Sentencia nº 1988 de Tribunal Supremo de Justicia - Sala de Casación Social de 12 de Diciembre de 2014

Fecha de Resolución:12 de Diciembre de 2014
Emisor:Sala de Casación Social
Número de Expediente:12-325
Ponente:Octavio José Sisco Ricciardi
 
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CONTENIDO

Magistrado Ponente: O.S.R.

El Juzgado Superior Agrario de la Circunscripción Judicial de los Estados Zulia y Falcón, remitió a esta Sala de Casación Social el expediente contentivo del recurso de nulidad ejercido conjuntamente con solicitud de medida innominada, por la sociedad mercantil EL ESPLENDOR, C.A., representada judicialmente por el abogado C.A.S.M., contra el acto administrativo acordado en sesión n° 282-09, de 17 de noviembre de 2009, punto de cuenta n° 006, emanado del Directorio del INSTITUTO NACIONAL DE TIERRAS, representado por los abogados Kennelma Caraballo, Eloym Gil, Yolimar Hernández, G.R., R.O., G.C., F.Z.E.T., C.F., J.R., M.M., K.Z., J.N., Viggy Moreno, E.L., L.d.V.R., Vicmary Cardozo, R.C., K.S., R.C., Ivanora Zavala, J.G., A.V., C.F., Y.M., M.H., R.L., I.G., E.A., J.S. y Solibeth Mogollón; en el cual se acordó el rescate de tierras sobre un lote de terreno denominado La Esmeralda, ubicado en el sector Km-21, parroquia Udón Pérez, municipio Catatumbo del estado Zulia, con una superficie aproximada de 628 has.

La remisión se efectuó en razón del recurso de apelación que interpusiera la parte accionante, contra el fallo dictado por el a quo el 3 de febrero de 2012, conforme al cual se declaró sin lugar el recurso de nulidad propuesto.

El 8 de marzo de 2012 se dio cuenta en Sala, asignándose el conocimiento de la presente causa al Magistrado OMAR ALFREDO MORA DÍAZ.

El 14 de enero de 2013, se incorporaron a esta Sala previa convocatoria, el Magistrado Suplente O.S.R. y las Magistradas Suplentes S.C.A.P. y C.E.G.C., en virtud de haberse cumplido el período para el cual fueron designados los Magistrados Omar Alfredo Mora Díaz, Juan Rafael Perdomo y Alfonso Valbuena Cordero, de acuerdo con lo previsto en los artículos 264 de la Constitución de la República Bolivariana de Venezuela y 38 y 47 de la Ley Orgánica del Tribunal Supremo de Justicia, respectivamente, quedando integrada de la siguiente manera: Magistrado Luis Eduardo Franceschi Gutiérrez, Presidente; Magistrada Carmen Elvigia Porras de Roa, Vicepresidenta; el Magistrado O.S.R. y las Magistradas S.C.A.P. y C.E.G.C..

El 25 de enero de 2013 se reasignó la ponencia del presente asunto, correspondiéndole al Magistrado O.S.R..

El 13 de febrero de 2013, se fija la celebración de la audiencia oral de informes para el 21 de marzo del mismo año, oportunidad en la cual se llevó a cabo dicho acto procesal con la asistencia de las partes.

Con la finalidad de proveer sobre el presente recurso, se pasa a decidir en los siguientes términos:

ANTECEDENTES

El 22 de enero de 2010, la empresa El Esplendor, C.A., propone por ante el Juzgado Superior Agrario de la Circunscripción Judicial de los Estados Zulia y Falcón, recurso contencioso administrativo de nulidad contra el acto dictado por el Directorio del Instituto Nacional de Tierras, en sesión n° 282-09, Punto de Cuenta n° 006, de 17 de noviembre de 2009, en el cual se declaró el rescate de tierras sobre un lote de terreno denominado “LA ESMERALDA”, ubicado en el sector Km. 21, parroquia Udón Pérez, municipio Catatumbo del Estado Zulia, con una superficie aproximada de 628 has., alinderado de la siguiente forma: Norte: con Caño; Sur: con terreno ocupado por R.U.B.; Este: con vía de penetración, terreno ocupado por L.C.; y Oeste: con terreno ocupado por fundo La Gran Sabana.

Indica la parte actora que es la única y exclusiva propietaria y poseedora del fundo La Esmeralda.

Alega la accionante que el acto está viciado de nulidad relativa, de conformidad con el artículo 20 de la Ley Orgánica de Procedimientos Administrativos, en concordancia con su artículo 18 numerales 3 y 7, y de acuerdo a los artículos 123 y 126 de la Ley de Tierras y Desarrollo Agrario y el artículo 7 numeral 2, del Decreto con Rango Valor y Fuerza de Ley Orgánica de la Administración Pública.

