Sentencia nº 01947 de Tribunal Supremo de Justicia - Sala Político Administrativa de 11 de Diciembre de 2003

En fecha 22 de abril de 1996, la Superintendencia de Seguros dictó la Providencia Nº 96-302-000184, mediante la cual le impone a la hoy recurrente una multa por la cantidad de quinientos mil bolívares (Bs. 500.000,00), de acuerdo con lo dispuesto en el literal "b" del artículo 169 de la Ley de Empresas de Seguros y Reaseguros vigente para la época.

La referida sanción deviene de la transgresión de la Resolución Nº 055, de fecha 9 de julio de 1982, dictada por la misma Superintendencia, particularmente por la falta de presentación de la relación pormenorizada de los Grupos de Cuenta 201, "Inversiones para la Representación de las Reservas Técnicas y 401 Reservas Técnicas", correspondientes al segundo (2º) trimestre del año 1995 y por la presentación fuera del lapso establecido, de la Relación pormenorizada de los Grupos de Cuenta 201, "Inversiones Aptas para la Representación de las Reservas Técnicas y 401 Reservas Técnicas", correspondientes al tercer (3º) trimestre del año 1995, todo lo cual hizo constar la autoridad administrativa en sendas Actas Especiales identificadas como Nº 1 y Nº 2, levantadas en su oportunidad por una funcionaria adscrita a la Superintendencia de Seguros.

Contra el mencionado acto sancionatorio, la impugnante interpuso en fecha 24 de mayo de 1996, el correspondiente recurso de reconsideración el cual fue declarado sin lugar por la Superintendencia de Seguros en fecha 12 de julio de 1996, por medio de la P.A. signada bajo el Nº 000476.

Posteriormente, la sociedad mercantil Seguros La Federación, C.A., intentó recurso jerárquico por ante el Ministro de Hacienda (hoy Ministro de Finanzas), contra la señalada providencia Nº 000476, recurso éste que fue declarado sin lugar a través del acto administrativo identificado bajo el Nº 3844, de fecha 12 de marzo de 1998, ratificándose en consecuencia el contenido de la citada providencia administrativa.

Finalmente y de acuerdo con lo señalado por la recurrente, por cuanto en el recurso jerárquico interpuesto se solicitó la suspensión de efectos de la P.A. Nº 000476 del 12 de julio de 1996, mediante oficio emanado del Despacho del entonces Ministro de Hacienda, de fecha 7 de enero de 1997, identificado con el Nº HM.HDS.27, se le notificó a la impugnante que dicha solicitud fue decidida mediante Resolución Nº 3256 de fecha 5 de diciembre de 1996, declarándola improcedente.

II

FUNDAMENTOS DEL RECURSO

Señala la actora que la P.A. Nº 3844, de fecha 12 de marzo de 1998, emanada del Ministerio de Hacienda (hoy Ministerio de Finanzas), al ratificar en todas y cada una de sus partes el contenido de la Providencia Nº 000476, dictada por la Superintendencia de Seguros incurrió en los mismos vicios contenidos en ésta, "por lo que el presente Recurso Contencioso Administrativo de Nulidad encuentra fundamento en las razones de hecho y de derecho esgrimidas contra la misma, adicionadas las que consideramos pertinentes mencionar del contenido de aquella; así, consideradas en conjunto, las Providencias señaladas, revelan prima facie la presencia de vicios de ilegalidad externa (inmotivación) y de legalidad interna (violación del bloque de la legalidad, violación de la reserva legal, falso supuesto, desviación de poder), por lo que estamos frente a un acto administrativo nulo de nulidad absoluta".

Así, expresa la accionante que la nulidad de la providencia administrativa cuestionada deviene por una parte, de la violación de los principios de legalidad, reserva legal y por ausencia de los elementos de la potestad sancionadora; y por otra parte, debido a la existencia de vicios en el establecimiento de la multa (ausencia de culpa, irrazonabilidad, inmotivación y desproporcionalidad).

Con respecto al primer argumento, la recurrente comienza sus alegatos efectuando ciertas consideraciones acerca de los principios de legalidad y reserva legal, para luego expresar que el entonces Ministro de Hacienda incurrió en el mismo error cometido por la Superintendencia de Seguros, al darle una interpretación extensiva al artículo 169 de la Ley de Empresas de Seguros y Reaseguros vigente para la época, "tomándose atribuciones que no le competen, y que violan fragantemente el principio de la reserva legal".

En el mismo sentido indica, que como consecuencia de los principios antes mencionados y del de división de poderes, el órgano llamado a aplicar la sanción penal o administrativa debe ser necesariamente distinto de aquel que haya sido autorizado a crear la figura sancionadora y que en el caso tratado la Administración adoptó una postura diametralmente opuesta a la enunciada; además, a su decir, "existe un claro reconocimiento por parte del Ministro de Hacienda, en relación a que la facultad de imponer una sanción, por parte del órgano administrativo, debe estar especificada en un texto legal expreso, ya que de lo contrario, dicha facultad no puede ser ejercida de manera válida por parte de la Administración, en el caso in commento, es claro que la norma alegada por la Superintendencia de Seguros, como base para tomar su decisión, no faculta a la Administración específicamente, para el caso sancionado por ésta".

Continúa la parte actora afirmando que las Providencias Nos. 96-302-000184, 000476 y 3844, las dos primeras emanadas de la Superintendencia de Seguros y la tercera del Ministerio de Hacienda, "son Actos Administrativos absolutamente nulos pues han sido dictados a través del uso indebido de la potestad sancionadora. En efecto, la sanción de multa contenida en los actos impugnados, relativa a los retardos en el envío a la superintendencia (sic) de Seguros de la relación pormenorizada de los Grupos de Cuentas 201. Representación de las Reservas Técnicas y 401. Reservas Técnicas, no está prevista en la Ley de Empresas de Seguros y de Reaseguros ni en ninguna otra ley, por lo que resulta francamente ilegal e inconstitucional aplicar sanción alguna por dicha situación. Al imponerse una multa por tal retardo, se están violando frontalmente los principios de legalidad, reserva legal, separación de poderes, y además se ha incurrido en un vicio de incompetencia manifiesta y en un vicio de falso supuesto de derecho, entre otros".

Refiriéndose al artículo 169 de la Ley de Empresas de Seguros y Reaseguros, la impugnante señala que "la Ley in commento ha limitado la procedencia de las sanciones a un grupo específico de pre-tipos contenidos en los artículos en ella señalados, por lo que resulta improcedente extender las sanciones a otros supuestos (concretos y específicos) no expresamente señalados en la norma legal que fija la sanción. Es decir, que las sanciones previstas en los tres ordinales del artículo 169 en cuestión están estrictamente ligadas y sólo son procedentes respectos (sic) a los supuestos contenidos en los artículos 65, 66, 67, 68, 69, 71, 73, 74, 75, 76, 77, 78, 95, 96, 99, 100, 102, 103, 104, 105, 106, 108, 109, 110, 111, 116, 149, 151 y 152".

