Sentencia nº 256 de Tribunal Supremo de Justicia - Sala Constitucional de 10 de Abril de 2014

Fecha de Resolución:10 de Abril de 2014
Emisor:Sala Constitucional
Número de Expediente:10-0459
Ponente:Luisa Estella Morales Lamuño
 
CONTENIDO

SALA CONSTITUCIONAL

Magistrada Ponente: L.E.M.L.

Expediente Nº 10-0459

El 28 de abril de 2010, se recibió en esta Sala Constitucional del Tribunal Supremo de Justicia, escrito contentivo del recurso de nulidad por inconstitucionalidad ejercido conjuntamente con medida cautelar innominada, por los ciudadanos E.F.E. y M.V.B., titulares de las cédulas de identidad Nros. 5.036.226 y 12.779.035, respectivamente, asistidos por el abogado L.H.J., inscrito en el Instituto de Previsión Social del Abogado bajo el Nº 22.891, contra la Ley Orgánica del C.F.d.G., publicada en la Gaceta Oficial Nº 5.963 Extraordinario del 22 de febrero de 2010 y “del Decreto Nº 7.306 contentivo del Reglamento de la Ley Orgánica del C.F.d.G., publicado en Gaceta Oficial Nº 39.382 del 9 de marzo de 2010 (…). En el supuesto hipotético que el pedimento anterior fuere rechazado por esta Sala Constitucional, solicitamos se declare la nulidad por inconstitucionalidad de los artículos 1; 4; 6; 7; 11; 12; 15; 14 numerales 1, 2 y 3; 17 numerales 4 y 5 y 23, de la Ley Orgánica del C.F.d.G., así como de los artículos 3; 18; 24; 36 y 39 de su Reglamento”.

El 18 de mayo de 2010, se dio cuenta en Sala y se designó ponente a la Magistrada Luisa Estella Morales Lamuño, quien con tal carácter suscribe el presente fallo.

El 27 de mayo de 2010, la parte accionante solicitó la admisión del recurso interpuesto.

El 22 de julio de 2010, la Sala mediante el fallo N° 795 se declaró “COMPETENTE y ADMIT[IÓ] el recurso de nulidad por inconstitucionalidad ejercido conjuntamente con medida cautelar innominada”, respecto de la cual se resolvió su improcedencia.

En virtud de la reconstitución de la Sala por el nombramiento de sus nuevos integrantes en sesión de la Asamblea Nacional del 7 de diciembre de 2010, publicada en la Gaceta Oficial de la República Bolivariana de Venezuela Nº 39.569 del 8 de diciembre de 2010, la Sala quedó constituida de la siguiente forma: Presidenta Magistrada Luisa Estella Morales Lamuño, Vicepresidente Magistrado Francisco Antonio Carrasquero López, y los Magistrados Marcos Tulio Dugarte Padrón, Carmen Zuleta de Merchán, Arcadio Delgado Rosales, Juan José Mendoza Jover y Gladys María Gutiérrez Alvarado.

El 30 de noviembre de 2010, el Juzgado de Sustanciación de esta Sala libró el cartel de emplazamiento, el cual retiró la parte acciónante el 2 de diciembre del mismo año y fue consignado el 14 del referido mes y año, mediante diligencia en la cual se anexó su publicación en el diario Últimas Noticias del 8 de diciembre de 2010.

El 16 de marzo de 2011, la abogada D.A.B., inscrita en el Instituto de Previsión Social del Abogado bajo el N° 73.400, en su carácter de sustituta de la Procuradora General de la República, consignó escrito a través del cual solicitó se declare sin lugar el recurso de nulidad interpuesto.

En la misma fecha, el abogado C.M.R., inscrito en el Instituto de Previsión Social del Abogado bajo el N° 92.948, en representación de la Asamblea Nacional consignó escrito mediante el cual solicitó a esta Sala se declare sin lugar el recurso de nulidad interpuesto.

El 12 de abril de 2011, el Juzgado de Sustanciación de esta Sala dejó constancia de la culminación del lapso de diez días para que las partes consignaran sus escritos de defensas o promovieran pruebas.

El 21 de junio y 21 de Julio de 2011, el 23 de febrero, 1 de marzo, 10 de abril, 10 de mayo, 14 de agosto y 26 de septiembre de 2012, 21 de febrero de 2013, 25 de abril de 2013, 30 de mayo de 2013, 16 de julio de 2013 y 17 de octubre de 2013, la parte recurrente solicitó pronunciamiento sobre el fondo de la presente causa.

Constituida esta Sala Constitucional del Tribunal Supremo de Justicia el 8 de mayo de 2013, quedó integrada de la siguiente manera: Magistrada Gladys María Gutiérrez Alvarado, Presidenta; Magistrado Francisco Antonio Carrasquero López, Vicepresidente y los Magistrados y Magistradas Luisa Estella Morales Lamuño, Marcos Tulio Dugarte Padrón, Carmen Zuleta de Merchán, Arcadio de Jesús Delgado Rosales y Juan José Mendoza Jover.

El 17 de octubre de 2013, en virtud de la licencia otorgada al Magistrado Francisco Antonio Carrasquero López, se reconstituyó la Sala Constitucional de la siguiente manera: Magistrada Gladys María Gutiérrez Alvarado, en su condición de Presidenta, Magistrado Juan José Mendoza Jover, como Vicepresidente, y los Magistrados: Luisa Estella Morales Lamuño, Marcos Tulio Dugarte Padrón, Carmen Zuleta de Merchán, Arcadio de Jesús Delgado Rosales y Luis Fernando Damiani Bustillos, según consta del Acta de Instalación correspondiente.

En reunión del 5 de febrero de 2014, convocada a los fines de la reincorporación a la Sala del Magistrado Francisco Antonio Carrasquero López, en virtud de haber finalizado la licencia que le fue concedida por la Sala Plena de este m.T. para que se separara temporalmente del cargo, por motivo de salud, esta Sala quedó constituida de la siguiente manera: Magistrada Gladys María Gutiérrez Alvarado, Presidenta; Magistrado Antonio Francisco Carrasquero López, Vicepresidente; y los Magistrados Luisa Estella Morales Lamuño, Marcos Tulio Dugarte Padrón, Carmen Zuleta de Merchán, Arcadio Delgado Rosales y Juan José Mendoza Jover.

Realizado el estudio individual de las actas que conforman el presente expediente, esta Sala Constitucional pasa a decidir previas las siguientes consideraciones.

I

DEL RECURSO DE NULIDAD

La parte recurrente expuso en su escrito, lo siguiente:

Que la Ley Orgánica del C.F.d.G. “fue sancionad[a] por la Asamblea Nacional, sin dar cumplimiento al proceso legislativo contemplado a tales efectos por la Constitución (…), específicamente a lo previsto en su artículo 206, en virtud del cual los proyectos de leyes que versen sobre materias de interés de los Estados, deben ser consultados por la Asamblea Nacional de los (sic) Consejos Legislativos y, por la otra, a lo contemplado en los artículos 62 y 70 Constitucionales (sic), en los que se consagra la garantía de la participación ciudadana”, así como en lo que respecta al artículo 211 de la Constitución.

Que la Ley Orgánica del C.F.d.G. y el Reglamento de la Ley Orgánica del C.F.d.G. incorporó “en su concepción, estructura y articulado en general, conceptos e institutos rechazados por la mayoría del pueblo venezolano en el referendo de reforma constitucional celebrado el 2 de diciembre de 2007, todo lo cual atenta nuevamente contra las garantías de la participación ciudadana ejercida mediante consulta popular consagrada en los artículos 62, 70 y 71” del Texto Constitucional, lo que a su juicio se evidencia del contenido de los artículos 1 y 4 de la Ley Orgánica del C.F.d.G. y de los artículos 3, 9 y 19 de su Reglamento.

Que “en el supuesto (…) que tales planteamientos no sean acogidos por esta Sala, solicitamos la declaratoria de nulidad parcial de la Ley impugnada y su reglamento”.

Que el artículo 14, numerales 1, 7 y 14 de la Ley Orgánica del C.F.d.G. “resulta contrario al artículo 185 de la Carta Magna, en tanto circunscribe el ámbito de acción del C.F.d.G. al dictado de ‘lineamientos’, lo que al considerarse en concordancia con los numerales 1, 2 y 3 del artículo 14 de la Ley que la contiene, permite concluir que será el Presidente de la República a quien discrecionalmente corresponderá adoptar las acciones concretas sobre las materias evaluadas por la plenaria del C.F.d.G. (…). Por ende, el atribuir al Presidente de la República la Instrumentación o no de las propuestas que haga el C.F.d.G., a.d.p., sin lugar a dudas, la toma de decisiones, haciendo además ineficiente el proceso descentralizador, todo lo cual hace al artículo 1 contrario al Texto Fundamental [artículo 158]”.

Que “el artículo 14 de la Ley impugnada señala en sus numerales 1, 2 y 3, como competencias de la Plenaria del C.F.d.G., el hacerle ‘propuestas’ al Presidente de la República, en materia de transferencias de competencias y servicios, de modificaciones en la organización político-territorial de los Estados y en la creación de los Distritos Motores de Desarrollo, materias todas de indiscutible relevancia, lo que confirma el cercenamiento del papel constitucionalmente atribuido al C.F.d.G., restándole autonomía y efectividad en su gestión, centralizando en el Presidente de la República la adopción de medidas que precisamente quiso el Constituyente fueran producto de la concertación de los entes político-territoriales y de la sociedad organizada”.

Que “resulta igualmente inconstitucional el artículo 1 aquí impugnado, al contemplar la transferencia de competencias en lugar de servicios, no sólo entre entes político territoriales, sino también, a ‘las organizaciones detentadoras de la soberanía originaria del Estado’. La inconstitucionalidad de la norma en este sentido se manifiesta, por una parte, en la posibilidad de que entes distintos de los Estados y Municipios efectúen transferencias de servicios a las comunidades y grupos vecinales organizados, y por la otra, que estos últimos puedan ser receptores de competencias en lugar de servicios”.

Que “la descentralización es un proceso y como tal exige progresividad en función de experiencias ganadas (sic) y consolidadas. La realidad histórica del Estado Venezolano que desde su conformación se ha caracterizado por el centralismo, ha exigido que los esfuerzos por revertir tal realidad se hagan de manera gradual, en forma tal que respecto de los entes menores se registren niveles apropiados de experiencia, infraestructura y autonomía financiera que no pongan en peligro la eficacia en el cumplimiento de las competencias que le sean atribuidas”.

Que “la descentralización, ha de estar por tanto signada por su acercamiento al pueblo, sin atentar contra la eficacia y eficiencia en el cumplimiento de los cometidos estatales, y, en la búsqueda de ese objetivo, el Constituyente fue claro al consagrar, por una parte, la progresividad en el proceso y, por la otra, en supeditar su descenso a la sociedad organizada a la verificación de su capacidad para asumir los servicios a que alude el artículo 184 de la Carta Magna, que es cosa distinta de las competencias”.

Que “el artículo 157 del Texto Fundamental, contempla un primer estadio en el proceso descentralizador, representado por la posibilidad que tiene la Asamblea Nacional por mayoría de sus integrantes, de atribuir a los Municipios o Estados determinadas competencias del Poder Nacional. Por su parte, el artículo 165 ‘eiusdem’ en cuanto a las materias objeto de competencias concurrentes prevé la descentralización de los Estados a los Municipios, en función de la capacidad que estos últimos puedan tener y finalmente el artículo 184, la transferencia de servicios de los Estados y Municipios a las comunidades, supeditada igualmente a la capacidad que éstas tengan para asumirlos”.

Que “el Constituyente previo un mecanismo en el que fundamentalmente del Poder Nacional se transfirieran competencias a los Estados y a los Municipios, en tanto que de servicios (sic) de los entes menores a las comunidades. En cualquier caso, sujeto a la previa demostración de la capacidad del receptor de la competencia o servicio de asumirlo”.

Que “la referencia hecha por la Carta Magna en sus artículos 157 y 165 al término competencia, en tanto, en el 184 al de servicios, no es irrelevante. Por una parte, el 157 supedita la transferencia de competencias a la sanción de leyes por parte de la Asamblea Nacional, en tanto que el 165 ‘eiusdem’, remite a los procedimientos desarrollados por la ley, en este caso la Ley Orgánica de Descentralización Delimitación y Transferencias de Competencias del Poder Público y en la Ley Orgánica del Poder Público Municipal. La transferencia de servicios por el contrario, está circunscrita a las llamadas competencias concurrentes, lo que no supone una redistribución de competencias entre los entes político-territoriales, aun cuando existe la posibilidad de su ejercicio por la comunidad organizada, en ambos casos a través de convenios (…). La distinción a la que hemos hecho alusión, ha sido reconocida no sólo por los Constituyentes de 1961 y 1999 o por el Legislador al sancionar la Ley Orgánica de Descentralización y la Ley Orgánica del Poder Público Municipal, sino también, por la Procuraduría General de la República, (…) en dictamen (sic) de fecha 16 de agosto de 1991”.

Que “la (…) opinión de la Procuraduría General de la República pone de manifiesto, entre otras cosas, que el mecanismo de la transferencia de servicios, previsto en el artículo 4 de la Ley Orgánica de Descentralización, no implica, en absoluto, una modificación en el régimen de distribución de competencias previsto en la Constitución, lo cual equivale a sostener que la transferencia de servicios no supone una transferencia de la competencia. La distinción entre la transferencia de competencias y de servicios se ve claramente plasmada en la Ley de Reforma Parcial de la Ley Orgánica del Poder Público Municipal publicada en Gaceta Oficial de la República Bolivariana de Venezuela Nº 39.163 del 22 de abril de 2009 (…) en el Capítulo III ‘De la descentralización de servicios a las comunidades y grupos vecinales organizados’ del Título VI ‘DE LA PARTICIPACIÓN PROTAGÓNICA EN LA GESTIÓN LOCAL’ (…)”.

Que “por su parte, la Ley de Reforma Parcial de la Ley Orgánica de Descentralización, Delimitación y Transferencia de Competencias del Poder Público, publicada en Gaceta Oficial de la República Bolivariana de Venezuela Nº 39.140 de fecha 17 de marzo de 2009, dispone sobre el mismo tema aquí referido, pero a nivel estadal (…). Visto lo anterior, ha de quedar claro que el artículo 1 de la Ley Orgánica del C.F.d.G., al contemplar la posibilidad de que sean transferidas competencias de los entes político territoriales a la sociedad organizada, escenario este que no está previsto en la Carta Magna, en tanto su artículo 184 únicamente se refiere a la transferencia de servicios, que claramente está circunscrito al abanico de las llamadas competencias concurrentes, y no de las exclusivas, viola al Texto Fundamental en sus artículos 157, 158, 165 y 184”.

Que “más allá del objeto de la transferencia, competencias o servicios, está lo relativo a los sujetos transferentes y receptores. En el caso del artículo 1 de la Ley Orgánica del C.F.d.G. se prevé la transferencia de competencias, por una parte, entre los entes territoriales, y por la otra, a las organizaciones detentadoras de la soberanía originaria del Estado. Tal intención se ve reforzada por lo dispuesto en el artículo 7 de esa misma Ley, en la que se reconoce a la transferencia de competencias como la vía para lograr el fortalecimiento de las organizaciones de base del Poder Popular y finalmente en el numeral 1) del artículo 14 ‘eiusdem’ cuando reconoce como competencia de la Plenaria del C.F.d.G., la proposición al Presidente o Presidenta de la República, de transferencias de competencias y servicios a las organizaciones de base del Poder Popular. Lo anterior es posible confirmarlo en el Reglamento de la Ley impugnada, cuando en su artículo 3 establece en cuanto a la descentralización, que es una ‘Política estratégica para la restitución plena del poder al P.S., mediante la transferencia paulatina de competencias y servicios desde las instituciones nacionales, regionales y locales hacia las comunidades organizadas y otras organizaciones de base del Poder Popular’ (…). En esa misma norma concibe el reglamentista a la ‘Transferencia de Competencias’ como el proceso mediante el cual las entidades territoriales restituyen al P.S., a través de las comunidades organizadas y las organizaciones de base del Poder Popular, las competencias en las materias que, de acuerdo con el artículo 14 de la Ley Orgánica del C.F.d.G., en concordancia con el artículo 184 de la Constitución de la República Bolivariana de Venezuela, decrete el Presidente o Presidenta de la República en C.d.M.”.

Que “todo lo anterior, da a entender que a la luz de la Ley Orgánica del C.F.d.G., la descentralización va enfocada fundamentalmente a la asignación de competencias a la comunidad organizada, dejando prácticamente al margen a las entidades territoriales, asignando además al Presidente de la República una competencia (…) ha de corresponder únicamente a los Estados y Municipios, que deberá circunscribirse a los servicios en las materias de su ámbito competencial. La transmisión de competencias del Poder Nacional directamente a la sociedad organizada, luce igualmente contraria a la progresividad que exige el proceso descentralizador y a todo lo antes descrito dispuesto por el Constituyente. Lo aquí alegado es tan cierto, que fue contundentemente admitido por el Presidente de la República con ocasión al veto de fecha 18 de julio de 2005, emitido respecto de la Ley del C.F.d.G. sancionada por la Asamblea Nacional ese mismo año”.

Que “no sólo resulta contrario al Texto fundamental, el que la Ley Orgánica del C.F.d.G. pretenda reconocer a la comunidad organizada como receptora de competencias, tal como lo admitió la propia Presidencia de la República, sino que también lo constituyen los llamados ‘Distritos Motores de Desarrollo’, como lo contempla el artículo 7 (…)” y 6 eiusdem, así como el artículo 3 del “Reglamento de la Ley aquí recurrida”.

Que “de acuerdo con el artículo 4 de la Ley Orgánica del C.F.d.G., se entiende por ‘Sociedad Organizada’ a la conformada por los consejos comunales, comunas y cualquier otra organización de base del Poder Popular. El Reglamento de dicha Ley complementa aquella definición en su artículo 3, estableciendo que también integran la ‘Sociedad Organizada’ los consejos de trabajadores y trabajadoras, de campesinos y campesinas, de pescadores y pescadoras, y cualquier otra organización de base del Poder Popular, debidamente registrada en el Ministerio del Poder Popular con competencia en materia de participación ciudadana”.

