Sentencia nº 00240 de Tribunal Supremo de Justicia - Sala Político Administrativa de 12 de Marzo de 2013

Fecha de Resolución:12 de Marzo de 2013
Emisor:Sala Político Administrativa
Número de Expediente:2009-0942
Ponente:Emiro Antonio García Rosas
Procedimiento:Recurso de Nulidad
 
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CONTENIDO

Magistrado Ponente: E.G. ROSAS              

Exp. Nº  2009-0942

Mediante escrito presentado ante esta S. en fecha 29 de octubre de 2009, los abogados A.C.G., K.A.S., D.V. ROJO y L.A.H.O. (números 45.088, 91.707, 130.586 y 97.685 de INPREABOGADO), actuando como apoderados judiciales de la ASOCIACIÓN CIVIL INSTITUTO EDUCACIONAL ARCOÍRIS  (inscrita en el Registro Público del Municipio Mariño del Estado Nueva Esparta en fecha 29 de abril de 1991, bajo el N° 26, folios 123 al 128, tomo 4to), ejercieron recurso de nulidad contra el silencio administrativo negativo del MINISTRO DEL PODER POPULAR PARA EL COMERCIO, que ratificó el acto administrativo S/N de fecha 3 de diciembre de 2008 dictado por el Presidente del Instituto para la Defensa de las Personas en el Acceso a los Bienes y Servicios (INDEPABIS), a través del cual impuso a la recurrente sanción de multa por mil unidades tributarias (1.000 U.T.), equivalente a la cantidad de cuarenta y seis mil bolívares sin céntimos (Bs. 46.000,00), por la transgresión “…de LA RESOLUCIÓN MPPILCO n° 417/MPPE n° 66, GACETA OFICIAL 38.957 y Artículos 7 ordinal 9°, 15 ordinal 6° y 17 del Decreto con Rango Valor y Fuerza de Ley para la Defensa de las Personas en el Acceso a los Bienes y Servicios…”.

El 4 de noviembre de 2009 se dio cuenta en Sala y se ordenó solicitar la remisión del expediente administrativo.

Por oficio CJN° 19 del 26 de noviembre de 2009 el Ministerio del Poder Popular para el Comercio informó que “…en esta oportunidad solicita[ron] a la Presidencia del Instituto para la Defensa de las Personas en el Acceso a los Bienes y Servicios (INDEPABIS) remita oportunamente a la Sala Político Administrativa del Tribunal Supremo de Justicia, el original del expediente administrativo del caso”.

En fecha 1° de diciembre de 2010 el abogado L.A.H.O. (antes identificado), actuando como apoderado judicial de la recurrente, solicitó pronunciamiento respecto a la admisibilidad del recurso.

En la misma fecha el referido apoderado judicial de la recurrente sustituyó poder, reservándose su ejercicio, en los abogados A.M.M. y M.M.H. (números 145.900 y 145.905 de INPREABOGADO).

El 7 de diciembre de 2010 se acordó remitir el expediente al Juzgado de Sustanciación para su admisión.

En fecha 11 de enero de 2011 el Juzgado de Sustanciación admitió el recurso, ordenó notificar a la Fiscala General de la República, a la Procuradora General de la República, al Ministro del Poder Popular para el Comercio, y solicitar nuevamente el expediente administrativo.

Los días 10 y 14 de febrero y 10 de marzo de 2011 se practicaron las notificaciones ordenadas.

El 22 de marzo de 2011 la abogada A.V. (INPREABOGADO N° 42.223), actuando como sustituta de la Procuradora General de la República, consignó instrumento poder que acredita su representación.

En fecha 6 de abril de 2011 el Juzgado de Sustanciación acordó remitir el expediente a esta Sala.

El 12 de abril de 2011 se dejó constancia de la incorporación a esta Sala Político-Administrativa del Tribunal Supremo de Justicia, de la Magistrada T.O.Z., designada por la Asamblea Nacional el 7 de diciembre de 2010.

En la misma fecha se dio cuenta en Sala, se designó ponente al Magistrado E.G.R., y se fijó la oportunidad para la audiencia de juicio.

El 5 de mayo de 2011, en la oportunidad fijada para la audiencia de juicio, comparecieron las abogadas K.A.S., actuando como apoderada judicial de la recurrente, y R.G.H. (INPREABOGADON.° 62.705), actuando como sustituta de la Procuradora General de la República. En ese mismo acto la parte recurrente consignó escrito de pruebas y la representante de la República consignó escritos de conclusiones y de pruebas.

En fecha 25 de mayo de 2011 el Juzgado de Sustanciación admitió las documentales promovidas por las partes.

El 29 de junio de 2011 la abogada K.A.S., actuando como apoderada judicial de la recurrente, reservándose su ejercicio, sustituyó poder en los abogados G.S.B. y P.M.G. (números 145.498 y 135.532 de INPREABOGADO).

En la misma fecha el Juzgado de Sustanciación, por haber concluido la sustanciación, acordó remitir el expediente a esta Sala.

En fecha 12 de julio de 2011 se dio cuenta en Sala y se fijó un lapso de cinco (5) días de despacho para la presentación de los informes.

El 20 de julio de 2011 el abogado G.S.B. (antes identificado), actuando como apoderado judicial de la recurrente, consignó escrito de informes.

En fecha 21 de julio de 2011 la abogada R.G.H. (antes identificada), actuando como sustituta de la Procuradora General de la República, consignó escrito de informes.

El 26 de julio de 2011 se dejó constancia que la presente causa entró en estado de sentencia.

Por auto AMP-113 del 13 de octubre de 2011 esta S. ordenó oficiar al Ministerio del Poder Popular para el Comercio y al Instituto para la Defensa de las Personas en el Acceso a los Bienes y Servicios para que remitan el expediente administrativo en un lapso de diez (10) días de despacho.

En fecha 16 de enero de 2012 se dejó constancia de la incorporación de la Dra. M.G.M.T. como Magistrada Suplente de esta Sala, a fin de suplir temporalmente la falta absoluta del Magistrado L.I.Z., derivada de su jubilación.

El 29 de febrero de 2012 se dejó constancia del vencimiento del lapso establecido en el auto del 13 de octubre de 2011.

A través de oficio N° 065-2012 del 23 de julio de 2012, emitido por el Instituto para la Defensa de las Personas en el Acceso a los Bienes y Servicios (INDEPABIS), se recibió el expediente administrativo.

Por acuerdo de fecha 15 de enero de 2013, debido a la incorporación del Magistrado S.E.R.G. el 14 del mismo mes y año, se reconstituyó la Sala Político-Administrativa y con fundamento en el derecho a la tutela judicial efectiva y el acceso a la justicia; en aras de garantizar la continuidad en la prestación del servicio de justicia, la Sala quedó conformada de la manera siguiente: Presidenta, M.E.M.O.; V., Magistrado E.G.R.; las M.T.O.Z. y M.M.T. y el Magistrado E.R.G., hasta tanto sean electas por la Sala Plena del Máximo Tribunal las autoridades integrantes de la Junta Directiva para el período 2013-2015.

I

ANTECEDENTES

A través de acto administrativo S/N del 3 de diciembre de 2008 el Presidente del Instituto para la Defensa de las Personas en el Acceso a los Bienes y Servicios impuso a la recurrente sanción de multa de mil unidades tributarias (1.000 U.T.), equivalente a la cantidad de cuarenta y seis mil bolívares (Bs. 46.000,00). Dicho acto administrativo, parcialmente transcrito, es del tenor siguiente:

Esta institución en ejercicio de su potestad fiscalizadora realizó las inspecciones observando que el establecimiento educativo de autos no se acogió a la RESOLUCIÓN MPPILCO N° 417/MPPE N° 66, publicada en GACETA OFICIAL 38.957, en su artículo (6to.) por cuanto exigen un aumento de las mensualidades y matrículas superior al 15% tal como lo establece el ACTA DE INSPECCIÓN, montos estos que manifiesta la representante de la empresa fueron aprobados en la asamblea y que en demasía superan al 15% establecido en la resolución MPPILCO N° 418/MPPE N° 68.

Ahora bien del escrito de defensa que riela a los folios 289-293 del expediente, así como del acta de inspección la cual riela al folio 2, se desprende la aceptación de haber aumentado las matrículas por encima de lo resuelto por la Ley, es decir al 30%, por lo que en efecto se violentaron los derechos de las personas amparadas por la RESOLUCIÓN MPPILCO N° 417/MPPE N° 66, publicada en GACETA OFICIAL 38.957, aun cuando ellos manifiestan haberse adecuado a lo establecido en la Gaceta Oficial es decir al 15% de aumento, ahora bien la representación del colegio no consigno las pruebas suficientes donde se evidenciara que en efecto se adecuaron a lo establecido por el ejecutivo Nacional, así como tampoco riela en el expediente el acta de asamblea debidamente firmada por los representantes.

(…Omissis…)

(…) al aplicar porcentajes superiores a las matriculas establecidas por el Estado, no solo se pierde la esencia del servicio público, el cual debe ser obligatorio, continuo y en condiciones de igualdad, sino que someten a los niños a condiciones discriminatorias, tratando de manera desigual a los iguales, esto se traduce en discriminación en razón de su condición económica, por lo tanto al estar en presencia de un sistema educativo de la misma categoría (privado) y dirigido a niños o adolescentes, los cuales tienen los mismos derechos ante la Ley, sin ningún tipo de distinción, resulta inaceptable lo señalado por los representantes de las unidades educativas quienes exponen que las asambleas se realizan para que los padres en caso de no estar conformes con el aumento de matrícula, no reinscriban a sus hijos en el mismo colegio, situación que desestabiliza al niño, impida la continuidad de la educación en ese plantel educativo y origina un nuevo proceso de adaptación para el niño o adolescente que se encuentra en proceso de desarrollo y requiere estabilidad. Por otra parte si bien es cierto que los padres tienen derecho de elegir la educación de sus hijos, no pueden ser sometidos a situaciones gravosas que desequilibren el patrimonio y la organización del núcleo familiar. Es importante que los establecimientos educativos reconozcan que su actividad esta regulada por el Estado, previo análisis situacional con el único fin de garantizar el derecho a ser educado, en otro orden de ideas dada la condición de servicio publico de la educación, su actividad esta sujeta a los controles del Estado siendo su objeto interactuar con éste en calidad de colaboradores en la ejecución de ese servicio publico, como lo es la educación.

(…Omissis…)

(…) se evidencia que el proveedor de servicio esta obligado a cumplir las condiciones que son impuestas en el caso que nos ocupa debe de cumplir a su cabalidad la Resolución emitida por el Ejecutivo Nacional, así mismo debe de rembolsar a los padres y representantes la cantidad que le fue cobrado de manera excesiva, es decir por encima del 15%  permitido, en todo lo concerniente a los pagos efectuados por inscripción y mensualidad.

(…Omissis…)

Por consiguiente y en virtud de la transgresión de la RESOLUCIÓN MPPILCO N° 417/MPPE N° 66, GACETA OFICIAL 38.957 y artículos 7 ordinal 9°, 15 ordinal 6° y 17 del Decreto con Rango Valor y Fuerza de Ley para la Defensa de las Personas en el Acceso a los Bienes y Servicios, este INSTITUTO PARA LA DEFENSA DE LAS PERSONAS EN EL ACCESO A LOS BIENES Y SERVICIOS (INDEPABIS), en uso de sus atribuciones legales y de conformidad con lo previsto en el artículo 125 y 127 de la Ley ejusdem, decide sancionar con multa de (1000) UNIDADES TRIBUTARIAS equivalente a la cantidad de CUARENTA Y SEIS MIL BOLIVARES FUERTES SIN CENTIMOS (Bs.F. 46.000,00) al establecimiento educativo denominada U.E.P. ARCOIRIS (…)

(sic).