Indica:

Tales artículos establecen: “18 Todo acto administrativo debe contener: 3. Lugar y fecha donde el acto es dictado; 7. Nombre del funcionario o funcionarios que lo suscriben, como indicación de la titularidad con que actúan…” 20.- “Los vicios de los actos administrativos que no llegaren a producir la nulidad de conformidad con el articulo anterior, los harán anulables.” Articulo 123 de la Ley de Tierras y Desarrollo Agrario. “La dirección y administración del Instituto Nacional de Tierras estará a cargo de un Directorio, integrado por un Presidente, quien será a su vez el Presidente del Instituto, y cuatro directores principales y sus respectivos suplentes…”, Articulo 126 de la Ley de Tierras y Desarrollo Agrario: “Los acuerdos y decisiones aprobadas por el Directorio se harán constar en actas, la cual deberá ser firmada por todos los miembros asistentes a la reunión de que se trate, quienes serán solidariamente responsables de dichos acuerdos y decisiones, excepto cuando hubieren hecho constar su voto salvado en forma motivada o no hubiere asistido”. Señala el artículo 7 numeral 2, del Decreto con Rango; Valor y Fuerza de Ley Orgánica de la Administración Pública: “Las personas que se relacionan con la Administración Pública tendrán los siguientes derechos: 2. Conocer la identidad de las funcionarias o funcionarios al servicio de la Administración Pública bajo cuya responsabilidad se tramiten los procedimientos.”

Explica el accionante que de la lectura del acto administrativo en cuestión, se evidencia que no consta de la notificación del señalado acto administrativo, los nombres y firmas de los miembros del Directorio del Instituto Nacional de Tierras, que asistieron a la reunión de 07 de julio de 2009, tampoco hay constancia del lugar donde se emitió el acto administrativo y tampoco tiene la notificación de la Providencia la fecha de su emisión. Al no cumplir el referido acto administrativo con las formalidades que señalan los citados artículos, se viola el principio de responsabilidad de los funcionarios públicos que señala el artículo 8 del Decreto con Rango, Valor y Fuerza de Ley Orgánica de la Administración Pública, pues no se puede determinar quiénes de los miembros del Directorio asistieron a esa reunión y si la decisión se tomó el número de miembros necesarios para su validez.

Argumenta:

Como se evidencia del contenido del acto administrativo definitivo de RESCATE DE TIERRAS, impugnado como del escrito de defensas o de oposición, la Administración ni hizo ningún pronunciamiento sobre las defensas del administrado, al inicio del procedimiento del rescate de tierras. No se pronunció sobre peticiones relativas a la anulabilidad del acto de inicio del procedimiento de rescate; a la incompetencia de los funcionarios actuantes (…); a la falta de señalamiento de la existencia de título del Instituto Nacional de Tierras para tramitar un procedimiento de rescate y sobre todo no dio respuesta a la defensa de la administrada de que las tierras donde esta fomentado el fundo “La Esmeralda” son propias por desprendimiento de la Nación.

En el procedimiento de rescate de tierras, se puede afirmar que el punto más neurálgico para la ejecución de tal derecho por parte del Instituto Nacional de Tierras, es que éste demuestre su propiedad sobre el inmueble a rescatar, o que está a su disposición y en uno y otro caso que el bien esté ocupado ilegal o ilícitamente, por lo que para el administrado que se vea afectado por el inicio de este procedimiento de rescate entre sus defensas, puede demostrar que las tierras afectadas no son propiedad del Instituto Nacional de Tierras, ni están a su disposición y que en uno y otro caso su ocupación es lícita.

Indica que las tierras del predio La Esmeralda son de propiedad privada, “por tener su más remoto causante en la Nación Venezolana”.

La parte recurrente, solicitó en libelo de la demanda, que de conformidad con lo estipulado en los artículos 163 numerales 1, 5 y 178 de la Ley de Tierras y Desarrollo Agrario (actualmente luego de la reforma a la Ley, artículo 152 numerales 1 y 6 y artículo 167), se decretara una MEDIDA CAUTELAR DE SUSPENSIÓN DEL ACTO ADMINISTRATIVO, para asegurar la producción agropecuaria del predio denominado “LA ESMERALDA”:

A través de auto dictado el 1° de febrero de 2010, el Tribunal de la causa le dio entrada al presente asunto, reservándose la admisión, hasta tanto el Instituto Nacional de Tierras, no remitiera a ese despacho los antecedentes administrativos, de conformidad con lo establecido en el artículo 163 de la Ley de Tierras y Desarrollo Agrario, ordenando librar el correspondiente oficio. Por auto dictado el 4 de febrero del mismo mes y año se ordenó nuevamente librar el oficio al ente público agrario.

El 12 de marzo de 2010, el a quo, en virtud de haber transcurrido el lapso estipulado para que el ente público agrario remitiera los antecedentes administrativos relacionados con la presente causa, dicta auto, en el cual se pronunció sobre la admisibilidad del recurso propuesto; admitiendo el mismo cuanto ha lugar en derecho.

Concluidas las fases procesales siguientes, el Tribunal de la causa emite decisión sobre el mérito de la controversia.

SENTENCIA APELADA

El Juzgado Superior Agrario de la Circunscripción Judicial de los Estados Zulia y Falcón, mediante fallo de 3 de febrero de 2012 declaró sin lugar el presente recurso de nulidad.

