Decisión nº 203 de Juzgado Superior en lo Civil, Contencioso y Administrativo de Barinas, de 28 de Mayo de 2007

EXP. 6176-2006

REPUBLICA BOLIVARIANA DE VENEZUELA

JUZGADO SUPERIOR CIVIL Y CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

DE LA CIRCUNSCRIPCIÓN JUDICIAL DE LA REGIÓN DE LOS ANDES

IDENTIFICACION DE LAS PARTES

PARTE QUERELLANTE: FRANCISCA JACKHELINE ARIAS, venezolana, mayor de edad, titular de la cédula de identidad N° 9.252.510, domiciliada en Jurisdicción de Obispos del Estado Barinas, asistida por el Abogado D.T.P., inscrito en el INPREABOGADO bajo el N° 28.278.

PARTE QUERELLADA: MINISTERIO DE INTERIOR Y JUSTICIA, hoy, MINISTERIO DEL PODER POPULAR PARA RELACIONES INTERIORES Y JUSTICIA.

MOTIVO: RECURSO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO FUNCIONARIAL.

I

SÍNTESIS DE LA CONTROVERSIA

La presente causa se inicia por Querella interpuesta en fecha 08 de mayo de 2006, por la ciudadana FRANCISCA JACKHELINE ARIAS, titular de la cédula de identidad N° 9.252.510, asistida por el Abogado D.T.P. inscrito en el Inpreabogado bajo el N° 28278, alegando en el libelo de la demanda que en fecha 25 de Octubre de 1984, fue designada por la Dirección de Registros y Notarías del Ministerio Justicia de la República de Venezuela (hoy Ministerio del Poder Popular para Relaciones Interiores y Justicia de la República Bolivariana de Venezuela, para ocupar el cargo de Escribiente de Registro I de la Oficina de Registro Subalterno del Distrito A.A.T. delE.B., según Oficio N° 0230-8067, posteriormente según oficio N° 0230-740 del 22 de Febrero de 1988, pasó a ocupar el mismo cargo en la Oficina Subalterna de Registro del Distrito Obispos del Estado Barinas, haciéndolo en forma ininterrumpida hasta el momento de su destitución, acaecida según Resolución Administrativa N° 06 de fecha 30 de Enero de 2006, suscrita por la ciudadana S.I.S.C., en su condición de Directora General encargada de Recursos Humanos del Ministerio del Interior y Justicia (hoy Ministerio del Poder Popular para Relaciones Interiores y Justicia)

Alega que en el caso de autos se le violó su derecho a la defensa y al debido proceso consagrado en el Artículo 49 de la Constitución de la República Bolivariana de Venezuela, por cuanto el acto administrativo impugnado se fundamentó sin que existieran otras pruebas en las declaraciones o testimonios que rindieron ante la administración los ciudadanos C.G., Registrador Inmobiliario de los Municipios Obispos y C.P. delE.B., J.R., Chofer particular del Registrador, YUBEIDY BRICEÑO, Aseadora de la Oficina de Registro, M.M., Contador I de la Oficina de Registro, estos testimonios fueron rendidos ante la Unidad de Asesoría Legal de la Dirección de Recursos Humanos del Ministerio de Relaciones Interiores y Justicia (hoy Ministerio del Poder Popular para Relaciones Interiores y Justicia), cuando apenas se iniciaba el procedimiento administrativo o informativo de destitución, y sin que hubiesen sido ratificadas dichas declaraciones en el lapso probatorio respectivo del procedimiento, de manera que le hubiesen permitido ejercer el legítimo derecho a la repregunta de estos ciudadanos, tal como se encuentra establecido en el artículo 58 de la Ley Orgánica de Procedimientos Administrativos, en concordancia con lo previsto en el Artículo 485 del Código de Procedimiento Civil, así pues al no permitírsele ejercer el derecho de repreguntar a los testigos antes mencionados en el lapso probatorio del Procedimiento Administrativo, se le violó el derecho a la defensa procedente en todo estado y grado del procedimiento ya que no se le permitió a través de la repregunta poder desvirtuar o invalidar el testimonio o declaración rendida por cada unos de ellos ante la Dirección de Recursos Humanos y tampoco se le permitió ejercer el acceso o control respectivo de la prueba de testigos o testimonial promovida y evacuada sólo por la parte promovente.