De seguidas se expresa lo siguiente:

"(...) Así, cuando se verifica el contenido de los mismos, resulta que en ninguno de ellos están contenidos supuestos de hecho dentro de los cuales se encuentre el caso sub-lite (esto es, cuestiones relativas a las reservas y a la información que sobre las mismas se debe otorgar a la Superintendencia de Seguros). Es más, en el señalamiento de los artículos o normas sancionables que hace el encabezamiento del artículo 169 expresamente se ha (sic) descartado las normas de la Ley relativas a las reservas (nótese como luego de referirse a los artículos 65 ... 74, 75,76,77, 78 ... ocurre un "salto" en la numeración y se pasa a los artículos 95, 96, 99 ...). Esto es, sin duda, determinante y clarificador respecto de la intención del legislador, pues el mismo contenido y sentido de las palabras no deja lugar a interpretaciones (regla confirmada por la jurisprudencia y por el principio in claris non fit interpretatio). Este referido "salto" en la numeración de los artículos es evidentemente intencional y premeditado, de donde resulta que la Ley no autoriza a imponer sanciones respecto a situaciones o problemas surgidos en relación al tema de las "reservas"(pues éstas están reguladas en los artículos 79 al 93 de dicha Ley de Empresas de Seguros y Reaseguros). Si la Ley hubiese querido permitir sanciones en estos casos relacionados a las reservas, entonces hubiese expresamente incluido los artículos correspondientes dentro de la numeración de supuestos o pre-tipo sancionables. Al no hacerlo, resulta imposible para la Administración -bajo pena de ilegalidad e incluso inconstitucionalidad- establecer penas o sanciones en materia de reservas, que es precisamente lo que intenta hacer la Superintendencia de Seguros ...

... omissis ...

A tenor de lo ya expresado, es evidente que la ausencia de determinación normativa de los elementos constitutivos de la infracción y/o de la sanción administrativa -en una palabra, la falta de tipicidad- acarrea la impunidad de las conductas que sean o vayan ser objeto de un procedimiento sancionador, más aún cuando -contrario al criterio de la Administración al expresar que "... el Legislador no quiso ser taxativo, y estableció la mencionada coletilla, para dar entrada de esta forma a la regulación que dictara la Superintendencia de Seguros, en ejecución de su competencia legal ..." - el legislador estableció de manera ineludible las materias que por su consideración objetiva de peligrosidad, revisten ciertos caracteres que las hacen punibles, es decir, las comprendidas dentro de la articulación contenida en el artículo 169.

Adicionalmente, ha de reputarse vulneradora del principio de legalidad por su carácter de tipificación imprecisa y ambigua, de formula abierta ... es claro que no puede pretender sustentarse una sanción en estos casos no previstos en la numeración del artículo 169, tomando como excusa la "coletilla" contenida en este artículo en la que pareciera (sólo en apariencia) que la Superintendencia puede imponer sanciones cuando las empresas "no ejecuten sus decisiones". Por lo pronto es claro que esta coletilla no tiene ningún valor y de hecho es inconstitucional, por lo que al haberse basado la Administración en la misma, su actuación también esta viciada de inconstitucionalidad (...)".

Luego, asevera la recurrente que el carácter impreciso e ilimitado de la expresión "o no se ejecuten sus decisiones" para autorizar la imposición de sanciones, resulta inadmisible bajo los principios de legalidad, reserva legal y mandato de tipificación; además, a su criterio, darle operatividad a la referida "coletilla", fuera de los supuestos señalados en el artículo 169, "es dejar manos libres a la Superintendencia para el establecimiento por sí misma de infracciones o supuestos sancionables, y tal libertad (id est:arbitrariedad) dentro del campo de los derechos fundamentales y libertades públicas, resulta incompatible con los mencionados principios constitucionales ... en el supuesto negado que tal delegación fuese posible y estuviese contenida en el referido artículo 169, en todo caso ha debido ser la misma Ley la que enunciara los criterios y reglas específicas relativos (sic) a las sanciones posibles como motivo de inejecución de decisiones de la Superintendencia y en relación a los tipos y grados de inejecución sancionables, así como sus respectivos grados de sanciones. No es suficiente, por tanto, establecer una simple frase de manera genérica que autorice sancionar libremente por cualquier caso en que "no se ejecuten" las decisiones de la Superintendencia ... el Ministro de Hacienda, trata de excusar el error en el cual incurrió la Administración, otorgándole a la coletilla "no ejecuten sus decisiones" del artículo 169, el más amplio significado, y concluyendo que con ello es suficiente para facultar a la Superintendencia de Seguros para imponer la sanción en contra de nuestra representada, tal y como explicáramos supra, esta aseveración es totalmente fuera de lógica, ya que se estaría autorizando a la Superintendencia para multar cualquier decisión, que dicte, en cualquier tipo de materia, lo cual desvirtúa el fin propio de la normativa contemplada en la Ley de Seguros y Reaseguros, ya que entonces no sería necesario especificar o enumerar los artículos que puedan dar objeto a sanciones, ya que la Superintendencia podría sancionar cualquier incumplimiento, encubriéndose en esta coletilla ".

En este mismo orden de ideas, explica la actora que el principio de tipicidad resulta de ineludible observancia por parte de la Administración Pública en el ejercicio de sus potestades sancionadoras y que en el presente caso es de resaltarse la inoperancia de la potestad sancionatoria que esgrime la autoridad administrativa en su contra, por cuanto no existe ningún medio jurídico válido para intentar relacionar el contenido de la resolución Nº 055 con la norma del artículo 169, es decir, no es posible aplicar una sanción ajustada a derecho bajo el supuesto exclusivo del carácter de "decisión" de la Superintendencia de Seguros de la mencionada resolución, y esto porque "la correcta interpretación de los límites de la facultad sancionatoria de la Administración determinan que, debería señalarse explícitamente en la Resolución Nº 055 de 1982 que el incumplimiento de tales parámetros reviste las condiciones de un ilícito administrativo a ser sancionado de acuerdo a la precitada norma del artículo 169, o su equivalente en la Ley vigente para la fecha ... Tanto es así lo que se señala, que de existir la posibilidad de considerar cualquier acto administrativo emanado de la Superintendencia de Seguros como una "decisión" de ese organismo, sería posible también que se verificaran innumerables sanciones a las empresas de seguros y reaseguros por no acatar absolutamente "cualquier" decisión de la Superintendencia de Seguros ... en el presente caso, ya argumentamos que está presente una ausencia absoluta de tipificación legal, pues la Ley de Empresas de Seguros y Reaseguros ni ninguna otra ley tipifican como infracción sancionable el retardo en la entrega de información en relación a las reservas. Asimismo, y para el supuesto negado de (sic) que se estuviese ante una delegación sancionatoria hecha por el artículo 169 de la referida ley, es ineludible concluir en la inconstitucionalidad de dicha deslegalización, dada la insuficiencia de la tipificación legal".

En lo que se corresponde con el segundo de los argumentos explanados, afirma la impugnante que en el supuesto de que la Superintendencia de Seguros estuviese facultada para imponer multas, ella tendría que demostrar la presencia del elemento de "culpabilidad" para poder imponer las mismas, por lo que se sostiene, a diferencia de la Administración, que "toda resolución sancionadora, sea penal o administrativa, requiere a la par certeza de los hechos imputados, obtenida mediante pruebas aportadas por la Administración, y certeza del juicio de culpabilidad sobre los mismos hechos ... la culpabilidad, en efecto, aparece como requisito indispensable de la posibilidad de imposición por la autoridad competente de la sanción administrativa, es decir, que junto a la existencia de una infracción creada y tipificada por la Ley, el ejercicio de la potestad sancionatoria de la Administración precisa de un sujeto pasivo al que se le impute su comisión".

Asimismo, se asevera que en el presente caso no está presente el elemento de culpabilidad, por lo que no le resulta jurídicamente posible a la Superintendencia de Seguros ejercer la potestad sancionadora y esta "ausencia de culpabilidad se desprende tanto de las Actas Especiales Nº 1 y Nº 2 como incluso del mismo texto de la Providencia Nº 96-302-000184, ratificada por las Providencias Nº 000476 y Nº 3844 (las cuales no plasman argumentación ni razonamiento sobre la culpabilidad de nuestra representada, sino que simplemente se limitan a afirmar, pues en estricto derecho no había soporte posible para la multa, que se desestiman las observaciones realizadas por nuestra representada "por carecer de toda sustentación jurídica o técnica", eso es todo, no se dice ni analiza más nada ni se argumenta porque (sic) existe la pretendida carencia)".