Señala que:

(…) de acuerdo a la lectura compresiva del libelo de demanda de nulidad, podemos observar que la parte recurrente hace mención que el Instituto nacional de Tierras incurrió hipotéticamente en un vicio de anulabilidad o de nulidad relativa (…)

(…)

(…)en el acto administrativo hoy recurrido el Directorio del Instituto Nacional de Tierras que es el máximo jerarca de la organización, delegó la firma de dicho acto administrativo en la persona del Presidente del Instituto, al sociólogo J.C.L. (…) (…).

(…)

(…) aprecia éste sentenciador que en el caso de marras el Ente Agrario recurrido no incurrió en la vulneración del principio de responsabilidad del funcionario publico, y que siendo éste vicio denunciado de nulidad relativa ya que como se ha dicho, es por tanto subsanable y que atendiendo al análisis del criterio jurisprudencial expuesto le resulta irrelevante toda vez que sin haber cumplido con dichas formalidades netamente instrumentales éstas no afectan el valor intrínseco del acto administrativo recurrido. ASI SE ESTABLECE.

Siguiendo en el mismo orden de ideas la recurrente señala también que en el acto administrativo recurrido por ante Órgano Jurisdicente la Administración Pública Agraria incurrió en la vulneración del Principio denominado por la doctrina administrativista clásica como el “Principio de Globalidad de la Decisión” el cual es entendido como un vicio de nulidad relativa por tanto susceptible de ser subsanado. Al respecto indica la recurrente en el escrito de demanda de nulidad de acto administrativo lo siguiente:

La falta de actividad de la administración de pronunciarse sobre los alegatos y defensas de la administrada opuestas en la oportunidad legal para ello en el trámite administrativo y no contestadas por la administración pública vician de ilegalidad el acto por violación de la Ley Orgánica de Procedimientos Administrativos en su: “Articulo 62 (…) Como en su “Articulo 89 (…)

(…)

En la presenta causa se deduce del análisis de las actas procesales y en especial del acto administrativo que declaró el Rescate de Tierras sobre el fundo “LA ESMERALDA” que, la Administración Pública Agraria no incurrió en la materialización del mismo toda vez que al ser éste un vicio subsanable o anulable se evidenció que, éste no afecta en lo absoluto el elemento causal del acto recurrido ya que la Administración Pública Agraria no sólo hizo referencia a las cuestiones de hecho y de derecho que lo motivaron a su criterio definitivo, sino que las partes tuvieron la oportunidad de ejercer sus descargo y que dentro de la Potestades de Discreción del Ente Descentralizado Agrario fundamentó su decisión en aquellos elementos que estimó pertinentes y conducentes, ajustándose al principio de legalidad administrativa. En consecuencia éste Juez debe expresar que en el caso de autos no se materializó el vicio denunciado por la recurrente. ASI SE ESTABLECE.

Continúa el sentenciador, y señala:

En relación a la denuncia efectuada por la recurrente en lo que se refiere a que presuntamente las tierras que fueron afectadas por el acto administrativo de Rescate de Tierras son de origen privado, la misma expone en el libelo de demanda de nulidad que dichas tierras tienen como su acusante más remoto a la Nación Venezolana.

(…)

Pero es el caso que en la presente causa el recurrente alega tener la propiedad privada por cuanto se verificó que “La empresa sociedad mercantil Maderera de Consumo i Exportación, le vende a C.F.C. y este le vende a R.O.C., el lote de terreno anteriormente deslindado. La empresa vendedora adquirió por documento registrado en la Oficina Subalterna del Departamento Colón de fecha 22 de marzo de 1865, folios 2 y 3, Protocolo número (8). El Estado Soberano del Zulia, le vende a la empresa maderera “Sociedad Mercantil Maderera de Consumo y Exportación una extensión de terrenos baldíos situado en el Departamento Fraternidad, Estado Soberano del Zulia, entre los ríos Catatumbo y Zulia, con una superficie de ochenta leguas cuadradas y colinda por el Norte con el río Catatumbo, después de montañas Vírgenes de la Nación; por el Sur, montañas vírgenes nacionales; Este o Naciente, con el rió Zulia y Oeste o Poniente, territorio colombiano.

A todo esto, tenemos tal como fue alegado que en 1882, mediante la Ley del dos (02) de junio de ése mismo año, sobre tierras baldías, el Congreso de los Estados Unidos de Venezuela, bajo el Gobierno de A.G.B. se deja sin efecto las enajenaciones realizadas luego de la promulgación de la Constitución Federal de 1864, para cuya fecha se encontraba como Presidente de nuestro País J.C.F.. La mencionada Ley de Tierras Baldías del dos (02) de junio de 1882 establecía exactamente en su artículo 2 lo siguiente:

Articulo 2: “Son nulas y de ninguna valor ni efecto las enajenaciones de tierras baldías que se hubieren hecho por el Gobierno Nacional, ó por los de los Estados, después de la promulgación de la Constitución Federal de 1864.”