Contra el anterior acto la parte recurrente interpuso en fecha 27 de marzo de 2009 recurso jerárquico ante el Ministerio del Poder Popular para las Industrias Ligeras y Comercio, del cual adujo que no obtuvo respuesta, operando en consecuencia el silencio administrativo negativo.

II

FUNDAMENTOS DEL RECURSO

Los apoderados judiciales de la recurrente expusieron en el recurso de nulidad lo siguiente:

Que la institución educativa que representan es una sociedad civil domiciliada en Porlamar Estado Nueva Esparta, dedicada desde su constitución como institución privada a impartir educación en los niveles de formación inicial, básica y diversificada, debidamente registrada ante el Ministerio del Poder Popular para la Educación.

Que cuenta con un total de quinientos treinta y tres (533) alumnos, divididos en preescolar (118), primaria (229) y secundaria (186), y es fuente de empleo directo para sesenta y dos (62) trabajadores.

Que su única fuente de ingresos es la derivada del pago de las matrículas y mensualidades de los padres y representantes y que no cuentan con subsidio alguno.

Que “…para el período que interesa al caso, a saber, 2008-2009, en fecha 27 de mayo de 2008, la U.E. ARCOIRIS no existiendo ninguna previsión legal o sub-legal que lo prohibiera o restringiera, sometió a la consideración de la junta de Padres y Representantes el estudio económico 2008-2009 que consta en el expediente administrativo que deberá remitir el MPPCO a esta S., y se convocó a la Asamblea General de Padres y Representantes para el día 30 de mayo de 2008, a fin de examinar y aprobar el monto del ajuste económico para el nuevo año escolar” (sic).

Que “En esa fecha, 30 de mayo de 2008, esto es, semanas antes de que entrara en vigencia la Resolución Conjunta n° 417/66 (que se publicó en la Gaceta Oficial No. 38.957, de 20 de junio de 2008), tuvo lugar la Asamblea General de Padres y Representantes, y en dicha Asamblea se aprobó, por la mayoría de los asistentes y siguiendo el procedimiento establecido, el ajuste de la nueva matrícula para el período 2008-2009, con fundamento en el estudio económico antes referido, y sin contrariar ninguna normativa pues para esa fecha no existía ningún límite o restricción para aumentar la matricula y mensualidades…”.

Que “…casi un mes (1) después de celebrada la Asamblea General de Padres y representantes en la U. E. ARCOIRIS, específicamente el 20 de junio de 2008, se publicó en la Gaceta Oficial No. 38.957 de esa fecha, la Resolución Conjunta DM/No. 417 y DM/No. 66, de los Ministerios del Poder Popular para las Industrias Ligeras y Comercio y para la Educación, por medio de la cual se estableció el ‘procedimiento mediante el cual la sociedad de padres, madres, representantes y responsables determinarán el aumento de la matrícula y mensualidades en cada plantel educativo privado’ y la Resolución Conjunta DM/N° 418 y DM/N° 67 también de los Ministerios del Poder Popular para las Industrias Ligeras y Comercio y para la Educación, por medio de la cual se fijó ‘para el año escolar 2008-2009, un porcentaje de quince por ciento (15%) como límite porcentual máximo de aumento en el cobro de las matriculas y mensualidades escolares de los planteles educativos privados, ubicados en el territorio nacional’…” (sic).

Que “Días después, el 30 de junio de 2008, funcionarios del para entonces Instituto para la Defensa y Educación del Consumidor y del Usuario (INDECU), se presentaron en la sede de la U.E. ARCOIRIS a efectos de solicitar información respecto al cumplimiento de la Resolución Conjunta, y levantaron Acta de Inspección identificada con el No. 1283 de esa misma fecha, en la cual si bien se asentó que en la institución se produjo un incremento del costo de los servicios educativos mayor al permitido por la Resolución Conjunta, también se señaló que tal aumento se aprobó y puso en vigor semanas antes de que entrara en vigencia esa Resolución, momento en el cual no existía restricción alguna para fijar el porcentaje de aumento para el período 2008-2009…” (sic).

Que “…en fecha 1° de julio de 2008, U. E. ARCOIRIS cumplió con consignar ante el INDECU, actual INDEPABIS, toda la información solicitada sobre el procedimiento seguido internamente para aprobar el ajuste de la matrícula y mensualidades en Asamblea de Padres y Representantes, e igualmente manifestó su disposición a revisar la facturación vigente para esa fecha, a fin de ajustar el incremento al 15% máximo permitido en la Resolución Conjunta dictada…” (sic).

Que “…el 2 de octubre de 2008, el INDEPABIS notificó a la U. E. ARCOIRIS del inicio de un procedimiento administrativo sancionatorio en su contra, tal y como expresa esa notificación ‘por la presunta irregularidad de aumento de matrícula, trato discriminatorio e incumplimiento de la Gaceta Oficial N° 38.957 de fecha 20-06-2008, en contravención de lo establecido en el artículo 7 N° 9, 15 N° 6, 17 del Decreto con Rango, Valor y Fuerza de Ley para la Defensa de las Personas en el Acceso a los Bienes y Servicios…’” (sic).

Que en “…la celebración de la Audiencia de Descargos en la Sala de Sustanciación del INDEPABIS, celebrada el 11 de noviembre de 2008, [esa] representación asistió y consignó escrito de defensas en el que se indicaron, con detenimiento, todas las medidas tomadas por U. E. ARCOIRIS para adaptarse y acatar el límite máximo de aumento de la mensualidad, y para proceder al reembolso del 15% adicional que completaba el 30% del incremento aprobado en fecha 30 de mayo de 2008, el cual solo se cobró en una mensualidad, la correspondiente al mes de septiembre de 2008, en virtud de que ese mes se cancela por adelantado todos los años” (sic).

Que “En fecha 12 de noviembre de 2008, estando dentro del lapso probatorio, [esa] representación consignó las pruebas que demostraban que la U. E. ARCOIRIS, pese a las dificultades que ello conllevaba, acató la Resolución Conjunta y procedió a ajustar su facturación cobrando como mensualidad la misma del año anterior más un aumento de sólo un 15% adicional de acuerdo con los Padres y Representantes que sólo se cobró, repetimos, por el mes de septiembre de 2008, mientras se realizaban los ajustes a la facturación” (sic).

Que “Como prueba de lo anterior se consignó una muestra de las facturas del período 2007-2008, así como una muestra de las facturas del mes de octubre y noviembre de 2008 en las que se hicieron los ajustes referidos para cumplir con la Resolución Conjunta…”.

Que “…el Presidente del INDEPABIS notificó a [su] mandante del acto administrativo que puso fin al procedimiento administrativo, por medio del cual se acordó, con apoyo en los artículos 125 y 127 de la LDPABIS, imponer sanción de multa a U. E. ARCOIRIS…” (sic).

Que contra la sanción de multa impuesta se ejerció en fecha 27 de marzo de 2009 recurso jerárquico ante Ministerio del Poder Popular para el Comercio, sobre el cual operó el silencio administrativo negativo.

Que el acto administrativo recurrido es inconstitucional e ilegal, por cuanto “…se están aplicando en forma retroactiva unas normativas (la Resolución Conjunta No. 417/66 y la Resolución Conjunta No. 418/67) que entraron en vigencia en fecha 20 de junio de 2008, a una situación de hecho que se produjo con anterioridad a su puesta en vigencia, pues se dio en fecha 31 de mayo de 2008”, y que se sancionó a su representada con base en la aplicación retroactiva de esa norma.

Que “Ciertamente, no podía tener la U. E. ARCOIRIS conocimiento del límite del 15% para el aumento de las matriculas y mensualidades sino hasta la fecha en que fue publicada la Resolución Conjunta No. 418/67 en Gaceta Oficial y entró en vigencia la norma que así lo contempla (artículo 1°), cuestión que ocurre con posterioridad a la decisión de aumentar la matricula y la mensualidad de la U. E. ARCOIRIS…” (sic).

Que “…la U. E. ARCOIRIS, en el marco del procedimiento administrativo, manifestó a la autoridad su voluntad de ajustarse a la nueva normativa (a lo previsto en los artículos 6 de la Resolución Conjunta No. 417/66, y 1° de la Resolución Conjunta No. 418/67) y probó que (i) realizó los cambios necesarios en la facturación, (ii) que reembolsó a los padres y representantes el excedente cobrado solo en un (1) mes (pues sólo un mes se cobró un aumento mayor al 15% máximo) y (iii) que desde entonces, ha estado cobrando la mensualidad con el ajuste al 15% permitido por la nueva normativa, muy a pesar de todo eso, sin tomar en cuenta las pruebas ni los hechos, el INDEPABIS decidió sancionar a [su] mandante con fundamento en el supuesto incumplimiento de una normativa que, repetimos, no estaba vigente para el momento en que la U. E. ARCOIRIS realizó los aumentos de su matrícula y mensualidades…” (sic).

Que el acto administrativo impugnado es nulo por estar viciado de falso supuesto de hecho, al “…haber valorado erróneamente los hechos y las pruebas aportadas toda vez que U.E.A. acató el mandato de la Resolución Conjunta tan pronto tuvo conocimiento de la misma y así lo probó en el procedimiento administrativo” (sic).

Que “Tal y como fue indicado tanto en el escrito de defensas consignado por [esa] representación ante el INDEPABIS en fecha 11 de noviembre de 2008, como en el escrito de promoción de pruebas consignado en fecha 12 de noviembre de 2008, U. E. ARCOIRIS tan pronto tuvo conocimiento de la Resolución Conjunta procedió a realizar los ajustes correspondientes, informó a los padres y representantes y se adaptó al mandato de la Resolución Conjunta y desde entonces ha venido cobrando a los padres y representantes una mensualidad con un aumento del 15% con respecto al período escolar anterior”. Que “…realizó los reembolsos correspondientes al mes de septiembre que fue el único mes que se cobró por tratarse de un mes que se paga por adelantado”.

Que “…se demostró a través de la consignación de un ejemplar de la circular de fecha 30 de septiembre de 2008, dirigida a los padres y representantes (…) que la matrícula y la mensualidad aprobada por ellos en Asamblea de Padres y Representantes había sido modificada en cumplimiento de la Resolución Conjunta (…) y que en atención a ello el aumento en la mensualidad se ajustaba al 15% permitido (…) que en virtud de ese ajuste, estarían recibiendo una nueva facturación por concepto de mensualidad, y que les sería descontado de la facturación del mes de octubre el monto equivalente al 15% más cancelado en el mes de septiembre (…) en fecha 8 de octubre de 2008, se llevó a cabo una reunión especial que tuvo por objeto explicar a los padres y representantes de la U. E. ARCOIRIS de lo informado mediante la circular del 30 de septiembre de 2008, de la cual se levantó Acta de los padres y representantes que se acompañó junto con las firmas de cada uno de los asistentes y que se anexó marcada “C” al expediente administrativo…” (sic).