Posteriormente, afirman los apoderados judiciales de la sociedad de comercio Seguros La Federación, C.A., lo siguiente:

"(...) es el caso que los hechos imputados fueron subsanados en el caso descrito en el Acta Especial Nº 1, al momento de ser realizada la inspección por la funcionaria Lic. OLIVIA PEÑA, donde se expusieron a su vista y verificaron los documentos pertinentes, remitiéndose posteriormente a ese organismo la Relación pormenorizada de los Grupos de Cuentas 201, Inversiones Aptas para la Representación de las Reservas Técnicas y 401. Reservas Técnicas. Asimismo, en el caso descrito en el Acta Especial Nº 2, la Relación pormenorizada de los Grupos de cuentas 201, Inversiones Aptas para la Representación de las Reservas Técnicas y 401. Reservas Técnicas, si bien fueron remitidas a ese organismo fuera del lapso establecido en la Resolución Nº 055 de fecha 09 de julio de 1982, estas fueron presentadas en fecha anterior al levantamiento de la referida Acta, dejándose constancia en nuestro escrito de fecha 14 de Diciembre de 1995, que la demora en la entrega se debió a inconvenientes internos y a fallas técnicas en nuestro sistema de computación, siendo esto un caso fortuito - y como tal siempre eximente o exoneratorio de responsabilidad o culpa - que nos imposibilitó enviar las mismas dentro del plazo estipulado como normalmente y responsablemente nuestra representada lo ha realizado, lo cual confirma la intención e todo momento de nuestra representada que (sic) cumplir con las normas establecidas por ese digno organismo, máxime si tomamos en cuenta que siempre y en todo momento SEGUROS LA FEDERACION ha cumplido y honrado sus obligaciones ...

... omissis ...

En este punto, surgen también la nulidad de la sanción impuesta por violación por parte de la Superintendencia del principio de razonabilidad y congruencia de la actividad administrativa ... el acto administrativo recurrido vulnera el principio de razonabilidad pues, tal como hemos visto, ratifica una medida que no parece ni funcional ni adecuada para lograr la finalidad perseguida por la propia Administración, ni mucho menos para lograr la finalidad perseguida por la Ley. El acto administrativo impugnado no tiene lógica ni conexión alguna con lo establecido en las normas que le sirven de ficticio fundamento a la Administración ni mucho menos tienen conexión con los fines establecidos en las mismas. Asimismo, confirma la imposición de una sanción a una conducta no expresamente tipificada como infracción sancionable y que además en sí misma no tiene impactos negativos en los ciudadanos ni en los fines de la Ley de Empresas de Seguros y Reaseguros, por lo que también se violan una serie de principios generales del Derecho administrativo, tales como la prohibición de sancionar injustos administrativos abstractos, el principio de lesividad y el principio de relevancia social o principio regulador de la insignificancia, según los cuales no es posible sancionar conductas inocuas o conductas que no lesionen o amenacen seriamente el bien o bienes objeto de tutela jurídica...

... omissis ...

Asimismo, y ya como un vicio formal o de ilegalidad externa de la Providencia impugnada, pero que sin embargo configura un vicio de nulidad absoluta pues el mismo produce indefensión dada la dificultad de determinación de los verdaderos motivos que llevaron a la Superintendencia a aplicar la sanción, es de hacer notar, en efecto, la insuficiencia (prácticamente inexistencia) de referencia en el texto de la Providencia a las causas o motivos que sustentan la actuación sancionatoria ... pretende la Administración en su Providencia Nº 000476, justificar la falta de motivación de la Nº 96-302-000184, afirmando que el hecho de que nuestra representada esgrimiera alegatos que consideró pertinentes en el recurso de reconsideración, evidenciaba un exacto conocimiento de las razones por las que fue sancionada, lo que constituye a todas luces un desacierto de la Superintendencia de Seguros al querer establecer que el hecho de que se interpusiera un formal recurso de reconsideración significa que el acto administrativo que lo provocó, contara con una motivación iluminante que, por cierto, tampoco fue subsanada en la Providencia Nº 000476 ... no quedan dudas que estamos en presencia de un vicio de inmotivación, y por tanto la Superintendencia y el Ministro de Hacienda han violado la exigencia contenida en los artículos 9 y 18, (numeral 5) de la Ley Orgánica de Procedimientos Administrativos (...)".

Concluye sus argumentos la parte accionante, señalando que en el presente caso también se vulneró el principio de proporcionalidad, pues en las providencias Nos. 96-302-000184, 000476 y 3844, al establecer el monto de la multa impuesta no se expuso "la forma como se determina y califica la gravedad del hecho imputado, quedando nuestra representada en desconocimiento sobre los parámetros y motivación que sirvieron de base para establecer la gravedad del hecho imputado, quedando nuestra representada en desconocimiento sobre los parámetros y motivación que sirvieron de base para establecer la gravedad de la falta, lo que también es un requisito de legalidad", indicándose además, que la sanción cuestionada no se adaptó a los parámetros del propio artículo 169 de la entonces vigente Ley de Empresas de Seguros y Reaseguros, ni a los límites ni exigencias contenidos en el artículo 12 de la Ley Orgánica de Procedimientos Administrativos

III

ARGUMENTOS DE LA PROCURADURÍA GENERAL

DE LA REPÚBLICA

La representación de la República mediante escrito consignado en fecha 11 de julio de 2000, expuso su opinión acerca de la presente controversia, señalando que la Superintendencia de Seguros no pretendió fundamentar su decisión en disposiciones de la derogada Ley de Empresas de Seguros y reaseguros como lo hace ver la actora, sino que al hacer ciertas consideraciones se buscó evidenciar que el administrado debía tener conocimiento de que su conducta se configuraba como "un ilícito administrativo, dado que este tipo de conductas desde el año 1975, resultaban reprochables".

Después se indica que el artículo 169 de la Ley de Empresas de Seguros y Reaseguros representa una norma punitiva en blanco, por lo que respecta a las decisiones de la Superintendencia de Seguros, en la cual el legislador delegó en la Administración el establecimiento de los tipos sancionables y que tal circunstancia de modo alguno afectaba al recurrente, quien tenía conocimiento del contenido de la Providencia Nº 055 de fecha 9 de julio de 1982, así como de su obligación de remitir trimestralmente la información relacionada con sus reservas técnicas.

De seguidas expresa que el alegato de aplicación de sanciones distintas a ilícitos administrativos diferentes (principio de razonabilidad y congruencia), debe ser desestimado "toda vez que sobre la base del principio de proporcionalidad y adecuación al supuesto de hecho, el Organo Administrativo debe establecer en cada caso particular la aplicación de la sanción, pues en forma abstracta no puede considerarse que la violación de un artículo resulte un hecho más grave que otro, sin entrar a conocer las particularidades del caso, respetando siempre el principio de igualdad en los supuestos en los cuales las circunstancias fácticas sean similares".

En lo que se corresponde al argumento de la impugnante de que la Superintendencia de Seguros aplicó, en el caso tratado una sanción de plano, señala la representante de la Procuraduría General de la República que "la empresa aseguradora fue notificada de la inspección, le fue notificado el contenido de las actas especiales otorgándosele un lapso para formular su defensa, es decir, la empresa aseguradora ejerció a plenitud su derecho de defensa, y para concluir el procedimiento administrativo fue dictado el acto administrativo contra el cual se interpusieron los recursos administrativos y contenciosos a que había lugar. Evidentemente existió una actividad procedimental por parte de la Administración previa a la imposición de la sanción, razón por la cual no dudamos en afirmar que no estamos en presencia de una sanción de plano, tal como es la pretensión de SEGUROS LA FEDERACION C.A.".

