Sentencia nº 00466 de Tribunal Supremo de Justicia - Sala Político Administrativa de 12 de Mayo de 2004

MAGISTRADO PONENTE: L.I. ZERPA Exp Nº 2003-0998

Por escrito presentado ante esta Sala en fecha 07 de agosto de 2003, los abogados A.D., J.V.G.P. y M.A.B., inscritos en el Instituto de Previsión Social del Abogado bajo los números 22.678, 42.249 y 41.491, respectivamente, actuando en su carácter de apoderados judiciales de la sociedad mercantil EXGEO, C.A., inscrita ante el Registro Mercantil de la Circunscripción Judicial del Distrito Federal y Estado Miranda el 14 de noviembre de 1986, bajo el Nº 9, Tomo 48-A PRO; interpusieron recurso de nulidad contra la Resolución Nº 2.495, del 19 de septiembre de 2002, suscrita por la ciudadana MINISTRA DEL TRABAJO, a través de la cual se “establece una nueva interpretación sobre la no aplicabilidad del artículo 519 de la Ley Orgánica del Trabajo en los procedimientos conflictivos que sirven para tramitar un pliego de peticiones, lo cual además de violar los derechos constitucionales de Exgeo a la defensa y al debido proceso, contraría una larga, pacífica y reiterada práctica administrativa del Ministerio del Trabajo.”

En el mismo escrito solicitaron la suspensión de los efectos del acto impugnado, de conformidad con lo dispuesto en el artículo 136 de la Ley Orgánica de la Corte Suprema de Justicia.

El Juzgado de Sustanciación en fecha 29 de enero de 2004, admitió el presente recurso de nulidad y ordenó la notificación del Fiscal y del Procurador General de la República, así como librar el Cartel a que se refiere el artículo 125 de la Ley Orgánica de la Corte Suprema de Justicia. De igual modo ordenó oficiar a la ciudadana Ministra del Trabajo, remitiéndole para su conocimiento copia certificada del referido auto y, por cuanto existe una solicitud de pronunciamiento previo, acordó abrir cuaderno separado y enviarlo a la Sala a los fines de la decisión correspondiente.

En fecha 02 de marzo de 2004, se dio cuenta en Sala y por auto de la misma fecha se designó ponente al Magistrado L.I. Zerpa a los fines de decidir la suspensión de efectos del acto.

Pasa la Sala a decidir, previas las siguientes consideraciones:

I

ANTECEDENTES Relatan los apoderados judiciales de la recurrente, que en fecha 07 de enero de 2000, los ciudadanos G.M., M.M., Albenio Albornoz, Roiman Hidalgo, E.F., C.V., Liujer Albornoz y J.O., titulares de las cédulas de identidad números 5.802.911, 7.714.341, 7.797.319, 6.313.568, 6.375.995, 9.122.428, 7.828.063 y 5.559.847, respectivamente, no sindicalizados, asistidos por el Sindicato Único de Trabajadores Petroleros de Josepín y los Municipios Maturín, Cedeño, Piar, S.B. y Aguasay del Estado Monagas, presentaron un pliego de peticiones de carácter conciliatorio ante la Inspectoría del Trabajo en Maturín, para ser discutido con su representada.

En fecha 11 de enero de 2000, la Inspectoría del Trabajo ordenó la citación de las partes a los efectos de constituir la Junta de Conciliación. Posteriormente, el 18 de enero de 2000, comparecieron las partes a los efectos de constituir la referida junta.

En esa oportunidad, alega la representación judicial de la parte actora, consignaron escrito de oposición de excepciones y defensas en los términos siguientes:

(...) 1) Falta de Representación. Ilegitimidad de los firmantes del pliego y el sindicato para representar a la mayoría absoluta de los trabajadores interesados...

2) En la Asamblea no se aprobaron los conceptos objeto de la pretensión en el pliego, lo que apareja la falta de autorización requerida para la formulación de los planteamientos concretos que constituirían la materia del pliego...

3) Inexistencia de la relación colectiva de trabajo por el hecho ya señalado de no constituir los firmantes del pliego, la mayoría requerida para la conformación de esa relación...

4) Debemos señalar que mi representada tiene dentro de su objeto realizar trabajos de levantamientos sismográficos mediante contrato por obra determinada en los que pudiera obtener la buena pro en procesos muy competitivos de licitación...

5) La empresa realiza actividades en grandes áreas de terreno cuando se trata de levantamiento sismográfico, pasando por terrenos de diferente naturaleza, para evitar o prevenir riesgos de cualquier naturaleza funcionan los programas de higiene y seguridad y los comités de higiene y seguridad de la empresa...