Que “si bien es cierto que el artículo 185 constitucional, prevé expresamente que también integrarán al C.F.d.G. los representantes de la sociedad organizada que determine la Ley objeto del presente recurso, la cual, en su artículo 4 como ya vimos y luego en su Reglamento, circunscribió la noción de sociedad organizada únicamente a una categoría muy reducida de posibles manifestaciones de organizaciones sociales, sujetas todas en cuanto a su reconocimiento, a su previa inscripción por ante el Ministerio del Poder Popular con competencia en materia de participación ciudadana. Quedan pues al margen de aquella noción y por ende de constituirse en parte integrante del C.F.d.G. y en receptoras de competencias y administradoras de recursos, organizaciones tales como sindicatos, gremios, centros de investigación científica, organizaciones no gubernamentales, universidades y academias, por tan sólo mencionar algunas. Lo anterior pone en evidencia, por una parte, el trato discriminatorio a manifestaciones legítimas de la sociedad organizada, y por la otra, la discrecionalidad en el seno del Ejecutivo Nacional, para decidir quién es o no reconocido como sociedad organizada”.

Que “si bien deben establecerse algunos mecanismos de control y ciertos criterios definitorios de la noción de ‘Sociedad Civil’, no es menos verdad que, como lo consagra el artículo 29.2 de la Declaración Universal de Derechos Humanos y el artículo 32.2 de la Convención Americana sobre Derechos Humanos -de los que la República Bolivariana de Venezuela es parte- el ejercicio de los derechos y libertades individuales al estar sometidos a las limitaciones que establezca la Ley, deben estarlo con el fin de asegurar el reconocimiento y respeto de los derechos y libertades de los demás o para satisfacer las exigencias del bien común. Estas nociones suponen, que las limitaciones de los derechos fundamentales fijadas por la Ley, sólo pueden considerarse válidas si ellas pueden compatibilizarse con las exigencias de una sociedad democrática”.

Que “el artículo 4 de la Ley aquí recurrida establece una disposición discriminatoria, y por ende, contraria al principio de igualdad de los ciudadanos ante la Ley, consagrado en el artículo 21 de la Constitución de la República Bolivariana de Venezuela, y que, además establece una limitación, irracional y arbitraria al derecho a la participación en los asuntos públicos, previsto en el artículo 61 de la Constitución”.

Igualmente, solicitó la nulidad de los “artículos 6 y 7 de la Ley Orgánica del C.F.d.G. y artículos 3, 18 y 24 del Reglamento de la Ley Orgánica del C.F.d.G. (…). El artículo 18 del Reglamento, reconoce a los Distritos Motores de Desarrollo parte integrante de las Unidades de Gestión Territorial. Conforme al artículo 24 del mismo instrumento, a cada Distrito Motor de Desarrollo se le designará una Autoridad (…) Distrital, entre cuyas funciones estará la administración de recursos; garantizar el buen funcionamiento de la Administración Pública Nacional; abordar problemas sociales existentes en el Distrito y junto a las comunidades procurar soluciones a los mismos y los demás que el Presidente de la República. Adicionalmente al argumento ya expuesto, para calificar de inconstitucional la creación de los Distritos Motores de Desarrollo, producto del rechazo colectivo expresado en el Referendo del 2 de diciembre de 2007, específicamente del artículo 16 del Proyecto de Reforma Constitucional, en el que se preveía que ‘El Presidente de la República en C.d.M., previo el acuerdo aprobado por la Asamblea Nacional, podrá crear mediante decreto, provincias federales, ciudades federales y distritos funcionales, así como cualquier otra entidad que establezca la Ley’, resulta contraria al Texto Fundamental, debiendo declararse la nulidad por inconstitucionalidad del artículo 3 de la Ley Orgánica del C.F.d.G. que la contempla. Así la creación de los Distritos Motores de Desarrollo, como la propia normativa antes citada lo dispone, integran la organización del espacio geográfico nacional y consecuencialmente la organización política, bajo la forma de unidad territorial”.

Como se observa claramente del artículo 16 de Constitución, “sólo se reconocen como parte de la organización política de la República Bolivariana de Venezuela, a los Estados, al Distrito Capital, las dependencias federales, los territorios federales y a los Municipios. Destaca también de la norma, el que la creación de los territorios federales se supedite a la realización de un referendo aprobatorio y a que el desarrollo legal de la materia relativa a la división político-territorial, garantice la autonomía municipal y la descentralización político-administrativa. La creación de unidades de gestión territorial, que cuentan con un ámbito espacial en el que tienen jurisdicción, independientemente de que se superpongan a la división político-territorial tradicional y que cuenten con una Autoridad con competencias que coinciden con las de los Gobernadores o Gobernadoras de Estado y las de los Alcaldes o Alcaldesas de los Municipios, representa una clara violación del artículo 16 de la Carta Magna, en lo que a la división geográfica y política del territorio de la República se refiere, y al mandato de que el desarrollo legal de esta materia, respete la autonomía municipal y la descentralización. Por otra parte, la circunstancia de que el territorio que integran los Estados y los Municipios, existan unas unidades político-territoriales; con una autoridad designada por el Presidente de la República con competencias transferidas conforme al artículo 7 de la Ley Orgánica del C.F.d.G. originarias del Poder Nacional, Estadal o Municipal; receptoras y administradoras de recursos que le sean transferidos por los entes político territoriales, constituye una clara violación a la autonomía de los Estados y Municipios, un desconocimiento al ejercicio de la democracia representativa ejercida a través del sufragio y un arrebato de competencias de la periferia al Poder Central, en tanto los Distritos Motores de Desarrollo no son más que instrumentalidades del Ejecutivo Nacional”.

Que “la creación de estos Distritos Motores de Desarrollo, a discreción exclusiva del Presidente de la República, a diferencia de lo que ocurre con la creación de territorios federales que exige un referendo aprobatorio o de la unidad político territorial de Caracas, que supone una ley especial, son muestra de la hegemonía del Presidente (…) y su actuación al margen de la voluntad popular y la descentralización como política nacional”.

Asimismo, solicitó la nulidad de los “artículos 11, 12, 15 y 17.4 de la Ley Orgánica del C.F.d.G. (…). De acuerdo con el artículo 3 de la Ley recurrida, el C.F.d.G. está integrado por los representantes de los Poderes Públicos aludidos en la Constitución de la República y por representantes de la sociedad organizada en ella señalados. Contará con una Secretaría integrada por el Vicepresidente Ejecutivo o Vicepresidenta Ejecutiva, dos Ministros o Ministras o tres Gobernadores o Gobernadoras y tres Alcaldes o Alcaldesas (…). De acuerdo con el artículo 185 de la Carta Magna, el C.F.d.G. estará presidido por el Vicepresidente Ejecutivo o Vicepresidenta Ejecutiva, por los Ministros o Ministras, los Gobernadores o Gobernadoras, un Alcalde o Alcaldesa por cada estado y por la sociedad organizada y los voceros o voceras de las organizaciones de base del Poder Popular (sic). Por su parte, la Secretaría la integran el Vicepresidente Ejecutivo o Vicepresidenta Ejecutiva, quien la coordinará, dos Ministros o Ministras, uno de los cuales será el Vicepresidente del C.d.M. encargado del desarrollo territorial, tres Gobernadores o Gobernadoras y tres Alcaldes o Alcaldesas, que participen en la Plenaria. El que los Ministros o Ministras formen parte de la Plenaria, sin que al respecto la Ley haya puesto un límite en función de un número y de las áreas de sus competencias, hace desproporcionada la presencia del Ejecutivo Nacional en ese órgano entorpeciendo su labor operativa y generando un impacto a nivel de la votación de la plenaria en detrimento de la representación que deben tener todos los sectores involucrados”.

Por otra parte, solicitó la nulidad del artículo 23 de la Ley Orgánica del C.F.d.G. al considerar que “de acuerdo con el artículo 185 de la Constitución de la República (sic), los recursos del Fondo de Compensación Interterritorial deben estar destinados a financiar inversiones públicas, que como resulta obvio concluir, sólo pueden ser realizadas por entes del sector público, entre los cuales no se encuentran las organizaciones de base del Poder Popular (sic). No pueden por tanto aquéllas, ser destinatarias de los recursos que conforman al Fondo de Compensación Interterritorial, como lo prevé el artículo 23 de la Ley recurrida, que al resultar contraria al Texto Constitucional, debe ser declarada nula. De igual manera debe ser declarada la nulidad del artículo 39 del Reglamento de la Ley Orgánica del C.F.d.G., en el que se reconoce expresamente como receptores de los recursos del referido Fondo, a las organizaciones de base del Poder Popular”.

Que “el artículo 23 de la Ley Orgánica del C.F.d.G. incluye entre los destinatarios de tales recursos a los Distritos Motores de Desarrollo que siendo como ya se dijo parte integrante del Poder Ejecutivo Nacional, mal podrían ser receptores de fondos en detrimento de los Estados y Municipios. Esto se pone claramente cuando en el artículo 36 del Reglamento de la Ley aquí recurrida establece los especiales. El Presidente de la República en desconocimiento del rol de administración y decisión que corresponde al C.F.d.G. establece del Fondo de Compensación Interterritorial serán destinados, entre otros al impulso de los Distritos Motores de Desarrollo, es decir, al propio Poder Nacional”.

De igual forma, solicitaron los accionantes “con carácter erga omnes y mientras se decida el fondo del recurso principal, medida cautelar innominada urgente, mediante la cual se suspendan en su totalidad los efectos de la Ley Orgánica del C.F.d.G. y de su Reglamento, ya que, como quedó expuesto a lo largo presente escrito recursorio, los vicios de inconstitucionalidad que registran, afectan íntegramente su validez”.

Que “a lo largo del presente escrito, hemos esgrimido los argumentos fácticos y jurídicos que evidencian sin lugar a ningún género de dudas, la vulneración de los derechos constitucionales mencionados, no obstante, precisaremos los aspectos fundamentales demostrativos de las violaciones constitucionales alegadas, y que se resumen en los siguientes: - Violación de las garantías constitucionales a la consulta y participación popular previstas en los artículos 62, 70, 71, 206 y 211 de la Carta Magna, al no haber sido consultados los Consejos Legislativos a lo largo del proceso legislativo, seguido en relación a la Ley Orgánica del C.F.d.G. y al haber sido acogida en su estructura, concepción y contenido -así como en la de su Reglamento- una importante cantidad de principios, institutos y figuras contempladas en el Proyecto de Reforma Constitucional rechazada por la mayoría del pueblo venezolano en consulta formulada mediante referendo el 2 de diciembre de 2007. Violación por parte de los artículos 1; 7 y 14 numerales 1), 2) y 3) de la Ley Orgánica del C.F.d.G. y artículo 3 de su Reglamento de los artículos 185, 157, 158, 165 y 184 de la Constitución, al concebirse al C.F.d.G. como un órgano dirigido a formular lineamientos y planteamientos al Presidente de la República, quedando a su discreción el hacerlo o no; y prever la transferencia de competencias además de servicios, no sólo a entes político territoriales, sino también, a las organizaciones detentadoras de la soberanía originaria del Estado. Violación por los artículos 4 de la Ley Orgánica del C.F.d.G. y 3 del Reglamento de la Ley Orgánica del C.F.d.G. de los artículos 21 y 61 de la Constitución, al excluir de manera discriminatoria y contraria al principio de igualdad, legítimas manifestaciones de la sociedad civil organizada, tanto de la integración de la Plenaria y Secretaría del C.F.d.G. como de la recepción de competencias y recursos administrados por ese órgano. Violación por parte de los artículos 6 y 7 de la Ley Orgánica del C.F.d.G. y 3, 18 y 24 del Reglamento de la Ley Orgánica del C.F.d.G. al artículo 16 de la Constitución de la República Bolivariana de Venezuela, al contemplar figuras como los Distritos Motores de Desarrollo, los cuales no encuentran cabida en la división geográfica y política del Estado Venezolano. Violación por parte de los artículos 11, 12, 15 y 17 numeral 4 de la Ley Orgánica del C.F.d.G. del artículo 185 de la Constitución, al no haber establecido criterios razonables en función de número y competencias, de los ministros (…) que debieron integrar la plenaria del C.F. de Gobierno”

Que “los fundamentos jurídicos antes referidos constituyen, a nuestro juicio, una irrefutable presunción de buen derecho”.

Que “en lo atinente al periculum in mora (…) la instalación y posterior funcionamiento del C.F.d.G. en los términos previstos de la Ley impugnada, ocasionaría a los Estados y Municipios, pero en definitiva al pueblo venezolano, daños irreparables o de muy difícil reparación al verse menoscabada, mientras se decida el fondo del recurso interpuesto, la posibilidad de transferencia de competencias por parte del Poder Nacional, desviándose las mismas a otros sujetos no previstos constitucionalmente y, fundamentalmente, se le causaría daños patrimoniales irreparables o de difícil reparación, toda vez que, al tener tales sujetos participación en los recursos que constituyen el Fondo de Compensación Interterritorial, se verían sensiblemente afectados los ingresos”.

Finalmente, solicitó la nulidad de la Ley Orgánica del C.F.d.G., publicada en la Gaceta Oficial Nº 5.963 del 22 de febrero de 2010 “y del Decreto Nº 7.306 contentivo del Reglamento de la Ley Orgánica del C.F.d.G., publicado en Gaceta Oficial Nº 39.382 del 9 de marzo de 2010 (…). En el supuesto hipotético que el pedimento anterior fuere rechazado por esta Sala Constitucional, solicitamos se declare la nulidad por inconstitucionalidad de los artículos 1; 4; 6; 7; 11; 12; 15; 14 numerales 1, 2 y 3; 17 numerales 4 y 5 y 23, de la Ley Orgánica del C.F.d.G., así como de los artículos 3; 18; 24; 36 y 39 de su Reglamento”.

II

DE LOS INFORMES

  1. - La Procuraduría General de la República sostuvo en su escrito de informes, lo siguiente:

    Que “la consulta prevista en el artículo 206 Constitucional, procede únicamente en los casos de formación de leyes aplicables a un estado o a una región en particular, y no a aquellas con efectos y aplicación en todo el territorio nacional”.

    Que “la consulta pública a la que se refiere el artículo 211 Constitucional, sí se efectuó a la población tal como se evidencia del avance preliminar de los ‘RESULTADOS DEL INSTRUMENTO CORRESPONDIENTE A LA CONSULTA A LA LEY ORGÁNICA DEL C.F.D.G. A NIVEL NACIONAL’, el cual se acompaña al presente escrito marcado con la letra ‘B’. Dicho instrumento fue remitido en fecha 17 de noviembre de 2009, a través del oficio DAP/ 1109/0098, suscrito por la Directora de Análisis Político de la Asamblea Nacional al Director General de Investigación y Desarrollo Legislativo, del mismo órgano legislativo, para su posterior envío a la Comisión Permanente de Participación Ciudadana”.

    Que “el artículo 184 de la Constitución de la República Bolivariana de Venezuela al consagrar que la Ley establecerá mecanismos abiertos y transfieran a las comunidades y grupos vecinales los servicios, también ordenó en su numeral 6to que la Ley promueva la ‘...creación de nuevos sujetos de descentralización a nivel de parroquias, las comunidades, los barrios y las vecindades a los fines de garantizar el principio de corresponsabilidad en la gestión pública de los gobiernos locales y estadales y desarrollar procesos autogestionarios y cogestionarios en la administración y control de los servicios públicos estadales y municipales’ (…)”, por lo que a su juicio es improcedente el alegato relativo a que se incorporó en su concepción, estructura y articulado en general, conceptos e institutos, como por ejemplo, comunas, propiedad social, poder popular, los cuales fueron rechazados “por la mayoría del pueblo venezolano en el Referendo de Reforma Constitucional celebrado el 2 de diciembre de 2007”.

    Que “para determinar la constitucionalidad de la participación del ciudadano Presidente de la República en el proceso de transferencia de competencia o servicios a las entidades públicas territoriales así como a las organizaciones detentadoras del poder soberano originario, se debe tener en consideración la naturaleza jurídica del C.F.d.G., según el Texto Constitucional. En este sentido, se puede observar el artículo 185 de la Constitución”.

    Que “el C.F.d.G., órgano de rango constitucional que tiene una función planificadora y de coordinación, y en tal sentido, las competencias de la Plenaria del C.F.d.G. establecidas en los numerales 1, 2 y 3 del artículo 14 se encuentran completamente ajustadas al Texto Constitucional, ya que la competencia de planificar requiere de una acción ejecutora, y al tratarse de la descentralización y transferencia de competencias del Poder Nacional a los Estados y Municipios, es totalmente indiscutible que la máxima autoridad del Poder Ejecutivo Nacional participe en el proceso de descentralización y transferencia de competencias del Poder Nacional, sin que ello le reste autonomía alguna o efectividad en su gestión. Por tanto, y debido a la naturaleza planificadora y coordinadora del C.F.d.G., es necesaria la instrumentación por parte del Presidente de la República Bolivariana de las propuestas que haya elaborado el referido Consejo, a los fines de desarrollar el proceso de descentralización y transferencia de competencias del Poder Nacional a los Estados y Municipios. Adicionalmente, cabe destacar que las políticas y acciones para el desarrollo del proceso de descentralización y transferencia de competencias del Poder Nacional a los Estados y Municipios, se encuentra relacionado con la ejecución del Plan Nacional de Desarrollo, cuya formulación y ejecución se encuentra dentro de las atribuciones del Presidente de la República, de conformidad con el numeral 18 del artículo 236 de la Constitución de la República Bolivariana de Venezuela”.

    Por tales motivos, se solicitó declarar improcedente la inconstitucionalidad del artículo 14 en su numerales 1, 2 y 3 de la Ley Orgánica del C.F.d.G..

    Que respecto a la “doble argumentación de inconstitucionalidad planteada por los recurrentes sobre el artículo 1 de la Ley Orgánica del C.F.d.G.. La primera, referida a la transferencia de competencias en lugar de transferencia de servicios, y la segunda respecto del sujeto pasivo receptor de la transferencia. Por tanto, cuando el artículo 1 de la Ley impugnada establece como parte de su objeto el ‘...establecimiento del régimen para la transferencia de las competencias entre los entes territoriales, y a las organizaciones detentadoras de la soberanía originaria del Estado’, la misma está respondiendo a los principios constitucionales base de la descentralización de acercar el poder a la población. En tal sentido, la transferencia de competencia y/o atribuciones de las entidades públicas territoriales a las organizaciones detentadoras de la soberanía originaria del Estado consagrada en la Ley Orgánica del C.F.d.G. en su artículos 1 y 7 es absolutamente constitucional, y así solicitamos sea declarado por esa Sala Constitucional del Tribunal Supremo de Justicia. Ahora bien, en cuanto a la segunda argumentación de inconstitucionalidad planteada por el recurrente sobre los artículos 1, 7 y 14 numeral 1 de la Ley Orgánica del C.F.d.G., referida a que ‘la descentralización va enfocada fundamentalmente a la asignación de competencias a la comunidad organizada, dejando prácticamente al margen a las entidades territoriales’, esta representación de la República debe indicar que si ello fuese cierto, tal enfoque estaría sustentado por el artículo 158 de la Constitución de la República Bolivariana de Venezuela, antes referido, y que propugna que la descentralización, como política nacional, debe acercar el poder a la población. No obstante, la Ley impugnada no excluye a los estados ni a los municipios de la descentralización de competencias”.