Más sin embargo, aun a pesar que por el Ente recurrido y la defensa agraria alegaran que por este motivo, el desprendimiento cuyos efectos, alega el recurrente, es necesario advertir, que en el año 1881 existe otra reforma constitucional, que trae como consecuencia que el trece (13) de Enero de 1891, la Corte Federal deja sin efecto el artículo 2 de la Ley de Tierras Baldías del dos (02) de Junio de 1882, por cuanto éste artículo resulta violatorio del principio de la irretroactividad de la ley, establecido en el artículo 60 de la Constitución Vigente para ese entonces. Por éste motivo el 13 de Marzo de 1891, se dicta la “Resolución que dispone que son válidos los títulos de Tierras Baldías expedidos por el Gobierno Nacional por los Estados después de la Promulgación de la Constitución Federal de 1864” en este sentido dicha resolución resuelve expresamente:

Visto el acuerdo de la Alta Corte Federal, que declara insubsistente y sin ningún valor legal el artículo 2 de la ley de 2 de Junio de 1882, sobre tierras Baldías, por colidir con el artículo 60 de la Constitución Federal Vigente; y declarado también por la misma Alta Corte Federal, a consecuencia del Acuerdo anterior, virtualmente sin efecto el artículo 9 del Decreto ejecutivo de 24 de Abril de 1884, reglamento de dicha ley; el presidente de la República, con voto del consejo federal, resuelve: Son válidos los títulos de tierras baldías expedidos por el Gobierno Nacional o por los de los Estados después de la Promulgación de la Constitución Federal de 1864, no habiendo lugar desde la fecha a las revalidaciones de los mismos títulos que se expedían en virtud del citado artículo 9º.

En consecuencia se aprecia, que el desprendimiento de fecha veintidós (22) de marzo de 1865 según cadena titulativa alegado por el recurrente para presuntamente demostrar propiedad, no puede ser desechado de conformidad con lo establecido artículo 2 de la Ley de Tierras Baldías del dos (02) de Junio de 1882; como alega el ente recurrido, ASI SE ESTABLECE.-

Luego, el Tribunal señala:

Así tenemos, que el titulo alegado, fecha veintidós (22) de marzo de 1865, J.S. en su carácter de Jefe de la Unión Venezolana, y Presidente del Estado Soberano del Zulia, le vende a la empresa Maderera Sociedad Mercantil Maderera de Consumo y Exportación una extensión de terrenos baldíos situado en el Departamento Fraternidad, Estado Soberano del Zulia. Para el momento se encontraba vigente la Ley Sobre Averiguación de Tierras Baldías, su deslinde, mensura, justiprecio y enajenación de fecha diez (10) de Abril de 1.848.

En cuya ley se establecía, en sus veintiún (21) artículos, como un mecanismo principal para la venta la subasta, (Art. 7º) antes las Juntas Económicas de Hacienda, observándose innumerables formalidades para la validez del acto de adjudicación y venta, que la ley imperativamente imponía y por tanto se consideran de orden público, por lo que se entra a analizar el cumplimiento con exactitud de estos requisitos reglados en la norma vigente para la época a los f.d.a.l.e.d. título suficiente.

En este sentido, la Ley Sobre Averiguación de Tierras Baldías, su deslinde, mensura, justiprecio y enajenación del diez (10) de Abril de 1.848, establecía que para la venta o subasta de las tierras baldías, debía realizarse un procedimiento previo de averiguación, donde se debe realizar el deslinde y la mensura de la mismas; seguidamente para reglamentar el procedimiento establecido en la ley de 1.848, y tal como lo establece la misma, a modo de ejecutar las disposiciones contenida en la ley y, de conformidad con lo establecido en el artículo 2º de la mencionada ley, se dicta el Decreto sobre Tierras Baldías, en fecha dieciséis (16) de Marzo de 1849.

En el referido Decreto de 1849, se establece claramente el procedimiento a seguir y se especifican las formalidades y competencias de los funcionarios que realizaran la sustanciación, tareas que comprende la remisión de información al ejecutivo, y la mensura, deslinde y justiprecio de las tierras baldías, tarea que según la ley y el Decreto ut supra indicado, que le corresponde al Gobernador de las Provincias, donde éste solo recibe las solicitudes de compra, nombra las personas que realizaran la mensura, deslinde y justiprecio y funciona como el lazo comunicador con el Poder Ejecutivo, en cabeza de la Secretaria de Estado de Hacienda, término utilizado durante ese periodo histórico para lo que hoy día se le denomina “Ministerio” y siendo precisamente esta Secretaria de Hacienda quien tiene las facultades de adjudicación o venta en subasta, y posterior redacción y firma del documento de venta final, en la Ciudad de Caracas.

A éste respecto, como muestra que estas facultades de sustanciación y registro y de venta que constituía el acto final se encontraban divididas, y perfectamente delimitadas por la ley, podemos citar algunas de disposiciones de la ley sobre Averiguación de Tierras baldías, su deslinde, mensura, justiprecio y enajenación del 10 de Abril de 1848, donde por ejemplo en su Art. 2º Para la realización de estas operaciones, dictará oportunamente el Poder Ejecutivo las ordenes conducentes, proporcionando los trabajos que hayan de emprenderse a la cantidad que con este objeto se asigne en el presupuesto anual. Art. 15º Hechas las adjudicaciones de tierras vendidas, las Juntas de Hacienda, poniendo suficiente constancia de los expedientes instruidos en un registro que abrirán al efecto, los remitirán originales al Poder Ejecutivo, para que hallándolos éste arreglados, expida sus títulos de propiedad a los compradores.-