Posteriormente, la representación judicial de la República señaló lo siguiente:

"(...) El considerar que la frase contenida en el artículo 169 de la Ley de Empresas de Seguros y Reaseguros carece de valor alguno, equivale a afirmar que el legislador crea la norma sin una finalidad práctica. La actividad aseguradora, como toda actividad comercial se encuentra regida por el signo de los cambios vertiginosos, productos de las necesidades prácticas; el no dotar al Organismo de Control de amplias facultades de regulación de la actividad (artículo 13 de la Ley de Empresas de Seguros y Reaseguros), así como de la posibilidad de coerción de sus actos (artículo 169 de la Ley de Empresas de Seguros y Reaseguros), implicaría la existencia de un simple control formal, sin trascendencia práctica.

Esta situación efectivamente otorga al Organismo de Control (Superintendencia de Seguros), una amplia discrecionalidad en su actuación, la cual resulta necesaria, sin que ello pueda equipararse a arbitrariedad como pretende hacerlo (sic) la empresa recurrente SEGUROS LA FEDERACIÓN C.A. ...

... omissis ...

En lo que respecta al vicio de inmotivación, se concluye que el mismo resulta improcedente, toda vez que del acto administrativo se desprenden claramente los hechos y el derecho en que se fundamentó la actuación de la Administración ...

... omissis ...

En cuanto a los alegatos formulados por la empresa recurrente para tratar de justificar el no envío de dicha información, debemos precisar que éstos resultan técnicamente inadmisibles pues la empresa indica que la aludida información fue extraviada (Acta Especial Nº 1), ello por una parte; y por la otra, que un cambio en personal impidió la remisión a tiempo (Acta Especial Nº 2).

En ambos casos, tomando en consideración que se trata de una obligación que tienen las empresas de seguros desde el 9 de julio de 1982, la recurrente debió tomar las medidas necesarias para cumplir a cabalidad con la misma, resultando injustificable, además de una falta de diligencia, el extravío de la información, así como también, una evidente falta de gerencia el hecho de que el cambio de personal impida al asegurador cumplir plenamente sus obligaciones.

Respecto a la ausencia de prueba de los hechos imputados, desde destacarse lo siguiente: que la empresa de seguros durante la pendencia del procedimiento administrativo, y luego durante la vía recursiva administrativa nunca negó la veracidad de los hechos contenidos en las actas especiales ...

... omissis ...

Tomando en cuenta que la empresa recurrente SEGUROS LA FEDERACIÓN C.A., tenía exacto conocimiento de la existencia de la norma que le obliga a remitir información financiera en forma trimestral, se considera que en su actuación estuvo presente el elemento culpabilidad ... en lo atinente a la violación del principio de proporcionalidad en la aplicación de la sanción, creemos imprescindible tomando en consideración la importancia de la información financiera que las empresas de seguros deben remitir a la Superintendencia de Seguros, así como el derecho constitucional contenido en el artículo 117 de la Constitución de 1999, razones por las cuales pueden (sic) entenderse que la sanción aplicada no resulta desproporcionada ... Además, la sanción pecuniaria se aplicó en el límite mínimo previsto en el artículo 169, literal "b" de la Ley de Empresas de Seguros y Reaseguro (...). (resaltado de la representante de la República).

En razón de todo lo anterior, se solicita que se declare sin lugar el recurso interpuesto.

IV

MOTIVACIONES PARA DECIDIR

Analizadas como han sido las actas que conforman el presente expediente, la Sala para decidir observa:

De manera previa se debe observar que de acuerdo al criterio que ha venido sosteniendo la Sala acerca de la declaratoria de perención después de "Vistos", en este caso pudiera efectuarse tal declaratoria, por cuanto entre la diligencia consignada por la recurrente el día 7 de enero de 2001, solicitando que se dictara sentencia en la presente causa y la diligencia presentada el 21 de enero de 2003, transcurrió con creces el plazo de un año sin que se realizara ningún acto de procedimiento en el expediente.

No obstante, a pesar de lo expresado, esta Sala observa que existen circunstancias muy particulares en este caso, que ameritan un estudio pormenorizado más allá de la perención existente, y que tienen que ver con el evidente interés de la recurrente en que el recurso interpuesto sea decidido y con la situación de fondo planteada, lo que conlleva a que la Sala considere, bajo tales premisas, como de notable necesidad resolver el presente caso.

En razón de todo lo anteriormente expuesto, y en aras de mantener una eficiente administración de justicia, conforme a los lineamientos fijados en la Carta Magna, esta Sala procede a decidir el fondo de la presente controversia de la manera siguiente:

Vistas las argumentaciones expresadas por la impugnante, resulta pertinente efectuar, de manera previa, algunas reflexiones acerca de los principios de legalidad y de reserva legal, como pilares fundamentales de un real Estado de Derecho y reguladores de la actuación administrativa.

Sobre el principio de legalidad, doctrinariamente se ha venido admitiendo que el mismo comporta un doble significado, a saber: la sumisión de los actos estatales a las disposiciones emanadas de los cuerpos legislativos en forma de ley; además, el sometimiento de todos los actos singulares, individuales y concretos, provenientes de una autoridad pública, a las normas generales y abstractas, previamente establecidas, sean o no de origen legislativo, e inclusive provenientes de esa misma autoridad.

De acuerdo a lo indicado, la legalidad representa la conformidad con el derecho, en otros términos, la regularidad jurídica de las actuaciones de todos los órganos del Estado.

Al analizarse detenidamente el contenido del principio tratado, se evidencia la existencia de dos intereses considerados como contrapuestos en el desarrollo de la actividad administrativa: por una parte, la necesidad de salvaguardar los derechos de los administrados contra los eventuales abusos de la Administración; y por la otra, la exigencia de dotar a ésta de un margen de libertad de acción.

En este sentido, si bien es cierto que se debe evitar la posibilidad que se produzcan actuaciones arbitrarias por parte de la autoridad administrativa, siendo para ello preciso que ésta se encuentre supeditada a una serie de reglas jurídicas, no es menos cierto que tal sujeción no debe ser excesiva, al punto que se impida un normal desenvolvimiento de la actividad administrativa, lo que de igual forma causaría graves perjuicios a los administrados. De manera que, se entiende que la oportunidad de adoptar determinadas medidas no siempre puede precisarse por vía general anticipadamente, sino en el momento específico en que cada caso concreto se presente.

En lo que se refiere al campo sancionador administrativo propiamente dicho, el principio de legalidad admite una descripción básica, producto de caracteres atribuidos en primera instancia, a la legalidad punitiva pero que resultan extensibles a la legalidad sancionadora en general. Así, este principio implica la existencia de una ley (lex scripta), que la ley sea anterior (lex previa) y que la ley describa un supuesto de hecho determinado (lex certa), lo cual tiene cierta correspondencia con el principio que dispone nullum crimen, nulla poena sine lege, esto es, no hay delito ni pena, sin ley penal previa. Se entiende pues, que la potestad sancionatoria requiere de una normativa que faculte a la Administración para actuar y aplicar determinada sanción administrativa.