    Que “como puede observarse claramente de las normas anteriores, resulta completamente falso que la descentralización en la Ley Orgánica del C.F.d.G., esté enfocada a la asignación de competencias a las comunidades organizadas, puesto que se evidencia que participación de los estados y municipios, como sujetos pasivos de la transferencia de competencias ha sido resguardada en los términos consagrados en el artículo 185 de la Constitución de la República Bolivariana de Venezuela, lo cual se solicita que sea declarado por esa Sala Constitucional del Tribunal Supremo de Justicia. (…) Por todos los argumentos antes expuestos, se solicita que se declaré improcedente la solicitud de Inconstitucionalidad de los artículos 1, 7 y 14 en su numerales 1, 2 y 3 de la Ley Orgánica del C.F.d.G., así como el artículo 3 de su Reglamento”.

    Que “las formas organizativas establecidas por el artículo 4 de la Ley Orgánica del C.F.d.G. y el artículo 3 de su Reglamento no atentan contra el derecho a la Igualdad, pues tales formas organizativas reguladas por otras leyes, tales como la Ley de Consejos Comunales, Ley Orgánica del Poder Popular y la Ley Orgánica de las Comunas, permiten a cualquier ciudadano, cumpliendo los requisitos exigidos por cada una de éstas, conformar consejos comunales, consejos de trabajadores y trabajadoras, de campesinos y campesinas, de pescadores y pescadoras, y comunas, entre otras. De tal manera, que resulta difícil de constatar la aludida violación al derecho a la igualdad por cuanto las formas organizativas previstas en la Ley y en el reglamento impugnados se encuentra al alcance de todos y por tanto no constituye un menoscabo del goce del derecho de todos los venezolanos y venezolanas a ser posibles representantes de la sociedad organizada, a los fines de integrar el C.F.d.G.. Por tanto, si los miembros de otras organizaciones o asociaciones, o cualquier venezolano o venezolana en particular, desea ser representante de la sociedad organizada para conformar el C.F.d.G., deben someterse a los lineamientos y límites contemplados en la ley; y en consecuencia debe procurar la conformación de las formas de organización que la Ley del C.d.G. ha establecido como manifestación de la sociedad organizada. En atención a lo anterior, esta representación judicial de la República solicita se declare improcedente la solicitud de nulidad por inconstitucionalidad del artículo 4 de la Ley Orgánica del C.F.d.G. y el artículo 3 de su Reglamento”.

    Que “la creación de los Distritos Motores de Desarrollo prevista en la Ley Orgánica del C.F.d.G. y su Reglamento responden al mandato constitucional de constituir nuevos sujetos territoriales de descentralización, sin que ello pueda considerarse una vulneración a la división política territorial establecida en el artículo 16 del Texto Fundamental”.

    Que la “creación de los Distritos Motores de Desarrollo por parte del Ejecutivo, enfoca la naturaleza jurídica de tales unidades de territorio, al punto de precisar que las mismas no conforman parte de la entidades políticos territoriales a las que hace referencia el artículo 16 de la Constitución Nacional, pero constituyen un mecanismo especial para ordenar el territorio nacional, a los fines de la transferencia de competencias y servicios, dentro del m.d.p.d. descentralización, sin perjuicio de lo establecido en la Ley Orgánica de Ordenación del Territorio. La constitucionalidad de este mecanismo especial de ordenación del territorio a los f.d.p.d. descentralización de competencias y servicios no sólo se sustenta en el numeral 6 del artículo 184 de la Carta Magna, sino también en el propio artículo 185”.

    Que “de la[s] [referidas] norma[s] (…), se observa el señalamiento a regiones, entidades públicas territoriales y comunidades, las cuales hacen referencia a una ordenación territorial especial distinta a la división política territorial entre estados, municipios y dependencias federales, y que pretende organizar el territorio nacional en áreas territoriales según el desarrollo de los asentamientos urbanos, estableciendo semejanzas o similitudes bajo criterios geográficos y/o productivos en materias turísticas, agrícolas, agroindustriales, pesqueros, industriales, mineros, forestales, científicos, tecnológicos, etc., de acuerdo a lo indicado en el artículo 21 del Reglamento de la Ley Orgánica del C.F. de Gobierno”.

    Que “la creación de los Distritos Motores de Desarrollo como unidades territoriales por parte del Ejecutivo Nacional, no vulnera la división política territorial de la República, ya que la conformación de tales Distritos -que es lo que conocemos como reglón zuliana, reglón centro-occidental- así como su desagregación en ejes comunales, Comunas, zonas de desarrollo, ejes de desarrollo y corredores productivos responde a una ordenación especial del territorio, a los fines de desarrollar la descentralización de competencias y servicios a las organizaciones detentadoras de la soberanía originaria del Estado. Finalmente, respecto a la Inconstitucionalidad alegada por la recepción y administración de recurso económicos en atención a las competencias que le sean transferidos por los entes políticos territoriales, cabe expresar que el artículo 185 de la Carta Magna prevé el destino de financiamiento por parte del Fondo de Compensación Interterritorial para las iniciativas de desarrollo de las distintas entidades públicas territoriales, término lo suficientemente amplio como para abarcar no sólo a las entidades político territoriales, como lo serían los estados, los municipios y las dependencias federales, sino también a las nuevos sujetos de descentralización que por ley, la Constitución de la República ordena crear (…).Por todo lo expuesto, se solicita a esa Sala Constitucional del Tribunal Supremo de Justicia que declare sin lugar el recurso de nulidad por inconstitucionalidad intentado contra la Ley Orgánica del C.F.d.G. y su reglamento”.

    Que en “la organización interna del C.F.d.G., destacándose la Secretaría, a la cual la Ley le ha otorgado una carácter ejecutivo y administrador. Ha sido en la Secretaria del C.F.d.G. en donde la Constitución limitó la participación de los Ministros a dos (2), y no en la integración del mismo. De esta manera, la Ley estableció dentro del C.F.d.G., además del Fondo de Compensación Interterritorial, dos (2) órganos claramente diferenciados, como serían la Plenaria y la Secretaría. El primero como un órgano consultivo, al cual no existe razón ni motivo constitucional para limitar la participación de los Ministros o Ministras del Ejecutivo Nacional; y el segundo, como un órgano ejecutivo y administrador, en el cual la Carta Magna limitó la participación de los Ministros o Ministras a dos (2). Ahora bien, la norma impugnada de la Ley del C.F.d.G., respecto a la conformación de la Plenaria es idéntica al artículo 185 de la Constitución, por lo cual no limita el número de Ministros o Ministras que pueden integrar el C.F.d.G., cuestión que si hace con la representación de los Alcaldes, limitándoles a un Alcalde o Alcaldesa por cada Estado”.

    Que “en cuanto a la atribución del Presidente de la Plenaria del C.F.d.G. de convocar las sesiones ordinarias y extraordinarias, previa autorización del Presidente de la República (artículo 17, numeral 4), cabe indicar que la participación de la máxima autoridad del Ejecutivo Nacional, debe entenderse a solo fines de coordinación entre las actividades que vaya a realizar el Ejecutivo Nacional a través del Presidente de la República con alguno de los Ministros o Ministras, así como el C.d.M.. De tal forma que entre el C.F.d.G. y el Ejecutivo Nacional no exista perturbación u obstaculización para la realización y ejecución de sus competencias y funciones. Por todos los argumentos antes expuestos, se solicita que se declare improcedente la solicitud de Inconstitucionalidad de los artículos 11, 12, 15 y 17 numeral 4 de la Ley Orgánica del C.F. de Gobierno”.

    Que “la Ley Orgánica del C.F.d.G. se constituye en la ley marco a través de la cual se establecen los lineamientos bases para desarrollar la descentralización y transferencia de competencias del Poder Nacional a los estados y municipios (artículo 185 de la Carta Magna) y la descentralización y transferencia de competencias y servicios de los estados y municipios a las comunidades y grupos vecinales organizados (artículo 184 de la Carta Magna). De esta manera, debe entenderse que a través de un instrumento jurídico, y tomando ventaja de la participación de los órganos ejecutivos del Poder Nacional, Poder estadal y Poder municipal, así como una representación de las organizaciones detentadoras de la soberanía originaria del Estado en el C.F.d.G., se reguló todo lo concerniente a la transferencia de competencias exclusivas, visto que la Ley Orgánica de Descentralización, Delimitación y Transferencia de Competencias del Poder Público regula lo relativo a la transferencia de servicios de las competencias concurrentes. Tomando en consideración esta contextualización constitucional de la Ley, resulta obvio entender que cuando el artículo 23 de la Ley Orgánica del C.F.d.G. señala que el referido Consejo discutirá y aprobará los montos que asignará a través de los estados, los municipios, las organizaciones de base del Poder Popular y la estructura de los Distritos Motores de Desarrollo, desarrolla la norma constitucional contenida en el artículo 184 en concordancia con el artículo 158, a través de los cuales se consagra la descentralización de competencias estatales y municipales a la ciudadanía. En tal sentido, la asignación de recursos a través del Fondo de Compensación Interterritorial, no debe entenderse como una función única y exclusiva, en atención al artículo 185 del Texto Fundamental, ya que la descentralización y transferencia de competencias y servicios de los estados y municipios a las comunidades y grupos vecinales organizados lleva implícitamente la asignación de recursos para el ejercicio de los mismos, ya que sin ello sería imposible desarrollar la descentralización”.

    Que “(…) ‘Ope Constituttonem’, la asignación de recursos a la descentralización y transferencia de competencias y servicios de los estados y municipios a las comunidades y grupos vecinales organizados consagrada en el artículo 184 de la Constitución de la República Bolivariana de Venezuela, razón por la cual lo establecido en el artículo 23 de la Ley impugnada así como lo previsto en los artículos 36 y 39 del reglamento, no resultan inconstitucionales y así se solicita que sea declarado. Finalmente, respecto a la alegada inconstitucionalidad en la asignación de los recursos a los Distritos Motores de Desarrollo prevista en el artículo 23 de la Ley Orgánica del C.F.d.G., por considerarlos órganos del Ejecutivo Nacional, observa esta representación de la República, que tal análisis desconoce la naturaleza jurídica de los referidos Distritos, de ser unidades territoriales, que no constituyen órganos, y cuya asignación de recursos, como se indicó anteriormente le viene atribuida constitucionalmente por el artículo 184 numeral 6 y 185 de la Carta Magna, al constituir nuevas entidades públicas territoriales de descentralización. Por todos los argumentos expuestos se solicita a esa sala declare improcedente la nulidad por inconstitucionalidad del artículo 23 de la Ley Orgánica del C.F.d.G., así como lo previsto en los artículos 36 y 39 de su reglamento”.

    En consecuencia, se solicita se declare sin lugar el recurso de nulidad por inconstitucionalidad intentado contra la Ley Orgánica del C.F.d.G. y su reglamento.

  2. - La Asamblea Nacional por su parte, formuló las siguientes consideraciones:

    Que “durante la consulta pública del Proyecto de la Ley Orgánica del C.F.d.G., se evidenció un alto nivel de aceptación del mismo, tal como se evidencia de los ‘RESULTADOS DEL INSTRUMENTO CORRESPONDIENTE A LA CONSULTA A LA LEY ORGÁNICA DEL C.F.D.G. A NIVEL NACIONAL’, el cual se adjunta al presente escrito identificado con la letra ‘C’, data que refleja los resultados de la consulta realizada, de conformidad con el artículo 211 Constitucional, según las proyecciones metodológicas realizadas por la Dirección de Análisis Político/Sala Situacional, adscrita a la Dirección General de Investigación y Desarrollo Legislativo de la Asamblea Nacional, cuya herramienta da muestra de la consulta realizada a través del apoyo en las Entidades Federales y el trabajo coordinado de cada uno de los diputados de la Comisión Permanente de Participación Ciudadana de la Asamblea Nacional. Por tales razones, solicitamos sea declarado improcedente la denuncia de presunta violación de garantías constitucionales de los artículos 62, 70, 71, 206 y 211 constitucionales y así sea declarado”.

    Que “el artículo 184 constitucional prevé que la Ley establecerá los mecanismos abiertos y flexibles para que los Estados y los Municipios descentralicen y transfieran a las comunidades y grupos vecinales los servicios, también ordenó en su numeral 6to que la Ley promueva la ‘creación de nuevos sujetos de descentralización a nivel de parroquias, las comunidades, los barrios y las vecindades a los fines de garantizar el principio de corresponsabilidad en la gestión pública de los gobiernos locales y estadales y desarrollar procesos autogestionarios y cogestionarios en la administración y control de los servicios públicos estadales y municipales’. Se trata entonces de la descentralización como concepción de transferencia del poder a quienes detentan la soberanía originaria (Nuevos sujetos de descentralización), que en un modelo de planificación centralizada, correspondería además de los entes tradicionales, a la sociedad organizada, vale decir a todas las manifestaciones de organizaciones de base de la sociedad, el pueblo organizado (poder popular) y las que vayan surgiendo, que en materia de programas y ejecución se consideran estructuras del propio Estado, además de la descentralización a dos niveles que resultaría incólume, como ya se explicó en lo relativo a la necesidad de reformular el federalismo como necesidad de la democracia participativa y protagónica, la distribución del poder tiene que ver con la distribución del presupuesto, la idea de los recurrentes se centra en defender una descentralización conservadora, mientras que la dinámica social va exigiendo programas progresistas que promuevan la planificación bajo mecanismos que garanticen la libertad real, la equidad en oportunidades y derechos, la participación democrática de las instituciones colectivas (nuevos sujetos de descentralización). Por las razones expuestas, esta representación judicial de la Asamblea Nacional solicita que el sea desestimada la denuncia de violación de los artículos 62, 70 y 71 del Texto Fundamental y declarado improcedente por esa Sala Constitucional”.

    Que “el artículo 236.18 de la Constitución de la República Bolivariana de Venezuela le atribuye la ejecución del Plan Nacional de Desarrollo, cuya formulación y ejecución se encuentra dentro de las atribuciones del Presidente de la República, por lo que debe necesariamente participar en el proceso de descentralización y transferencia de competencias del Poder Nacional, lo que no implica afectar la autonomía alguna o efectividad en la gestión del C.F.d.G. y demás entes involucrados. Por tales razones, solicitamos que se declare improcedente la solicitud de inconstitucionalidad del artículo 14 en su numerales 1, 2 y 3 de la Ley Orgánica del C.F. de Gobierno”.

    Que “la interpretación constitucional adecuada a la transformación en materia de federalismo implica comprender la necesidad de facilitar las condiciones mediante la cual las entidades territoriales en el federalismo cooperativo deben colaborar y desconcentrar poder y transferir poder al detentador de la soberanía originaria, a través de las comunidades organizadas y las organizaciones de base del poder popular, que de acuerdo con lo establecido en el artículo 14 de la Ley Orgánica del C.F.d.G., en concordancia con el Artículo 184 de la Constitución de la República Bolivariana de Venezuela, por lo tanto da cuenta de la adecuación del Reglamento de la Ley Orgánica del C.F.d.G., en el artículo 3. En consecuencia, la transferencia de competencia de las entidades públicas territoriales a las organizaciones detentadoras de la soberanía originaria del Estado previstas en los artículos 1 y 7 de la ley es constitucional, y es por lo que solicitamos así sea declarado por esa honorable Sala Constitucional. La Ley del C.F.d.G. como ley de base establece nuevos sujetos de descentralización que en las leyes de desarrollo se irán en el tiempo incorporando nuevas figuras conforme así lo vaya exigiendo la sociedad organizada, sin sustituir ni excluir a los estados ni a los municipios de la descentralización de competencias, lo cual se desprende de la Ley”.

    Que “el artículo 22 que establece la finalidad del Fondo de Compensación Interterritorial, destinado al financiamiento de inversiones públicas para promover el desarrollo equilibrado de las regiones, la cooperación y complementación de las políticas e iniciativas de desarrollo de las distintas entidades públicas territoriales y la realización de obras y servicios esenciales en las regiones y comunidades de menor desarrollo relativo, cuyos montos se discuten, aprueban y asignan a través de los estados en los municipios, las organizaciones de base del Poder Popular y la estructura de los Distritos Motores de Desarrollo, de conformidad con el artículo 23 de la Ley Orgánica del C.F.d.G., quienes además deben rendir cuenta al C.F.d.G. del destino de los recursos recibidos con cargo al Fondo de Compensación Interterritorial en virtud del artículo 25 de la ley in comento, de tal manera que resulta inconsistente la argumentación de la parte recurrente. En virtud de la presente argumentación, se solicita que se declare improcedente la solicitud de inconstitucionalidad de los artículos 1, 7 y 14 en su numerales 1, 2 y 3 de la Ley Orgánica del C.F.d.G., así como el artículo 3 de su Reglamento”.

    Que “las formas organizativas previstas en la Ley y en el reglamento no constituye un menoscabo del goce del derecho a ser representantes de la sociedad organizada, a los fines de participar el C.F.d.G., sólo que la ley al definir, debe entenderse que no se trata de cualquier órgano social, sino del que está organizado, incentivando a que quienes deseen participar se integren de las formas de organización que la Ley del C.F.d.G. ha establecido como manifestación de la sociedad organizada, organizaciones de base del poder popular, como estructura en materia de planificación del Estado, de tal manera, que mientras no exista tratamiento idéntico a situaciones distintas no existe violación al principio de igualdad o tratamiento desigual a situaciones idénticas, tal como lo ha venido sosteniendo esa honorable Sala Constitucional en distintos fallos. Por tales motivos, esta representación judicial de la Asamblea Nacional solicita que se declare improcedente la solicitud de nulidad por inconstitucionalidad del artículo 4 de la Ley Orgánica del C.F.d.G. y el artículo 3 de su Reglamento”.