Con relación al Decreto de 1849, vigente para la época, se establece diferenciadamente las funciones del Despacho de Hacienda con las del Gobernador, en las siguientes disposiciones: Art. 1º Los Gobernadores, recibirán de las provincias informes sobre las tierras baldías y ubicación dentro de los límites de la población... Art. 4º Los Gobernadores remitirán a la Secretaria de Hacienda, dentro de un término de cuatro meses, contados desde el día que reciba el presente Decreto, copia de los informes de los jefes políticos... Art. 5º Luego que se reciban los informes en el Despacho de Hacienda, el Poder Ejecutivo procederá a declarar baldías aquellas tierras que resultaren serlo… Art. 6º las personas nombradas por el Gobernador para la averiguación oficial están facultadas... Art. 16º “Las diligencias de deslinde, mensura y justiprecio, con el plano de las tierras, formarán un expediente, que se pasará al Gobernador y se agregará por éste al de la averiguación de baldía, y con su informe sobre la exactitud del justiprecio o sobre cualquiera de las demás operaciones practicadas, se remitirán originales a la Secretaria de Hacienda para que se tenga presentes y pueda mandarse a subsanar cualquiera falta o error antes que el Poder Ejecutivo expida el título de propiedad al comprador de las tierras a que se refieran; quedando copia certificada a costa del interesado, la cual se conservará en la Secretaria de Hacienda.” Art 18º. Toda venta de Tierras Baldías, se celebrará en sesión pública ante la junta económica de Hacienda… Art. 21 Toda solicitud de compra de tierras valías se presentará al Gobernador de la provincia en que estén aquellas situadas, y este funcionario deberá anotar al margen, bajo su firma y la del interesado, el día y la hora en que la haya recibido y, lo participará a la Junta de Hacienda para que pueda cumplir con lo que previene en el artículo 11 de la ley.” Art. 25 La Junta de Hacienda hará la Adjudicación el día del remate, o aquel que hubiese señalado al efecto, cuando no haya remate conforme a la ley; y poniendo constancia del acto en el expediente, se remitirá este original a la Secretaria de Hacienda, después de dejar copia certificada de él a costa el interesado para agregarla a sus antecedentes. Art. 26º. El registro al que habla el artículo 15 de la Ley se llevará en un libro foliado por el Gobernador, y todas llas partidas que sienten en él serán firmadas por el mismo funcionario y su Secretario. La formula de estas partidas será la siguiente. “En ésta fecha la junta de hacienda de … ha adjudicado a NN las tierras baldías situadas en …. Comprendidas bajo los siguientes linderos (oriente … Norte ….. Occidente ….. Sur….) El justiprecio asciende a $ … y se adjudicaron por esta misma suma (o por la que fuere si se ofreció más en el remate) Todo consta en el expediente número … que el original se remite al despacho de hacienda, quedando copia en la Secretaria de la Junta de Hacienda- Seguirán el lugar, la fecha y las firmas.

Luego el art. 27º de la misma ley, establece el contenido completo de lo que debe contener el documento de la venta, de lo cual es importante para este juzgador resaltar el inicio y final del mismo: “El Poder Ejecutivo, en vista de la Adjudicación hecha por la Junta de Hacienda y si no encontrare alguna irregularidad por la cual debe reponer el expediente al estado en que se cometió, para subsanarla, expedirá el Título de propiedad en esta forma: -N.N. Secretario de Estado en el Despacho de Hacienda. En atención a haberse observado toda las formalidades requeridas por la Ley de 10 de Abril de 1848, sobre enajenación de tierras baldías para la venta de tantas fanegadas (si fuere de labor) o de tantas leguas (si fuere de cría)…Omissis… obligándose a ello el Gobierno de la República, del modo más solemne, por éste documento. Dado en el Despacho de Hacienda: firmado de mi mano y sellado en el sello de esta Secretaría de Estado. Caracas,…”

