o asociaciones civiles en sus relaciones laborales, la doctrina ha señalado que: ‘las fundaciones son creadas de acuerdo con el sistema establecido en el Código Civil, por lo cual, son entes Privados, aun cuando su constitución derive de la voluntad de una persona pública que puede ser el Estado, u otra de cualquier naturaleza tanto territorial como institucional.’ (Rondón Hildegard: ‘Teoría de la Actividad Administrativa’. Editorial Jurídica Venezolana, 2da. Edición, Caracas. 1986 pág. 213).

Por su parte, J.C.O. en su libro ‘Institutos Autónomos’ pág. 44 señala:

‘(…) en las personas jurídicas de derecho público el acto del poder público debe ser constitutivo del ente, tal como ocurre con los institutos autónomos, las universidades y la sociedad creada por Ley. En cambio, las personas jurídicas de derecho Privado no pierden su condición de tales porque exista una voluntad expresa del Estado que decida crear un determinado organismo, pero que no adquirirá existencia propia sino a partir del cumplimiento de las mismas formalidades legales exigidas a los particulares. Nos referimos concretamente a las fundaciones creadas por el Estado, en las que habitualmente un decreto ordena que se proceda a constituir la fundación y en el que se determina su objeto y la integración de su patrimonio. Sin embargo, la fundación no adquirirá existencia propia sino a partir de la protocolización de su acta constitutiva en la oficina subalterna de registro correspondiente, de acuerdo a lo dispuesto en el artículo 19 del Código Civil.

Tampoco constituye elemento que distorsione la caracterización de las personas jurídicas de derecho Privado el que su creación esté condicionada a la autorización de la Comisión de Finanzas de la Cámara de Diputados, como ocurre con la constitución de sociedades o la adquisición de acciones de sociedades ya creadas, pues se trata de simples actos autorizatorios no constitutivos del ente.

Las principales figuras jurídicas de derecho Privado a las cuales recurre el Estado son las sociedades anónimas, las asociaciones civiles y las fundaciones. Con respecto a las primeras existe una amplia regulación en el Código de Comercio. Las dos últimas se encuentran previstas en el Código Civil, donde existen pocas normas que las rijan. No obstante, día a día han sido mayores las regulaciones dictadas para esta categoría de personas de derecho Privado, regulaciones estas contenidas en leyes orgánicas, leyes ordinarias, reglamentos e instructivos. Sin embargo, no por ello pierden su naturaleza jurídica de personas de derecho Privado, pues el régimen jurídico aplicable no constituye un factor que influya sobre su naturaleza. Por el contrario, es la consecuencia de su previa calificación’.

Dicho autor distingue entre personas públicas y personas privadas, incluyendo dentro de las personas de derecho Privado a las Fundaciones, Asociaciones Civiles y Sociedades Anónimas.

Volviendo al contenido del artículo 114 de la Ley Orgánica de Administración Pública en su aparte in fine, indica: ‘A las asociaciones y sociedades civiles del Estado les será aplicable lo establecido en los artículos 110, 111 y 112 de esta ley’.

El artículo 112 señala: ‘Las fundaciones del Estado se regirán por el Código Civil y las demás normas aplicables, salvo lo establecido en la ley’.

Bajo el entendido de que la Ley Orgánica del Trabajo es la norma general y que de manera excepcional a los funcionarios o empleados públicos nacionales, estadales o municipales, se les aplicará las normas sobre carrera administrativa, aplicándose a éstos, la LOT supletoriamente (artículo 8 de la Ley Orgánica del Trabajo).

Podríamos afirmar que la regla general es que las relaciones laborales entre los entes descentralizados nacionales y sus trabajadores, se rige por las mismas normas y principios que rigen estas relaciones en cualquier ente creado por particulares, es decir, que el régimen jurídico aplicable a las fundaciones y sociedades civiles del Estado es la jurisdicción laboral ordinaria, salvo que en el Acta Constitutiva y/o en sus Estatutos Sociales otorguen expresamente el carácter de funcionarios públicos a sus empleados, toda vez que:

‘(…) cabe la posibilidad de que en el acto de creación de dichos organismos se disponga un régimen distinto por la voluntad de la autoridad competente para ello; en este caso, será necesario establecer expresamente el carácter de funcionarios públicos de los empleados del ente, así como las condiciones especiales (Estatuto Especial de Función Pública) o generales (Ley del Estatuto de la Función Pública) que regirán la relación de servicio’. (Caso Fontur -Sentencia de fecha 26 de julio de 2005, Sala Político Administrativa de este M.T. (…).

Considerando lo anterior, esta Sala concluye que ‘Fundemos sociedad civil’ es una institución sin fines de lucro, que se rige por la legislación civil, toda vez que aunque se trate de una asociación civil del Estado, en principio, las relaciones laborales entre ésta y su personal se rigen por lo dispuesto en la Ley Orgánica del Trabajo, salvo que sus estatutos indiquen lo contrario

.

A partir del precedente citado, cuyos fundamentos jurídicos considera esta Sala como válidos con el propósito de uniformar el tratamiento procesal del asunto, se concluye que los conflictos intersubjetivos surgidos entre las fundaciones del Estado y sus trabajadores deben ser conocidos y decididos por los órganos jurisdiccionales especializados en materia laboral y no por la jurisdicción contencioso-administrativa, toda vez que las fundaciones no despliegan en tales relaciones actividad administrativa alguna cuya legalidad pueda ser objeto material de control por los jueces competentes en esta materia.