Que “También se demostró cuál era el monto de la mensualidad pagada por los padres y representantes durante el período escolar 2007-2008. Ello se hizo a través de la consignación de copia de dos (2) facturas correspondientes al período escolar 2007-2008, identificadas con los números 00022714 de fecha 2 de junio de 2008, y 00021948, de fecha 2 de mayo de 2008. Esta prueba se promovió con el objeto de evidenciar el monto de la mensualidad cobrada por la institución educativa que representa[n] durante el período escolar 2007-2008 que, como se dijo en su momento, ascendía a la cantidad de trescientos cuarenta y seis bolívares fuertes (BsF. 346,00)…”.

Que “…se descontó del mes de octubre el 15% más que se había cobrado en el mes de septiembre y que se ajustó la facturación al aumento del 15% permitido por la Resolución Conjunta. Esto se demostró a través de la consignación de copia de tres (3) facturas del mes de octubre de 2008, identificadas con los números 00025009 de fecha 1 de octubre de 2008, 00025042 de fecha 3 de octubre de 2008 y 00025087 de fecha 10 de octubre de 2008…”.

Que “Finalmente, se probó fehacientemente cómo quedó la facturación mensual en adelante de acuerdo con el ajuste realizado y que demuestra el cumplimiento de la Resolución Conjunta. Ello se puso de manifiesto a través de la consignación de copia de tres (3) facturas correspondientes al mes de noviembre de 2008, identificadas con los números 00025090 de fecha 5 de noviembre de 2008, 00025089 de fecha 5 de noviembre de 2008 y 00025088 de fecha 3 de noviembre de 2008” (sic).

Que es falso que su representada “…no se haya acogido, inmediatamente, a lo dispuesto en la Resolución Conjunta, y ello fue probado en el expediente con todas las pruebas que el propio INDEPABIS solicitó durante el procedimiento administrativo, lo que demuestra que ese organismo público se apartó de los hechos y dejó de valorar las pruebas promovidas por esta representación dictando un acto que, por ende, adolece del vicio de falso supuesto de hecho…”.

Que “De haber valorado las pruebas promovidas por esta representación (…) ese órgano habría arribado a una conclusión totalmente distinta a la que arribó...”.

Que “…si las pruebas resultaban insuficientes y había algo más que ese organismo tuviera a bien solicitar debió hacerlo dentro del procedimiento administrativo, a través de un auto para mejor proveer, por ejemplo, y no optar, en la decisión final, por señalar que las pruebas fueron insuficientes cuando lo cierto es que no valoró las mismas y se apartó completamente de los hechos…”.

Que el acto administrativo impugnado resulta también afectado de falso supuesto de hecho, debido a que es falso que su representada haya incurrido en trato discriminatorio.

Que “…resulta totalmente falso que [su] mandante, que además se adecuó a la normativa y desde septiembre de 2008 está cobrando el 15% permitido por la Resolución Conjunta No. 418/67, haya incurrido en discriminación alguna por el monto de la mensualidad que cobra; ha de entenderse que es simplemente una institución privada más que no recibe subsidios sino que se financia exclusivamente con lo que ingresa por concepto de matrículas y mensualidades, sin que ello, en forma alguna pueda calificarse como un trato discriminatorio y por ende no se encuentra incursa en lo dispuesto en los artículos 7.9 y 15.6 de la LDPABIS…”.

Que además el acto administrativo impugnado adolece de falso supuesto de hecho “…toda vez que es falso que [su] mandante haya dejado de cumplir alguna condición de las pactadas con los padres y representantes, que son los beneficiarios del servicio de educación de sus hijos y representados y, por ende, es falso que [su] mandante esté incursa en la prohibición contenida en el artículo 17 de la LDPABIS”.

Que lo pactado con los padres y representantes “…fue el aumento del 30% de la mensualidad y ellos estuvieron de acuerdo como se desprende del Acta de Asamblea de Padres y Representantes celebrada en mayo de 2008 (…) pues bien, excepto porque [su] mandante decidió ajustarse a las Resoluciones Conjuntas y en vez de cobrar el 30% acordado (…) cobró, desde el inicio del período 2008-2009, las mensualidades aumentadas solo en un 15% con respecto al período anterior, no hay ningún cambio en las condiciones ofrecidas a padres y representantes que puedan encuadrarse en la prohibición del artículo 17 de la LDPABIS” (sic).

Que “…si hubo alguna modificación de lo pactado con los padres y representantes que hacen vida en la institución fue producto de la entrada en vigencia de las Resoluciones Conjuntas que fijó un límite máximo del 15% que [su] mandante acató, y que no existe ninguna otra circunstancia que pueda ser calificada como una falta o incumplimiento de las condiciones ofrecidas o pactadas con los beneficiarios del servicio de educación prestado (…) que no es cierto ni se probó de ningún modo que [su] mandante haya incurrido en tal prohibición…”.

Que el acto administrativo impugnado “…es nulo por fundarse erróneamente en el régimen propio de servicios públicos reservados y no en el de actividad de ‘interés general’ y violentar con ello el derecho a educar, así como el de libre empresa, libre pensamiento y libertad de asociación…”.

Que “…ni la Constitución ni ley orgánica alguna de las vigentes en el País, han reservado al Estado venezolano la iniciativa y potestad, o el derecho, de prestar servicios educativos en cualquiera de los niveles de enseñanza. Por el contrario, tanto la Constitución de 1999, como la vigente Ley Orgánica de Educación (nos referimos a la vigente para la fecha en que se impusieron las sanciones, y que es la aplicable en razón del tiempo), son suficientemente claras al momento de reconocer la libre iniciativa que tienen los particulares que cumplan con las condiciones legales para ello, de prestar tales servicios educativos, sin perjuicio de los controles y supervisión que el Estado deba aplicar para garantizar la calidad y continuidad de los mismos”.

Que el servicio de educación que presta su representada es una actividad “…de interés general o de servicio público no reservado al Estado, por cuanto la misma, si bien está sujeta a normas de orden público y a la supervisión y control del Estado en el cumplimiento de las mismas, se presta en ejercicio de la libre iniciativa privada, y de los derechos constitucionales a educar o impartir educación, a la libertad de asociación y a la libertad de pensamiento”.

Que “…tratándose ésta de una actividad de interés general o de servicio público no reservado al Estado, la regla general es que la misma se ha de prestar con libertad de planificación, de decisión y de tarifas por parte de los particulares que libremente se dediquen a ello, sin más limitaciones que las que derivan del cumplimiento de los requisitos legales para iniciar su prestación, del cumplimiento de normas de orden público (…) y de la observancia de contenidos y programas oficiales de educación, en el caso del nivel básico. Y, en el caso en el cual por tratarse, las matriculas y mensualidades escolares de un bien de primera necesidad el Estado podrá establecer los topes máximos pero garantizando que las mismas permitan a cada institución una tasa de retorno razonable que admita tener una legítima utilidad y reinvertir en la actividad” (sic).

Que “…las Resoluciones Conjuntas publicadas en la Gaceta Oficial No. 38.957 de 20 de junio de 2008, que supuestamente infringió la U.E. ARCOIRIS, y que fijaron el porcentaje máximo de incremento de las tarifas por la prestación del servicio, se dictó en ejecución no de las normas que regulan la actividad de prestación de servicios educativos en el País (que no permiten fijar ese porcentaje), sino de normas y actos sub-legales que regulan la materia de protección al consumidor y al usuario, como son la derogada Ley de Protección al Consumidor y al Usuario y el Decreto No. 2.304 de febrero de 2003, que declaró las matrículas y mensualidades escolares como servicios de primera necesidad”.

Que “…la regulación del porcentaje máximo de incremento de las matriculas y mensualidades no se dictó debido al carácter de servicio público de la educación, sino con motivo del régimen legal y sublegal de los consumidores y usuarios, y en especial debido a la declaratoria excepcional de las matrículas y mensualidades educativas como servicios de primera necesidad, de modo que la limitación de la libertad de contratación en la materia deriva de este control de precios o tarifas, en atención a la declaratoria del servicio como de primera necesidad, y no como lo consideró equivocadamente el INDEPABIS, del carácter de servicio público de la actividad que realiza la U. E. ARCOIRIS, y del, inexistente por demás, poder del Estado venezolano de ‘organización, planificación, control, funcionamiento y efectividad’ de dicho servicio” (sic).

Que esa “…representación considera que el análisis que debió hacer el INDEPABIS en el presente caso debió partir de la consideración de la actividad de la U.E. ARCOIRIS como de interés general, o, si se quiere, como un servicio público no reservado, en sentido amplio, y limitarse a verificar, al margen de esa condición (que no era en modo alguno relevante para decidir el asunto), el cumplimiento o no por parte de la U.E. ARCOIRIS de lo establecido en las Resoluciones Conjuntas publicadas en la Gaceta Oficial No. 38.957, de 20 de junio de 2008, en actuaciones o medidas adoptadas con posterioridad a la fecha de publicación de estas Resoluciones, excluyendo cualquier medida adoptada en ejercicio de la libre iniciativa, sin violar normas de orden público, antes del 20 de junio de 2008” (sic).

Que “…aplicar a la actividad a la que se dedica [su] mandante un régimen jurídico distinto al que verdaderamente le resulta aplicable, y en función de ello, sancionarla, resulta contrario a derecho y configura el vicio de falso supuesto de derecho”.

Que el acto administrativo impugnado es nulo “…por aplicar una sanción desproporcionada y confiscatoria a U. E. ARCOIRIS, violentando así los principios propios del derecho sancionador” (sic).

Que “…el INDEPABIS fijó como monto de la multa a pagar por [su] representada (…) la cantidad de 1.000 UT, es decir, algo menos que el término medio de la sanción más grave de las aplicables (la del artículo 127)…”.

 Que su representada “…nunca antes había sido objeto de un procedimiento administrativo sancionatorio y mucho menos de sanción alguna (…) que en el peor de los casos (es decir, si es que fuera procedente, que no lo es) no debería ser mayor al límite mínimo de la menor de las sanciones que cabía imponer (la del artículo 125 de la LDPABIS), esto es, no debía ser mayor a cien (100) Unidades Tributarias”.

Que su representada “…no violó ni desconoció el contenido de las Resoluciones Conjuntas, y, por tanto, que no incumplió con las obligaciones que, como prestadora de servicios declarados como de primera necesidad, le imponen los artículos 7, en su numeral 9, y 15, en su numeral 6, y 17 de la LDPABIS, considera [esa] representación que no cabía imponerle sanción alguna, y que en el caso contrario que arbitrariamente se considerase que sí le era aplicable alguna sanción por haber cobrado, lícitamente a todo evento, antes de la puesta en vigencia de las Resoluciones Conjuntas una tarifa con un ajuste superior al permitido con posterioridad, esa sanción, esa multa, debía ser equivalente a la más baja de las aplicables”.

Que “…el acceso al servicio educativo prestado por la U.E. ARCOIRIS así como los derechos de los niños y adolescentes que asisten a él en tanto usuarias de ese servicio, no resultó afectado en modo alguno por el ajuste aprobado y brevemente aplicado por [su] representada (no existe en el expediente administrativo prueba alguna de algún niño o adolescente al que le haya sido impedido el acceso al servicio por no pagar la tarifa aprobada en mayo de 2008), de modo que cualquier irregularidad formal, que [insisten], ni siquiera tuvo lugar en este caso, sólo podía dar lugar, si de respetar el principio de proporcionalidad se trataba, a la imposición de una multa muy baja, justo equivalente al límite mínimo de la más baja que se podía imponer, que son las cien (100) Unidades Tributarias previstas en el artículo 125 de la actual LDPABIS” (sic).