Vista de todas la normativa citada, y luego de revisado el documento veintidós (22) de marzo de 1865, salta a la vista de este juzgador, que quien emite el documento y los suscribe, no es el funcionario que la ley determina, en todo caso EL SECRETARIO DE ESTADO EN EL DESPACHO DE HACIENDA EN LA CIUDAD DE CARACAS, de conformidad con lo establecido en los artículos 2, 15, de la ley sobre Averiguación de Tierras baldías, su deslinde, mensura, justiprecio y enajenación, y en los artículos 16, 18, 21, 27 del Decreto del dieciséis (16) de Marzo de 1849, normas imperativas que imponían las competencias de diferentes órganos del estados y formalidades esenciales para la validez de la venta de la República que no fueron cumplidas, ya que por el contrario la venta está hecha y firmada por el General J.S. en su carácter de Jefe de la Unión Venezolana, y Presidente del Estado Soberano del Zulia, y es éste en contravención a la legislación vigente para la época quien le vende a la empresa Maderera Sociedad Mercantil Maderera de Consumo y Exportación una extensión de terrenos baldíos situado en el Departamento Fraternidad, Estado Soberano del Zulia, dicha venta según c.d.R. está suscrita por J.S., y consta el sello de la presidencia del Estado Soberano del Zulia y no la firma del Secretario de Estado en el Despacho de Hacienda, con el sello de esta oficina como ordena la ley, que debió expedirse en Caracas; con lo cual debió quedar registrado en ORIGINAL en el despacho de hacienda respectivo, de conformidad con lo establecido en el articulo 25 y 26 del Decreto de 1849, consecuencialmente si hubiere sido expedida por el Secretario de Hacienda, constaría en la memoria y cuenta del Ministerio respectivo, para que de conformidad con lo establecido en el artículo 82.2 de la vigente Ley de Tierras y Desarrollo Agrario, pueda surtir plenos efectos jurídicos, memoria y cuenta esta que de haber emanado dicho desprendimiento del Poder Ejecutivo por Órgano del Despacho de Hacienda del Estado como lo ordenara la ley, hubiera sido alegado y consignado por el Recurrente quien no lo hizo; por este motivo, y siendo que el Documento no fue expedido por el Despacho de Hacienda respectivo en la Ciudad de Caracas, si no por el Contrario por el Gobernador, General J.S. en ese entonces presidente del Estado Soberano del Zulia, cuyos límites en su actuación se imponen en la misma ley vigente en dicho tiempo histórico, que en el mismo documento se invoca acatar; con el cual alegan una vulneración al Derecho de Propiedad Privada no cumple con las exigencias legales o formalidades esenciales para su existencia, en este caso de una venta válida por parte de la República, en consecuencia debido a que su imperatividad resulta ésta de Orden Público y por tanto al violentar la normativa legal que estuviere vigente para el momento de su emisión, incumpliendo las formalidades exigidas, dicho documento no tiene validez. ASI SE ESTABLECE.

Por ello aprecia éste Superior que en la presente causa no se materializó la vulneración del derecho de propiedad privada (…) , por no contar con un TITULO SUFICIENTE que acredite propiedad privada alguna, las tierras donde se enclava el fundo sobre el cual recae el acto recurrido en la presente causa son de origen público, y susceptibles de ser Rescatadas por el Instituto Nacional de Tierras.

El sentenciador indica que, en cuanto a la pretensión del recurrente quien alega la “Imposibilidad del Instituto Nacional de Tierras para afectar tierras Baldías” a este respecto, el artículo 2 de la Ley de Tierras y Desarrollo Agrario, establece la afectación de toda tierra con vocación para la producción agroalimentaria, sin importar el régimen de propiedad predial que presente, y la competencia para rescatar baldíos está establecida en los articulo 82, donde se establece que el Instituto Nacional de Tierras tiene derecho a rescatar las tierras de su propiedad “o” que estén bajo su disposición, mientras que al efecto el articulo 117.17 eiusdem, establece la facultad de “disponer de las tierras con vocación agraria que no estén productivas, que sean baldíos nacionales “o” pertenezcan al dominio de la República; por lo que se concluye que el Instituto Nacional de Tierras si puede rescatar tierras baldías, y por lo tanto no resulta procedente el alegato del recurrente sobre la incompetencia del ente recurrido para rescatar las tierras públicas objeto del presente recurso.

Concluye el sentenciador: “En mérito a los razonamientos previamente expresados, éste jurisdicente establece que, ciertamente luego de haber realizado un estudio exhaustivo y detallado de las actas procesales en el caso de marras estima necesario declarar SIN LUGAR el Recurso Contencioso Administrativo de Nulidad incoado por la Sociedad Civil con forma Mercantil “EL ESPLENDOR, C.A.” (…)”.

ALEGATOS DE LA PARTE APELANTE

Contra la decisión adoptada por el Tribunal de la causa, la parte actora ejerció recurso de apelación, y a efectos de sustentar dicho mecanismo procesal de impugnación señaló que hubo silencio de pruebas, por cuanto el sentenciador no valoró la inspección judicial practicada en primera instancia.

Alega que existe violación en la valoración de las pruebas, lo cual conlleva a un falso supuesto; asimismo, que existe violación al principio de comunidad de las pruebas, y violación al principio de inmediación.

Al promover pruebas en esta Sala, la parte actora señala:

De los documentos identificados y aportados en el expediente administrativo, se evidencia que las tierras adquiridas por mi representada son propias (…)

Igualmente dado, que uno de los alegatos del presente Recurso de Nulidad así como la presente Apelación es la improcedencia del Procedimiento de Rescate de Tierras realizados por el INTI y por cuanto la Ley de Tierras y Desarrollo Agrario, establece una serie de requisitos de procedibilidad (sic) para iniciar dicho Procedimiento cuyo cumplimiento debe constar en el mencionado Expediente Administrativo Nro.757 (…).

(…) sin cuyo examen podía dictarse SENTENCIA en cualquier instancia en causa de NULIDAD DE ACTO ADMINISTRATIVO o en su defecto, declarar con lugar la pretensión en virtud de la PRESUNCIÓN FAVORABLE DEL DEMANDANTE por su no consignación.