    Que “el numeral 6 del artículo 184 de la Constitución de la República Bolivariana de Venezuela, como el artículo 185, citados en el presente escrito permiten expandir los mecanismos de planificación de políticas y programas públicos que no alteran, ni dañan la división política territorial de la República, debe entenderse que la creación de los Distritos Motores de Desarrollo, así como su desagregación en ejes comunales, comunas, zonas de desarrollo, ejes de desarrollo y corredores productivos responde a una ordenación especial del territorio a los fines de desarrollar la descentralización de competencias y servicios a las organizaciones detentadoras de la soberanía originaria del Estado. El artículo 185 constitucional igualmente establece el destino de financiamiento por parte del Fondo de Compensación Interterritonal para las iniciativas de desarrollo de las distintas entidades públicas territoriales, vale decir, además los nuevos sujetos de descentralización que por mandato constitucional debe crearse por ley”.

    Que “la participación de la máxima autoridad del Ejecutivo Nacional, debe entenderse a solo fines de coordinación entre las actividades que vaya a realizar el Ejecutivo Nacional a través del Presidente de la República con un sector de los Ministros o Ministras, así como del C.d.M., entendiéndose que el C.F.d.G. y el Ejecutivo Nacional deben coordinarse para la realización y ejecución de sus competencias y funciones. Es necesario apuntar que las altas responsabilidades no se delegan por la naturaleza de las atribuciones conferidas a ambos órganos constitucionales, más sí debe existir mecanismos de garanticen cumplir con los f.d.E., por lo cual la denuncia de inconstitucionalidad planteada por los recurrentes en este punto carece de todo fundamento. Por todos los argumentos antes expuestos, esta representación judicial de la Asamblea Nacional solicita que se declare improcedente la solicitud de inconstitucionalidad de los artículos 11, 12, 15 y 17 numeral 4 de la Ley Orgánica del C.F. de Gobierno”.

    Que “el artículo 23 de la Ley Orgánica del C.F.d.G. establece que el referido Consejo discutirá y aprobará los montos que asignará a través de los estados, los municipios, las organizaciones de base del Poder Popular y la estructura de los Distritos Motores de Desarrollo, que desarrolla la norma constitucional contenida en el artículo 184 en concordancia con el artículo 158, a través de los cuales se consagra la descentralización de competencias estatales y municipales a la ciudadanía, por lo que la asignación de recursos a través del Fondo de Compensación Interterritorial, no debe entenderse como una función única y exclusiva, en atención al artículo 185 del Texto Fundamental, ya que la descentralización y transferencia de competencias y servicios de los estados y municipios a las comunidades y grupos vecinales organizados lleva implícitamente la asignación de recursos para el ejercicio de los mismos, ya que sin ello sería imposible desarrollar la descentralización (…). Respecto a la asignación de los recursos a los Distritos Motores de Desarrollo prevista en el artículo 23 de la Ley Orgánica del C.F.d.G., corresponde a una figura de planificación, cuya asignación de recursos le viene atribuida constitucionalmente por el artículo 184 numeral 6 y 185 de la Carta Magna, al permitir nuevos mecanismos de descentralización”.

    En consecuencia, se solicita se declare sin lugar el recurso de nulidad por inconstitucionalidad intentado contra la Ley Orgánica del C.F.d.G. y su reglamento.

    III

    CONSIDERACIONES PARA DECIDIR

    Establecida por esta Sala su competencia para conocer del presente recurso de nulidad en la decisión N° 795/10, pasa a pronunciarse acerca del mérito del asunto, en los siguientes términos:

  3. - De la nulidad de la Ley Orgánica del C.F.d.G., por la presunta violación del procedimiento de formación de la ley.

    Sostiene la parte recurrente que la Ley Orgánica del C.F.d.G. “fue sancionad[a] por la Asamblea Nacional, sin dar cumplimiento al proceso legislativo contemplado a tales efectos por la Constitución (…), específicamente a lo previsto en su artículo 206, en virtud del cual los proyectos de leyes que versen sobre materias de interés de los Estados, deben ser consultados por la Asamblea Nacional de los (sic) Consejos Legislativos y, por la otra, a lo contemplado en los artículos 62 y 70 Constitucionales (sic), en los que se consagra la garantía de la participación ciudadana”, así como en lo que respecta al artículo 211 de la Constitución.

    Al respecto, esta Sala observa que la lectura del artículo 206 de la Constitución debe responder a una interpretación que logre delimitar el alcance y contenido del mismo, en orden a no establecer una formalidad en el proceso de formación de las leyes contraria a los principios y normas que informan la materia en el Texto Fundamental.

    En tal sentido, es claro que el ordenamiento jurídico admite que sobre un mismo hecho -vgr. Régimen jurídico de los puertos- puedan generarse y coexistir diversos estadios normativos -régimen de aduanas, de seguridad y defensa o de prestación de servicios públicos en el mismo-, que permitan o garanticen que el derecho estatutario responda proporcionalmente a las necesidades materiales que justifican su aplicación, pero cuya validez estará condicionada a la efectiva coherencia que mantenga con el resto del ordenamiento jurídico, bien sea porque no invada competencias definidas en el Texto Constitucional o se constituya en un acto arbitrario, ya que al afirmarse que “el legislador en el ejercicio de sus funciones deba actuar bajo el principio de racionalidad o de no arbitrariedad, comporta que toda medida adoptada debe responder o ser idónea a los fines y límites que el ordenamiento jurídico establece” (Cfr. Sentencia de esta Sala Nº 2/09).

    Así, en un Estado Federal Descentralizado, ciertamente las competencias que definen el ejercicio del Poder Público, coinciden en diversos ámbitos normativos, bien sea como regulaciones marco o como disipaciones particulares que tienen una incidencia directa o indirecta en las competencias que tienen atribuidas entes político territoriales como los Estados o los Municipios, siendo a juicio de esta Sala que la obligación contenida en el artículo 206 de la Constitución, se refiere “exclusivamente a aquellos casos en los cuales la legislación de forma directa e inmediata regule materias relativas a los Estados, tal como sería el caso de la ley que desarrolle la hacienda pública estadal”, tal como ya lo señaló esta Sala en el fallo N° 122 del 2014.

    Sin embargo, a juicio de esta Sala en el presente caso si bien el contenido de la ley objeto de impugnación y el ejercicio de las competencias atribuidas al C.F.d.G. de conformidad con la Constitución -como órgano encargado de la planificación y coordinación de políticas y acciones para el desarrollo del proceso de descentralización y transferencia de competencias del Poder Nacional a los Estados y Municipios- inciden de forma general en competencias desarrolladas por los entes político territoriales, se constituye además en un órgano con competencia nacional, cuyo ámbito de atribuciones además abarca al Fondo de Compensación Interterritorial, destinado al financiamiento de inversiones públicas para promover el desarrollo equilibrado de las regiones, la cooperación y complementación de las políticas e iniciativas para el desarrollo de las distintas entidades públicas territoriales, y a apoyar especialmente la dotación de obras y servicios esenciales en las regiones y comunidades de menor desarrollo relativo, con lo cual no debe incluirse como un supuesto contenido en el artículo 206 de la Constitución de la República Bolivariana de Venezuela.

    Una interpretación en contrario, llevaría a sostener que la reforma legislativa en materias como la presupuestaria cuya incidencia indirecta es de claro interés estadal o en materia de tránsito terrestre, deban ser necesariamente abordadas mediante el procedimiento contenido en el artículo 206 de la Constitución, desconociendo que existen un considerable número de supuestos, en los cuales se trata en realidad de una legislación especial o general que desborda el interés particular de los Estados en la materia.

    No niega esta Sala, que deberá atenderse a cada caso a los fines de determinar si la elaboración de una determinada regulación de rango legal debe cumplir con el artículo 206 de la Constitución; sin embargo, dado que es una característica común al desarrollo de competencias y actividades de interés general, que éstos siempre afectarán en algún grado a una parte determinada o determinable de algunos entes político territoriales o de éstos en su totalidad, pero no puede pretenderse una interpretación tan amplia de la referida norma constitucional, que desconozca o vacíe de contenido el procedimiento ordinario para la formación de las leyes, el cual garantiza igualmente los intereses generales de la sociedad conforme a la Constitución de la República Bolivariana de Venezuela.

    Tales intereses, dentro de los cuales se incluyen los de los entes político territoriales fueron igualmente garantizados, ya que la ley objeto de impugnación fue objeto de una amplia consulta popular de conformidad con el artículo 211 de la Constitución, tal como se evidencia de los documentos que rielan como anexo “C” del escrito presentado por la Asamblea Nacional, así como de la Procuraduría General de la República -vgr. “RESULTADOS DEL INSTRUMENTO CORRESPONDIENTE A LA CONSULTA A LA LEY ORGÁNICA DEL C.F.D.G. A NIVEL NACIONAL”-, cuyo contenido y alcance no fue objetado por la parte recurrente, por lo que al desprenderse de las actas del expediente que la sociedad tuvo oportunidad de participar en la elaboración y corrección del proyecto de ley correspondiente, esta Sala estima improcedente la denuncia formulada por los recurrentes respecto a la inconstitucionalidad del procedimiento de formación de la Ley Orgánica del C.F.d.G., y así se declara.

  4. - De la “desestimación de la voluntad popular expresada en los resultados del referendo celebrado el 2 de diciembre de 2007”.

    La denuncia de la parte recurrente se circunscribe a señalar, la nulidad de la Ley Orgánica del C.F.d.G. y el Reglamento de la Ley Orgánica del C.F.d.G. “por haber incorporado en su concepción, estructura y articulado en general, conceptos e institutos rechazados por la mayoría del pueblo venezolano en el referendo de reforma constitucional celebrado el 2 de diciembre de 2007, todo lo cual atenta nuevamente contra las garantías de la participación ciudadana ejercida mediante consulta popular consagrada en los artículos 62, 70 y 71” del Texto Constitucional, lo cual a su juicio se evidencia del contenido de los artículos 1 y 4 de la Ley Orgánica del C.F.d.G. y de los artículos 3, 9 y 19 de su Reglamento.

    Sobre tales aseveraciones, la Sala en ejercicio de su propia actividad jurisdiccional advierte que tales argumentos han sido esgrimido en diversos escritos recursivos, por lo cual considera oportuno aclarar de una vez, que la naturaleza del referendo para la aprobación de una propuesta de reforma constitucional, no permite concluir aún bajo el principio de participación cuyo contenido y alcance ha sido ampliamente desarrollado por la jurisprudencia de este órgano jurisdiccional, que el rechazo del proyecto se constituya en una decisión vinculante de la misma entidad jurídica atribuible a la aprobación del mismo.

    Ciertamente, al aprobarse una reforma constitucional las normas del proyecto se erigen en parte del ordenamiento jurídico, por lo que son exigibles incluso judicialmente, en tanto operan como normas vigentes según sea el caso, por el contrario las regulaciones propuestas en un proyecto de reforma o enmienda constitucional, no sólo no ostentan un estatus jurídico en lo que respecta a su calificación como normas integrantes del sistema de derecho vigente, sino que además su rechazo en una consulta popular no limita el ejercicio de las competencias atribuidas a los órganos que ejercen el Poder Público en el m.d.E.d.D., están regidas entre otros principios por los de no arbitrariedad, racionalidad y legalidad conforme a los artículos 2, 3, 4, 7, 136 y 137 de la Constitución.

    En tal sentido, partiendo de un planteamiento lógico normativo la “Constitución [es] norma suprema y fundamento de su ordenamiento jurídico, a partir de la cual se genera la producción escalonada del orden jurídico, de manera decreciente en cuanto a su generalidad” -Cfr. Sentencia de esta Sala Nº 3.145/04-, “esto es, lo que el iuspublicismo con Kelsen, por un lado, y S.R. por otro, teorizaron como una Constitución distinguible de la en sentido formal, como un condensado de reglas superiores de la organización del Estado, que expresan la unidad del ordenamiento jurídico. Así, la Constitución como expresión de la intención fundacional y configuradora de un sistema entero que delimita y configura las bases jurídico-socio-políticas de los Estados, adquiere valor normativo y se constituye en lex superior, lo cual imposibilita la distinción entre artículos de aplicación directa y otros meramente programáticos, pues todos los preceptos constituyen normas jurídicas directamente operativas, que obligan a las leyes que se dictan a la luz de sus principios a respetar su contenido esencial” -Vid. Sentencia de esta Sala Nº 2.152/07-.

    A la par la doctrina afirma, que en un sistema jurídico existe “una específica constitución, con la correspondiente instancia constituyente, distinta de la legislativa, la norma fundamental presupuesta consistiría en las normas que definen tal instancia y determinan bajo que condiciones puede modificarse la Constitución”, siendo que ello comporta “el cierre del sistema en forma de presuposición -incondicionada- como norma fundamental” -Ross, Alf. Teoría de las Fuentes del Derecho, una contribución a la teoría del derecho positivo sobre la base de investigaciones histórico-dogmáticas. CEPC, Madrid, 1999, p. 431 y 432-.

    Partiendo de tales conceptos, no es controvertida la concepción conforme a la cual a partir de la norma suprema y fundamento de su ordenamiento jurídico, se genera la producción escalonada del orden jurídico de manera decreciente en cuanto a su generalidad, con lo cual los órganos con competencias normativas, no sólo deben desarrollar aquellas regulaciones necesarias para el logro de los f.d.E., sino el legislador en el ejercicio de sus funciones debe actuar bajo el principio de racionalidad o de no arbitrariedad, lo que comporta que toda medida adoptada deba responder o ser idónea a los fines y límites que el ordenamiento jurídico vigente establezca y, siendo en muchos casos las normas constitucionales un parámetro general, el legislador puede desarrollar diversas opciones regulatorias válidas, como sería el régimen estatutario que se pretendía incorporar al articulado de la Constitución mediante una reforma o enmienda constitucional, sin perjuicio del control de la constitucionalidad que pueda ejercerse sobre el desarrollo legislativo correspondiente.

    En ese sentido, no es posible afirmar como presupuesto de validez de las normas jurídicas que resulten del ejercicio de las competencias atribuidas al legislador nacional, una exigencia previa respecto de la legitimación o aceptación popular del contenido material de las mismas, en tanto ésta se constituye en una propiedad o cualidad emergente que puede ser el origen de una revisión normativa o incluso de una abrogación en los precisos términos del artículo 74 de la Constitución. Por ello, el rechazo -en referéndum aprobatorio- de una determinada propuesta o modificación regulatoria del Texto Fundamental, debe ser interpretada como la negación del p.s. de incluir u otorgar rango constitucional a la misma, pero no como una prohibición de desarrollo legislativo en ese sentido, por lo que esta Sala estima improcedente la denuncia formulada, y así se declara.

  5. - De la nulidad de los artículos 1, 7 y 14, numerales 1, 2 y 3 de la Ley Orgánica del C.F.d.G..

    Los artículos 1, 7 y 14, numerales 1, 2 y 3 de la Ley Orgánica del C.F.d.G., establecen lo siguiente:

    Artículo 1. Objeto. La presente Ley tiene por objeto regular la organización y funcionamiento del C.F.d.G. y, en virtud de ello, y a fin de desarrollar las competencias que el texto constitucional le ha trazado, establecer los lineamientos de la planificación y coordinación de las políticas y acciones necesarias para el adecuado desarrollo regional. Igualmente, atiende al establecimiento del régimen para la transferencia de las competencias entre los entes territoriales, y a las organizaciones detentadoras de la soberanía originaria del Estado

    .

    Artículo 7. Transferencia de Competencias. La transferencia de competencias es la vía para lograr el fortalecimiento de las organizaciones de base del Poder Popular y el desarrollo armónico de los Distritos Motores de Desarrollo y regiones del país, en el m.d.P.d.D.E. y Social de la Nación

    .

    Artículo 14. Competencias de la Plenaria. Las competencias de la Plenaria del C.F.d.G. son las siguientes:

    1. Proponer al Presidente o Presidenta de la República las transferencias de competencias y servicios a los Poderes Públicos Territoriales y a las organizaciones de base del Poder Popular.

    2. Proponer al Presidente o Presidenta de la República las modificaciones para obtener la eficiencia necesaria en la organización político-territorial de los estados.

    3. Proponer al Presidente o Presidenta de la República la creación de los Distritos Motores de Desarrollo. (…)

    .

    Respecto de los artículos parcialmente transcritos, la parte recurrente señaló que “resulta (…) inconstitucional el artículo 1 aquí impugnado, al contemplar la transferencia de competencias en lugar de servicios, no sólo entre entes político territoriales, sino también, a ‘las organizaciones detentadoras de la soberanía originaria del Estado’. La inconstitucionalidad de la norma en este sentido se manifiesta, por una parte, en la posibilidad de que entes distintos de los Estados y Municipios efectúen transferencias de servicios a las comunidades y grupos vecinales organizados, y por la otra, que estos últimos puedan ser receptores de competencias en lugar de servicios”.

    Aunado a que el artículo 14, numerales 1, 7 y 14 de la Ley Orgánica del C.F.d.G. “resulta contrario al artículo 185 de la Carta Magna, en tanto circunscribe el ámbito de acción del C.F.d.G. al dictado de ‘lineamientos’, lo que al considerarse en concordancia con los numerales 1, 2 y 3 del artículo 14 de la Ley que la contiene, permite concluir que será el Presidente de la República a quien discrecionalmente corresponderá adoptar las acciones concretas sobre las materias evaluadas por la plenaria del C.F.d.G. (…). Por ende, el atribuir al Presidente de la República la Instrumentación o no de las propuestas que haga el C.F.d.G., a.d.p., sin lugar a dudas, la toma de decisiones, haciendo además ineficiente el proceso descentralizador, todo lo cual hace al artículo 1 contrario al Texto Fundamental [artículo 158]”.

    Denuncia, que “el artículo 14 de la Ley impugnada señala en sus numerales 1, 2 y 3, como competencias de la Plenaria del C.F.d.G., el hacerle ‘propuestas’ al Presidente de la República, en materia de transferencias de competencias y servicios, de modificaciones en la organización político-territorial de los Estados y en la creación de los Distritos Motores de Desarrollo, materias todas de indiscutible relevancia, lo que confirma el cercenamiento del papel constitucionalmente atribuido al C.F.d.G., restándole autonomía y efectividad en su gestión, centralizando en el Presidente de la República la adopción de medidas que precisamente quiso el Constituyente fueran producto de la concertación de los entes político-territoriales y de la sociedad organizada”.