Sobre este aspecto, la Sala Político-Administrativa de la extinta Corte Suprema de Justicia, en fallo de fecha 5 de junio de 1986, (caso: Difedemer C.A.), señaló lo siguiente:

"(...) El principio constitucional de la legalidad en materia sancionatoria (nullum delictum, nulla poena sine lege) expresado en el ordinal 2º del artículo 60 de la Constitución Nacional, según el cual "nadie podrá ser privado de su libertad por obligaciones cuyo incumplimiento no haya sido definido por la ley como delito o falta" no se limita exclusivamente, como bien lo advierte la recurrente, al campo penal, ya que su fundamentación y finalidad es la de proteger al ciudadano de posibles arbitrariedades y abusos de poder en la aplicación discrecional de penas y sanciones, sean de tipo penal o administrativo (...)".

Ahora bien, este principio de legalidad está conectado con la disposición constitucional de la reserva legal, mediante la cual determinadas materias, en este caso, las que imponen restricciones al sistema de libertades públicas, deben ser reguladas por Ley. A este respecto, resulta un tanto clarificador la decisión precedentemente citada, pues en la misma la extinta Corte Suprema de Justicia estableció que "las sanciones de carácter administrativo, según la intención y voluntad del legislador, pueden establecerse tanto en una ley como en un reglamento, pero, en este segundo caso, es indispensable que la propia Ley establezca que por vía reglamentaria, se determinarán las sanciones. Ese ha sido el camino escogido por el legislador en numerosos casos, al autorizar o delegar en el Poder Ejecutivo la determinación de las penas y sanciones a las infracciones de los administrados a la normativa legal y, en tal supuesto, se cumple con el precepto constitucional, pues el particular conoce, con antelación, cuales son concretamente, las sanciones aplicables a determinadas infracciones, y el poder administrador ejerce su acción dentro de cauces que no permiten arbitrariedades y abusos de poder".

En este orden de ideas, en la doctrina se ha venido afirmando que la reserva legal ha adquirido una nueva dimensión, pues no es tanto el deber del legislador de tipificar las sanciones como el que tenga la posibilidad de hacerlo y decida si va a realizarlo él directamente o va a encomendárselo al Poder Ejecutivo; es así, como se infiere que la reserva legal implica una prohibición al reglamento de entrar por iniciativa propia en el mencionado ámbito legislativo, pero no prohibe al legislador el autorizar al Poder Ejecutivo para que así lo haga.

En lo que concierne al principio de tipicidad, a que hace referencia la actora, el cual se encuadra en el principio mismo de la legalidad, se ha afirmado que el mismo constituye una importante especificación, para con respecto a las figuras centrales de la infracción y la sanción, del mencionado principio de legalidad; mientras éste postula la exigencia de predeterminación normativa de las conductas ilícitas, aquel concreta tal prescripción en el requerimiento de definición, suficiente para su identificación, del ilícito y de su consecuencia sancionatoria.

Así, la decantación de la exigencia de legalidad o tipicidad tiene su origen en el principio de seguridad jurídica, fundamental en todo Estado de Derecho, requiriéndose que la definición normativa de los ilícitos administrativos debe reunir, unas características de precisión que satisfagan esa demanda de seguridad y certeza.

Finalmente y antes de entrar al estudio del fondo de asunto debatido, se estima oportuno reflexionar brevemente acerca de las potestades sancionadoras del Estado, desde el punto de vista administrativo. Tanto la doctrina como la jurisprudencia han reconocido que el objeto y estudio del Derecho Administrativo Sancionador se configura en el ejercicio de la potestad punitiva realizada por los órganos del Poder Público actuando en función administrativa, requerida a los fines de hacer ejecutables sus competencias de índole administrativo, que le han sido conferidas para garantizar el objeto de utilidad general de la actividad pública. Esto se debe a la notable necesidad de la Administración de contar con mecanismos coercitivos para cumplir sus fines, ya que de lo contrario la actividad administrativa quedaría vacía de contenido, ante la imposibilidad de ejercer el ius puniendi del Estado frente a la inobservancia de los particulares en el cumplimiento de las obligaciones que les han sido impuestas por ley, de contribuir a las cargas públicas y a las necesidades de la colectividad.

Ahora bien, efectuadas las anteriores consideraciones, estimadas de importancia como marco general a los efectos de dilucidar la situación planteada, corresponde examinar los señalamientos efectuados por la impugnante sobre el asunto en particular.

A este respecto, se observa que en primera instancia se alega la vulneración de los principios de legalidad y de reserva legal, así como la ausencia de una efectiva potestad sancionatoria, fundamentándose básicamente en lo siguiente:

- Que el retardo en la remisión de los grupos de cuentas Nos. 201 y 401 a la Superintendencia de Seguros no se configuraba como un tipo sancionable, capaz de generar la sanción de multa que se cuestiona, al no estar prevista en la Ley de Empresa de Seguros y Reaseguros vigente para la época, ni en cualquier otra ley;

- Que el artículo 169 de la entonces vigente Ley de Empresas de Seguros y Reaseguros limitó las sanciones allí contenidas al grupo de artículos que se mencionan, no existiendo intención del legislador de incluir como tipo sancionable la materia de la reserva, pues de ser así lo hubiera dispuesto directamente en la norma;

- Que la fórmula utilizada en el artículo 169 antes mencionado, al prescribir que la Superintendencia de Seguros puede imponer sanciones cuando "no se ejecuten sus decisiones", resulta una tipificación ambigua e imprecisa, que podría generar que la autoridad administrativa estableciera multas por "cualquier" decisión que dictara;

- Que no existe medio jurídico alguno que vincule, la Resolución Nº 055 con el artículo 169 de la Ley de Empresas de Seguros y Reaseguros aplicable para aquel momento, por lo que no era dable la imposición de multa dispuesta en dicha norma; y

- Que es inaceptable que el mismo órgano que aplica la sanción, sea el mismo que crea el supuesto de hecho que la origine.

Vistas las argumentaciones precedentemente expuestas, debe la Sala recordar que la actividad administrativa, por su propia naturaleza, se encuentra en un constante movimiento y evolución, suscitándose con frecuencia nuevas situaciones y necesidades que en su oportunidad no pudieron ser consideradas por el legislador, estimándose por tanto que el sujetar la actuación de las autoridades administrativas, a lo que prescriba exclusivamente un texto de carácter legal, conllevaría indefectiblemente a que la gestión pública se torne ineficiente e incapaz de darle respuesta a las nuevas necesidades del colectivo. Es por ello, que se ha venido aceptando que es viable que el legislador, en la misma ley, faculte a la Administración para que dicte reglas y normas reguladoras de la función administrativa, que le permita tener cierta libertad de acción en el cumplimiento de sus funciones propias, lo cual de modo alguno puede estimarse como una transgresión de los principios de legalidad y de reserva legal.

En este orden de ideas, vale la pena destacar la sentencia proferida por la Corte en Sala Plena, de la entonces Corte Suprema de Justicia en fecha 13 de febrero de 1997, (caso: Venevisión), en la que se indicó lo siguiente:

"(...) estima esta Corte exigible conforme a nuestro ordenamiento que las limitaciones o restricciones al ejercicio de los derechos fundamentales de los administrados, consagrados constitucionalmente mediante disposición expresa, o bien a través de la formula general del artículo 50, venga impuesta -en principio e inicialmente- sólo por Ley que, en todo caso, ha de respetar el contenido esencial de los mismos ... y salvo posteriores precisiones, al ámbito de la actividad de la Administración dirigida a producir actos de contenido sancionatorio o ablatorio por lo que, en principio y en términos generales, tales actos deben encontrar apoyo en normas de rango legal que especifiquen claramente en que consisten esas conductas u obligaciones cuya realización o incumplimiento, respectivamente, acarrea el padecimiento de los efectos perjudiciales también legalmente fijados ...

... omissis ...