MOTIVACIÓN PARA DECIDIR

En el asunto bajo estudio, la parte actora solicita la nulidad del acto recurrido, alegando, entre otras cosas, que la Administración no valoró ni emitió criterio alguno sobre sus alegatos de defensa planteados ante el Ente agrario accionado, ni sobre las pruebas consignadas ante dicho Ente, ni tampoco existe pronunciamiento acerca del alegato relativo a la ocupación lícita de las tierras afectadas por el acto recurrido.

Ahora bien, el Tribunal de la causa, al admitir la presente acción ordenó solicitar al Instituto Nacional de Tierras la remisión de los antecedentes administrativos (vid. folios 62, 63 y 67), petición que no fue acatada por el referido Ente agrario; amén de haber sido recibida el 8 de febrero de 2010 (vid folio 73).

Más aún, la representación judicial del Ente agrario demandado presenta escrito que señala como oposición y contestación al recurso de nulidad incoado, empero, no consignan los antecedentes administrativos requeridos, esto es, hay una omisión por la parte accionada que no fue subsanada en ninguna etapa procesal; ni por promoción de prueba de tal instrumento por parte de la representación judicial del INTI, ni por envío de oficio; dejando así, sin sustento alguno los argumentos plasmados en contra de la pretensión de nulidad incoada.

Por ello, operaría una presunción favorable a la accionante, en razón de la no consignación de los antecedentes administrativos por parte de la accionada, tal y como se ha asentado en decisiones anteriores emanadas de esta Sala (vgr. Sentencia N° 1740 de 12 de noviembre de 2009).

En este sentido, se aprecia que el fallo apelado es incongruente con la pretensión, en franca inobservancia al ordinal 5° del artículo 243 de nuestra Ley Adjetiva Civil, en el sentido de que no se pronuncia sobre la presunción favorable al accionante por la falta de consignación de los antecedentes administrativos. Tanto así, que la decisión apelada no logra plasmar cuáles argumentos esbozados en el escrito libelar son efectivamente rebatidos por la parte accionada en su escrito denominado de oposición y contestación. Esto es, no se desvirtúa con elementos probatorios alguno, la presunción iuris tantum que opera a favor de la parte actora. Así se decide.

Así, ante la falta de remisión de antecedentes administrativos y en la evidencia de que no hay pruebas en autos que vayan en contraposición al sustento de hecho y de derecho en el que se ampara la presente acción de nulidad, deberá declararse con lugar la apelación propuesta, por cuanto la decisión impugnada se encuentra huérfana de basamento normativo y fáctico que la sostenga, y por ser dictada en violación al artículo 12 del Código de Procedimiento Civil, por no sujetarse a las normas de derecho. Así se establece.

En consecuencia, tal y como se señaló de forma previa, en el caso de autos operó una presunción favorable a la parte actora en razón de la no remisión de los solicitados antecedentes administrativos, presunción que no fue desvirtuada con prueba alguna por la parte accionada; lo cual motiva a que la acción de nulidad debe ser declarada con lugar, dados los vicios acusados en el escrito libelar relativos a la violación del derecho a la defensa y al debido proceso, concretamente por la falta de pronunciamiento sobre los alegatos de defensa planteados por la parte accionante, principalmente el relativo a la ocupación lícita de las tierras afectadas, que per se impiden ordenar el rescate de tierras, conforme al artículo 82 de la Ley de Tierras y Desarrollo Agrario.

Ahora bien, y en aras de sustentar lo aseverado en las líneas que preceden, es preciso reproducir el contenido del artículo 82 de la Ley de Tierras y Desarrollo Agrario, que dispone:

Artículo 82: El Instituto Nacional de Tierras (INTI), tiene derecho a rescatar las tierras de su propiedad o que estén bajo su disposición que se encuentren ocupadas ilegal o ilícitamente. A esos fines iniciará de oficio o por denuncia, el procedimiento de rescate correspondiente, sin perjuicio de las garantías establecidas en los artículos 17, 18 y 20 de la presente Ley.

Así mismo, el Instituto Nacional de Tierras podrá rescatar las tierras aun en los casos en que la propiedad sea atribuida a particulares, cuando, al efectuar el análisis documental de los títulos suficientes que fueran requeridos a aquel que se atribuye el derecho de propiedad, éste no lograre demostrar una perfecta secuencia y encadenamiento de las titularidades del dominio y demás derechos alegados, desde el desprendimiento válidamente otorgado por la Nación Venezolana, hasta el título debidamente protocolizado de adquisición por parte de quien alega propiedad.

(omissis).

Del contenido de la norma previamente reproducida, se observa la potestad legalmente atribuida al Instituto Nacional de Tierras de rescatar tierras de su propiedad o que estén bajo su disposición cuando las mismas estén ocupadas de forma ilegal o ilícita.