    Finalmente, que “en el Reglamento de la Ley impugnada, cuando en su artículo 3 establece en cuanto a la descentralización, que es una ‘Política estratégica para la restitución plena del poder al P.S., mediante la transferencia paulatina de competencias y servicios desde las instituciones nacionales, regionales y locales hacia las comunidades organizadas y otras organizaciones de base del Poder Popular’ (…). En esa misma norma concibe el reglamentista a la ‘Transferencia de Competencias’ como el proceso mediante el cual las entidades territoriales restituyen al P.S., a través de las comunidades organizadas y las organizaciones de base del Poder Popular, las competencias en las materias que, de acuerdo con el artículo 14 de la Ley Orgánica del C.F.d.G., en concordancia con el artículo 184 de la Constitución de la República Bolivariana de Venezuela, decrete el Presidente o Presidenta de la República en C.d.M. (…), todo lo anterior, da a entender que a la luz de la Ley Orgánica del C.F.d.G., la descentralización va enfocada fundamentalmente a la asignación de competencias a la comunidad organizada, dejando prácticamente al margen a las entidades territoriales, asignando además al Presidente de la República una competencia (…) ha de corresponder únicamente a los Estados y Municipios, que deberá circunscribirse a los servicios en las materias de su ámbito competencial. La transmisión de competencias del Poder Nacional directamente a la sociedad organizada, luce igualmente contraria a la progresividad que exige el proceso descentralizador y a todo lo antes descrito dispuesto por el Constituyente. Lo aquí alegado es tan cierto, que fue contundentemente admitido por el Presidente de la República con ocasión al veto de fecha 18 de julio de 2005, emitido respecto de la Ley del C.F.d.G. sancionada por la Asamblea Nacional ese mismo año”. Que “no sólo resulta contrario al Texto fundamental, el que la Ley Orgánica del C.F.d.G. pretenda reconocer a la comunidad organizada como receptora de competencias, tal como lo admitió la propia Presidencia de la República, sino que también lo constituyen los llamados ‘Distritos Motores de Desarrollo’, como lo contempla el artículo 7 (…)” y 6 eiusdem, así como el artículo 3 del “Reglamento de la Ley aquí recurrida”.

    A los fines de abordar las denuncias planteadas, desde la sentencia 2.855/02 la Sala ha señalado que rige “en relación con las actuaciones de los órganos que ejercen el Poder Público, el principio normativo conservacionista, conforme al cual debe presumirse la constitucionalidad de los actos que aquellos emitan. De tal manera, que los actos públicos se presumen legítimos en tanto y en cuanto, mediante una interpretación razonable de la Constitución, puedan ser armonizados con ésta (Cfr. L.Q., Ob. cit. Pág. 583). Por ello, es imperativo establecer prima facie la correspondencia de los instrumentos normativos, que dictó el Legislador con la Constitución, y, desde la existencia de una ‘duda razonable’, proceder al cuestionamiento de su conformidad con ésta”.

    El principio de la constitucionalidad de las leyes, no sólo se limita a la afirmación formal de que la Ley se tendrá por válida hasta cuando sea declarada inconstitucional, implica además: la confianza otorgada al legislativo en la observancia y en la interpretación correcta de los principios constitucionales; la seguridad de que la ley no será declarada inconstitucional sino cuando exista insalvable contradicción con la Constitución; y siempre que existiendo la posibilidad de que la amplitud para interpretar la ley se preste a una inconstitucional, hay que presumir que sea “razonablemente posible” que el legislador ha sobreentendido que la interpretación correcta será aquella que permita a la misma mantenerse dentro de los límites constitucionales (Cfr. Sentencia de esta Sala N° 794/11)

    Sobre la posibilidad de transferencia de servicios y competencias, entre los distintos entes político territoriales, la Constitución de la República Bolivariana de Venezuela regula diversos supuestos expresamente, tales como la transferencia de competencias propias del Poder Nacional a los estados y municipios en los precisos términos del artículo 137 de la Constitución, pero además el artículo 165 eiusdem, establece que los “Estados descentralizarán y transferirán a los Municipios los servicios y competencias que gestionen y que éstos estén en capacidad de prestar, así como la administración de los respectivos recursos, dentro de las áreas de competencias concurrentes entre ambos niveles del Poder Público”.

    Respecto al contenido y alcance del artículo parcialmente transcrito, esta Sala en sentencia N° 834/04, estableció lo siguiente:

    Por otro lado, además de la existencia de la legislación nacional que exige la Constitución de 1999 para que se produzca la transferencia de competencias, la lectura del único aparte del artículo 165 constitucional permite sostener que dicho proceso de transferencia de competencias de los Estados a los Municipios no es ilimitado sino que está circunscrito a una materia específica, ya que sólo puede tener lugar en aquella referida a competencias concurrentes entre ambos niveles político-territoriales que supongan la prestación de servicios, dado que dicho aparte único emplea como sinónimos los términos ‘servicios’ y ‘competencias’, según se infiere del uso por la misma disposición de los términos ‘gestionen’ y ‘prestar’, los cuales aluden en forma inequívoca a la gestión y prestación de servicios, y a ninguna otra actividad del ente político-territorial federal que transfiere la obligación al ente político-territorial municipal; asimismo, la norma es lo suficientemente clara para indicar al intérprete que es condición para la validez y no para la eficacia de la transferencia del servicio o competencia, el que el respectivo Municipio esté en condiciones efectivas de asumir dicha obligación y garantizar la satisfacción del interés general y los derechos colectivos que dependan de dicha actividad, lo cual comporta la realización de estudios técnicos dirigidos a establecer en forma previa con qué recursos se contará, además de los que serán transferidos con el servicio, para la efectiva prestación universal, continua, ininterrumpida y eficaz del mismo, así como la celebración de los respectivos convenios de transferencia de servicios entre el ente transferente y el ente transferido

    .

    En ese mismo sentido, la Constitución en su artículo 184 establece que la “ley creará mecanismos abiertos y flexibles para que los Estados y los Municipios descentralicen y transfieran a las comunidades y grupos vecinales organizados los servicios que éstos gestionen previa demostración de su capacidad para prestarlos”.

    De lo anterior, se evidencia que existe toda una retícula normativa que a nivel constitucional propende a consolidar al gobierno de la República Bolivariana de Venezuela y de las entidades políticas que la componen como un estado federal descentralizado que se rige por los principios de concurrencia y corresponsabilidad y establece que la soberanía reside intransferiblemente en el pueblo, quien la ejerce directamente en la forma prevista en el Texto Fundamental (artículos 4, 5 y 6 eiusdem) y en las leyes que a tal efecto se dicten. Así, la Asamblea Nacional ha dictado un conjunto de leyes en las cuales se consolidan las organizaciones del Poder Popular, como manifestaciones del ejercicio de la democracia participativa, llegando a prever responsabilidades en aquellos casos en que ellas perjudiquen con sus actuaciones u omisiones los intereses públicos de la misma manera en que sucedería si se tratasen de funcionarios -vgr. Responsabilidad política (sentencia N° 1338/02)-, más aún si éstas participan directamente en el ejercicio del Poder Público, tal como se desprende del contenido del régimen estatutario de derecho público que las regulan, en las cuales se establece, por ejemplo, competencias para el ejercicio de la justicia comunal (artículo 21 de la Ley Orgánica del Poder Popular); limitaciones en el ejercicio de la contraloría social, al calificarla como ad honorem (artículo 11 de la Ley Orgánica de Contraloría Social); la responsabilidad por la gestión y administración de los recursos financieros y no financieros del Banco de la Comuna (artículos 40 y 41 de la Ley Orgánicas de las Comunas); e incluso la pérdida de la condición de integrantes de una organización socioproductiva, por realizar actos que se traduzcan en un grave perjuicio moral o material para la organización o cuando se desvíe el destino de los recursos que le hayan sido para su administración (artículo 35 de la Ley Orgánica del Sistema Económico Comunal).

    Todo ello sobre la base del principio de participación al cual ha hecho referencia en reiteradas oportunidades esta Sala, al puntualizar que:

    (…) Si se afirma que en virtud de la entrada en vigencia de la Constitución de la República Bolivariana de Venezuela, el ejercicio de la actividad gubernamental debe darse en el marco del principio de participación, entonces se tiene que dotar a todos los habitantes de mecanismos de control para permitir que ellos mismos tutelen la calidad de vida que desean (…). Al consagrar la Constitución la participación como principio, no solamente se establece un parámetro interpretativo del ordenamiento jurídico, sino una verdadera obligación en todos los órganos del Poder Público de materializar ese principio en el desarrollo de sus competencias, por lo que el Estado y los ciudadanos deberán actuar en un marco de responsabilidad y eficacia mínima. Esa responsabilidad y eficacia, que se deriva del ejercicio directo del Poder Público por la sociedad organizada, no se circunscribe al reconocimiento del control social o comunitario -al margen de los controles intraestatales- sino la imposición a cargo de la sociedad en su conjunto y cada uno de sus integrantes del principio de autoresponsabilidad, ya que el pueblo (…) al tener la posibilidad de determinar los parámetros en los cuales se desarrollará su actividad, debe asumir las consecuencias de la calidad y efectividad de su intervención o de su falta de participación. El alcance del principio de participación en el ordenamiento jurídico venezolano, se materializa tanto en el derecho de los ciudadanos a tomar parte en el ejercicio del poder público y su control, sino fundamentalmente en el principio de autoresponsabilidad, el cual postula que la sociedad debe beneficiarse e igualmente sufrir los efectos de su participación o abstención (…)

    -Cfr. Sentencias de esta Sala Nros. 471/06 y 1.117/06-.

    Al instituirse el principio de participación como un parámetro interpretativo, ello comporta a cargo del juez un imperativo de carácter bifronte, que se materializa por una parte en la obligación de interpretar el ordenamiento jurídico en orden a favorecer el ejercicio del derecho a participación y, por la otra, en asumir las manifestaciones o el resultado del ejercicio del derecho de participar como un arquetipo o valor fundamental que incide en la totalidad del sistema normativo objeto de modificación -Cfr. Sentencias de esta Sala Nros. 471/06 y 1.117/06-.

    Sobre el primer aspecto, se postula entonces la necesidad de una interpretación pro participación que conlleva preferir aquellas que contribuyan al ejercicio del derecho de participación, a las que constituyan una restricción al mismo, razón por la cual siempre deberá preferirse la interpretación que la favorezca a aquella que la niegue, en caso de no existir disposición expresa.

    Ahora bien, la participación en el contexto constitucional vigente, no responde a una visión unívoca respecto a sus formas de manifestación, en tanto que la materialización del principio de participación, se verifica en términos generales, en cuanto a las instituciones o medios para su concreción, en todas aquellas normas en las cuales se ha establecido la consulta o participación popular directa, para la asunción de las decisiones del Estado.

    Una de esas formas de participación directa es la consagrada en el artículo 158 de la Constitución, el cual señala que la descentralización, como política nacional, debe “profundizar la democracia, acercando el poder a la población y creando las mejores condiciones, tanto para el ejercicio de la democracia como para la prestación eficaz y eficiente de los cometidos estatales”, una de esas formas de profundización de la democracia es la atribución de competencias y servicios a la sociedad, particularmente a las manifestaciones sociales o estructuras orgánicas que el ordenamiento jurídico establece como sujetos que permiten el desarrollo de tales competencias.

    Incluso, la Sala ha señalado en materias tan sensibles como la descentralización administrativa y jurisdiccional del Poder Judicial, que:

    El esquema federal venezolano se divide político territorialmente de forma vertical en República, Estados y Municipios. Cada uno de estos entes tiene una serie de competencias que deben ejercer dentro de un determinado ámbito territorial, sin embargo, cada uno de ellos debe interactuar con el resto de las personas político territoriales, de lo cual derivan un sin fin de relaciones que en lo posible deben ser armónicas.

    Ahora bien, según dispone nuestra Carta Magna recientemente promulgada, las competencias de cada uno de estos entes político territoriales están igualmente repartidas horizontalmente, atendiendo al principio de separación de poderes que informando la arquitectura organizativa del Estado venezolano desde antigua data. Así, el artículo 136 de la Constitución de la República Bolivariana de Venezuela establece la distribución vertical del Poder Público y la división (horizontal) de poderes a nivel nacional en los siguientes términos:

    ‘Artículo 136: El Poder Público se distribuye entre el Poder Municipal, el Poder Estadal y el Poder Nacional. El Poder Público Nacional se divide en Legislativo, Ejecutivo, Judicial, Ciudadano y Electoral.

    Cada una de las ramas del Poder Público tiene sus funciones propias, pero los órganos a los que incumbe su ejercicio colaborarán entre sí en la realización de los f.d.E..’

    Como se viera en el artículo precedentemente transcrito, resulta claro que el Constituyente únicamente estableció la división horizontal de los Poderes Público a nivel nacional. Por lo que respecta a los Estados, de la lectura del Capítulo III ’Del Poder Público Estatal’ del Título IV ’Del Poder Público’, se evidencia que la organización de los poderes públicos a nivel estadal se divide h.e.: un Poder Ejecutivo que es ejercido por los Gobernadores de los Estados (Artículo 160) y un Poder Legislativo a cargo de los Consejos Legislativos estadales (Artículo 162); sin embargo, no prevé la Constitución un Poder Judicial a nivel estadal, pues la función jurisdiccional ha sido reservada al Poder Nacional, estableciéndose una cláusula descentralizadora en el artículo 269 eiusdem, conforme a la cual ‘la ley regulará la organización de circuitos judiciales, así como la creación y competencias de tribunales y cortes regionales a fin de promover la descentralización administrativa y jurisdiccional del Poder Judicial’, pero hasta tanto no sea dictada dicha Ley por la Asamblea Nacional, el Poder Judicial sigue estando a cargo del Poder Nacional

    (Sentencia N° 118/01).

    Sin embargo, esa posibilidad general y si se quiere indeterminada que la Constitución abre al legislador para optar por diversos medios y grados de descentralización, se encuentra limitada no sólo por elementos de carácter formal respecto al procedimiento de formación de las leyes, sino por circunstancias de carácter u orden pragmático y sustancial (racionalidad y proporcionalidad), que se concretan en la posibilidad material de transferir competencias o servicios “entre los entes territoriales, y a las organizaciones detentadoras de la soberanía originaria del Estado” y la posibilidad de éstos asumirlas para ejercerlas o gestionarlas eficazmente, circunstancia que sólo puede ser analizada en cada caso en que ésta se produzca, lo cual no se verifica en el presente caso, dada la naturaleza del C.F.d.G. y de los actos que éste dicta en ejercicio de sus competencias, como órgano de planificación y coordinación de políticas y acciones para el desarrollo del proceso de descentralización y transferencia de competencias.

    Así, cuando la ley establece que el C.F.d.G. dicta actos vinculantes, como serían los lineamientos que se apliquen a los procesos de transferencia de las competencias y atribuciones de las entidades territoriales, hacia las organizaciones de base del Poder Popular que se establezcan en diversas leyes nacionales, regionales o municipales, tales lineamientos se aplican en el marco de un proceso de transferencia de competencias y atribuciones de las entidades territoriales, hacia las organizaciones de base del Poder Popular, lo cual se subsume en esos términos generales dentro del contenido del artículo 158 de la Constitución, al igual que en el caso de la asignación de los montos del Fondo de Compensación Interterritorial (FCI) a través de los estados, los municipios, las organizaciones de base del Poder Popular y la estructura de los Distritos Motores de Desarrollo, que por disposición expresa del artículo 185 de la Constitución, constituye una competencia del C.F.d.G..

    Lo anterior no obsta, a que la Administración en la aplicación del ordenamiento jurídico estatutario de derecho público, pueda incurrir en violación de disposiciones de la Constitución de la República Bolivariana de Venezuela, circunstancias en las cuales se verificaría una violación tutelable no mediante el control concentrado de la constitucionalidad, sino por medio de las acciones y recursos que prevé el ordenamiento jurídico en relación al control de los actos y actividad desarrollada por la Administración Pública en los precisos términos que establece el artículo 259 de la Constitución respecto a la jurisdicción contencioso administrativa, la cual es competente para “anular los actos administrativos generales o individuales contrarios a derecho, incluso por desviación de poder; condenar al pago de sumas de dinero y a la reparación de daños y perjuicios originados en responsabilidad de la Administración; conocer de reclamos por la prestación de servicios públicos; y disponer lo necesario para el restablecimiento de las situaciones jurídicas subjetivas lesionadas por la actividad administrativa”.

    En ese contexto, la Sala reitera que en su labor jurisdiccional no puede asumir una interpretación que comporte un desconocimiento de las consecuencias de adoptar un criterio restrictivo de las instituciones constitucionales, que limiten injustificadamente el desarrollo normativo y la actividad que se produce en ejecución de aquélla, especialmente en materia de participación, en la cual el Texto Fundamental exige una mayor amplitud en la concepción de los principios que ordenan el ordenamiento jurídico para lograr la profundización de la democracia y acercar el poder a la población.

    El legislador ciertamente estableció en los numerales 1, 2 y 3 del artículo 14 de la ley objeto de impugnación, que dentro de las competencias de la Plenaria del C.F.d.G. está proponer las transferencias de competencias y servicios a los Poderes Públicos Territoriales y a las organizaciones de base del Poder Popular, las modificaciones para obtener la eficiencia necesaria en la organización político-territorial de los estados, así como la creación de los Distritos Motores de Desarrollo, pero el recurrente olvida que en texto del propio artículo 2 eiusdem, se establece que los “los lineamientos C.F.d.G. serán vinculantes para las entidades territoriales”, vale decir la República, lo Estados y los Municipios, siempre y cuando ello sea en el marco de un proceso de descentralización y previo cumplimiento de los requerimientos formales que permitan la efectiva transferencia de competencias o servicios, ya que siendo la función primordial de dicho órgano dictar lineamientos de la planificación y coordinación de las políticas y acciones necesarias para el adecuado desarrollo regional, no podría desarrollarse un proceso de descentralización y transferencia de competencias de forma descoordinada y sin atender al principio de colaboración entre los órganos que lo ejercen el Poder Público (artículo 136 de la Constitución), sin el cual no sería posible el desarrollo integral y sustentable de la acción gubernamental para la promoción de la prosperidad y el bienestar social.