Lo hasta aquí expuesto podría afirmarse que constituye el régimen general, llamado a regir en principio lo relativo a la tipificación de infracciones y el establecimiento de sanciones, siempre dentro de un marco de relaciones ordinarias entre la Administración y los administrados al que alude el párrafo anterior, régimen que -como bien señala la accionante- encuentra reflejo en lo dispuesto por el artículo 10 de la Ley Orgánica de procedimientos Administrativos que prohibe, en principio, la posibilidad de que por acto administrativo puedan crearse sanciones o modificarse las establecidas mediante Ley. Pero ello -como se ha enfatizado anteriormente- es sólo "en principio", pues el propio texto del artículo 10, mediante la expresión "salvo dentro de los límites determinados por la Ley", deja abierta en criterio de esta Corte la posibilidad para que los actos sublegales puedan actuar efectivamente como complemento o colaboración de la Ley, y no exclusivamente en materias ajenas a la garantía de reserva legal, como lo pretende la accionante, dado de que para ello carecería de sentido aclaratoria o salvedad alguna, sino precisamente en materias sujetas por excelencia a dicha garantía, como las relativas a sanciones y tributos referidos por la norma.

De esta forma, si bien puede sostenerse que en materia de sanciones administrativa rige como principio general el de la exigencia de la reserva legal, en los términos antes expuestos y como garantía general a la libertad dentro del marco de las relaciones ordinarias entre la Administración y los administrados, no puede desatenderse la circunstancia de que, aun dentro de dicho régimen general y en esa clase de relaciones, existe excepcionalmente la posibilidad de dar cabida o participación a los actos de rango sublegal para que desarrollen una labor de colaboración o complemento de la Ley, no obstante tratarse de una materia sancionatoria (...)". (resaltado del presente fallo).

Ahora bien, en lo que concierne al acaso tratado es pertinente revisar tanto la Ley de Empresas de Seguros y Reaseguros vigente para la época en que se dictó la Resolución Nº 055, de fecha 9 de julio de 1982, por parte de la Superintendencia de Seguros, como la aplicable al momento de imponerse la sanción cuestionada, pues este análisis normativo debe efectuarse en todo su contexto, de manera que se pueda constatar la procedencia o no de los alegatos de la recurrente.

Así, la Ley de Empresas de Seguros y Reaseguros, publicada en la Gaceta Oficial de la República de Venezuela de fecha 8 de agosto de 1975, Nº 1.763 Extraordinario, disponía en sus artículos 1 y 174 lo siguiente:

"Artículo 1.- La intervención del Estado en la actividad aseguradora y reaseguradora la realizará el Ejecutivo Nacional por órgano de la Superintendencia de Seguros, servicio técnico adscrito al Ministerio de Hacienda o al Despacho Ejecutivo que disponga el Presidente de la República en C. deM..

Artículo 174.- El Ministro de Hacienda, o en sus casos, la Superintendencia de Seguros, podrá imponer sanciones a las empresas de seguros y de reaseguros que no dieren cumplimiento a las disposiciones legales o no acaten sus resoluciones ...". (subrayado de la Sala).

Por su parte, la Ley de Empresas de Seguros y Reaseguros, publicada en la Gaceta Oficial de la República de Venezuela de fecha 8 de marzo de 1995, Nº 4865 Extraordinario, en los artículos 1º, 6º, el ordinal 5º de artículo 13 y el artículo 169 de la mencionada ley, consagró lo siguiente:

"Artículo 1º. El objeto de esta Ley es establecer los principios y mecanismos mediante los cuales el Estado regula las actividades aseguradora, reaseguradora y conexas realizadas en el país, en beneficio de los contratantes, asegurados y beneficiarios de los seguros mercantiles y de la estabilidad del sistema asegurador.

La intervención del Ejecutivo Nacional en las actividades aseguradora, reaseguradora y conexas, desarrolladas en el país, se realizará por órgano de la Superintendencia de Seguros, servicio autónomo de carácter técnico, sin personalidad jurídica, adscrito al Ministerio de Hacienda.

Artículo 6º. La Superintendencia de Seguros tendrá a su cargo la inspección, supervisión, vigilancia, fiscalización, regulación y control de la actividad aseguradora y en especial de las empresas de seguros y de reaseguros constituidas en el país, de los productores de seguros, de los ajustadores de pérdidas, de los peritos avaluadores, de los inspectores de riesgos, de las sociedades de corretaje de reaseguros y de las representaciones de las empresas de reaseguros constituidas en el exterior.

Artículo 13. El Superintendente de Seguro tendrá los siguientes deberes y atribuciones:

... omissis ...

5º. Dictar normas relativas a la organización de una cámara de compensación de deudas recíprocas de las empresas de seguros, velar por el establecimiento de dicha cámara de compensación y supervisar su correcto funcionamiento. Dictar normas relativas a la capacidad de endeudamiento de las empresas de seguros y de reaseguros; así como dictar regulaciones de carácter contable sobre la información financiera que deban suministrar los sujetos regulados por esta Ley, tales como consolidación de balances, auditorías externas, código de cuentas, forma de presentación de los estados financieros y valuación de activos.

Artículo 169. La Superintendencia de Seguros, podrá imponer sanciones a las empresas de seguros y de reaseguros que contravengan lo dispuesto en los artículos 65, 66, 67, 68, 69, 71, 73, 74, 75, 76, 77, 78, 95, 99, 100, 102, 103, 104, 105, 106, 108, 109, 110, 111, 116, 149, 151, 152, de esta Ley, o no ejecuten sus decisiones ...".

(subrayado de la Sala).

Examinadas las normas supra transcritas, se evidencia que el ramo asegurador reviste una especial significación para el legislador, quien consideró, incluso, como necesaria la intervención del Organo Ejecutivo a través de la Superintendencia de Seguros, a los efectos de inspeccionar, supervisar, vigilar, fiscalizar, regular y controlar la actividad aseguradora, y bajo estas premisas, es lógico interpretar que la misma pueda dictar las normas y parámetros que estime pertinentes a tales fines, todo con el objeto de salvaguardar a los asegurados. Conforme a esto, luce entendible y por demás coherente, que esas disposiciones que emita la Superintendencia de Seguros se constituyan de obligatorio cumplimiento para las empresas aseguradoras; esto emerge, inclusive, del contenido mismo del artículo 174 de la Ley de Empresas de Seguros y Reaseguros de 1975, como el artículo 169 de la ley de 1995, que prescriben como eventual presupuesto sancionable el incumplimiento de las resoluciones y decisiones que adopte la Superintendencia de Seguros, siempre y cuando, y es conveniente clarificarlo, se traten de aquellas decisiones consustanciales a las labores de control que la misma realiza, tal y como sucede en el caso aquí tratado.

No puede existir una interpretación contraria a la expuesta, pues carecería de sentido y de utilidad práctica que el legislador haya dejado en manos de la autoridad administrativa el dictar las resoluciones o decisiones necesarias para el desarrollo de las funciones propias de la Superintendencia de Seguros, si la falta de cumplimiento por parte de aquellos a quienes van dirigidas no puede ser objeto de sanción alguna.