Agrega que “…al habérsele violado el derecho a la defensa y al control o de la prueba de testigos, el acto impugnado es nulo, de nulidad absoluta por violación de derechos y garantías constitucionales y establecerlo así el artículo 25 de la Constitución Nacional en concordancia con el Artículo 19 numeral 1° de la Ley Orgánica de Procedimientos Administrativos, al considerarlo acceso nulo, de nulidad absoluta, a todo acto cuando esté expresamente determinado por una N.C.”.

Que el acto impugnado adolece “de una incompetencia directa porque el funcionario que dicto la medida de destitución no está expresamente facultado para ello, ejerce una competencia que no le está asignada directamente , hay un vicio de ilegalidad que afecta la validez del acto administrativo dictado, el funcionario que dictó la medida ha usurpado también atribuciones o competencias que son de otro órgano de la administración” Que de conformidad con los artículos 89 numeral 8 de la Ley del Estatuto de la Función Pública y 115 del Reglamento General de la Ley de Carrera Administrativa, la imposición de la medida de destitución corresponde a la M.A. delÓ. o Ente y que en el presente caso, la M.A. delM. deR. e Interiores y Justicia (hoy Ministro del Poder Popular para Relaciones Interiores y Justicia), y que su destitución la realizó la ciudadana S.I.S.C., actuando con el carácter de Director General de Recursos Humanos Encargada, siendo que dicha funcionaria es incompetente para dictar el acto de destitución, y que dicha atribución la tiene el Ministro del Interior y Justicia de la República (hoy Ministro del Poder Popular para Relaciones Interiores y Justicia), según los artículos 89 de la Ley del Estatuto y 115 del Reglamento General de la Ley de Carrera Administrativa.

Alega la violación del principio constitucional NON BIS IN IDEM, por cuanto el ciudadano Ministro del Interior y Justicia J.C.E., según Resolución Nº 13, procedió a la aplicación de la medida de suspensión del cargo con goce de sueldo, violando su derecho Constitucional a la presunción de inocencia consagrado en el articulo 49 numeral 2 de la Constitución Nacional de la República y en los artículos 11 de la Declaración Universal de los Derechos Humanos y 8 numeral 2, de la Convención Americana sobre Derechos Humanos, ya que procedió a suspenderla del cargo de Escribiente I al servicio de ese Ministerio, sin que antes hubiese comprobado su culpabilidad conforme al procedimiento administrativo.

Que el Ministro, no podía imponerle la sanción de suspensión del cargo, sin antes haber probado en el procedimiento administrativo su culpabilidad, aun más que si bien esta autorizado para dictar medidas cautelares estas deben dictarse luego de haberse dado cumplimiento a los requisitos necesarios para la procedencia de las mismas, como lo son el Fumus B.I. y al Periculum In Mora, cuyo procedimiento era necesario.

Finaliza solicitando que se declare con lugar el Recurso Contencioso Administrativo Funcionarial, que se ordene su reposición o reinstalación en el cargo de Escribiente I adscrita al Registro Inmobiliario de los Municipios Obispos y C.P. delE.B., al servicio del Ministerio de Interior y Justicia de la República Bolivariana de Venezuela (hoy Ministerio del Poder Popular de Relaciones Interiores y Justicia) que ocupaba para el momento de su ilegal retiro en dicho Ministerio, además el pago de los salarios, Mora y demás beneficios contractuales dejados de percibir desde su ilegal retiro hasta su definitiva reinstalación.