    En efecto, la Sala considera pertinente reiterar que el régimen constitucional de distribución territorial de competencias no admite una interpretación que postule una distribución de competencias formulada conforme al modelo de separación absoluta de competencias, toda vez que tal arquetipo de comprensión del ordenamiento jurídico constitucional, es refutado por el contenido del artículo 4 de la Constitución, el cual establece que la República Bolivariana de Venezuela, es un Estado “federal descentralizado” en los términos en ella consagrados, y que se rige por los principios de “integridad territorial, cooperación, solidaridad, concurrencia y corresponsabilidad”, tal como se estableció en las sentencias de esta Sala Nros. 2.495/06 y 565/08, la cual si bien hace un conjunto de consideraciones relativas al artículo 164.10 constitucional, a “(…) los solos efectos de e[s]a decisión (…)”, desarrolla la naturaleza de nuestro sistema federal, en los siguientes términos:

    (…) la decisión constituyente contenida en el artículo 4º de texto fundamental de 1999, en el sentido de que la estructura de nuestro Estado fuese federal descentralizada, no puede leerse, sin más, como lo pretenderían implícitamente los solicitantes, como el resultado de la opción constituyente por un Estado perfectamente (o absolutamente) descentralizado (lo que es lo mismo: por el modelo de federalismo dual), pero tampoco, lo cual es más obvio, por uno perfectamente (o absolutamente) centralizado.

    Tanto la tesis del federalismo cooperativo, como la kelseniana de la gama de modelos entre los extremos descentralización-centralización, rechazan la versión de un Estado en el que sus miembros tuviesen sólo competencias exclusivas y excluyentes, y en el que no se diesen relaciones de ninguna especie.

    Pues, si bien es cierto que, ‘en hipótesis, cabe pensar en un régimen en el que la Constitución hubiera dividido la totalidad de las materias de gestión pública de forma neta y limpia, adjudicando bloques compactos a cada uno de los entes (…) que serán gestionados por cada uno de los entes en estricta incomunicación con los demás’ (al modo del federalismo dual), ‘un sistema tal no sería sencillo de plasmar, ni realista…’ (Cfr. S.P., J.A., Principios de Derecho Administrativo, I, pp. 182-183).

    Por otra parte, hay que insistir también que si nuestra Constitución ha preferido un modelo de federalismo cooperativo, en los términos anteriormente explicados, a este modelo subyace, necesariamente, un orden de relaciones entre los diversos niveles de ejercicio del Poder Público que van, en algunas materias, desde la neta separación, hasta otros niveles en que las relaciones son o de cooperación o de supremacía.

    Que tales relaciones de cooperación o de supremacía caracterizan los Estados contemporáneos, lo alcanzó a reconocer Carl Schmitt en su Teoría de la Constitución, publicada en 1928. Para Schmitt, ‘desde el punto de vista de Derecho internacional se encuentran los Estados independientes, unos frente a otros, al menos todavía hoy, como formaciones cerradas hacia fuera, impenetrables, impermeables, o (según la expresión americana, algo trivial estancados’ (pero) ‘dentro de una Federación no puede haber esa cerrada impermeabilidad’ (Cfr.: Teoría de la Constitución, Alianza, Madrid, 1ª edición, 1986, p 362).

    La Sala conviene en que esa ‘cerrada impermeabilidad’ a que se refería Schmitt, a la luz de nuestra Constitución, no es ni posible ‘ni realista’, como acotaría S.P., ya que en nuestro modelo de federación descentralizada no puede haber en la relación entre la República y los Estados la impenetrabilidad e impermeabilidad que de la comunidad interestatal daba noticia el autor alemán. Y ello es así porque, como opinaba Kelsen, ‘si la descentralización fuese tan lejos que coexistiesen varias comunidades jurídicas, varias legislaciones con ámbitos espaciales autónomos de vigencia, sin que pudiese decirse que estos territorios formasen parte de una totalidad, por faltar una comunidad siquiera reflejada entre ellos, entonces parece que se habría sobrepasado el límite extremo hasta el cual era posible la descentralización’ (Cfr. opus cit., p.215).

    En nuestro caso, el Constituyente, tanto en lo general como en lo particular, rechazó una descentralización que negase la ‘totalidad’ estatal a la que se refirió el último texto citado; ‘totalidad’ en que se insertan los diversos entes político- territoriales reconocidos en la Constitución, pues, como lo advertiría Schmitt en el mismo sentido en que lo hizo Kelsen en el texto referido), ‘un Estado, por el hecho de pertenecer a la Federación, queda inordinado en un sistema político total’ (opus cit., p. 349).

    Como lo anunciamos en el párrafo anterior, el Constituyente, tanto en lo general como en lo particular, se acercó, en cuanto a la estructura vertical de ejercicio del Poder Público, a un modelo de federación descentralizado cooperativo. En lo general, al propugnar como principios definidores de nuestro federalismo descentralizado los de integridad territorial, cooperación, solidaridad, concurrencia y corresponsabilidad (art. 4º)

    .

    Tras la experiencia que resultó del proceso de descentralización bajo la vigencia de la derogada Constitución de 1961, una de las principales correcciones que el constituyente asumió como indispensable para el logro de un proceso de descentralización efectivo no sólo para las entidades político territoriales, sino para lograr un beneficio real para la nación o la sociedad integralmente considerada, fue profundizar los requerimientos de coordinación en el ejercicio de las competencias o la prestación de servicios que permitiera en definitiva una mejor o más eficiente prestación de los mismos o la inversión de los recursos asignados para tal efecto, basta señalar en este sentido por ejemplo, problemas derivados en la compra de materiales de salud, que al efectuarse en forma descoordinada -sistemas o insumos no compatibles de una región a otra-, se imposibilita la ejecución de políticas unitarias que permitan la implementación de economías de escala en beneficio de los usuarios del mismo.

    Así, a la par de las competencias de coordinación y planificación que se asignaron al C.F.d.G., ellas no se encuentran aisladas de otros medios de estructuración de la actividad de los órganos que ejercen el Poder Público que la propia Constitución consagra, tales como las competencias del Presidente de la República en materia presupuestaria o en la elaboración del Plan Nacional de Desarrollo, con lo cual los lineamientos del Consejo en cuestión, requieren para su materialización en el contexto normativo vigente, la intervención de otros órganos u entes de la Administración Pública que permitan en el marco de sus competencias, la efectiva ejecución de los lineamientos acordados (artículo 2 de la Ley Orgánica del C.F.d.G.) o en el análisis e implementación de propuestas (artículo 14, numerales 1, 2 y 3 eiusdem), en tanto el C.F.d.G., no es concebido en la Constitución como un órgano con competencias para modificar por sus propias decisiones y sin la intervención previa o posterior de otros órganos constitucionales, las competencias o la prestación de servicios establecida en el propio Texto Constitucional.

    Igualmente, no advierte contradicción alguna con el Texto Constitucional cuando la ley prevé la creación de estructuras administrativas regionales tales como los Distritos Motores de Desarrollo, los cuales no se constituyen en una entidad político territorial, como parece desprenderse de la argumentación de la parte recurrente, sino como una instancia administrativa que permite soslayar las dificultades derivadas de la unidad social, ambiental o económica que se presentan en algunos ámbitos geográficos, que no encuentran una correspondencia con los límites derivados de la distribución político territorial y que por el funcionamiento o concepción de éstas últimas no permite en forma eficiente abordar desarrollo integral de las regiones y el fortalecimiento del Poder Popular, mediante proyectos económicos, sociales, científicos y tecnológicos.

    Muestra de ello, es la c.d.F.d.C.I. (FCI) que depende del C.F.d.G., mediante el cual se asignan recursos no sólo a las organizaciones de base del Poder Popular y la estructura de los Distritos Motores de Desarrollo, sino a los estados y los municipios, como parte integrante fundamental del proceso de descentralización y de transferencia de competencias, en la Constitución de 1999.

    Si bien es cierto, que la c.d.p.d. descentralización y transferencia de competencias es el resultado de las experiencias en tal orden bajo la vigencia de la Constitución de 1999, no puede pretenderse una lectura del Texto Fundamental que procure bajo un enfoque histórico limitar la profundización de la democracia participativa, que plantea un modelo de Estado Federal Descentralizado, en el cual el objetivo fundamental de la transferencia de competencias no es la simple y formal asunción de las mismas por los entes político territoriales regionales o municipales, sino lograr la solución más eficaz de los problemas y la satisfacción de las necesidades de la sociedad en general, bien sea a través de los mecanismos tradicionales o mediante la inclusión directa y eficaz -y por lo tanto planificada y coordinada- por parte de la comunidad.

    De ello resulta pues, que no es posible pretender una determinación previa, gradual, jerarquizada, formal y rígida del sujeto al cual sean asignados recursos -vgr. Los estados, los municipios, las organizaciones de base del Poder Popular y la estructura de los Distritos Motores de Desarrollo- es subsidiaria al logro del objetivo fundamental del Fondo de Compensación Interterritorial (FCI) que depende del C.F.d.G., que es el financiamiento de inversiones públicas para promover el desarrollo equilibrado de las regiones, la cooperación y complementación de las políticas e iniciativas de desarrollo de las distintas entidades públicas territoriales y la realización de obras y servicios esenciales en las regiones y comunidades de menor desarrollo relativo.

    Así, la ley impugnada plantea un régimen estatutario de derecho público que reconoce e integra a los Estados y Municipios en la asignación de recursos, así como en el proceso de transferencias de competencias que directamente la Constitución establece, pero además compone otras formas que no están desarrolladas expresamente en la misma, pero como se señaló anteriormente, se encuentran en el m.d.T.F. y, así se declara.

    Sobre la base de las anteriores consideraciones, esta Sala desestima las denuncias de inconstitucionalidad de los artículos 1, 7 y 14, numerales 1, 2 y 3 de la Ley Orgánica del C.F.d.G.. Así se decide.

  6. - De la nulidad del artículo 4 de la Ley Orgánica del C.F.d.G. y 3 de su Reglamento.

    El artículo 4 de la Ley Orgánica del C.F.d.G. y 3 de su Reglamento, establecen lo siguiente:

    Artículo 4. Sociedad Organizada. A los fines de esta Ley, la sociedad organizada está constituida por consejos comunales, comunas y cualquier otra organización de base del Poder Popular

    .

    Artículo 3. Definiciones. A los fines del presente Reglamento se entiende por:

    (…)

    Sociedad Organizada: Constituida por consejos comunales, consejos de trabajadores y trabajadoras, de campesinos y campesinas, de pescadores y pescadoras, comunas y cualquier otra organización de base del Poder Popular debidamente registrada en el Ministerio del Poder Popular con competencia en materia de participación ciudadana.

    .

    Sobre los artículos parcialmente transcritos, se denunció que “de acuerdo con el artículo 4 de la Ley Orgánica del C.F.d.G., se entiende por ‘Sociedad Organizada’ a la conformada por los consejos comunales, comunas y cualquier otra organización de base del Poder Popular. El Reglamento de dicha Ley complementa aquella definición en su artículo 3, estableciendo que también integran la ‘Sociedad Organizada’ los consejos de trabajadores y trabajadoras, de campesinos y campesinas, de pescadores y pescadoras, y cualquier otra organización de base del Poder Popular, debidamente registrada en el Ministerio del Poder Popular con competencia en materia de participación ciudadana”. Que “si bien es cierto que el artículo 185 constitucional, prevé expresamente que también integrarán al C.F.d.G. los representantes de la sociedad organizada que determine la Ley objeto del presente recurso, la cual, en su artículo 4 como ya vimos y luego en su Reglamento, circunscribió la noción de sociedad organizada únicamente a una categoría muy reducida de posibles manifestaciones de organizaciones sociales, sujetas todas en cuanto a su reconocimiento, a su previa inscripción por ante el Ministerio del Poder Popular con competencia en materia de participación ciudadana. Quedan pues al margen de aquella noción y por ende de constituirse en parte integrante del C.F.d.G. y en receptoras de competencias y administradoras de recursos, organizaciones tales como sindicatos, gremios, centros de investigación científica, organizaciones no gubernamentales, universidades y academias, por tan sólo mencionar algunas. Lo anterior pone en evidencia, por una parte, el trato discriminatorio a manifestaciones legítimas de la sociedad organizada, y por la otra, la discrecionalidad en el seno del Ejecutivo Nacional, para decidir quién es o no reconocido como sociedad organizada”.

    Que “el artículo 4 de la Ley aquí recurrida establece una disposición discriminatoria, y por ende, contraria al principio de igualdad de los ciudadanos ante la Ley, consagrado en el artículo 21 de la Constitución de la República Bolivariana de Venezuela, y que, además establece una limitación, irracional y arbitraria al derecho a la participación en los asuntos públicos, previsto en el artículo 61 de la Constitución”.

    Sobre el principio de igualdad ante la Ley esta Sala ha sostenido reiteradamente lo siguiente:

    …omissis…

    …el referido artículo [21 constitucional] establece que todas las personas son iguales ante la ley, lo que explica que no se permitan discriminaciones fundadas en la raza, el sexo, el credo, la condición social o aquellas que, en general, tengan por objeto o por resultado anular o menoscabar el reconocimiento, goce o ejercicio en condiciones de igualdad, de los derechos y libertades de toda persona.

    Esta Sala ha sostenido con anterioridad que el principio de igualdad implica un trato igual para quienes se encuentren en situación de igualdad -igualdad como equiparación-, y un trato desigual para quienes se encuentren en situación de desigualdad -igualdad como diferenciación- (vid. sentencia n° 898/2002, del 13 de mayo). En este último supuesto, para lograr justificar el divergente tratamiento que se pretenda aplicar, el establecimiento de las diferencias debe ser llevado a cabo con base en motivos objetivos, razonables y congruentes.

    De lo anterior se desprende que no resulta correcto conferirle un tratamiento desigual a supuestos fácticos que ostenten un contenido semejante y que posean un marco jurídico equiparable, pero debe aclararse que igualdad no constituye sinónimo de identidad, por lo que también sería violatorio del principio de igualdad darle un tratamiento igualitario a supuestos que sean distintos (vid. GUI MORI, Tomás. JURISPRUDENCIA CONSTITUCIONAL ÍNTEGRA 1981-2001. Tomo I. Editorial Bosch. Barcelona, 2002, p. 332). Lo que podría resumirse en dos conclusiones: “No asimilar a los distintos, y no establecer diferencias entre los iguales”.

    De igual forma, esta Sala ha reconocido en varios fallos, que el respeto al principio o derecho subjetivo a la igualdad y a la no discriminación es una obligación de los entes incardinados en todas las ramas que conforman el Poder Público, de tratar de igual forma a quienes se encuentren en análogas o similares situaciones de hecho y que todos los ciudadanos gocen del derecho a ser tratados por la ley de forma igualitaria. (vid. sentencias 536/2000, del 8 de junio; 1.197/2000, del 17 de octubre; y 1.648/2005, del 13 de julio).

    Tomando en consideración esta última afirmación, debe señalarse que dos de las modalidades más básicas de este principio son, en primer lugar, el principio de igualdad ante la ley strictu sensu, también denominado principio de igualdad en la ley o igualdad normativa, el cual constituye una interdicción a todas aquellas discriminaciones que tengan su origen directo en las normas jurídicas, de lo cual se colige que dicho postulado se encuentra dirigido a los autores de las normas, es decir, al órgano legislativo; y en segundo término, el principio de igualdad en la aplicación de la ley o igualdad judicial, el cual constituye la piedra de tranca a toda discriminación que se pretenda materializar en la aplicación de las normas jurídicas por parte de los tribunales de la República, siendo que este segundo principio se encuentra destinado a los órganos encargados de la aplicación de la Ley (vid. GUI MORI. Ob. Cit., p. 331).

    A mayor abundamiento, y con especial referencia al principio de igualdad normativa, resulta necesario señalar que el mismo constituye un mecanismo de defensa en manos del ciudadano frente a las posibles discriminaciones que pudiera sufrir por obra del Poder Legislativo, e implica la prohibición de que en los principales actos de esta rama del poder público -a saber, en las leyes- se establezcan discriminaciones. Siendo así, el órgano legislativo se encuentra en la obligación de respetar el principio de igualdad, toda vez que su incumplimiento es susceptible de conllevar a la movilización del aparataje de la justicia constitucional, a los fines de que sea emitido un pronunciamiento que apunte a catalogar como inconstitucional la ley correspondiente, sea en el caso concreto a través de la aplicación del control difuso de la constitucionalidad, o de forma abstracta mediante la motorización del control concentrado de la constitucionalidad…

    Omissis…

    (Vid. sentencia N° 266, del 17 de febrero de 2006, caso: José Joel Gómez Cordero”).

    Además, esta Sala Constitucional, en sentencia Nº 1197 del 17 de octubre de 2000 (caso: “Luis Alberto Peña”) estableció con anterioridad al respecto, lo siguiente:

    (…) observa esta Sala que el derecho subjetivo a la igualdad y a la no discriminación, es entendido como la obligación de los Poderes Públicos de tratar de igual forma a quienes se encuentren en análogas o similares situaciones de hecho, es decir, que este derecho supone, en principio, que todos los ciudadanos gocen del derecho a ser tratados por la Ley de forma igualitaria, y se prohíbe por tanto la discriminación.

    Ahora bien, no todo trato desigual es discriminatorio, sólo lo será el que no esté basado en causas objetivas y razonables, pero el Legislador puede introducir diferencias de trato cuando no sean arbitrarias, esto es, cuando estén justificadas por la situación real de los individuos o grupos, es por ello, que el derecho a la igualdad sólo se viola cuando se trata desigualmente a los iguales, en consecuencia, lo constitucionalmente prohibido es el trato desigual frente a situaciones idénticas.

    Como conclusión de lo antes expuesto, esta Sala considera necesario señalar, que la cláusula de igualdad ante la ley, no prohíbe que se le confiera un trato desigual a un ciudadano o grupo de ciudadanos, siempre y cuando se den las siguientes condiciones: a) que los ciudadanos o colectivos se encuentren real y efectivamente en distintas situaciones de hecho; b) que el trato desigual persiga una finalidad específica; c) que la finalidad buscada sea razonable, es decir, que la misma sea admisible desde las perspectiva de los derechos y principios constitucionales; y d) que la relación sea proporcionada, es decir, que la consecuencia jurídica que constituye el trato desigual no guarde una absoluta desproporción con las circunstancias de hecho y la finalidad que la justifica. Si concurren las condiciones antes señaladas, el trato desigual será admisible y por ello constitutivo de una diferenciación constitucionalmente legítima

    .