Es así, como en razón de esa función fiscalizadora y de vigilancia, la Superintendencia de Seguros dictó la Resolución Nº 055, de fecha 9 de julio de 1982, en la que prescribió la obligación de las empresas de seguros de remitir a ese organismo, dentro de un determinado plazo, la relación pormenorizada de los Grupos de Cuentas Nº 201, "Representación de las Reservas Técnicas" y Nº 401, "Reservas Técnicas", resolución en la que si bien no se dispuso de manera directa sanción alguna, no es menos cierto que la misma se configuraba como una decisión de carácter obligatorio para sus destinatarios, emitida en el marco de las funciones propias del mencionado servicio y establecedora de una carga para las empresas de seguros, y que el no cumplirla debía aparejar necesariamente una consecuencia, en este caso de carácter sancionador, para lo cual resultaba aplicable el artículo 169 de la propia Ley de Empresas de Seguros y Reaseguros vigente en ese momento. Así las cosas, estima la Sala que de acuerdo a la doctrina y jurisprudencia señalada, así como de la normativa expuesta con anterioridad, en el presente caso no se produjo vulneración a los principios de legalidad y de reserva legal, ni existe la falta de potestad sancionataria alegada, en tanto y en cuanto la propia Ley facultó a la autoridad administrativa para que fiscalizara, controlara, regulara y en general normara la actividad aseguradora, sumado a que en este contexto estableció que la falta de cumplimiento, por parte de las empresas aseguradoras, de las decisiones que aquella adoptara sería objeto de las correspondientes sanciones; de allí que lo argumentado en este sentido por la impugnante debe ser desestimado. Así se declara.

En lo que se refiere a la argumentada vulneración de los principios de legalidad y reserva legal, debido a que se le impuso una "sanción de plano", que no existe medio jurídico alguno que vincule, la Resolución Nº 055 con el artículo 169 de la Ley de Empresas de Seguros y Reaseguros aplicable para aquel momento, y que es inaceptable que el mismo órgano que aplica la sanción, sea el mismo que crea el supuesto de hecho que la origine, debe la Sala precisar lo siguiente:

La "sanción de plano", entendida doctrinariamente como aquella aplicada sin la existencia de un procedimiento administrativo mínimo, a criterio de la Sala no se configura en el presente asunto, toda vez que surge de autos que la recurrente tuvo conocimiento de las Acta Especiales levantadas por la autoridad administrativa, permitiéndosele efectuar las observaciones que considerara pertinentes; además que ejerció oportunamente los recursos que correspondían tanto en sede administrativa como judicial, lo que demuestra el cabal ejercicio de su derecho a la defensa, evidenciándose pues, la existencia de la actividad procedimental necesaria como para que se salvaguardaran sus derechos fundamentales, por lo que se estima que no hubo violación al principio de legalidad debido a la supuesta imposición de una sanción de plano. Así se declara.

Por otra parte, si bien el contenido de la Resolución Nº 055, en una redacción poco afortunada, no especificó que su incumplimiento sería sancionado de acuerdo con el artículo 174 de la Ley de Empresas de Seguros y Reaseguros vigente para esa época, no es menos cierto que sí establece una carga efectiva en cabeza de las empresas de seguros, que es la de remitir a la Superintendencia de Seguros los Códigos de Cuentas Nos. 201 y 401, en el plazo de treinta días (30) días siguientes a la finalización del trimestre correspondiente, constituyendo tal acto una real decisión administrativa que complementa el contenido de la ley, por lo que su inobservancia indefectiblemente era causante de la imposición de penalidades, de acuerdo con la citada norma o con el artículo 169 de la ley vigente al momento de imponerse la multa cuestionada.

Luego, como quiera que la Superintendencia de Seguros tiene, entre otras funciones, la inspección, supervisión, vigilancia, fiscalización, regulación y control de la actividad aseguradora, es lógico que ante eventuales incumplimientos de las decisiones por ella emitidas, establezca las respectivas sanciones por medio de los actos administrativos correspondientes; los cuales en todo caso son recurribles tanto en sede administrativa como jurisdiccional. Asimismo, debe resaltarse que el legislador sabiamente en muchas oportunidades delega en la Administración la posibilidad de dictar normas para su eficaz funcionamiento, de manera de evitar que las autoridades públicas se constituyan en una suerte de "autómatas", o "ejecutores mecánicos" de decisiones dictadas previamente por él, lo que perjudicaría el cumplimiento de la gestión, por lo que es frecuente encontrarnos con situaciones como la analizada, en que legalmente se permitió que la Superintendencia de Seguros emitiera ciertas y determinas normativas de obligatoria observancia, para las empresas aseguradoras, cuyo incumplimiento acarrearía sanciones, consagradas previamente en un texto legal.

En virtud de lo expuesto, considera la Sala que en el presente caso no se evidencia que, con base a los planteamientos supra mencionados, se haya producido la violación de los principios de legalidad y reserva legal, de allí que dichos señalamientos deben ser desechados. Así se declara.

Determinado lo anterior, toca ahora considerar el alegato de la recurrente de que en el asunto tratado existen graves vicios relacionados con el establecimiento de la multa, refiriéndose particularmente a la ausencia de culpa de su parte, a la irrazonabilidad, inmotivación y desproporcionalidad de la sanción que le fuese impuesta.

En este sentido, no puede dejar la Sala de observar que bajo los anteriores señalamientos la impugnante cuestiona el acto originario de imposición de multa, ya no se refiere de manera directa a vicios del acto que causó estado y en consecuencia considerado como recurrible, por lo que se estima pertinente el reiterar lo que en múltiples oportunidades se ha establecido acerca de este punto.

Así, es doctrina de este Alto Tribunal que sólo serán impugnables, por ante la jurisdicción contencioso - administrativa aquellos actos que han causado estado, es decir aquellos que no son susceptibles de apelación por haberse agotado la vía gubernativa o jerárquica, ya sean ellos definitivos, ya de trámite, siempre que estos últimos decidan, directa o indirectamente, el fondo del asunto, de tal modo que pongan fin al juicio o hagan imposible su continuación”, indicándose adicionalmente, a nivel jurisprudencial que el acto de trámite será igualmente recurrible cuando sea capaz de generar indefensión al particular. De manera que, si los argumentos de hecho y de derecho que la parte actora expone en su escrito recursorio no se dirigen al tipo de acto antes señalado, el recurso interpuesto resultará inadmisible de acuerdo con el artículo 113 de la Ley Orgánica de la Corte Suprema de Justicia.

El anterior criterio se puede ver reflejado en diversos fallos de esta Sala, como el dictado el 5 de marzo de 2003, publicado el día 6 del mismo mes y año, (caso: La Oriental de Seguros C.A.), en el que se señaló lo siguiente:

"(...) Es de observarse que en este caso, una vez ejercido el recurso de reconsideración contra la mencionada Providencia Nº 0001395, y declarado sin lugar, así como recurrido jerárquicamente ante el entonces Ministro de Hacienda, e igualmente declarado sin lugar, es en relación a este último acto que la actora debió, en principio, dar cumplimiento al mandato contenido en el aludido artículo 113 de la Ley Orgánica de la Corte Suprema de Justicia, toda vez que el mismo confirmó en todas sus partes la sanción acordada por la Superintendencia de Seguros.

Es así como resulta la obligación de cumplir con lo dispuesto en la aludida norma, en el sentido de indicar con toda precisión las razones de hecho y de derecho en que se funda la acción y el señalamiento de las disposiciones legales y constitucionales, presuntamente infringidas y que en este caso, deben guardar relación directa con el acto dictado por el Ministro de Hacienda que decide el recurso jerárquico y no con el acto originario de imposición de sanción, ni el de su confirmación en reconsideración, como evidentemente lo plantea la recurrente.

... omissis ...

Tampoco se mencionan las normas constitucionales y legales vulneradas por dicho acto, sino que el escrito de demanda se limita en gran medida a hacer una serie de consideraciones sobre violaciones legales, que afectarían a la decisión originaria, confirmada con ocasión de resolverse el recurso de reconsideración, pero, se insiste, no se efectúa ningún alegato preciso con respecto al acto que resuelve el recurso jerárquico, no pudiendo esta Sala suplir lo que constituye en una obligación de la parte actora. En razón de todo lo anterior, la demanda resulta inadmisible por violación del artículo 113 de la Ley Orgánica de la Corte Suprema de Justicia (...)". (resaltado del presente fallo).