Que “…el costo mensual de la nómina total de la U. E. ARCOÍRIS, una vez hechas las deducciones de ley, asciende a la suma de ochenta y cuatro mil setecientos cincuenta y ocho bolívares actuales con siete céntimos (Bs. 84.758,07), mientras que el cada vez más mermado ingreso neto del Plantel, del que no sólo deriva la legítima utilidad de los propietarios de la institución sino los recursos económicos para, por ejemplo, reparaciones mayores, mejoras técnicas, innovación en los servicios, etc., ascendió, según la Declaración del Impuesto sobre la Renta del año 2007 presentada en marzo de 2008, apenas a la suma total de sesenta y dos mil ochocientos veintiún bolívares con sesenta céntimos (Bs. 62.821,60). Para demostrar lo anterior se consignaron en el expediente administrativo, como pruebas de esos montos, copias simples de la declaración de impuesto sobre la renta y el resumen de la nómina total de la institución…”.

Que si su representada “…se viera obligada a pagar la multa de un mil (1.000) Unidades Tributarias que el INDEPABIS le impuso, y que el MPPCO ratificó con su silencio, o bien tendría que dejar de pagar, en el mes del pago de la multa, alrededor de la mitad de la nómina de sus empleados, o dejar de percibir más de dos tercios de la ‘utilidad’ o ganancia neta anual de la institución, con lo que se afectarían los derechos de propiedad y libre empresa de los propietarios de la misma, y en especial, la calidad, continuidad del servicio, así como la libertad de elección de los usuarios de los servicios que presta [su] representada, es decir, los estudiantes, pues sólo se dejaría de percibir la razonable ganancia a la que se tiene derecho por realizar una actividad lícita de la cual viven pues a ella se dedican a tiempo completo, sino que se dejarían de percibir recursos que son nada menos que indispensables para reinvertir en los recursos materiales y humanos…”.

Que la multa impuesta “…es desproporcionada no sólo porque no se eligió el límite mínimo aplicable, sino porque se escogió un monto, una cantidad, sumamente elevada si se la contrasta con los ingresos y los costos de operación del plantel, de modo que la medida termina siendo no sólo lesiva de los derechos de propiedad y de libre iniciativa (…) sino de los derechos de los trabajadores (…) quienes hacen posible el óptimo funcionamiento de la institución y, lo más grave de todo, de los derechos de los usuarios del servicio (los estudiantes) protegidos por los artículos 105, 106 y 117 de la Constitución, y 7, en su numeral 9, y 15, en su numeral 6, y 17 de la LDPABIS, pues debido a ese pago desmesurado que habría que hacer, no podrá seguirse prestando el servicio con la calidad y continuidad con que se ha venido prestando hasta la fecha”.

A través de escrito de informes, consignado en fecha 20 de julio de 2011, los apoderados judiciales de la recurrente expusieron además que “Como fue hecho valer en la Audiencia de Juicio que se celebró en fecha 05 de mayo de 2.011 el acto administrativo impugnado es inconstitucional por ser claramente violatorio del principio de tipicidad penal expresado en el artículo 49.6 del Texto Fundamental…” (sic). Que “…la Resolución que establece la prohibición de aumentar más del 15% las matrículas y mensualidades para el período 2008-2009 no guarda relación alguna ni remite expresamente a la Ley del INDEPABIS, ni mucho menos establece que su incumplimiento será considerado como discriminación o incumplimiento de las condiciones pactadas”.

Que “Con esa actuación deja de lado el INDEPABIS que son los jueces de la República los únicos que tienen la potestad de interpretar el derecho, siendo que a ellos, como funcionarios de órganos administrativos, únicamente les corresponde aplicar el derecho; deja de lado también que en materia sancionatoria no caben interpretaciones ni analogías sino que las normas deber ser expresas y los supuestos taxativos en función de la garantía constitucional a la defensa”.

III

ARGUMENTOS DE LA PROCURADURÍA GENERAL DE LA REPÚBLICA

Mediante escrito consignado el 5 de mayo de 2011, la abogada R.G.H., antes identificada, actuando como sustituta de la Procuradora General de la República, solicitó que fuera declarado sin lugar el recurso de nulidad fundamentando al efecto:

Que no se atentó contra el principio de irretroactividad de la ley “…por cuanto la misma no pretende aplicarse a situaciones de hecho nacidas con anterioridad a su vigencia, ya que la fijación del aumento del quince por ciento (15%) como límite máximo en el cobro por concepto de la matrícula y mensualidades en las instituciones educativas privadas no es una situación de hecho nueva; por el contrario ya se encontraba regulada en derogadas Resoluciones, y se continuaría aplicando hasta tanto no se emitiera una nueva Resolución conjunta que regulara la materia y modificara el porcentaje establecido”.

Que “…al dictarse el acto administrativo impugnado se hallaba vigente el límite máximo en el cobro de la matrícula y mensualidades escolares, y por tanto, los institutos educativos privados estaban en la obligación de establecer aumentos hasta un quince por ciento (15%) y aquellos realizados y cobrados sobre dicho porcentaje, en contravención con la citada Resolución, debían ser devueltos a los padres y representantes…”.

Que “…no se verificó la violación al principio de irretroactividad, por cuanto la Resolución recurrida entró en vigencia antes de iniciarse las actividades del año escolar 2008-2009, de lo que se deriva que el establecimiento de un límite para los precios por concepto de matrícula y mensualidades en los planteles privados para ese año escolar, estaba destinado a regular situaciones de hecho futuras”.

Que “…mal podría el hoy accionante pretender que se analice el vicio de falso supuesto de hecho atribuido a un silencio de prueba; y posteriormente solicitar en caso de desestimarse tales denuncias, alegar el falso supuesto de hecho ‘al valorar erradamente la prueba fundamental’. En virtud que, constituyen vicios (falso supuesto de hecho y silencio de prueba) de naturaleza distinta que se excluyen entre si (…) no pudiendo alegarse las mismas en forma simultánea”.

Que la autoridad administrativa sí analizó las pruebas promovidas por la recurrente.

Que “En cuanto al trato discriminatorio, esta representación considera, que la Institución aceptó haber aumentado las matrículas por encima de lo establecido en la Resolución y la Ley, es decir al 30% y no el 15% como había quedado establecido, por lo que se violentó el derecho de las personas amparadas por dicha Resolución, lo cual origina una violación del derecho a la educación, por cuanto otros planteles acata y respetando lo dispuesto por el Ejecutivo Nacional y lo establecido en Sentencia emanada de esta Honorable Sala, de fecha 02 de mayo de 2000, en la cual se indica que todo usuario de un servicio público de la misma categoría, debe pagar la misma tasa” (sic).

Que “…los planteles que aumentaron la matrícula sin acatar la resolución, excluyen el derecho a la educación y ocasionan un perjuicio económico injustificado a los padres y representantes, en virtud de que el Estado previo un análisis socio-económico establece el porcentaje máximo permitido para el aumento de las matrículas, con el fin de garantizar el acceso a la educación privada”.

Que la Administración “…en uso de sus atribuciones legales y de conformidad con lo previsto en los artículos 126, 128 y 135 según reforma parcial de la Ley para la Defensa de las Personas en el Acceso de los Bienes y Servicios y en razón de la entidad del daño y de la infracción, procedió a imponer a la infractora la multa, ajustándose a lo establecido en la ley, por tanto [esa] representación considera no existe la violación aducida por la accionante en el escrito contentivo de la demanda…”.

IV

CONSIDERACIONES PARA DECIDIR

Corresponde a este Alto Tribunal emitir pronunciamiento acerca del recurso de nulidad ejercido por los apoderados judiciales de la Asociación Civil Instituto Educacional Arcoíris contra el silencio administrativo negativo del Ministro del Poder Popular para el Comercio, que ratificó el acto administrativo S/N de fecha 3 de diciembre de 2008 dictado por el Presidente del Instituto para la Defensa de las Personas en el Acceso a los Bienes y Servicios (INDEPABIS), a través del cual impuso a la recurrente sanción de multa por mil unidades tributarias (1.000 U.T.), equivalente a la cantidad de cuarenta y seis mil bolívares sin céntimos (Bs. 46.000,00), por la transgresión “…de LA RESOLUCIÓN MPPILCO n° 417/MPPE n° 66, GACETA OFICIAL 38.957 y Artículos 7 ordinal 9°, 15 ordinal 6° y 17 del Decreto con Rango Valor y Fuerza de Ley para la Defensa de las Personas en el Acceso a los Bienes y Servicios…”. A tal efecto se determina:

1) Aplicación retroactiva de la ley y falso supuesto de hecho

Alegaron los apoderados judiciales de la recurrente que el acto administrativo recurrido es nulo por inconstitucional e ilegal, por cuanto “…se están aplicando en forma retroactiva unas normativas (la Resolución Conjunta No. 417/66 y la Resolución Conjunta No. 418/67) que entraron en vigencia en fecha 20 de junio de 2008, a una situación de hecho que se produjo con anterioridad a su puesta en vigencia, pues se dio en fecha 31 de mayo de 2008”, y que se sancionó a su representada con base en la aplicación retroactiva de esa norma.

La anterior denuncia será analizada conjuntamente con la denuncia de falso supuesto de hecho, planteada por haber valorado “…erróneamente los hechos y las pruebas aportadas toda vez que U.E.A. acató el mandato de la Resolución Conjunta tan pronto tuvo conocimiento de la misma…” (sic). En tal sentido expusieron los apoderados judiciales de la recurrente que en fecha 30 de mayo de 2008, por medio de la Asamblea General de Padres y Representantes, fue aprobado un aumento del treinta por ciento (30%) en el monto de las matrículas y mensualidades para el período escolar del año 2008-2009, pero que con motivo de la entrada en vigencia de las resoluciones conjuntas del 20 de junio de 2008 que fijó en un quince por ciento (15%) el monto máximo de aumento, se procedió a realizar los ajustes correspondientes.

Agregaron los apoderados judiciales de la accionante que “…se demostró cuál era el monto de la mensualidad pagada por los padres y representantes durante el período escolar 2007-2008…”, que “…se descontó del mes de octubre el 15% más que se había cobrado en el mes de septiembre y que se ajustó la facturación al aumento del 15% permitido por la Resolución Conjunta…”, y que “…se probó fehacientemente cómo quedó la facturación mensual en adelante de acuerdo con el ajuste realizado”.

Conviene precisar que el principio de irretroactividad de la Ley está previsto en el artículo 24 de la Constitución de 1999, en los siguientes términos:

Artículo 24. Ninguna disposición legislativa tendrá efecto retroactivo, excepto cuando imponga menor pena. Las leyes de procedimiento se aplicarán desde el momento mismo de entrar en vigencia aun en los procesos que se hallaren en curso; pero en los procesos penales, las pruebas ya evacuadas se estimarán en cuanto beneficien al reo o rea, conforme a la ley vigente para la fecha en que se promovieron.

Cuando haya dudas se aplicará la norma que beneficie al reo o rea.

Con relación al mencionado principio esta S. ha establecido:

(…) Se refiere así el aludido principio a la prohibición de aplicar una norma nueva a situaciones consumadas con anterioridad a su vigencia o a situaciones en curso en la parte que es anterior al cambio de legislación, permitiéndose únicamente la retroactividad de la Ley cuando la normativa novedosa beneficie a los administrados.