En fecha quince (15) de Mayo de 2006, este Tribunal Superior admitió la demanda ordenando las notificaciones correspondientes. Posteriormente, cumplidas todas las formalidades de Ley procedió a fijar la Audiencia Definitiva, la cual se recoge en Acta de fecha 26 de Abril de 2007, estando presente el Abogado D.T.P., ya suficientemente identificado, apoderado judicial de la parte querellante, asimismo, se dejó constancia que la parte querellada no se presentó ni por si ni por medio de apoderados judiciales; concedido el derecho de palabra al querellante, expuso, entre otros aspectos que su representada es una funcionaria de carrera al servicio de la administración pública, que fue destituida con dieciséis (16) años de servicio del cargo de Escribiente I, alegando la existencia de vicios constitucionales y legales y finalmente solicitó se declarara con lugar la presente querella.

II

CONSIDERACIONES PARA DECIDIR

Ahora bien, esta Juzgadora pasa a decidir con base en las siguientes consideraciones:

Señala la querellante que se le vulneró el derecho a la defensa consagrado en el artículo 49 de la Constitución de la República Bolivariana de Venezuela, porque al no permitírsele ejercer el derecho de repreguntar a los testigos en el lapso probatorio del procedimiento administrativo, los cuales debían ratificar sus testimonios y permitirle el acceso a la prueba, estos terminaron siendo promovidos e interrogados sólo por la administración, y con ello se le violó su derecho a la defensa procedente en todo estado y grado del procedimiento administrativo, porque no se le permitió a través de la repregunta poder desvirtuar o invalidar el testimonio o declaración rendida por cada uno de ellos ante la Dirección de Recursos Humanos, tampoco se le permitió ejercer el acceso o control respectivo de la prueba de testigos o testimonial promovida y evacuada sólo por la parte promovente, violándose el derecho mencionado. Concluye que, por violación al derecho a la defensa y al control o acceso de la prueba de testigos, el acto impugnado es nulo de nulidad absoluta de conformidad con el artículo 25 de la Constitución Nacional (sic) en concordancia con el artículo 19 numeral 1 de la Ley Orgánica de Procedimientos Administrativos.

Sobre este alegato de violación al derecho a la defensa porque no se le permitió controlar la prueba de testigos mediante la repregunta, debe esta Juzgadora entrar a examinar las actas que conforman el expediente administrativo, en efecto, del mismo se evidencian las siguientes circunstancias:

Que en fecha 13 de julio de 2005 a la ciudadana F.A., titular de la Cédula de Identidad N° 9.252.510, Escribiente I, adscrita al Registro Inmobiliario de los Municipios Obispos y C.P. delE.B., se le aperturó una averiguación administrativa para la comprobación de las presuntas faltas denunciadas (folio 194), que en esa misma fecha, la Directora General de Recursos Humanos (E) del Ministerio del Interior y Justicia (hoy Ministerio del Poder Popular para Relaciones Interiores y Justicia) emitió comunicaciones a los ciudadanos: J.R., MAYRA CONTRERAS, C.G. SANOJA, YUBEIDI BRICEÑO, F.A. (Parte querellante) tal como se evidencia de los folios 195 al 199, a los fines de que rindieran declaración testimonial e informativa. Que posteriormente en fecha 25 de julio de ese mismo año, el ciudadano Ministro del Interior Justicia (hoy Ministro del Poder Popular para Relaciones Interiores y Justicia) dicta Resolución N° 13, mediante la cual procede de conformidad con los numerales 2, 11 y 18 del artículo 76 de la Ley Orgánica de la Administración Pública, concatenado con el numeral 2 del artículo 5 de la Ley del Estatuto de la Función Pública, a suspender del cargo con goce de sueldo a la querellante por una duración de sesenta días continuos, contados a partir de su notificación, de conformidad con el artículo 90 de la Ley del Estatuto de la Función Pública (folios 200-201), de la cual fue notificada mediante oficio N° 0106 de fecha 25 de julio de 2005 (folio 202).