6) En ningún momento EXGEO ha desmejorado condiciones de trabajo de los accionantes ni ha desconocido derechos laborales. Por el contrario se incrementaron las coberturas en los Seguros de Accidentes Personales y HCM. (...)

Alegan que en auto de fecha 24 de enero de 2000, la Inspectoría del Trabajo decidió las excepciones y defensas opuestas por la recurrente y declaró improcedente la discusión del Pliego, dejando sin efecto la inamovilidad laboral decretada a favor de los trabajadores.

Por su parte, aseguran que en fecha 07 de febrero de 2000, los solicitantes se dieron por notificados del auto anterior, y en fecha 06 de julio de 2000, el ciudadano E.F. solicitó la nulidad del auto anterior.

Por auto de fecha 20 de julio de 2000, de conformidad con lo expuesto por la representación judicial de la recurrente, la Inspectoría del Trabajo dejó sin efecto el auto de fecha 24 de enero de 2000 y ratificó el vigor del pliego.

El 02 de agosto de 2000, la Inspectoría del Trabajo dictó un auto a través del cual dejó sin efecto el auto de fecha 20 de julio de 2000, razón por la cual, aduce la representación judicial de la parte accionante, el auto de fecha 24 de enero de 2000, recobró eficacia y por tanto, resulta improcedente la discusión del pliego de peticiones, al tiempo que quedó sin efecto la inamovilidad laboral.

De este modo, aseguran, que los solicitantes interpusieron un Recurso Jerárquico contra el referido auto ante la ciudadana Ministra del Trabajo, el cual, fue decidido en Resolución Nº 2.495 de fecha 19 de septiembre de 2002, declarando sin lugar el recurso jerárquico interpuesto por los solicitantes. Sin embargo, afirman que a pesar de declarar sin lugar el recurso jerárquico, con lo cual recobra eficacia el auto de fecha 24 de enero de 2000, mediante el cual, la Inspectoría del Trabajo declaró improcedente la discusión del Pliego de Peticiones interpuesto por los ciudadanos Evelinda de los Á.S.F., Liujer Albornoz, Roimán Hidalgo, C.V., E.F., G.M., Albenio Albornoz, M.M. y J.O., ordenando en el mismo acto, “ (...) como consecuencia de la declaratoria de nulidad del acto administrativo de fecha 24 de enero de 2002, se ordena reponer el procedimiento al estado en que el Inspector del Trabajo competente, en apego a lo dispuesto en el artículo 589, -literal c- y 488 de la Ley Orgánica del Trabajo, proceda a retomar el procedimiento conciliatorio, o a expedir el informe a que se refiere la ley, (...)”.

II DE LA SOLICITUD DE SUSPENSIÓN DE EFECTOS DEL ACTO ADMINISTRATIVO IMPUGNADO

La representación judicial de la parte actora solicita la suspensión de los efectos de la resolución suscrita por la ciudadana Ministra del Trabajo, alegando que su representada manifestó en sede administrativa su voluntad de ejercer su derecho a la defensa oportunamente, de conformidad con la pacífica práctica del Ministerio del Trabajo. En efecto, reiteró que lo alegado anteriormente se evidencia en los hechos siguientes: “(i) Exgeo manifestó inequívocamente su voluntad de ejercer su derecho constitucional a la defensa oportunamente, (...) (ii) la Ministra del Trabajo no escuchó ni valoró las defensas y excepciones presentadas por Exgeo, (iii) la Ministra del Trabajo no fijó oportunidad alguna para que Exgeo presentase válidamente sus defensas y excepciones, (iv) la Ministra del Trabajo ordenó a la Inspectoría a reponer y continuar el procedimiento sin escuchar ni valorar las defensas y excepciones presentadas por Exgeo, (v) la Ministra del Trabajo no inició un procedimiento administrativo ni notificó a Exgeo que revisaría el Auto del 24 de enero de 2000 y (vi) Exgeo no pudo presentar defensa o prueba alguna que referente a la legalidad del Auto del 24 de enero de 2000.”

Continúan afirmando que de no decretar esta Sala la suspensión de la resolución impugnada, “la misma produciría efectos jurídicos y deberá ejecutarse, durante la tramitación de la presente demanda de nulidad”.