El alcance de este principio ha sido determinado en varias ocasiones por la jurisprudencia de esta Sala, indicándose que la irretroactividad de la ley constituye uno de los principios informadores del ordenamiento jurídico, relacionado con los principios de legalidad y de seguridad jurídica, cuyo objeto es garantizar que los derechos subjetivos legítimamente adquiridos bajo la vigencia de una norma, no sean afectados por lo dispuesto en una nueva disposición.(…)

(sentencias de esta Sala números 613 del 13 de mayo de 2009 y 328 del 18 de abril de 2012).

De acuerdo al referido principio ninguna ley nueva puede aplicarse a hechos ocurridos antes de su entrada en vigencia, salvo cuando imponga menor pena.

En cuanto al vicio de falso supuesto de hecho este Alto Tribunal ha precisado en reiteradas oportunidades que tal vicio puede verificarse cuando la Administración, al dictar un acto administrativo, fundamenta su decisión en hechos inexistentes, falsos o no relacionados con el o los asuntos objeto de decisión.

El acto administrativo S/N de fecha 3 de diciembre de 2008, dictado por el Presidente del Instituto para la Defensa de las Personas en el Acceso a los Bienes y Servicios (INDEPABIS) -ratificado por el silencio administrativo negativo del Ministro del Poder Popular para el Comercio-, impuso sanción de multa a la recurrente al estimar que incumplió las resoluciones conjuntas números 417/66 y 418/67 del 20 de junio de 2008, emitidas por el Ministerio del Poder Popular para las Industrias Ligeras y Comercio y el Ministerio del Poder Popular para la Educación.

Al respecto se observa que la Resolución conjunta N° 417/66 del 20 de junio de 2008, emitida por el Ministerio del Poder Popular para las Industrias Ligeras y Comercio y el Ministerio del Poder Popular para la Educación (publicada en la Gaceta Oficial de la República Bolivariana de Venezuela N° 38.957 del 20 de junio de 2008), dispuso lo siguiente:

Artículo 1. La presente Resolución tiene por objeto el establecimiento del procedimiento mediante el cual la sociedad de padres, madres, representantes y responsables determinarán el aumento de la matrícula y mensualidades de cada plantel educativo privado.

Artículo 2. Los Ministerios del Poder Popular para las Industrias Ligeras y Comercio y de Educación, mediante Resolución Conjunta establecerán el índice porcentual máximo dentro del cual regirán tales aumentos

.

Artículo 6. Los aumentos de matrícula y mensualidades señalados en el artículo anterior y sometidos a la consideración de la Asamblea General Extraordinaria de Padres, Madres, Representantes y Responsables, no podrán exceder de ninguna manera del límite máximo del porcentaje establecido por los Ministerios del Poder Popular para las Industrias Ligeras y Comercio y de Educación, a través de la Resolución Conjunta promulgada para cada año escolar

(negrillas de la Sala).

Artículo 25. La presente Resolución entrará en vigencia a partir de su publicación en la Gaceta Oficial de la República Bolivariana de Venezuela

.  

Asimismo se evidencia que la Resolución conjunta N° 418/67 del 20 de junio de 2008, emitida por el Ministerio del Poder Popular para las Industrias Ligeras y Comercio y el Ministerio del Poder Popular para la Educación (publicada en la misma Gaceta Oficial), determinó:

Artículo 1. Se fija para el año escolar 2008-2009, un porcentaje de quince por ciento (15%), como límite porcentual máximo de aumento en el cobro de las matrículas y mensualidades escolares de los planteles educativos privados, ubicados en todo el territorio nacional

(negrillas de la Sala).

Artículo 3. Se establece para el año escolar 2008-2009 el pago a través de doce (12) mensualidades, el cual deberá ser efectuado los primeros cinco (5) días de cada mes a excepción del mes de agosto, el cual deberá realizarse conjuntamente con el pago correspondiente al mes de septiembre, salvo que se acuerden mejores oportunidades de pagos para los padres, madres y representantes.

Artículo 4. De conformidad con el artículo 57 del Reglamento General de la Ley Orgánica de Educación, el lapso de inscripción deberá realizarse en el segundo período del año escolar, comprendido entre el primer día hábil de la segunda semana del mes de julio y el último día hábil del mes de julio

Artículo 7. La presente Resolución entrará en vigencia a partir de su publicación en la Gaceta Oficial de la República Bolivariana de Venezuela

.

De las normas transcritas se deriva que el Ejecutivo Nacional, a través del Ministerio del Poder Popular para las Industrias Ligeras y Comercio y el Ministerio del Poder Popular para la Educación, estableció un procedimiento para fijar el aumento de las matrículas y mensualidades de cada plantel educativo privado en todo el territorio nacional, asimismo previó que mediante resolución conjunta de dichos ministerios se determinaría el índice porcentual máximo de aumento que se aplicaría en cada año escolar en esos centros educativos. Es así que para el período escolar siguiente, esto es, el año escolar 2008-2009, se fijó como límite máximo de aumento un porcentaje de quince por ciento (15%) en el cobro de las matrículas y mensualidades escolares en los planteles educativos privados. Se precisa que ambas resoluciones conjuntas entraron en vigencia una vez publicadas en la Gaceta Oficial de la República Bolivariana de Venezuela, lo cual ocurrió en fecha 20 de junio de 2008.

A lo anterior cabe agregar que la referida regulación de los montos de las matrículas y mensualidades escolares por parte del Estado no constituye una situación nueva -como lo pretende hacer ver la recurrente-, por cuanto es una actividad de control que ha mantenido el Ejecutivo Nacional desde hace varios años, a los fines de garantizar la educación como derecho humano, declarado servicio de primera necesidad en el año 2003 (ver Gaceta Oficial de la República Bolivariana de Venezuela números 37.626 del 6 de febrero de 2003, 37.631 del 13 de febrero de 2003, 38.267 del 7 de septiembre de 2005, 38.468 del 28 de junio de 2006 y 38.712 del 25 de junio de 2007).

Al respecto resulta oportuno traer a colación lo dispuesto por esta S. en casos análogos al de autos, en donde se estableció, por sentencia N° 1.088 del 26 de septiembre de 2009, lo siguiente:

“…la violación del enunciado principio [irretroactividad de la ley], a decir de la recurrente, vendría dada por la aplicación de las citadas Resoluciones Conjuntas dictadas por los Ministerios del Poder Popular para las Industrias Ligeras y Comercio y para la Educación, (ambas de fecha 20 de junio de 2008), a situaciones ocurridas con anterioridad, concretamente, a la decisión adoptada por la Sociedad de Padres y Representantes en Asambleas celebradas en fechas 9, 12 y 16 de junio de 2008, en las que se decidió un aumento superior al límite máximo del 15% permitido para el año escolar 2008-2009.

Por ello, advierten que siendo esta una decisión tomada precedentemente a la entrada en vigencia de las Resoluciones Conjuntas (N° 417/66 y N° 418/67) en cuestión, se viola el principio de irretroactividad en este caso.

A los fines de analizar este alegato la Sala considera necesario reiterar lo expuesto en un caso semejante en el cual fue solicitada ante este Máximo Tribunal la nulidad de la Resolución Conjunta N° 253/131 del 25 de junio de 2007, dictada también por los mencionados Ministerios, en el que se precisó:

‘...advierte la Sala que el artículo 5 de la Resolución Conjunta N° 182 del -entonces- Ministerio de Industrias Ligeras y Comercio y N° 28 del -otrora- Ministerio de Educación y Deportes, del 28 de junio de 2006, que establece el procedimiento mediante el cual la sociedad de padres, madres y representantes determinan el aumento de la matrícula y mensualidades de cada plantel educativo privado, en los niveles de educación inicial, básica, media diversificada y profesional, estatuye lo siguiente:

(…Omissis…)

Conforme al artículo citado, los aumentos de la matrícula y de las mensualidades debidas por concepto de la prestación del servicio de educación privada, estarán sometidos a la previa aprobación de la Asamblea General Extraordinaria de Padres, Madres y Representantes, y deben fundamentarse en la resolución conjunta que al efecto dicte el Ministerio del Poder Popular para las Industrias Ligeras y Comercio y el Ministerio del Poder Popular para la Educación, en donde se establezca el límite porcentual máximo que podrá cobrarse por tales conceptos.

De ello se colige que la fijación de las tarifas de la matrícula y de las mensualidades no es potestad única y absoluta de la Asamblea General Extraordinaria de Padres, Madres y Representantes, sino de los Ministerios del Poder Popular para las Industrias Ligeras y Comercio y para la Educación. Esta afirmación encuentra soporte en el artículo 6 de la Resolución Conjunta bajo análisis, el cual prescribe: (…) (Sent. de la SPA N° 00316 del 4 de marzo de 2009 (…).

De manera semejante a lo expuesto en la citada decisión, en el caso bajo examen, se observa que con anterioridad a la entrada en vigencia de las mencionadas Resoluciones Conjuntas cuya aplicación retroactiva es alegada por la Unidad Educativa accionante, la Administración viene estableciendo el límite máximo del índice porcentual para cada año escolar por concepto de matrícula y mensualidades y sobre dicha facultad de los Ministerios involucrados (Poder Popular para las Industrias Ligeras y Comercio y del Poder Popular para la Educación), ha precisado concretamente la Sala que estos “...ejerc[en]sus potestades de control de la labor desempeñada por los particulares dedicados a la prestación de servicios educativos en el territorio nacional; el primero por ser el competente para fijar tarifas y precios de servicios públicos esenciales en el territorio nacional, y el segundo, por ser el competente para regular, planificar y supervisar la educación en el país...”. (sentencia de la SPA, 4 de marzo de 2009).

De lo anterior resulta que el derecho de participación de los padres y representantes no es un derecho absoluto sino restringido por el carácter de servicio público que lo distingue y es así que el Ejecutivo Nacional mediante el Decreto N° 2.304 de fecha 5 de febrero de 2003, publicado en la Gaceta Oficial N° 37.626 del 6 de febrero de 2003, declaró expresamente como servicios de primera necesidad a las “…Matrículas y mensualidades escolares para todos los niveles de la educación…”. (Artículo 1, D-6).

Así también, mediante el artículo 2, único aparte, del mencionado instrumento dispuso expresamente que:

‘…El precio máximo de venta al público de las diferentes categorías de servicios contenidos en este Decreto, serán fijados por resoluciones que dictará el Ministerio de la producción y el Comercio, conjuntamente con el organismo competente...’.

Las citadas disposiciones evidencian, en opinión de este M.J., que las Resoluciones Conjuntas N° 417/66 y N° 418/67 tienen su fundamento en el citado Decreto del Ejecutivo N° 2.304 del 5 de febrero de 2003, que declaró a las matrículas y mensualidades escolares servicios de primera necesidad.

Por lo anterior, debe precisarse que a la fecha de las reuniones de la Sociedad de Padres y Representantes celebradas los días 9, 12 y 16 de junio de 2008, la Unidad Educativa recurrente estaba en conocimiento que cualquier decisión de la referida Sociedad debía sujetarse a las regulaciones previstas por los Ministerios del Poder Popular para las Industrias Ligeras y Comercio y del Poder Popular para la Educación.