Ahora bien, es a partir del auto de determinación de cargos de fecha 30 de Agosto de 2005, que corre inserto al folio 238 del expediente administrativo, cuando la Dirección General de Recursos Humanos a través de la División de Asesoría Legal, procedió de conformidad con el numeral 2 del artículo 89 de la Ley del Estatuto de la Función Pública, a determinar los cargos en los cuales aparece presuntamente incursa la mencionada funcionaria de conformidad con el numeral 6 del artículo 86 eiusdem, en lo atinente a las vías de hecho, ordenando la notificación de los hechos que se le imputan. Notificación de la instrucción del expediente disciplinario de destitución, que consta al folio 239. Se observa, asimismo, el auto de formulación de cargos y el escrito de descargo en los folios 241 y 243 al 247, respectivamente. Al folio 260, consta auto de apertura de lapso probatorio en el que se acuerda abrir el lapso probatorio de cinco (5) días hábiles, a fin de que la funcionaria investigada promoviera y evacuara las pruebas que considerase conveniente para su defensa y en efecto haciendo uso de ese derecho promueve escrito de promoción de pruebas tal como se evidencia en los folios 261 al 271. Finalmente, en el auto de cierre del lapso probatorio (folio 379) la Administración acuerda remitir el expediente disciplinario a la Dirección General de Consultoría Jurídica, a los fines de dar cumplimiento a lo previsto en el numeral 7 del artículo 89 de la Ley del Estatuto de la Función Pública y oída su opinión dicta Resolución mediante la cual impone la sanción de destitución a la querellante.

Como puede evidenciarse claramente, la evacuación de las testimoniales realizadas por la Administración Pública fueron rendidas con el objeto de profundizar la investigación en cuanto a los hechos investigados, y determinar los cargos. Esto se realiza en una fase preliminar del procedimiento, donde si bien ya había sido debidamente notificada de la apertura de la averiguación administrativa, no le habían sido formulado a la querellante los cargos correspondientes.

En este sentido, se evidencia que una vez formulados los cargos, se abre una fase de descargos y un lapso probatorio con la finalidad de que el investigado, tenga la oportunidad de desvirtuar, todas las imputaciones realizadas en su contra, ejerciendo su derecho constitucional a la defensa.

Con fundamento en lo anteriormente señalado, considera este Órgano Jurisdiccional que a la querellante se le garantizó en todo momento el ejercicio de su derecho constitucional a la defensa, pues, se le siguió un procedimiento administrativo disciplinario de destitución de conformidad con lo establecido en el artículo 89 de la Ley del Estatuto de la Función Pública, en el que pudo hacer uso del derecho a probar y/o ejercer el control de la prueba evacuada por la Administración Pública, sin embargo, como se evidencia de su escrito de promoción de pruebas, la querellante se limitó a promover sus propias testimoniales sin traer nuevamente al procedimiento los testigos promovidos por la Administración Pública con el fin de ejercer su derecho a repregunta. Por tal motivo se desecha el presente alegato y así se declara.

Alega igualmente la incompetencia del funcionario que dictó la medida de destitución, conforme al artículo 26 de la Ley Orgánica de la Administración Pública y el principio de legalidad (Artículo 4 eiusdem). Señala que el acto impugnado adolece “de una incompetencia directa porque el funcionario que dicto la medida de destitución no está expresamente facultado para ello, ejerce una competencia que no le está asignada directamente , hay un vicio de ilegalidad que afecta la validez del acto administrativo dictado, el funcionario que dictó la medida ha usurpado también atribuciones o competencias que son de otro órgano de la administración” y que de conformidad con los artículos 89 numeral 8 de la Ley del Estatuto de la Función Pública y 115 del Reglamento General de la Ley de Carrera Administrativa, la imposición de la medida de destitución corresponde a la M.A. delÓ. o Ente y que en el presente caso, la M.A. delM. deR. e Interiores y Justicia (hoy Ministro del Poder Popular para Relaciones Interiores y Justicia), y que su destitución la realizó la ciudadana S.I.S.C., actuando con el carácter de Directora General de Recursos Humanos Encargada, siendo que dicha funcionaria es incompetente para dictar el acto de destitución, y que dicha atribución la tiene el Ministro del Interior y Justicia de la República (hoy Ministro del Poder Popular para Relaciones Interiores y Justicia), según los artículos 89 de la Ley del Estatuto y 115 del Reglamento General de la Ley de Carrera Administrativa.