Asegura asimismo, que la interpretación de la ciudadana Ministra del Trabajo permitiría que el Sindicato, de conformidad con lo establecido en el artículo 497 de la Ley Orgánica del Trabajo, inicie un procedimiento de huelga, la cual, produciría como es sabido, daños de difícil reparación al patrono (Exgeo), tales como: “(i) se generarán tensiones internas en la empresa connaturales a todo conflicto colectivo, (ii) Exgeo se vería imposibilitada de ejecutar sus actividades normales, lo cual afectaría seriamente la propia viabilidad de su actividad económica, (iii) así requeriría dedicar recursos humanos y económicos considerables durante un período indeterminado de tiempo con el objeto de evitar mayores perjuicios, pues deberá crear planes de contingencia para el desarrollo de su actividad económica, solicitar asistencia jurídica, se verá imposibilitada de cumplir algunas obligaciones contractuales, entre otras muchas. (...)”, lo cual constituye, afirman, un perjuicio de difícil reparación que justifica, a su decir, la suspensión de los efectos de la resolución impugnada.

Para decidir, la Sala observa:

III

ANÁLISIS DE LA SITUACIÓN

Es criterio reiterado de este Alto Tribunal, que la suspensión de efectos de los actos administrativos a que se refiere el artículo 136 de la Ley Orgánica de la Corte Suprema de Justicia, constituye una medida preventiva establecida por nuestro ordenamiento jurídico, mediante la cual, haciendo excepción al principio de ejecutoriedad del acto administrativo, consecuencia de la presunción de legalidad, se procura evitar lesiones irreparables o de difícil reparación al ejecutarse una eventual decisión anulatoria del acto, porque ello podría constituir un atentado al derecho a la tutela judicial efectiva.

En este sentido, debe el Juez velar porque su decisión se fundamente no sólo en un simple alegato de perjuicio, sino en la argumentación y acreditación de hechos concretos de los cuales nazca la convicción de un posible perjuicio real y procesal para el recurrente.

Así, la norma prevista en el artículo 136 de la Ley Orgánica de la Corte Suprema de Justicia dispone:

A instancia de parte, la Corte podrá suspender los efectos de un acto administrativo de efectos particulares, cuya nulidad haya sido solicitada, cuando así lo permita la Ley o la suspensión sea indispensable para evitar perjuicios irreparables o de difícil reparación por la definitiva, teniendo en cuenta las circunstancias del caso. Al tomar su decisión la Corte podrá exigir que el solicitante preste caución suficiente para garantizar las resultas del juicio.

La falta de impulso procesal adecuado, por el solicitante de la suspensión, podrá dar lugar a la revocatoria de ésta, por contrario imperio.

Por tanto, la medida preventiva de suspensión procede sólo cuando se verifiquen concurrentemente los supuestos que la justifican, esto es, que la medida sea necesaria a los fines de evitar perjuicios irreparables o de difícil reparación, o bien para evitar que el fallo quede ilusorio, y que adicionalmente resulte presumible que la pretensión procesal principal resultará favorable; significa entonces que deben comprobarse los requisitos de procedencia de toda medida cautelar: el riesgo manifiesto de que quede ilusoria la ejecución del fallo y la presunción grave del derecho que se reclama.

En efecto, el correcto análisis acerca de la procedencia de la medida cautelar solicitada requiere además de la verificación del periculum in mora, la determinación del fumus boni iuris, pues mientras aquél es exigido como supuesto de procedencia en el caso concreto, ésta, la presunción grave de buen derecho, es el fundamento mismo de la protección cautelar, dado que en definitiva, sólo a la parte que posee la razón en juicio puede causársele perjuicios irreparables que deben ser evitados, bien que emanen de la contraparte o sean efecto de la tardanza del proceso. Consecuentemente el referido principio se encuentra necesariamente inmerso en las exigencias requeridas en el artículo 136 de la Ley Orgánica de la Corte Suprema de Justicia para acordar la suspensión de efectos, cuando alude la norma en referencia que la medida será acordada “teniendo en cuenta las circunstancias del caso”.

Bajo tales premisas, en lo que respecta a la apariencia del buen derecho, observa la Sala, sin que el presente análisis constituya de algún modo pronunciamiento previo sobre la procedencia del recurso de nulidad interpuesto, que el mecanismo de defensa establecido en el artículo 519 de la Ley Orgánica del Trabajo, según afirma la misma parte actora, ha sido aplicado al procedimiento del pliego de peticiones, en virtud de una interpretación análoga del artículo in commento, constituyendo de este modo, una práctica administrativa y no una orden de ley.