Asimismo, debe tenerse en consideración y así lo ha afirmado la Sala en otras oportunidades, que “…el establecimiento de un límite para los precios por concepto de matrícula y mensualidades en los planteles privados para el año escolar, está destinado a regular situaciones de hecho futuras…”, (destacado de esta sentencia), es decir, que si bien la entrada en vigencia de las Resoluciones Conjuntas mencionadas, en el caso particular que nos ocupa, tuvo lugar el día 20 de junio de 2008, dichas disposiciones estaban dirigidas a regular el año escolar que correspondía (2008-2009) y es por ello, que no procede entonces el alegato de la accionante referido a la aplicación retroactiva de la misma. (Vid. en este sentido, Sentencias de la SPA Números 01405 de fecha 7 de agosto de 2007 y 00729 del 19 de junio de 2008)…”.

Asimismo mediante sentencia N° 55 del 30 de enero de 2013 esta Sala determinó lo que sigue:

En dicho precedente jurisprudencial [sentencia N° 729 del 19 de junio de 2008] que resuelve un caso similar al de autos, se delinea el alcance de la retroactividad en materia de aumento de matrículas escolares de acuerdo al siguiente criterio:

‘…conforme al criterio expuesto por la Sala en sentencia Nº 01405 de fecha 7 de agosto de 2007, la aplicación inmediata de la Resolución Conjunta impugnada no implica vulneración al principio o garantía de irretroactividad, ya que ésta entró en vigencia antes de iniciarse las actividades del año escolar 2005-2006, pretendiendo aplicarse para el nuevo período escolar y regular situaciones de hecho futuras.

En efecto, en el referido fallo, la Sala indicó lo siguiente:

‘(…) la resolución recurrida entra en vigencia antes de iniciarse las actividades del año lectivo 2005-2006, específicamente el 07 de septiembre de 2005, pretendiendo aplicarse para el nuevo período escolar y regular con ello situaciones de hecho futuras. Aunque puede advertirse que de acuerdo al artículo 60 del Reglamento General de la Ley Orgánica de Educación ya mencionado, existe un lapso determinado para efectuar la formalización de la inscripción, renovación y cambio de plantel, lo cual en principio debiera efectuarse con fundamento en la norma trascrita, entre los últimos tres meses del período escolar, ello no es óbice para que la Administración encontrándose en una etapa previa al inicio del año escolar, dicte una resolución cuyas consecuencias futuras pretenden aplicarse para un año escolar por iniciarse, máxime cuando está involucrado el interés superior de niños, niñas y adolescentes (…).

En consecuencia, reiterando el criterio antes transcrito, la Sala concluye que en el presente caso no se verificó la violación al principio de irretroactividad, por cuanto la Resolución recurrida entró en vigencia antes de iniciarse las actividades del año escolar 2005-2006, de lo que se deriva que el establecimiento de un límite para los precios por concepto de matrícula y mensualidades en los planteles privados para ese año escolar, estaba destinado a regular situaciones de hecho futuras. Asimismo, conforme a lo expuesto en el fallo en referencia, el hecho de que la formalización de la inscripción, renovación y cambio de plantel se efectúa en los últimos meses del período escolar anterior conforme a la legislación vigente, ello no impide que en una etapa previa al inicio del año escolar, la Administración emita una Resolución cuyas consecuencias futuras pretenden aplicarse para un año escolar por iniciarse.’ (Negrillas de esta decisión).

Con base al precedente jurisprudencial debe la Sala determinar en el caso concreto la oportunidad de la entrada en vigencia de las Resoluciones Conjuntas Nros. 418 y 67, emanadas del Ministerio del Poder Popular para el Comercio y del Ministerio del Poder Popular para la Educación, respectivamente, cuya aplicación la accionante niega en apego a los postulados del principio de irretroactividad de las leyes. En tal sentido, la Sala aprecia lo siguiente:

El artículo 4 de las Resoluciones Conjuntas mencionadas, publicadas el 20 de junio de 2008 en la Gaceta Oficial de la República Bolivariana de Venezuela N° 38.957, respecto del lapso de inscripción disponen lo siguiente:

‘De conformidad con el artículo 57 del Reglamento General de la Ley Orgánica de Educación, el lapso de inscripción deberá realizarse en el segundo período del año escolar, comprendido entre el primer día hábil de la segunda semana del mes de julio y el último día hábil del mes de julio’. (Destacado de esta Sala).

Por su parte, el artículo 57 del Reglamento General de la Ley Orgánica de Educación, mencionado en la cita anterior, regula la distribución del período escolar ordinario, en la siguiente forma:

‘A los fines previstos en el artículo 46 de la Ley Orgánica de Educación, el año escolar del régimen ordinario se distribuirá en dos períodos sucesivos:

El primero, dedicado a las actividades de enseñanza comprendido entre el primer día hábil de la segunda quincena del mes de septiembre y el último día hábil de la primera semana del mes de julio del año siguiente. Este período se utilizará para la realización de pruebas de diagnósticos, desarrollo de los programas de estudio, el proceso de evaluación del rendimiento estudiantil y las demás actividades curriculares y administrativas. Este período tendrá una duración mínima de ciento ochenta (180) días hábiles.

El segundo, comprendido entre el primer día hábil de la segunda semana del mes de julio y el último día hábil del mes de julio, dedicado a las actividades de administración escolar, pruebas de revisión, inscripción de nuevos alumnos, planificación y organización del año escolar, así como para actividades de actualización y mejoramiento profesional’. (Negrillas de esta decisión).

Como puede colegirse del artículo 57 antes transcrito, el año lectivo ordinario se divide en dos (2) períodos sucesivos:

1.- El primero, comprendido entre el primer día hábil de la segunda quincena del mes de septiembre y el último día hábil de la primera semana del mes julio del año siguiente, el cual tiene básicamente por objeto el desarrollo de las actividades de enseñanza, pruebas de diagnóstico y evaluación del rendimiento del estudiantado.

2.- El segundo, que abarca el primer día hábil de la segunda semana del mes de julio y el último día hábil del mes de julio, cuya finalidad es adelantar las tareas de administración escolar, pruebas de revisión, planificación del nuevo año escolar, así como la inscripción de nuevos alumnos.

De las normas antes invocadas se infiere que el lapso de inscripción, tanto de nuevos alumnos como de estudiantes regulares debe llevarse a cabo en el segundo período del año escolar ordinario, esto es, entre el primer día hábil de la segunda quincena del mes de julio y el último día hábil del mes de julio, con la finalidad de que se verifique el pago de la matrícula por concepto de inscripción para el primer período del año escolar, que inicia el primer día hábil de la segunda quincena del mes de septiembre y culmina el último día hábil de la primera semana de mes julio del año siguiente.

Ahora bien, por cuanto los actos administrativos impugnados, contenidos en las Resoluciones Conjuntas Nros. 418 y 67 fueron dictadas por el Ministerio del Poder Popular para el Comercio y el Ministerio del Poder Popular para la Educación, respectivamente, en fecha 20 de junio de 2008, esto es, con antelación al comienzo del segundo período del año lectivo que inició el primer día hábil de la segunda quincena del mes de julio del año 2008, establece la Sala que el acto recurrido no quebranta el principio constitucional de irretroactividad de la ley, toda vez que estaba destinado a regular el precio que debía pagarse por concepto de las matrículas de inscripción del año escolar 2008-2009; inscripción que -de acuerdo con las normas antes invocadas- debía verificarse con posterioridad a dicho período (…)

(negrillas de la cita).

Atendiendo al principio de vigencia de la leyes, previsto en el artículo 1 del Código Civil, se advierte que si bien la recurrente en fecha 30 de mayo de 2008 aumentó en un treinta por ciento (30%) el monto de la matrícula y mensualidades para el siguiente período escolar, relativo al año 2008-2009; no obstante debe considerarse que el 20 de junio de ese año entraron en vigencia las resoluciones conjuntas antes transcritas (números 417/66 y 418/67 del 20 de junio de 2008 de los Ministerios del Poder Popular para las Industrias Ligeras y Comercio y Educación), una de las cuales permitió el incremento máximo del quince por ciento (15%) en ese año escolar, por lo que tal aumento del treinta por ciento (30%) ya efectuado debió adecuarse a lo establecido por el Ejecutivo Nacional.

Es el caso que del propio escrito recursivo se deriva la aceptación de la recurrente del incumplimiento de las resoluciones conjuntas números 417/66 y 418/67 de fecha 20 de junio de 2008 del Ministerio del Poder Popular para las Industrias Ligeras y Comercio y el Ministerio del Poder Popular para la Educación, cuando afirma que realizó el cobro del mes de septiembre de 2008 -luego de la vigencia de las mencionadas resoluciones- con un aumento superior al quince por ciento (15%) permitido para ese período escolar. En efecto, de modo reiterado, la accionante afirmó en su libelo que “…se descontó del mes de octubre el 15% más que se había cobrado en el mes de septiembre y que se ajustó la facturación al aumento del 15% permitido por la Resolución Conjunta…” (negrillas de la Sala).

En tal sentido se observa que la recurrente en apoyo de sus alegatos consignó en copia simple documentos de su propia autoría, consistentes en:

- Carta de fecha 3 de julio de 2008 dirigida al Coordinador del entonces Instituto para la Defensa y Educación del Consumidor y el Usuario (INDECU) (actual INDEPABIS);

- Circular de fecha 30 de septiembre de 2008 dirigida a los padres y representantes de esa unidad educativa;

-  Ocho (8) recibos de pagos correspondientes a los períodos escolares 2007-2008 y 2008-2009.

Estas documentales no tienen valor probatorio alguno de conformidad con el principio de alteridad de la prueba, según el cual nadie puede fabricarse un medio probatorio para sí mismo, de manera posterior e intencional a los hechos debatidos en el proceso, sin la posibilidad de un control por la otra parte y sin ningún tipo de autenticidad (ver, entre otras, sentencias de esta Sala números 233 del 27 de febrero de 2008 y 952 del 14 de julio de 2011).

De allí que al verificarse que las resoluciones conjuntas números 417/66 y 418/67 de fecha 20 de junio de 2008 del Ministerio del Poder Popular para las Industrias Ligeras y Comercio y el Ministerio del Poder Popular para la Educación fueron aplicadas a situaciones futuras, es decir, a hechos acaecidos con posterioridad a su vigencia, esto es, para el período escolar siguiente, relativo al año 2008-2009, y al evidenciarse que la recurrente no probó que se adecuó de inmediato a lo establecido por el Ejecutivo Nacional en dichas resoluciones, dado que consta la aceptación de la recurrente de que realizó un cobro mayor al permitido para ese período escolar, aunado a que no demostró la efectiva devolución de los pagos recibidos en exceso por concepto de matrículas y mensualidades correspondientes al año escolar 2008-2009, esta Sala desestima las denuncias de aplicación retroactiva de la Ley y de falso supuesto de hecho. Así se declara.

2) Falso supuesto de hecho

Adujeron los apoderados judiciales de la recurrente que el acto administrativo impugnado resulta también afectado de falso supuesto de hecho, debido a que es falso que su representada haya incurrido en trato discriminatorio “…y por ende no se encuentra incursa en lo dispuesto en los artículos 7.9 y 15.6 de la LDPABIS…”. Asimismo agregaron que existe el vicio de falso supuesto de hecho “…toda vez que es falso que [su] mandante haya dejado de cumplir alguna condición de las pactadas con los padres y representantes, que son los beneficiarios del servicio de educación de sus hijos y representados y, por ende, es falso que [su] mandante esté incursa en la prohibición contenida en el artículo 17 de la LDPABIS”.