Con relación a lo que se considera ocupación ilegal o ilícita, esta Sala, en decisión N° 68 de 27 de octubre de 2004, señaló:

(en) (…) la Ley de Tierras y Desarrollo Agrario se emplean los conceptos de ilegal o ilícito como una formulación copulativa de dos adjetivos que tienen igual sentido, y que, tal y como lo entiende la Sala, pretenden señalar que el ocupante de unas tierras que se encuentre en condición de ilegal o ilícito, lo hace contrariando la ley, siendo que no puede seguir detentando dicho inmueble ya que lo ha hecho en oposición a la normativa establecida, esto es, ejerce cierto poderío sobre una fracción territorial sin que lo respalde contexto legal alguno, por lo tanto, deriva de ello ciertos efectos jurídicos en contra de este ciudadano; consecuencias que están establecidas en el marco jurídico venezolano, principalmente la Ley de Tierras y Desarrollo Agrario, dependiendo del caso en concreto.

Así pues, lo ilícito o ilegal de una ocupación radica en que la misma se hace contrariando la legislación vigente.

Señalado lo precedentemente expuesto, se indica que a efectos de proceder al procedimiento de rescate de tierras de su propiedad o que estén bajo su disposición, el Instituto Nacional de Tierras debe verificar que las mismas estén ocupadas de forma ilícita, ello, por extracción del mandato inserto en el contenido del artículo 82 de la Ley de Tierras y Desarrollo Agrario.

Asimismo, puede también el referido Ente agrario ordenar el rescate de tierras cuya titularidad se atribuye un particular o varios particulares, si al materializar el análisis del tracto documental que hayan sido solicitados al o los que se atribuyen el derecho de propiedad, no se logre o no puedan demostrar la perfecta cadena titulativa del dominio y demás derechos alegados, desde que haya habido el desprendimiento de esa porción de tierras, válidamente otorgado por la Nación Venezolana, hasta el correspondiente título debidamente protocolizado de adquisición por parte de quien o quienes alegan ser propietarios.

Es decir, y a efectos de garantizar el debido proceso, cuando el Instituto Nacional de Tierras procure iniciar un procedimiento de rescate, debe requerir, el tracto sucesivo de las tierras al administrado que alega ser propietario, a efectos de verificar que ha habido un desprendimiento válido de la Nación; ya que de lo contrario, es decir, no verificar este requerimiento, se incumpliría con lo ordenado en el artículo 82 de la Ley de Tierras y Desarrollo Agrario, dando lugar a la nulidad del acto administrativo que incumpla con tal requerimiento.

En este sentido, se aprecia que en el asunto que nos ocupa no hubo indicación en el acto recurrido de que las tierras afectadas por el mismo estén ocupadas de forma ilícita, ni tampoco hubo un requerimiento y posterior estudio de la cadena titulativa que determine el origen de la propiedad de la extensión de terreno señalada en el acto recurrido.

Observando lo anterior, se aprecia una efectiva inobservancia al contenido del artículo 82 de la Ley de Tierras y Desarrollo Agrario a los efectos de iniciar el procedimiento de rescate cuestionado, que acarrea la nulidad de lo acordado en el acto recurrido, de conformidad con el numeral 4 del artículo 19 de la Ley Orgánica de Procedimientos Administrativos. Así se decide.

De igual forma, y al haberse acordado una medida cautelar de aseguramiento derivada de una decisión administrativa viciada de nulidad, también se deja sin efecto la misma, por cuanto esta no contiene sustento normativo que le ampare. Así se decide.

Por lo anteriormente expuesto, y de conformidad con numeral 4 del artículo 19 de la Ley Orgánica de Procedimientos Administrativos, el acto recurrido es absolutamente nulo. Así se decide.

D E C I S I Ó N

En virtud de las consideraciones anteriormente expuestas, esta Sala de Casación Social del Tribunal Supremo de Justicia, administrando justicia en nombre de la República Bolivariana de Venezuela por autoridad de la Ley, declara: PRIMERO: CON LUGAR el recurso de apelación interpuesto por la parte accionante, contra la decisión emanada del Juzgado Superior Agrario de la Circunscripción Judicial de los Estados Zulia y Falcón, el 3 de febrero de 2012. SEGUNDO: REVOCA el precitado fallo. TERCERO: CON LUGAR el recurso de nulidad incoado por la sociedad mercantil El Esplendor, C.A., contra el acto administrativo acordado en sesión n° 282-09, de 17 de noviembre de 2009, punto de cuenta n° 006, emanado del Directorio del Instituto Nacional de Tierras; en el cual se acordó el rescate de tierras sobre un lote de terreno denominado La Esmeralda, ubicado en el sector Km-21, parroquia Udón Pérez, municipio Catatumbo del estado Zulia, con una superficie aproximada de 628 has. CUARTO: NULO el precitado acto administrativo.

Publíquese, regístrese y remítase el expediente al Tribunal de la causa.

Dada, firmada y sellada en la Sala de Despacho de la Sala de Casación Social del Tribunal Supremo de Justicia, en Caracas, a los doce (12) días del mes de diciembre de dos mil catorce. Años: 204º de la Independencia y 155º de la Federación.

El Presidente de la Sala,

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L.E. FRANCESCHI GUTIERREZ

La Vicepresidenta, Magistrado Ponente,

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CARMEN ELVIGIA PORRAS DE ROA O.S.R.

Magistrada, Magistrada,

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S.C.A. PALACIOS C.E.G.C.

El Secretario,

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M.E. PAREDES

R.A. Nº AA60-S-2012-0325

Nota: publicada en su fecha a

El Secretario,