Es así como se debe tener presente que los vicios que se aleguen en los recursos de nulidad y que se encuentran sujetos a valoración por el órgano jurisdiccional, serán aquellos que presentan una clara vinculación con el acto que causó estado, y no únicamente con la decisión administrativa originaria.

Clarificado lo anterior, es de indicarse que en el asunto tratado, si bien es cierto que la recurrente se refiere a los presuntos vicios relacionados con el establecimiento de la multa -acto originario-, no es menos cierto que procura establecer la mínima relación necesaria con el acto administrativo recurrido, para que de esta forma sus argumentos sean susceptibles de revisión por este Alto Tribunal; en razón de lo expuesto la Sala procede a examinar lo señalado por la actora de la manera siguiente:

Con respecto a la esencia de la culpabilidad, son múltiples las interrogantes que carecen de explicaciones convincentes y muchos los elementos que en cuanto a la misma faltan por determinar.

El tratamiento que se le ha dado a la culpabilidad como factor a ser eventualmente considerado en esta materia, ha variado constantemente; desde posiciones que rechazan de forma absoluta la culpabilidad, por ser ésta incompatible con la responsabilidad objetiva que preside originariamente el área de las infracciones administrativas cometidas por los particulares, hasta aquellas que suponen la exigencia de la culpabilidad: no basta querer el resultado (voluntariedad psicológica), sino que es necesario querer el resultado ilícito (intencionalidad, culpabilidad).

Pero más allá de la postura que se adopte al respecto, es conveniente que en todo caso se revise el sustento de la "ausencia de culpa" esgrimida por la recurrente, para que se pueda determinar si tal supuesto se encuentra presente en el asunto tratado.

Del contenido del expediente bajo análisis, así como de las propias afirmaciones de la accionante, se desprende que la sociedad de comercio Seguros La Federación C.A., conocía el contenido de la Resolución Nº 055, de fecha 9 de julio de 1982 y que el incumplimiento de la obligación prevista en la misma, se debió "a un extravío de la documentación correspondiente" (folio 91), y a que "hubo rotación de personal, lo que aunado a fallas técnicas del sistema de computación, trajo como consecuencia, que el cierre de los meses de Agosto y Septiembre de 1995, no fueron procesados a tiempo" (folio 92), razones éstas que a criterio de la Sala no justifican de modo alguno que se haya incurrido en la infracción administrativa que generó la imposición de la multa cuestionada. Es por ello que el vicio alegado por la impugnante resulta improcedente. Así se declara.

Luego, en lo que concierne a la violación del principio de razonabilidad y congruencia que aducen los apoderados judiciales de la empresa accionante, debe señalarse que para esta Sala la información a que se refiere la Resolución Nº 055, y que debe remitirse a la Superintendencia de Seguros, puede entenderse como un valor indicativo que le permite al referido organismo observar eventuales irregularidades o deficiencias y adoptar en su caso, las medidas correctivas a que haya lugar, en el marco de sus funciones de fiscalización y control de la actividad aseguradora. De manera, que dada la relevancia que el propio legislador le reconoce al ramo del seguro y todo lo que el mismo involucra, así como el interés público que subyace en esta actividad, es claro que la materia de las reservas debe ser objeto de una constante vigilancia, de tal forma que siempre se encuentren salvaguardados los derechos de los asegurados.

De acuerdo a lo expuesto, se estima que la actuación de la autoridad administrativa fue lo suficientemente razonable y congruente en razón de los intereses tutelados, de allí que la denuncia efectuada por la recurrente sobre esta materia es improcedente. Así se declara.

Por otra parte, alegan los representantes judiciales de la sociedad mercantil Seguros La Federación C.A., que en el presente caso se incurrió en el vicio de inmotivación, además de vulnerarse el principio de proporcionalidad.

En este sentido, es conveniente en primer lugar resaltar que el requisito de motivación puede tenerse por cumplido, cuando ésta emerja del contenido de los antecedentes del acto impugnado, lógicamente siempre y cuando el destinatario de aquel haya tenido acceso y conocimiento de los mismos. Igualmente, se ha reconocido que la motivación puede, incluso, ser concomitante o previa a la emisión del acto, siempre que el particular haya podido conocer las razones de hecho y de derecho que sustentan el dictado del acto por parte de la Administración.

Así las cosas, se evidencia del expediente bajo estudio que la impugnante siempre tuvo conocimiento de las razones que sustentaron la actuación de la Administración, pues en su oportunidad formuló las observaciones que estimó pertinentes a las Actas Especiales levantadas por la Superintendencia de Seguros; sumado a que en cada uno de los recursos interpuestos, tanto en sede administrativa como judicial, reconoció que la multa impuesta se debió al incumplimiento de lo preceptuado en la Resolución Nº 055 tantas veces mencionada.

Al margen de lo anterior, consta que el acto administrativo por medio del cual se sanciona a la actora, se indica expresamente que "en vista de la transgresión por parte de SEGUROS LA FEDERACION C.A., a la decisión de este Organismo contenida en la citada Resolución Nº 055 de fecha 9 de julio de 1982, de conformidad con lo establecido en la letra b) del Artículo 169 de la Ley de Empresas de Seguros y Reaseguros, decide: Imponer a la empresa SEGUROS LA FEDERACION C.A., ... multa por la cantidad de QUINIENTOS MIL BOLIVARES (Bs. 500.000,00)", de allí que considera la Sala que en el asunto tratado no se configura el vicio de inmotivación capaz de hacer nulo el acto recurrido, conforme lo solicita la accionante, por lo que dicho alegato debe ser desechado. Así se declara.

Finalmente, en lo que se refiere a la violación del principio de proporcionalidad, se hace extensible lo expuesto al momento de tratar la vulneración del principio de racionalidad precedentemente analizado, por cuanto es clara la importancia que tiene, dentro de la actividad aseguradora, que la Superintendencia de Seguros pueda contar con toda la información relativa a las reservas, pues éstas vienen a representar una garantía para los asegurados de que sus acreencias siempre serán debidamente satisfechas.

Aunado a lo explicado, debe observarse que del catálogo de sanciones a que hace mención el artículo 169 de la Ley de Empresas de Seguros y Reaseguros aplicable ratione temporis, la Administración estableció una sanción intermedia, como lo fue la multa y en este caso en su límite mínimo.

Es por todo lo expuesto, que esta Sala estima que en la presente causa no se verificó la violación del principio de proporcionalidad. Así se declara.

V

DECISION

En virtud de los razonamientos que anteceden, esta Sala Político-Administrativa del Tribunal Supremo de Justicia, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la Ley, declara SIN LUGAR el recurso de nulidad interpuesto por los abogados L.O.A. y N.F., actuando con el carácter de apoderados judiciales de la sociedad mercantil SEGUROS LA FEDERACION C.A., contra el acto administrativo Nº 3844 de fecha 12 de marzo de 1998, dictado por el entonces Ministro de Hacienda.

Publíquese, regístrese y comuníquese. Archívese el expediente judicial. Cúmplase lo ordenado.

Dada, firmada y sellada en el Salón de Despacho de la Sala Político-Administrativa del Tribunal Supremo de Justicia, en Caracas a los diez (10) días del mes de diciembre del año dos mil tres. Años 193º de la Independencia y 144º de la Federación.

El Presidente Ponente,

L.I. ZERPA

El Vicepresidente,

HADEL MOSTAFÁ PAOLINI La Magistrada,

Y.J.G.

La Secrearia,

A.M.C. Exp: 1998-14914

LIZ/ajc En once (11) de diciembre del año dos mil tres, se publicó y registró la anterior sentencia bajo el Nº 01947.