El acto administrativo dictado por el Presidente del INDEPABIS            -ratificado por el silencio administrativo negativo del ministro-  determinó que la recurrente al aplicar porcentajes superiores a los permitidos por el Estado somete a los estudiantes a condiciones discriminatorias en razón de su condición económica, resultando que al realizarse un aumento mayor al permitido no puedan los padres y representantes reinscribir a sus hijos o representados en el mismo colegio o que de lo contrario causen un desequilibrio en el patrimonio familiar. Asimismo estableció que “(…) se evidencia que el proveedor de servicio esta obligado a cumplir las condiciones que son impuestas en el caso que nos ocupa debe de cumplir a su cabalidad la Resolución emitida por el Ejecutivo Nacional, así mismo debe de rembolsar a los padres y representantes la cantidad que le fue cobrado de manera excesiva, es decir por encima del 15%  permitido, en todo lo concerniente a los pagos efectuados por inscripción y mensualidad” (sic).

Al respecto los artículos 7° numeral 9, 15 numeral 6 y 17 del Decreto con Rango, Valor y Fuerza de Ley para la Defensa de las Personas en el Acceso a los Bienes y Servicios (publicado en la Gaceta Oficial de la República Bolivariana de Venezuela N° 5.889 Extraordinario del 31 de julio de 2008) (posteriormente reformado por la Asamblea Nacional y publicadas dichas reformas en la referida Gaceta Oficial números 39.165 del 24 de abril de 2009 y 39.358 del 1° de febrero de 2010), establecen lo siguiente:

Artículo 7°. Son derechos de las personas en relación a los bienes y servicios declarados o no de primera necesidad:

(…)

9. A no recibir un trato discriminatorio por los proveedoras o proveedores de bienes y servicios, ni ser lesionado en sus derechos e intereses por conductas que afecten el consumo de los alimentos o productos o el uso de servicios…

Artículo 15. Se prohíbe y se sancionará conforme a lo previsto en el presente Decreto con Rango, Valor y Fuerza de Ley, todo acto o conducta ejecutado por las proveedoras o proveedores de bienes y por los prestadores de servicios, que impongan condiciones abusivas a las personas:

(…)

6. Las conductas discriminatorias…

Artículo 17. Todo proveedor o proveedora de bienes o prestador de servicios estará obligado u obligada a respetar los términos, plazos, fechas, condiciones, modalidades, garantías, reservas y demás circunstancias conforme a las cuales hayan sido ofrecidos, publicitados o convenidos con las personas para entrega del bien o la prestación del servicio. Si el proveedor o proveedora incumpliere con las obligaciones antes mencionadas, las personas tendrán el derecho de exigir el cumplimiento de lo ofrecido o desistir de la compra o de la contratación del servicio, quedando el proveedor o proveedora obligado u obligada a reembolsar el pago recibido en los términos establecidos en este Decreto con Rango, Valor y Fuerza de Ley

.

De la normativa antes transcrita se desprende que toda persona tiene derecho a no recibir un trato discriminatorio por parte de los proveedores de bienes y servicios, ni ser lesionado en sus derechos e intereses en el uso de los servicios. Asimismo se deriva que los proveedores de servicios están obligados a cumplir con los términos, condiciones y demás circunstancias que correspondan a la prestación del servicio ofrecido, cuya inobservancia puede dar lugar a la devolución de lo pagado.

Atendiendo a lo expuesto, al constatarse en la denuncia supra analizada que la recurrente incumplió con el porcentaje máximo de aumento permitido de las matrículas y mensualidades escolares del año 2008-2009, el cual como todos los años es fijado por el Ejecutivo Nacional previo análisis socio-económico a los fines de garantizar el acceso a la educación privada dentro de parámetros razonables, se deriva que la accionante pudo haber restringido el derecho a la educación de los niños, niñas y adolescentes que cursaban estudios en esa institución educativa privada, que no lograron su reinscripción por motivos económicos, o que incluso realizada dicha reinscripción tuvieron que confrontar un desequilibrio económico en el patrimonio familiar producto del aumento ilícito, de lo que se colige que la recurrente tuvo una conducta potencialmente discriminatoria y lesiva de los derechos de los usuarios del servicio de educación que imparten, que contraría lo dispuesto en los artículos 7° numeral 9 y 15 numeral 6 del entonces vigente Decreto con Rango, Valor y Fuerza de Ley para la Defensa de las Personas en el Acceso a los Bienes y Servicios.

Asimismo, se determina que el incumplimiento de la recurrente de su obligación de acatar el porcentaje máximo de aumento permitido por el Ejecutivo Nacional, da lugar al reembolso de lo cobrado en exceso, en atención a lo establecido en el artículo 17 eiusdem. Es el caso que aun cuando la recurrente alegó que “…descontó del mes de octubre el 15% más que se había cobrado en el mes de septiembre y que se ajustó la facturación al aumento del 15% permitido por la Resolución Conjunta…”, no obstante, en autos no hay prueba de tal situación, ni del referido reembolso, de lo que se concluye -conforme lo resolvió la Administración- que la accionante también infringió lo dispuesto en el artículo 17 del Decreto con Rango, Valor y Fuerza de Ley para la Defensa de las Personas en el Acceso a los Bienes y Servicios, entonces vigente. De allí que deban desestimarse las denuncias relativas al vicio de falso supuesto de hecho. Así se declara.

3) Falso supuesto de derecho

  1. los apoderados judiciales de la recurrente que el acto administrativo impugnado “…es nulo por fundarse erróneamente en el régimen propio de servicios públicos reservados y no en el de actividad de ‘interés general’ y violentar con ello el derecho a educar, así como el de libre empresa, libre pensamiento y libertad de asociación…”. Que al “…aplicar a la actividad a la que se dedica [su] mandante un régimen jurídico distinto al que verdaderamente le resulta aplicable, y en función de ello, sancionarla, resulta contrario a derecho y configura el vicio de falso supuesto de derecho”.

En cuanto al vicio de falso supuesto de derecho este Máximo Tribunal ha señalado en reiteradas oportunidades que tal vicio se verifica cuando los hechos que dan origen a la decisión administrativa existen, se corresponden con lo acontecido y son verdaderos, pero la Administración al dictar el acto los subsume erróneamente en una norma inaplicable al caso o en una inexistente en el universo normativo para fundamentar su decisión.

El artículo 102 de la Constitución de la República Bolivariana de Venezuela establece el derecho a la educación en los siguientes términos:

Artículo 102. La educación es un derecho humano y un deber social fundamental, es democrática, gratuita y obligatoria. El Estado la asumirá como función indeclinable y de máximo interés en todos sus niveles y modalidades, y como instrumento del conocimiento científico, humanístico y tecnológico al servicio de la sociedad. La educación es un servicio público y está fundamentada en el respeto a todas las corrientes de pensamiento, con la finalidad de desarrollar el potencial creativo de cada ser humano y el pleno ejercicio de su personalidad en una sociedad democrática basada en la valoración ética del trabajo y en la participación activa, consciente y solidaria en los procesos de transformación social consustanciados con los valores de la identidad nacional, y con una visión latinoamericana y universal. El Estado, con la participación de las familias y la sociedad, promoverá el proceso de educación ciudadana de acuerdo con los principios contenidos de esta Constitución y en la ley

(negrillas de la Sala).

En relación con lo anterior resulta pertinente citar, entre otras, la sentencia N° 316 del 4 de marzo de 2009 de esta Sala, en donde se precisó lo siguiente:

De la norma constitucional transcrita [artículo 102], se colige el carácter de derecho humano y de deber social fundamental de la educación, así como su declaratoria de servicio público por el Texto Fundamental vigente, donde el Estado asumió la responsabilidad de convertirla en instrumento para la formación de los ciudadanos, conforme a los valores de la identidad nacional y para lograr las necesarias transformaciones sociales, con la participación tanto de las familias como de la sociedad.

En este sentido, resulta conveniente destacar la decisión dictada el 19 de agosto de 1993 por la Sala Político-Administrativa de la extinta Corte Suprema de Justicia (caso: Cámara Venezolana de Educación Privada, Asociación Nacional de Institutos Educativos Privados y otros, contra de la Resolución Conjunta N° 1700 y 899 del Ministerio de Fomento y de Educación, Exp. N° 9989 y 9992), en la cual precisó el carácter de la educación como un servicio público, en los siguientes términos:

‘…Ahora bien, la Constitución [léase, la de 1961] erige en servicio público la educación (artículo 80 primer aparte). Según D. el servicio público es ‘toda actividad cuyo cumplimiento debe estar asegurado, regulado y controlado por los gobernantes porque el cumplimiento de esta actividad es indispensable para la realización y el desenvolvimiento de la interdependencia social y porque, además, es de tal naturaleza que no puede ser completamente realizada sino mediante la intervención de la fuerza gobernante’ (cit. Por E.L.M.: Manual de Derecho Administrativo, 7° Ed., p.225).

Priva en la concepción material del servicio el significado de una actividad de interés general, bajo el control de una autoridad administrativa por cuanto el servicio público satisface necesidades públicas.

La solución del caso concreto aconseja evidenciar las características que definen el servicio público. Así:

1.- La obligatoriedad supone su funcionamiento bajo control;

2.- La mutabilidad implica la existencia de normas relativas a la organización y funcionamiento que pueden ser modificadas bajo las exigencias de las circunstancias, por la autoridad competente en beneficio colectivo. En tal sentido vale invocar lo que en la doctrina venezolana sostiene el Dr. E.L.M., en la obra ya citada (p. 239):

‘Poco importa que el servicio sea directamente prestado por el Estado o haya sido concedido a un particular o empresa privada: en todo caso, permanece incólume la potestad de las autoridades de introducir modificaciones en las reglas concernientes a la organización y funcionamiento del servicio. La idea básica del principio de la mutabilidad consiste en que el interés general es variable, por lo cual, el régimen aplicable al servicio debe ser adaptable a las exigencias cambiantes del interés general’.

3.- La continuidad: dada la importancia para la colectividad no puede ser interrumpido, de modo que el público puede en todo momento, con absoluta certeza, contar con los servicios públicos.

4.- La igualdad según la cual, los usuarios de una misma categoría están sometidos a la misma tasa.

Las características anteriores están presentes en la organización educativa venezolana por lo que obligado es concluir que ésta constituye un servicio público. Así lo consagra el artículo 80 de la Constitución, la Ley Orgánica de Educación en sus artículos 1, 2, 5, 15, 55,m 56, 59, 71 107 y el Reglamento de dicha Ley en sus artículos 4 y 69.

Dado el tratamiento de servicio público que el ordenamiento jurídico atribuye a la actividad educativa, el mismo se encuentra sometido a un amplísimo régimen de policía administrativa que autoriza la Constitución en sus artículos 80 y 79 y desarrolla la Ley que rige la materia en sus artículos 55, 56, 71 y 107 entre otros.’ (Negrillas de este fallo).

Tal criterio, fundamentado en postulados consagrados en la Constitución de 1961, ha sido reiterado por esta Sala mediante las sentencias números 965 del 2 de mayo de 2000, 1.018 del 11 de agosto de 2004, 0032 del 11 de enero de 2006 y 01405 del 7 de agosto de 2007, por encontrase incorporados y ampliados en la Carta Magna vigente.