    Sobre la base de la jurisprudencia parcialmente transcrita, esta Sala advierte que la determinación realizada por el legislador, respecto de cuáles estructuras o manifestaciones de la sociedad organizada deben considerarse como sujetos o titulares del Poder Popular, no se verifica ninguna discriminación contraria al Texto Fundamental; en primer lugar, por cuanto de la retícula normativa que regula a la sociedad organizada, se establece con carácter enunciativo los consejos comunales, comunas “y cualquier otra organización de base del Poder Popular” (artículo 4 del Ley Orgánica del C.F.d.G.) y el artículo 3 del Reglamento de la Ley Orgánica del C.F.d.G., amplía tal enumeración a los consejos de trabajadores y trabajadoras, de campesinos y campesinas, de pescadores y pescadoras, aclarando que incluyen a “cualquier otra organización de base del Poder Popular debidamente registrada en el Ministerio del Poder Popular con competencia en materia de participación ciudadana”, con lo cual la única restricción o discriminación a la que podría referirse la parte recurrente, se circunscribiría a señalar como excluyente la determinación de las organizaciones de base del Poder Popular como únicos sujetos susceptibles de ser beneficiados por los procesos de transferencia de competencias y atribuciones desde los entes político territoriales o recibir recursos del Fondo de Compensación Interterritorial (FCI).

    Al respecto, desde el punto de vista constitucional, la sociedad encuentra diversas formas de participación en los asuntos públicos, por lo que a veces resulta relevante desde una perspectiva jurídica, su manifestación individual o en cada uno de sus integrantes (vgr. voto) o en algunos casos como estructuras organizativas que se consideran representativas de la sociedad en general o de un sector determinado. Así, por ejemplo el artículo 70 de la Constitución hace referencia a algunas de estas manifestaciones organizativas pero aclara que la “ley establecerá las condiciones para el efectivo funcionamiento de los medios de participación previstos en este artículo”, pero además artículos como el 182 y el propio artículo 185 eiusdem, remiten al legislador la definición de cuáles de las expresiones organizativas pueden intervenir en los diversos ámbitos de participación política.

    En el caso de las competencias asignadas al C.F.d.G., resulta conforme a los principios de unidad territorial, participación y desarrollo sustentable (artículos 6, 70, 128 y 326 de la Constitución), que el legislador haya optado por las expresiones organizativas del Poder Popular, las cuales sobre la base de los principios de solidaridad y cooperación, procuran el interés colectivo y tienen como fines esenciales consolidar la democracia participativa y protagónica, en función de la insurgencia del Poder Popular como hecho histórico para la construcción de la sociedad socialista, democrática, de derecho y de justicia; impulsar el desarrollo y consolidación del sistema económico comunal, mediante la constitución de organizaciones socio-productivas, para la producción de bienes y servicios destinados a la satisfacción de necesidades sociales, el intercambio de saberes y conocimientos, así como la reinversión social del excedente; promover la unidad, la solidaridad, la supremacía de los intereses colectivos sobre los intereses individuales y el consenso en sus áreas de influencia; fomentar la investigación y difusión de los valores, tradiciones históricas y culturales de las comunidades; así como ejercer la contraloría social -Cfr. Artículos 10 y 11 de la Ley Orgánica del Poder Popular-; con lo cual existe una verdadera situación de hecho y jurídica que los distingue de otras formas de organización igualmente reconocidas por el ordenamiento jurídico -vgr. Universidades y sindicatos-, que justifica su trato prioritario por parte de la ley, en tanto su objetivo es la construcción de la sociedad socialista, democrática, de derecho y de justicia, mediante la asunción de competencias o la prestación de servicios que tradicionalmente le habían sido asignadas a los órganos de los diversos entes político territoriales que ejercen el Poder Público.

    De ello resulta pues, que al legislador circunscribir a las organizaciones de base del Poder Popular que se encuentren debidamente registradas en el Ministerio del Poder Popular con competencia en materia de participación ciudadana, igualmente desarrolló una actividad proporcional a los fines que persigue la Constitución (artículos 158 y 185), vale decir “profundizar la democracia, acercando el poder a la población y creando las mejores condiciones, tanto para el ejercicio de la democracia como para la prestación eficaz y eficiente de los cometidos estatales”, lo cual sólo puede realizarse en el marco de una política coordinada, en tanto se debe tener en consideración que la coordinación implica la integración de órganos y entes a un objetivo, la jerarquía o superioridad del ente u órgano que coordina y la estandarización de la prestación de un servicio o bien público. En cualquier caso, la coordinación significa la satisfacción de diversos intereses públicos mediante una actuación funcionalmente coincidente de varios entes u órganos, que debe responder a los principios de eficiencia y continuidad de la prestación de un servicio o bien público, con lo cual encuentra plena justificación requerir que las organizaciones del Poder Popular sean objeto de control (mediante su registro u otras que la ley establezca) por parte del Ministerio del Poder Popular con competencia en materia de participación ciudadana.

    Con base a las anteriores consideraciones, las normas impugnadas consagran una diferenciación constitucionalmente legítima, respecto de otras manifestaciones u organizaciones que participan directa o indirectamente en asuntos públicos, por lo que se desestima la denuncia. Así se declara.

  7. - De la nulidad de los artículos 6 y 7 de la Ley Orgánica del C.F.d.G. y 3, 18 y 24 de su Reglamento.

    Los artículos 6 y 7 de la Ley Orgánica del C.F.d.G. y 3, 18 y 24 de su Reglamento, establecen lo siguiente:

    Artículo 6. Distritos Motores de Desarrollo. El Presidente o Presidenta de la República en C.d.M. y Ministras, sin perjuicio de la organización política territorial de la República, podrá crear Distintos Motores de Desarrollo con la finalidad de impulsar en el área comprendida en cada uno de ellos un conjunto de proyectos económicos, sociales, científicos y tecnológicos, destinados a lograr el desarrollo integral de las regiones y el fortalecimiento del Poder Popular, en aras de facilitar la transición hacia el socialismo.

    .

    Artículo 7. Transferencia de Competencias. La transferencia de competencias es la vía para lograr el fortalecimiento de las organizaciones de base del Poder Popular y el desarrollo armónico de los Distritos Motores de Desarrollo y regiones del país, en el m.d.P.d.D.E. y Social de la Nación

    .

    Artículo 3. Definiciones. A los fines del presente Reglamento se entiende por:

    (…)

    Distritos Motores de Desarrollo: Se entiende por Distrito Motor de Desarrollo la unidad territorial decretada por el Ejecutivo Nacional que integra las ventajas comparativas de los diferentes ámbitos geográficos del territorio nacional, y que responde al modelo de desarrollo sustentable, endógeno y socialista para la creación, consolidación y fortalecimiento de la organización del Poder Popular y de las cadenas productivas socialistas en un territorio de limitado, como fundamento de la estructura social y económica de la Nación venezolana.

    En ese sentido, los Distritos Motores de Desarrollo se conformarán de acuerdo a sus características históricas, socioeconómicas, culturales y a sus potencialidades productivas, donde se localizan esfuerzos institucionales, económicos, políticos y sociales, dirigidos a garantizar su desarrollo integral y sustentable

    .

    Artículo 18. Sin perjuicio de las entidades político-territoriales ni de la composición del espacio geográfico nacional, éste contará con Ejes Estratégicos de Desarrollo Territorial y los Distritos Motores de Desarrollo y su desagregación en ejes comunales, comunas, zonas de desarrollo, ejes de desarrollo y corredores productivos cuyo ámbito espacial podrá o no coincidir con los límites político administrativos de los estados, municipios o dependencias federales, sin perjuicio de lo establecido en la Ley Orgánica para la Ordenación del Territorio

    .

    Artículo 24. El Presidente de la República designará, por cada Distrito Motor de Desarrollo una Autoridad Única de Área conforme a la normativa aplicable, que a los efectos del presente reglamento se denominará Autoridad Única Distrital

    .

    La parte accionante, solicitó la nulidad de los “artículos 6 y 7 de la Ley Orgánica del C.F.d.G. y artículos 3, 18 y 24 del Reglamento de la Ley Orgánica del C.F.d.G. (…). Adicionalmente al argumento ya expuesto, para calificar de inconstitucional la creación de los Distritos Motores de Desarrollo, producto del rechazo colectivo expresado en el Referendo del 2 de diciembre de 2007 (…). Así la creación de los Distritos Motores de Desarrollo, como la propia normativa antes citada lo dispone, integran la organización del espacio geográfico nacional y consecuencialmente la organización política, bajo la forma de unidad territorial”. Además, a su juicio en el artículo 16 de Constitución, “sólo se reconocen como parte de la organización política de la República Bolivariana de Venezuela, a los Estados, al Distrito Capital, las dependencias federales, los territorios federales y a los Municipios. Destaca también de la norma, el que la creación de los territorios federales se supedite a la realización de un referendo aprobatorio y a que el desarrollo legal de la materia relativa a la división político-territorial, garantice la autonomía municipal y la descentralización político-administrativa (…) la circunstancia de que el territorio que integran los Estados y los Municipios, existan unas unidades político-territoriales; con una autoridad designada por el Presidente de la República con competencias transferidas conforme al artículo 7 de la Ley Orgánica del C.F.d.G. originarias del Poder Nacional, Estadal o Municipal; receptoras y administradoras de recursos que le sean transferidos por los entes político territoriales, constituye una clara violación a la autonomía de los Estados y Municipios, un desconocimiento al ejercicio de la democracia representativa ejercida a través del sufragio y un arrebato de competencias de la periferia al Poder Central, en tanto los Distritos Motores de Desarrollo no son más que instrumentalidades del Ejecutivo Nacional (…) la creación de estos Distritos Motores de Desarrollo, a discreción exclusiva del Presidente de la República, a diferencia de lo que ocurre con la creación de territorios federales que exige un referendo aprobatorio o de la unidad político territorial de Caracas, que supone una ley especial, son muestra de la hegemonía del Presidente (…) y su actuación al margen de la voluntad popular y la descentralización como política nacional”.

    Aunado a las consideraciones expuestas supra, respecto a la constitucionalidad de los Distritos Motores de Desarrollo, cabe señalar que tanto el texto la Ley Orgánica del C.F.d.G. y de su Reglamento, aclara expresamente que tales distritos no constituyen unidades político territoriales cuando en el propio artículo 3 del referido Reglamento, se establece que por “Entidades Político-Territoriales: Se entiende (…), a los Estados, Distrito Capital, Municipios, Distrito del Alto Apure y Distrito Metropolitano”, pero además ni la Ley ni su Reglamento, constituye a los Distritos Motores de Desarrollo como sujetos de las transferencias de competencias ni de servicios de las entidades político territoriales.

    Los Distritos Motores de Desarrollo, son estructuras organizativas mediante las cuales es posible apoyar la dotación de obras y servicios esenciales en las regiones y comunidades de menor desarrollo relativo, lo cual se realiza fundamentalmente a través de de la administración de los recursos del Fondo de Compensación Interterritorial (FCI), que le sean asignados para materializar proyectos de orden económico, social, científico y tecnológico, que permitan el desarrollo integral de las regiones y el fortalecimiento del Poder Popular, en el ámbito espacial en el cual tienen competencia.

    Su concepción en los términos del régimen estatutario de derecho público que los regula, tiene fundamento en el propio artículo 185 de la Constitución el cual establece claramente que el Fondo de Compensación Interterritorial (FCI) es destinado al financiamiento de inversiones públicas para promover el desarrollo equilibrado de las regiones, la cooperación y complementación de las políticas e iniciativas de desarrollo de las distintas entidades públicas territoriales, y a apuntalar la dotación de obras y servicios fundamentales en las regiones y comunidades de menor desarrollo relativo, con lo cual se habilita al margen del artículo 16 de la Constitución y sin que ello constituya de forma alguna un desconocimiento de las competencias de los entes político territoriales que la componen, la posibilidad de establecer Ejes Estratégicos de Desarrollo Territorial, Distritos Motores de Desarrollo y su desagregación en ejes comunales, comunas, zonas de desarrollo, ejes de desarrollo y corredores productivos, cuyos ámbitos espaciales pueden o no coincidir con los límites político administrativos de los estados, municipios o dependencias federales, en la medida que éstos tienen como objetivo lograr “optimizar las ventajas comparativas locales y regionales, los planes de inversión del Estado venezolano en infraestructura, equipamiento y servicios, la implantación y desarrollo de cadenas productivas y el intercambio de bienes y servicios” (Artículo 19 del Reglamento de la Ley Orgánica del C.F.d.G.), vale decir la “dotación de obras y servicios esenciales en las regiones y comunidades de menor desarrollo relativo” (Artículo 185 de la Constitución).

    La Sala debe reiterar a la parte accionante, que la Constitución de 1999 no sólo generó un cambio jurídico formal del ordenamiento, sino comporta un replanteamiento sustancial de las estructuras y procedimientos en el ejercicio del Poder Público, en el cual no puede pretenderse una interpretación descontextualiza.d.T.F., sobre la base de principios como la distribución político territorial, el principio de autonomía y de separación de poderes, los cuales ciertamente son parte del ordenamiento jurídico vigente pero adquieren verdadero alcance y contenido en la medida que se tenga en consideración que todos ellos son elementos instrumentales al logro del bienestar general, a través de la garantía de los derechos fundamentales, lo cual sólo es posible partiendo de una perspectiva de cooperación y corresponsabilidad de los distintos sujetos que hacen vida en la sociedad.

    En el señalamiento dirigido a denunciar la inconstitucionalidad de formas organizacionales como los Distritos Motores de Desarrollo o las comunas, subyace a no dudarlo, una c.d.E. en el cual priva el elemento financiero o económico que se concreta en la necesidad de garantizar un mayor ingreso de las estructuras tradicionalmente establecidas -Estados y Municipios-, sin percatarse que los recursos financieros asignados a tales “entes”, no les pertenecen como una estructura abstracta y desligada de la sociedad como titular de la soberanía, tales recursos están dirigidos a satisfacer las necesidades de la sociedad y, por lo tanto, la distribución de recursos del Fondo de Compensación Interterritorial (FCI) que conforme a la Constitución ha desarrollado el legislador, no se erige como un atentado a las competencias que éstos tienen asignadas ni de los posibles ingresos extraordinarios de los cuales podrían ser titulares de no existir estas nuevas formas organizacionales, sino es un medio que permite potenciar y auxiliar, la tarea común de todos los órganos que ejercen el Poder Público, bajo el principio de colaboración y racionalidad de la actividad de la administración.

    Los anteriores asertos ya han sido fijados por la jurisprudencia de esta Sala al referirse a la prioridad en los gastos a los cuales está sujeto el legislador, en tanto:

    el órgano legislativo como se señaló anteriormente, es indudablemente libre en los extensos límites de la Constitución de la República Bolivariana de Venezuela, para optar entre todas las posibles alternativas la vía de proceder que considere en cada caso más conveniente, así como el escoger las razones que mejor puedan justificar su elección, lo cual debe producirse igualmente en el marco de las razones que concreta y racionalmente permita la norma que le sirva de fundamento jurídico.

    Por ello, las ‘(…) razones del Legislador han de ser, pues, coherentes con los fines a los que la norma legal ha de orientarse, es decir, susceptibles de explicar satisfactoriamente la adecuación a esos fines de los medios y las técnicas puestas en juego, su potencial aptitud, por lo tanto, para servir a los fines perseguidos, así como su capacidad para alcanzarlos sin imponer sacrificios innecesarios por excesivos. Deben ser también necesariamente razones consistentes con la realidad objetiva, con los hechos que constituyen el punto de partida de la decisión a adoptar, porque sobre los hechos ni el Legislador, ni nadie, como es obvio, puede reclamar poder de disposición alguno (…)’, por lo que comparte esta Sala que ‘(…) constituye arbitrariedad, en efecto, actuar «sin razones formales, ni materiales» (Sentencia de 19 de julio de 1982); la carencia de toda explicación racional (Sentencia de 29 de julio de 1982); el «capricho, inconsecuencia o incoherencia creadores de desigualdad o de distorsión en los efectos legales» (Sentencias de 11 de junio de 1987, 29 de noviembre de 1988 y 4 de julio de 1991); la «falta de justificación» y la «flagrante contradicción» interna («en el mismo sistema») de la norma (Sentencia de 22 de marzo de 1988); la contradicción con la naturaleza de la institución regulada (el C.G.d.P.J.: Sentencia de 29 de julio de 1986); la falta de coherencia cuando los fines no se compadecen con los medios o la técnica legal empleados (Sentencia de 11 de junio de 1987) e, incluso, la falta de proporción entre los medios empleados y los fines perseguidos «cuando esa falta de proporción implica un sacrificio excesivo e innecesario de derechos que la Constitución garantiza» (Sentencias de 23 de mayo de 1985, 11 de junio de 1987, 29 de noviembre de 1988 y 22 de abril de 1993) (…)’ -Cfr. Tomas-R.F.. De la Arbitrariedad del Legislador, Una crítica a la jurisprudencia Constitucional, Civitas, Madrid 1998, p. 157-162-.

    Por lo tanto, que el legislador en el ejercicio de sus funciones deba actuar bajo el principio de racionalidad o de no arbitrariedad, comporta que toda medida adoptada debe responder o ser idónea a los fines y límites que el ordenamiento jurídico establece, lo cual en el caso de la formulación del presupuesto local, encuentra entre otras restricciones, la adecuación de la inversión a las necesidades de las comunidades o que de los ingresos previstos en el presupuesto municipal al menos el cincuenta por ciento deba destinarse a gastos de inversión en áreas preferentes como salud, educación, saneamiento ambiental y a los proyectos de inversión productiva que promuevan el desarrollo sustentable del Municipio; ello trae como consecuencia fundamental, que la prioridad para la asignación de los ingresos debe tenerla la Alcaldía, vale decir el Alcalde -a quien corresponde el gobierno y administración del Municipio- y demás órganos o dependencias cuya competencia sea la satisfacción de necesidades en tales áreas -Cfr. Sentencia de esta Sala Nº 2/09-.

    Ello, como consecuencia del contenido de los artículos 168, 311 y 314 de la Constitución de la República Bolivariana de Venezuela y la Ley Orgánica del Poder Público Municipal, conforme a los cuales la formulación y ejecución de la ordenanza de presupuesto, no sólo deberá fundamentarse en los principios de eficiencia, solvencia, transparencia, responsabilidad y equilibrio fiscal, sino que su elaboración exige la asignación prioritaria de los recursos al cumplimiento de las metas y desarrollo económico social e institucional del Municipio, razón por la cual, en los presupuestos públicos anuales de gastos, en todos los niveles de Gobierno, debe establecerse de manera clara, para cada crédito presupuestario, el objetivo específico a que esté dirigido, los resultados concretos que se espera obtener y los funcionarios públicos o funcionarias públicas responsables para el logro de tales resultados

    (Cfr. Sentencia de esta Sala N° 140/10).

    Corolario de lo anterior, es que ni los titulares de los órganos que ejercen el Poder Público ni éstos últimos, pueden pretender un uso arbitrario de sus ingresos, los cuales deben destinarse en términos generales a la satisfacción de los intereses generales, mediante los objetivos particulares que en cada caso ha establecido el ordenamiento estatutario aplicable.