Por otra parte, también desde el ámbito procesal, la incidencia de los intereses patrimoniales en juego como criterio que justifique la aplicación de normas estatutarias funcionariales tampoco tiene asidero jurídico sustentable, pues las fundaciones tienen un patrimonio propio que no está directamente vinculado al patrimonio del sujeto público o sujetos públicos que fungen como fundadores. En el caso de las fundaciones de origen estatal no puede afirmarse que se trata de una simple afectación o separación del presupuesto público porque, estructuralmente, las fundaciones tienen un patrimonio propio que administran para sus fines, que se puede incrementar con liberalidades de diverso origen. Empero, la jurisprudencia de esta Sala ha sido conteste en afirmar que los intereses de la República u otras entidades político-territoriales en las fundaciones, cuando éstas forman parte de un litigio son de carácter indirecto, razón que justifica procesalmente la intervención del representante judicial de la República, del estado o del municipio, según sea el caso (Al respecto, véase sentencia de esta Sala N° 1.240 del 24 de octubre de 2000, caso: “Nohelia Coromoto Sánchez Brett”...”

(Sentencia Nº. 08-0579, de fecha 14 de julio de 2008, con ponencia de la Magistrada LUISA ESTELLA MORALES LAMUÑO, dictada por la Sala Constitucional del Tribunal Supremo de Justicia.)

Fijado el criterio por la Sala Constitucional del Tribunal Supremo de Justicia, se observa que el tratamiento procesal dado a la mencionada causa debió ajustarse a las reglas contenidas en la Ley Orgánica del Trabajo y la Ley Orgánica Procesal del Trabajo, tanto en los aspectos sustantivos aplicables a la relación jurídica previa como en el trámite procesal para la resolución de la controversia, pues al tratarse de una demanda dirigida contra un ente integrado a la Administración Descentraliza.F., rige para sus trabajadores las normas laborales contenidas en dichos textos legislativos.

Así, la fundación pública bajo examen FUNDACIÓN DE EDIFICACIONES Y DOTACIONES EDUCATIVAS (FEDE), se constituye como un ente sin fines de lucro con personalidad jurídica y patrimonio propio y por lo tanto con capacidad para realizar actos de administración y disposición, así como todo acto necesario o útil para el cumplimiento de sus objetivos, de acuerdo con las disposiciones del Código Civil vigente. Asimismo, no se aprecia cláusula estatutaria expresa que califique a sus empleados como funcionarios públicos.

De allí que, en atención al eminente carácter de orden público que revisten las normas sobre competencia procesal, este Juzgado considera que mal podían los tribunales competentes en materia contencioso administrativa tramitar y decidir la pretensión sometida a su conocimiento, pues el querellante no ostenta la condición de funcionario público, siendo competentes por la materia los tribunales laborales para conocer del conflicto suscitado con ocasión de la terminación de la relación de trabajo mantenida entre el ciudadano F.A.M.P. y la Fundación de Edificaciones y Dotaciones Educativas (FEDE). Y así se decide.

DECISIÓN

Por las razones antes expuestas este Juzgado Superior Quinto de lo Contencioso Administrativo de la Región Capital, administrando justicia en nombre de la República Bolivariana de Venezuela y por autoridad de la Ley, se declara INCOMPETENTE para conocer del recurso contencioso administrativo de nulidad funcionarial interpuesto por el abogado S.R., inscrito en el Inpreabogado bajo el Nº.8.067, apoderado judicial del ciudadano F.A.M.P., titular de la cédula de identidad Nº.16.525.274, contra la FUNDACIÓN DE EDIFICACIONES Y DOTACIONES EDUCATIVAS (FEDE). En consecuencia se DECLINA la competencia a los TRIBUNALES DE PRIMERA INSTANCIA DEL TRABAJO DE LA CIRCUNSCRIPCIÓN JUDICIAL DEL ÁREA METROPOLITANA DE CARACAS, en virtud de lo establecido en el artículo 60 del Código de Procedimiento Civil, y en acatamiento a lo establecido en la Sentencia Nº. 08-0579, de fecha 14 de julio de 2008, con ponencia de la Magistrada LUISA ESTELLA MORALES LAMUÑO, dictada por la Sala Constitucional del Tribunal Supremo de Justicia.

PUBLIQUESE, REGISTRESE, y REMITASE EL EXPEDIENTE AL JUZGADO CON FUNCIONES DE DISTRIBUCIÓN DE LOS TRIBUNALES DE PRIMERA INSTANCIA DEL TRABAJO DE LA CIRCUNSCRIPCIÓN JUDICIAL DEL ÁREA METROPOLITANA DE CARACAS.

Dada, firmada y sellada en la Sala del Despacho del Juzgado Superior Tercero en lo Civil y Contencioso Administrativo de la Región Capital, en la ciudad de Caracas, a los trece ( 13 ) días del mes de octubre de dos mil ocho (2008). Año 198° de la Independencia y 149° de la Federación.

JUEZ PROVISORIO

Msc. E.J. MOYA MILLÁN.

ABOGADO

LA SECRETARIA

MARIANA GAVIDIA JUÁREZ

En esta misma fecha, siendo las 11:00 a.m., se publicó y registró la anterior decisión, y se libró oficio Nº 08- 2352, dirigido al Tribunal Distribuidor de Primera Instancia del Trabajo de la Circunscripción Judicial del Área Metropolitana de Caracas.

LA SECRETARIA

MARIANA GAVIDIA JUÁREZ

Exp: 5935/EMM