Así pues, tenemos que la jurisprudencia de esta S. ha sido pacífica al ratificar la naturaleza de la educación como servicio público con una doble connotación, a saber: el derecho para quienes pretenden impartirla, así como para quienes aspiran acceder a ella.

Cabe destacar, que los particulares que aspiren brindar el servicio de educación privada están, en todo momento, sujetos al estricto control y fiscalización del Estado, dada la naturaleza de actividad de interés público que caracteriza a la educación. Así se desprende del texto del artículo 106 de la Constitución de la República Bolivariana de Venezuela, que dispone:

‘Toda persona natural o jurídica, previa demostración de su capacidad, cuando cumpla de manera permanente con los requisitos éticos, académicos, científicos, económicos, de infraestructura y los demás que la ley establezca, puede fundar y mantener instituciones educativas privadas bajo la estricta inspección y vigilancia del Estado, previa aceptación de éste.’ (Negrillas de la Sala).

Del dispositivo constitucional antes invocado, emerge la importancia de las instituciones educacionales privadas que colaboran o coadyuvan con el Estado en la prestación del servicio educativo, y por ello la permanente inspección y vigilancia que debe tener sobre éstas, ya que cumplen una elevada misión en el logro de tan importante cometido Estatal; justificándose así el control sobre todos los aspectos de la llamada 'educación privada’

(negrillas de la cita y subrayado del presente fallo).

De lo expuesto, a diferencia de lo alegado, se advierte que la jurisprudencia de esta S. ha sido pacífica al ratificar la naturaleza de la educación como un servicio público, y que los particulares que coadyuven en la prestación de dicho servicio deben hacerlo bajo el estricto control y supervisión del Estado.

Aunado a lo anterior, se precisa que la normativa contenida en el entonces vigente Decreto con Rango, Valor y Fuerza de Ley para la Defensa de las Personas en el Acceso a los Bienes y Servicios, tiene como propósito la defensa de los derechos e intereses individuales y colectivos de las personas en el acceso a los bienes y servicios, entre ellos, el servicio educativo.

Del mismo modo, se reitera, que el Ejecutivo Nacional (a través del Ministerio del Poder Popular para las Industrias Ligeras y Comercio y el Ministerio del Poder Popular para la Educación), con el fin primordial de garantizar el acceso a la educación privada dentro de parámetros razonables, dictó las Resoluciones Conjuntas números 417/66 y 418/67 del 20 de junio de 2008, en las que estableció el procedimiento para aumentar las matrículas y mensualidades escolares en cada plantel educativo privado del país, y fijó en un quince por ciento (15%) el índice porcentual máximo de aumento para el período escolar del año 2008-2009; lo cual debía ser acatado por la recurrente en su condición de institución educativa privada.

En el caso de autos -como se ha precisado- al apreciarse que la recurrente fue sancionada con motivo del incumplimiento de las referidas Resoluciones Conjuntas del Ejecutivo Nacional, y de lo establecido en el entonces vigente Decreto con Rango, Valor y Fuerza de Ley para la Defensa de las Personas en el Acceso a los Bienes y Servicios, normas que son de obligatorio cumplimiento por parte de la recurrente en virtud de su condición de proveedora del servicio de educación privada dentro del territorio nacional, se concluye que el acto administrativo sancionatorio impugnado se dictó en función de la normativa jurídica que regulaba a la accionante, a la cual no consta que se le haya restringido por ese motivo “…el derecho a educar, así como el de libre empresa, libre pensamiento y libertad de asociación…”. Por tales razones se desestima la denuncia falso supuesto de derecho. Así se declara.

4) Falta de proporcionalidad

Arguyeron los apoderados judiciales de la recurrente que el acto administrativo impugnado es nulo “…por aplicar una sanción desproporcionada y confiscatoria a U. E. ARCOIRIS, violentando así los principios propios del derecho sancionador” (sic).

Asimismo agregaron que la multa impuesta “…es desproporcionada no sólo porque no se eligió el límite mínimo aplicable, sino porque se escogió un monto, una cantidad, sumamente elevada si se la contrasta con los ingresos y los costos de operación del plantel, de modo que la medida termina siendo no sólo lesiva de los derechos de propiedad y de libre iniciativa (…) sino de los derechos de los trabajadores (…) de los derechos de los usuarios del servicio (los estudiantes)  (…) pues debido a ese pago desmesurado que habría que hacer, no podrá seguirse prestando el servicio con la calidad y continuidad con que se ha venido prestando hasta la fecha”.

La decisión administrativa impugnada impuso a la recurrente sanción de multa por un mil unidades tributarias (1000 UT), equivalente a la cantidad de cuarenta y seis mil bolívares (Bs. 46.000,00), con fundamento en lo previsto en los artículos 125 y 127 del entonces vigente Decreto con Rango, Valor y Fuerza de Ley para la Defensa de las Personas en el Acceso a los Bienes y Servicios.

Al respecto el artículo 12 de la Ley Orgánica de Procedimientos Administrativos, en cuanto al principio de proporcionalidad, dispone:

Artículo 12. Aun cuando una disposición legal o reglamentaria deje alguna medida o providencia a juicio de la autoridad competente, dicha medida o providencia deberá mantener la debida proporcionalidad y adecuación con el supuesto de hecho y con los fines de la norma, y cumplir los trámites, requisitos y formalidades necesarios para su validez y eficacia

.

La referida norma establece que cuando la autoridad competente esté facultada para imponer una sanción, ésta tiene la obligación de hacerlo mediante la debida adecuación entre la gravedad del hecho constitutivo de la infracción y la sanción aplicada (ver, entre otras, sentencia de esta Sala Nº 1.115 de fecha 1° de octubre de 2008).

Asimismo, los artículos 125 y 127 del entonces vigente Decreto con Rango, Valor y Fuerza de Ley para la Defensa de las Personas en el Acceso a los Bienes y Servicios establecen lo siguiente:

Sanciones por Incumplimiento a

los Derechos de las Personas

Artículo 125. Quien viole o menoscabe los derechos establecidos en el artículo 7°, del presente Decreto con Rango, Valor y Fuerza de Ley, será sancionado con multa de cien Unidades Tributarias (100 UT) a quinientas Unidades Tributarias (500 UT), o clausura temporal por noventa (90) días

Sanciones por Incumplimiento de la protección

de los intereses económicos y sociales

Artículo 127. Quien incumpla las estipulaciones previstas en el Título II, Capítulo III, artículos 15, 16, 17, 18, 19 20 y 21, serán sancionados con multa de cien Unidades Tributarias (100 UT) a cinco mil Unidades Tributarias (5.000 UT), o clausura temporal por noventa (90) días

El primero de los artículos transcritos (artículo 125) prevé sanción de clausura temporal o de multa de cien unidades tributarias (100 UT) a quinientas unidades tributarias (500 UT) a los proveedores de bienes y servicios que violen lo previsto en el artículo 7° de ese Decreto-Ley (antes citado), es decir, que vulneren el derecho de las personas a no recibir un trato discriminatorio o lesionen sus derechos e intereses por conductas que afecten el uso del servicio; asimismo, el otro artículo citado (artículo 127) establece sanción de clausura temporal o de multa de cien unidades tributarias (100 UT) a cinco mil unidades tributarias (5000 UT) a los referidos proveedores que infrinjan lo previsto en los artículos 15 y 17 de ese Decreto-Ley (antes citados), es decir, que incurran en conductas discriminatorias o incumplan las condiciones que correspondan a la prestación del servicio, como la no devolución de lo pagado.

Se observa que la recurrente, como prueba del alegato de que la multa impuesta era “…sumamente elevada si se la contrasta con los ingresos y los costos de operación del plantel…”, consignó copia simple de la declaración de impuesto sobre la renta del año 2007 y un recibo de nómina mensual para el período escolar 2008-2009.

Al respecto tales documentales por no ser de los instrumentos a que hace referencia el artículo 429 del Código de Procedimiento Civil tienen el valor de indicio, que deben ser adminiculados con otro medio probatorio para poder establecer el hecho que se pretende demostrar, lo cual no ocurrió en autos (ver sentencia de esta Sala N° 1.082 del 22 de julio de 2009). A lo anterior se agrega que la referida declaración de impuestos sobre la renta del año 2007 no es legible y el recibo de nómina consignado contraviene además el principio de alteridad de la prueba.

Por lo tanto, visto que la recurrente no sustentó su denuncia, y determinado como fue que incumplió lo previsto en las resoluciones conjuntas del Ejecutivo Nacional y lo establecido en los artículos 7° numeral 9, 15 numeral 6, y 17 del entonces vigente Decreto con Rango, Valor y Fuerza de Ley para la Defensa de las Personas en el Acceso a los Bienes y Servicios, se colige que resulta aplicable la consecuencia jurídica prevista en los artículos 125 y 127 eiusdem, que castiga con multa de hasta un máximo de cinco mil unidades tributarias (5000 UT) dicha conducta.

De modo que al serle impuesta a la recurrente una sanción de multa de un mil unidades tributarias (1000 UT), la cual se encuentra dentro de los parámetros fijados en la Ley y que además está por debajo del término medio de la sanción aplicable, que es de dos mil quinientas unidades tributarias (2500 UT), esta S. desestima la denuncia de violación del principio de proporcionalidad, contemplado en el artículo 12 de la Ley Orgánica de Procedimientos Administrativos. Así se declara.

Finalmente, respecto a la denuncia de violación del principio de tipicidad, formulada por la recurrente en el escrito de informes, esta S. lo desestima por cuanto constituye un hecho nuevo que no fue argumentado en el recurso de nulidad, cuya admisión en esta etapa procesal significaría una lesión al derecho a la defensa del órgano recurrido (ver, entre otras, sentencia de esta Sala N° 1.797 del 15 de diciembre de 2011). No obstante lo anterior, se advierte que en el análisis efectuado en el presente fallo se constató que la conducta de la recurrente se encontraba prevista y sancionada previamente por la legislación aplicada, cuya multa se impuso conforme a los parámetros previstos en la Ley. Así se decide.

 En consideración a lo expuesto esta S. declara sin lugar el recurso de nulidad y firme el acto administrativo sancionatorio impugnado. Así se determina.

V DECISIÓN

En virtud de los razonamientos precedentemente expuestos, esta Sala Político-Administrativa del Tribunal Supremo de Justicia, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la Ley, declara SIN LUGAR el recurso de nulidad ejercido por la Asociación Civil Instituto Educacional Arcoíris y FIRME el acto administrativo impugnado.

P., regístrese y comuníquese. Archívese el expediente judicial y devuélvase el administrativo. C. lo ordenado.

Dada, firmada y sellada en el Salón de Despacho de la Sala Político-Administrativa del Tribunal Supremo de Justicia, en Caracas, a los cinco (05) días del mes de marzo del año dos mil trece (2013). Años 202º de la Independencia y 154º de la Federación.

La Presidenta EVELYN MARRERO ORTÍZ
El Vicepresidente-Ponente EMIRO GARCÍA ROSAS
Las Magistradas,
TRINA OMAIRA ZURITA
MÓNICA MISTICCHIO TORTORELLA
El Magistrado EMILIO RAMOS GONZÁLEZ
La Secretaria, S.Y.G.
En doce (12) de marzo del año dos mil trece, se publicó y registró la anterior sentencia bajo el Nº 00240, la cual no está firmada por la Magistrada T.O.Z., por motivos justificados.
La Secretaria, S.Y.G.