    Finalmente, en lo que se refiere al argumento relativo a que “la creación de estos Distritos Motores de Desarrollo, a discreción exclusiva del Presidente de la República, a diferencia de lo que ocurre con la creación de territorios federales que exige un referendo aprobatorio o de la unidad político territorial de Caracas, que supone una ley especial, son muestra de la hegemonía del Presidente (…) y su actuación al margen de la voluntad popular y la descentralización como política nacional”, basta reiterar que la naturaleza jurídica de las entidades político territoriales es diversa a la de los “Ejes Estratégicos de Desarrollo Territorial y los Distritos Motores de Desarrollo y su desagregación en ejes comunales, comunas, zonas de desarrollo, ejes de desarrollo y corredores productivos”, particularmente, lo que se refiere a los Distritos Motores de Desarrollo, que el resultado de la potestad organizativa del Presidente de la República, que tiene dentro de sus justificaciones más evidentes, la necesidad de garantizar que el ejercicio de las competencias que les son atribuidas, existan los criterios de unidad y coherencia necesarios para lograr el desarrollo integral de las regiones y el fortalecimiento del Poder Popular, pero también se integran estructuras como la comuna que por su naturaleza tiene un sustrato popular en su constitución y funcionamiento, indispensable para el logro de sus objetivos (Artículos 6, 7 y 8 de la Ley Orgánica de las Comunas).

    Con base a las anteriores consideraciones, se desestima la denuncia formulada y, así se declara.

  8. - De la nulidad de los artículos 11, 12, 15 y 17.4 de la Ley Orgánica del C.F.d.G..

    Los artículos 11, 12, 15 y 17.4 de la Ley Orgánica del C.F.d.G., establecen lo siguiente:

    Artículo 11. Integración. La Plenaria es el órgano que reúne a todos los miembros del C.F.d.G. integrado por el Vicepresidente Ejecutivo o Vicepresidenta Ejecutiva, por los Ministros o Ministras, los Gobernadores o Gobernadoras, un Alcalde o Alcaldesa por cada estado y por la sociedad organizada, los voceros o voceras de las organizaciones de base del Poder Popular, cuya selección y número determine el reglamento de esta Ley

    .

    Artículo 12. Selección de los Alcaldes o Alcaldesas. La selección de los Alcaldes o Alcaldesas que representarán a cada estado en la Plenaria, serán escogidos o escogidas por decisión de la mayoría de los Alcaldes o Alcaldesas de cada uno de los estados que conforman la República, en reunión que al efecto convoque el Presidente o Presidenta del C.F.d.G.. Durarán un año en sus cargos, pudiendo ser seleccionados o seleccionadas para subsiguientes períodos

    .

    Artículo 15. Quórum de Instalación, Deliberación y Decisión. Para la instalación y deliberación de la Plenaria del C.F.d.G. se requerirá la presencia del Presidente o Presidenta del C.F.d.G., y la mitad más uno de sus integrantes. Las decisiones del C.F.d.G. se toman con el voto favorable de la mayoría simple de los miembros presentes, siempre y cuando exista el quórum de instalación y deliberación

    .

    Artículo 17. Atribuciones del Presidente o Presidenta. La presidencia del C.F.d.G. le corresponde al Vicepresidente Ejecutivo o Vicepresidenta Ejecutiva de la República y tiene las siguientes atribuciones:

    4.- Convocar las sesiones ordinarias y extraordinarias de la Plenaria, previa autorización del Presidente o Presidenta de la República

    .

    Se solicitó la nulidad de los “artículos 11, 12, 15 y 17.4 de la Ley Orgánica del C.F.d.G. (…). De acuerdo con el artículo 3 de la Ley recurrida, el C.F.d.G. está integrado por los representantes de los Poderes Públicos aludidos en la Constitución de la República y por representantes de la sociedad organizada en ella señalados. Contará con una Secretaría integrada por el Vicepresidente Ejecutivo o Vicepresidenta Ejecutiva, dos Ministros o Ministras o tres Gobernadores o Gobernadoras y tres Alcaldes o Alcaldesas (…). De acuerdo con el artículo 185 de la Carta Magna, el C.F.d.G. estará presidido por el Vicepresidente Ejecutivo o Vicepresidenta Ejecutiva, por los Ministros o Ministras, los Gobernadores o Gobernadoras, un Alcalde o Alcaldesa por cada estado y por la sociedad organizada y los voceros o voceras de las organizaciones de base del Poder Popular (sic). Por su parte, la Secretaría la integran el Vicepresidente Ejecutivo o Vicepresidenta Ejecutiva, quien la coordinará, dos Ministros o Ministras, uno de los cuales será el Vicepresidente del C.d.M. encargado del desarrollo territorial, tres Gobernadores o Gobernadoras y tres Alcaldes o Alcaldesas, que participen en la Plenaria. El que los Ministros o Ministras formen parte de la Plenaria, sin que al respecto la Ley haya puesto un límite en función de un número y de las áreas de sus competencias, hace desproporcionada la presencia del Ejecutivo Nacional en ese órgano entorpeciendo su labor operativa y generando un impacto a nivel de la votación de la plenaria en detrimento de la representación que deben tener todos los sectores involucrados”.

    La Constitución sólo limitó la participación de los Ministros a dos (2) en lo que se refiere a la secretaría del C.F.d.G. y la representación de los Alcaldes, restringiendo a un Alcalde por cada Estado, pero no en lo que respecta a la plenaria del referido Consejo, pero además de la falta de límites cuantitativos expresos, existen a juicio de esta Sala elementos de naturaleza material que justifican la necesaria la participación especializada y si se quiere técnica de cada órgano Ministerial que integra el Ejecutivo Nacional, a los fines de garantizar que la discusión y la formulación de lineamientos en la planificación y coordinación de políticas y acciones para el desarrollo del proceso de descentralización y transferencia de competencias del Poder Nacional, sea eficaz y coherente con las políticas desarrolladas por el gobierno nacional.

    Igualmente, esta Sala debe desestimar las denuncias referidas a la desproporción de las competencias atribuidas al Presidente del C.F.d.G., en tanto considera que las mismas resultan proporcionales a las atribuciones que en cualquier órgano colegiado se atribuyen a la instancia directiva de la misma -vgr. Presidente o junta directiva-, como potestades necesarias para el correcto desenvolvimiento de tal órgano (artículo 12 y 15 de la Ley Orgánica del C.F.d.G.).

    En lo que se refiere al contenido del artículo 17.4 eiusdem el mismo refleja la consagración normativa de una realidad derivada de las competencias y funciones propias atribuidas al Vicepresidente de la República, como órgano integrante del Poder Ejecutivo, el cual se encuentra en una relación de jerarquía en relación con el Presidente de la República, aunado a que entre sus funciones primordiales está la de colaborar con el Presidente de la República en la dirección de la acción del Gobierno y coordinar la Administración Pública Nacional de conformidad con las instrucciones del Presidente de la República (artículo 239 de la Constitución), por lo que sería contrario a la estructura misma establecida por el constituyente, pretender que la Vicepresidencia de la República es un órgano desligado de Poder Ejecutivo, en tanto se requiere una coordinación entre las actividades en el seno Ejecutivo Nacional -vgr. C.d.M.- y las que desempeñe como presidente del C.F.d.G., lo cual sólo es posible mediante la previa autorización del Presidente de la República.

    Una interpretación en contrario llegaría al absurdo de sostener una perspectiva del C.F.d.G. y de la Vicepresidencia de la República como órganos contrarios o al menos de entorpecimiento de la labor gubernamental a nivel nacional, frente a lo cual se debe reiterar que el C.F.d.G., a diferencia de lo que parece concebir la parte recurrente, no se constituye en un órgano para entorpecer la actividad gubernamental o de enfrentamiento entre las regiones y el gobierno nacional, sino es por el contrario un órgano de rango constitucional que permite viabilizar los cometidos constitucionales en materia de descentralización, tales como profundizar la democracia y acercar el poder a la población. Con base a las anteriores consideraciones, se desestima la denuncia formulada y, así se declara.

  9. - De la nulidad del artículo 23 de la Ley Orgánica del C.F.d.G. y 36 y 39 de su Reglamento.

    El artículo 23 de la Ley Orgánica del C.F.d.G. y 36 y 39 de su Reglamento, establecen lo siguiente:

    Artículo 23. De la Asignación de Recursos. El Fondo de Compensación Interterritorial (FCI) depende del C.F.d.G., el cual decide sobre la asignación de sus recursos. Anualmente, el C.F.d.G. discutirá y aprobará los montos que asignará a través de los estados, los municipios, las organizaciones de base del Poder Popular y la estructura de los Distritos Motores de Desarrollo

    .

    Artículo 36. Sin perjuicio de las facultades o competencias que sobre el Fondo de Compensación Interterritorial (FCI) posee el Consejo Federal de Gobierno, los recursos de dicho Fondo serán destinados preferentemente a atender los siguientes apartados:

    1. Apartado especial para el impulso de los Distritos Motores de Desarrollo, destinado a la inversión en los proyectos que se estimen pertinentes en el ámbito de los referidos Distritos, cuya fuente principal serán los recursos asignados por el Ejecutivo Nacional, Estadal y Municipal.

    2. Apartado especial para la inversión en las entidades político-territoriales, destinado al financiamiento de los proyectos de infraestructura, sociales, de servicios, productivos y científicos tecnológicos, que forman parte de los planes de inversión presentados por las entidades político-territoriales en las áreas de infraestructura, áreas sociales, de servicio y productivos de acuerdo a los planes estadales y municipales de desarrollo, en concordancia con los planes de la Nación y los planes sectoriales; cuya fuente principal serán los recursos provenientes del sesenta y cinco (65%) de los ingresos correspondientes al quince por ciento (15%) del Impuesto al Valor Agregado recaudado anualmente, distribuidos de la siguiente manera: treinta y siete por ciento (37%) para los Estados y veintiocho por ciento (28%) para los Municipios, todo de conformidad con la Ley dictada al efecto.

    3. Apartado especial para el fortalecimiento del poder popular, destinado a la consolidación de la base económica comunitaria, mediante el financiamiento de proyectos productivos, y proyectos de infraestructura menor, así como, para la edificación de obras de infraestructura necesarias para el mejoramiento del hábitat comunitario, identificadas como prioritarias en el marco de un diagnóstico participativo. Asimismo se podrán transferir parte de estos recursos a fondos especiales para atender contingencias naturales y sociales y políticas de reconstrucción y transformación, que previamente decida la Secretaría del Consejo Federal de Gobierno a solicitud del Ejecutivo Nacional, cuya fuente principal serán los recursos provenientes del treinta por ciento (30%) correspondiente del quince por ciento (15%) del Impuesto al Valor Agregado recaudado anualmente, todo de conformidad con la Ley dictada al efecto.

    4. Apartado especial para el fortalecimiento institucional, de las entidades político territoriales mediante: a) la homologación de los planes de modernización tecnológica, y automatización de las entidades político-territoriales, b) el desarrollo de programas de actualización catastral, sistemas de información geográfica, planes de ordenación territorial y urbana y de las áreas de recaudación fiscal (patente de industria y comercio, impuestos a inmuebles urbanos, patentes de vehículos, entre otros), c) el favorecimiento de la consolidación de los espacios de reunión y funcionamiento de los Consejos Comunales y las Comunas, d) el desarrollo de programas de seguridad de personas y bienes, entre otras iniciativas, asociadas, cuya fuente principal serán los recursos provenientes del cinco por ciento (5%) correspondiente al quince por ciento (15%) del Impuesto al Valor Agregado recaudado anualmente, todo de conformidad con la Ley dictada al efecto

    .

    Artículo 39. Una vez aprobados por la Secretaría del C.F. de Gobierno los planes de inversión y sus proyectos asociados, ésta los remitirá nuevamente al Fondo de Compensación Interterritorial (FCI) para el desembolso de los recursos asignados a las entidades político-territoriales, durante el año fiscal y el suministro de información oportuna a las autoridades de las entidades político-territoriales.

    Las modificaciones debidamente motivadas de los proyectos que forman parte del plan de inversión, por aumentos de montos, disminuciones, cambios de metas o reorientaciones deberán ser presentadas por las entidades político-territoriales para ser evaluadas por las Oficinas Técnicas Regionales (OTR) y posteriormente ser sometidas a la consideración de la Secretaría del C.F. de Gobierno

    .

    Se solicitó la nulidad del artículo 23 de la Ley Orgánica del C.F.d.G. al considerar que “de acuerdo con el artículo 185 de la Constitución de la República (sic), los recursos del Fondo de Compensación Interterritorial deben estar destinados a financiar inversiones públicas, que como resulta obvio concluir, sólo pueden ser realizadas por entes del sector público, entre los cuales no se encuentran las organizaciones de base del Poder Popular (sic). No pueden por tanto aquéllas, ser destinatarias de los recursos que conforman al Fondo de Compensación Interterritorial, como lo prevé el artículo 23 de la Ley recurrida, que al resultar contraria al Texto Constitucional, debe ser declarada nula. De igual manera debe ser declarada la nulidad del artículo 39 del Reglamento de la Ley Orgánica del C.F.d.G., en el que se reconoce expresamente como receptores de los recursos del referido Fondo, a las organizaciones de base del Poder Popular”. Además, “el artículo 23 de la Ley Orgánica del C.F.d.G. incluye entre los destinatarios de tales recursos a los Distritos Motores de Desarrollo que siendo como ya se dijo parte integrante del Poder Ejecutivo Nacional, mal podrían ser receptores de fondos en detrimento de los Estados y Municipios. Esto se pone claramente cuando en el artículo 36 del Reglamento de la Ley aquí recurrida establece los especiales’. El Presidente de la República en desconocimiento del rol de administración y decisión que corresponde al C.F.d.G. establece del Fondo de Compensación Interterritorial serán destinados, entre otros al impulso de los Distritos Motores de Desarrollo, es decir, al propio Poder Nacional”.

    Respecto de la denuncia formulada, la parte recurrente yerra al pretender identificar el aserto contenido en el artículo 185 de la Constitución que establece que el Fondo de Compensación Interterritorial está “destinado al financiamiento de inversiones públicas”, con una limitación de carácter subjetivo referida a su juicio, a que sólo las personas jurídicas de naturaleza jurídica pública pueden realizar tales obras, sin embargo el alcance de la norma parcialmente transcrita, se circunscribe por el contrario a una restricción de carácter material en la cual el Fondo de Compensación Interterritorial sólo puede sufragar obras o servicios en benefició público, vale decir de la colectividad, en tanto tales fondos sólo pueden estar dirigidos a promover el desarrollo equilibrado de las regiones, la cooperación y complementación de las políticas e iniciativas de desarrollo de las distintas entidades públicas territoriales, y a apoyar especialmente la dotación de obras y servicios esenciales en las regiones y comunidades de menor desarrollo relativo, lo cual puede materializarse mediante la transferencia de fondos a los entes político territoriales, como a unidades territoriales como los Distritos Motores de Desarrollo e incluso directamente en cualquiera de las manifestaciones organizativas del Poder Popular reconocidas por el ordenamiento jurídico aplicable.

    Igualmente, se reitera que cuando el Fondo de Compensación Interterritorial otorga recursos a determinado ente u órgano, tales fondos no son para el beneficio de dichas estructuras organizativas y la generación prioritaria de utilidades o beneficios económicos de las mismas, sino para el financiamiento de inversiones públicas, es decir a favor de las comunidades que permitan un desarrollo sustentable y equilibrado de las distintas regiones del país, por lo que el contenido de las normas impugnadas coinciden plenamente con los cometidos impuestos por el constituyente al legislador, con lo cual se debe declarar improcedente la denuncia formulada y así se declara.

    Sobre la base de las anteriores consideraciones, esta Sala declara sin lugar el recurso de nulidad por inconstitucionalidad ejercido conjuntamente con medida cautelar innominada, contra la Ley Orgánica del C.F.d.G., publicada en la Gaceta Oficial Nº 5.963 Extraordinario del 22 de febrero de 2010 y el “Decreto Nº 7.306 contentivo del Reglamento de la Ley Orgánica del C.F.d.G., publicado en Gaceta Oficial Nº 39.382 del 9 de marzo de 2010 (…). En el supuesto hipotético que el pedimento anterior fuere rechazado por esta Sala Constitucional, solicitamos se declare la nulidad por inconstitucionalidad de los artículos 1; 4; 6; 7; 11; 12; 15; 14 numerales 1, 2 y 3; 17 numerales 4 y 5 y 23, de la Ley Orgánica del C.F.d.G., así como de los artículos 3; 18; 24; 36 y 39 de su Reglamento”. Así se decide.

    IV

    DECISIÓN

    Por las razones expuestas, esta Sala Constitucional del Tribunal Supremo de Justicia, administrando justicia, en nombre de la República, por autoridad de la ley, declara SIN LUGAR el recurso de nulidad por inconstitucionalidad ejercido conjuntamente con medida cautelar innominada, por los ciudadanos E.F.E. y M.V.B., asistidos por el abogado L.H.J., ya identificados, contra la Ley Orgánica del C.F.d.G., publicada en la Gaceta Oficial Nº 5.963 Extraordinario del 22 de febrero de 2010 y el “Decreto Nº 7.306 contentivo del Reglamento de la Ley Orgánica del C.F.d.G., publicado en Gaceta Oficial Nº 39.382 del 9 de marzo de 2010 (…). En el supuesto hipotético que el pedimento anterior fuere rechazado por esta Sala Constitucional, solicitamos se declare la nulidad por inconstitucionalidad de los artículos 1; 4; 6; 7; 11; 12; 15; 14 numerales 1, 2 y 3; 17 numerales 4 y 5 y 23, de la Ley Orgánica del C.F.d.G., así como de los artículos 3; 18; 24; 36 y 39 de su Reglamento”.

    Publíquese y regístrese. Archívese el expediente.

    Dada, firmada y sellada en el Salón de Despacho de la Sala Constitucional del Tribunal Supremo de Justicia, en Caracas, a los 10 días del mes de abril de dos mil catorce (2014). Años: 203° de la Independencia y 155° de la Federación.

    La Presidenta de la Sala,

    G.M.G.A.

    El Vicepresidente,

    F.A.C.L.

    Los Magistrados,

    L.E.M.L.

    Ponente

    M.T.D.P.

    C.Z.D.M.

    A.D.J.D.R.

    J.J.M. JOVER

    El Secretario,

    J.L. REQUENA CABELLO

    Exp. Nº AA50-T-2010-0459

    LEML/