En tal sentido, es necesario citar lo dispuesto en el artículo 11 de la Ley Orgánica de Procedimientos Administrativos, el cual dispone:

Artículo 11: “Los criterios establecidos por los distintos órganos de la administración pública podrán ser modificados, pero la nueva interpretación no podrá aplicarse a situaciones anteriores, salvo que fuere más favorable a los administrados. En todo caso, la modificación de los criterios no dará derecho a la revisión de los actos definitivamente firmes.”

Dicho lo anterior, constata la Sala que en principio la no aplicación con carácter analógico del artículo 519 de la Ley Orgánica del Trabajo, al procedimiento establecido para el pliego de peticiones, dispuesto en el artículo 475 y siguientes eiusdem, no constituye violación de ley, por el contrario, no es más que un cambio de la práctica administrativa.

Asimismo, observa la Sala que tal desaplicación no ocasiona, prima facie, perjuicio a los administrados en la esfera de sus derechos jurídicos, toda vez que el procedimiento estipulado en las secciones segunda y tercera del Capítulo III de la Ley Orgánica del Trabajo, relativo a la discusión del pliego de peticiones, consagra un procedimiento conciliatorio de seguidas a la recepción del pliego de peticiones, durante el cual, como es lógico pensar, puede el patrono exponer las defensas que a bien tenga oponer contra la discusión de dicho pliego. Por tanto, advierte la Sala, que del estudio preliminar llevado a cabo en virtud de la presente medida cautelar, no existe elemento alguno capaz de consolidar la presunción de buen derecho requerida para el decreto de la medida de suspensión de efectos solicitada en el caso de autos. Así se declara.

Por último, advierte la Sala que, posterior a la presentación del presente recurso, no consta en el expediente actuación alguna de la representación judicial de la recurrente, dirigida a instar un pronunciamiento relacionado con la medida de suspensión de efectos solicitada, lo cual denota falta de interés por parte de la accionante, de beneficiarse de la protección cautelar solicitada, y hace inferir a esta Sala, la inexistencia del supuesto daño irreparable alegado a los efectos de la referida cautela judicial. Asimismo, se observa que el acto administrativo contenido en la resolución impugnada cuya suspensión de efectos fue solicitada de manera conjunta con el recurso de nulidad, mediante el cual se ordena la reposición del procedimiento al estado de que el Inspector del Trabajo proceda a retomar el procedimiento conciliatorio o a expedir el informe al que se refiere la ley, data del 19 de septiembre de 2002, por tanto, presume la Sala que el procedimiento de discusión del pliego de peticiones ha continuado su curso, siendo ello así, se entiende que suspender los efectos del acto administrativo impugnado retrotraería el procedimiento al inicio, vulnerando los principios de economía y celeridad requeridos a los efectos de la resolución de los conflictos colectivos del trabajo, de conformidad con la normativa contenida la ley sustantiva vigente. Así se declara.

En consecuencia, resulta forzoso para la Sala desestimar la solicitud de suspensión de efectos del acto recurrido, fundamentada en el artículo 136 de la Ley Orgánica de la Corte Suprema de Justicia. Así se declara.

IV

DECISIÓN

Por las razones precedentemente expuestas, esta Sala Político-Administrativa del Tribunal Supremo de Justicia, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la Ley, NIEGA la suspensión de efectos solicitada por los abogados A.D., J.V.G.P. y M.A.B., actuando en su carácter de apoderados judiciales de la sociedad mercantil EXGEO, C.A., interpuesta de manera conjunta con el recurso de nulidad ejercido contra la Resolución Nº 2.495, del 19 de septiembre de 2002, suscrita por la ciudadana MINISTRA DEL TRABAJO. Archívese el cuaderno separado.

Publíquese y regístrese. Archívese el presente cuaderno de medidas y agréguese copia certificada de la presente decisión al expediente principal. Cúmplase lo ordenado.

Dada, firmada y sellada en el Salón de Despacho de la Sala Político-Administrativa del Tribunal Supremo de Justicia, en Caracas, a los once ( 11 ) días del mes de mayo del año dos mil cuatro (2004). Años 194º de la Independencia y 145º de la Federación.

El Presidente Ponente

L.I. ZERPA

El Vicepresidente

HADEL MOSTAFÁ PAOLINI

La Magistrada

Y.J.G.

La Secretaria Accidental,

S.Y.G.

Exp. Nº 2003-0998.- En doce (12) de mayo del año dos mil cuatro, se publicó y registró la anterior sentencia bajo el Nº 00466.

La Secretaria Accidental,

S.Y.G.