Que el acto administrativo es nulo de nulidad absoluta de conformidad con el artículo 26 de la Ley Orgánica de la Administración Pública, por la incompetencia del funcionario que dictó el acto, que además, usurpó funciones atribuida por Ley a otro funcionario de la Administración Pública Nacional.

Respecto del vicio de incompetencia, la Sala Político Administrativa del Tribunal Supremo de Justicia de Justicia en sentencia N° 02059 de fecha caso: A.T.B., expuso lo que sigue:

La competencia administrativa ha sido definida tanto por la doctrina como por la jurisprudencia, como la esfera de atribuciones de los entes y órganos, determinada por el derecho objetivo o el ordenamiento jurídico positivo; es decir, el conjunto de facultades y obligaciones que un órgano puede y debe ejercer legítimamente. De allí que la competencia esté caracterizada por ser: a) expresa: porque ella debe estar explícitamente prevista en la Constitución o las leyes y demás actos normativos, por lo que, la competencia no se presume; y b) Improrrogable o indelegable: lo que quiere decir que el órgano que tiene atribuida la competencia no puede disponer de ella, sino que debe limitarse a su ejercicio, en los términos establecidos en la norma, y debe ser realizada directa y exclusivamente por el órgano que la tiene atribuida como propia, salvo los casos de delegación, sustitución o avocación, previstos en la Ley.

Así, la incompetencia como vicio de nulidad absoluta del acto administrativo, de conformidad con lo dispuesto en el numeral 4 del artículo 19 de la Ley Orgánica de Procedimientos Administrativos, se producirá cuando el funcionario actúe sin el respaldo de una disposición expresa que lo autorice para ello, o bien, cuando aún teniendo el órgano la competencia expresa para actuar, el funcionario encargado de ejercer esa competencia es un funcionario de hecho o un usurpador

. (Sentencia N° 161 del 03 de marzo de 2004, caso: E.A.S.O.).

Asimismo, destacó la Sala en su sentencia Nº 539 del 01 de junio de 2004, caso: R.C.R.V., que dicho vicio podía configurarse como resultado de tres tipos de irregularidades en el actuar administrativo, a saber, por usurpación de autoridad, por usurpación de funciones y en los casos de la extralimitación de funciones. En tal sentido, se señaló en esa oportunidad lo siguiente:

‘(…) la incompetencia -respecto al órgano que dictó el acto- se configura cuando una autoridad administrativa determinada dicta un auto para el cual no estaba legalmente autorizada, por lo que debe quedar precisado, de manera clara y evidente, que su actuación infringió el orden de asignación y distribución de las competencias o poderes jurídicos de actuación de los órganos públicos administrativos, consagrado en el ordenamiento jurídico.

La competencia le confiere a la autoridad administrativa la facultad para dictar un acto para el cual está legalmente autorizada y ésta debe ser expresa, por lo que sólo en los casos de incompetencia manifiesta, los actos administrativos estarían viciados de nulidad absoluta.

En cuanto al vicio de incompetencia, tanto la doctrina como la jurisprudencia de esta Sala, han distinguido básicamente tres tipos de irregularidades: la llamada usurpación de autoridad, la usurpación de funciones y la extralimitación de funciones.

La usurpación de autoridad ocurre cuando un acto es dictado por quien carece en absoluto de investidura pública. Este vicio se encuentra sancionado con la nulidad absoluta del acto. Por su parte, la usurpación de funciones se constata, cuando una autoridad legítima dicta un acto invadiendo la esfera de competencia de un órgano perteneciente a otra rama del Poder Público violentando de ese modo las disposiciones contenidas en los artículos 136 y 137 de la Constitución de la República, en virtud de los cuales se consagra, por una parte, el principio de separación de poderes según el cual cada rama del Poder Público tiene sus funciones propias, y se establece, por otra, que sólo la Constitución y la ley definen las atribuciones del Poder Público y a estas normas debe sujetarse su ejercicio.

Finalmente, la extralimitación de funciones consiste fundamentalmente en la realización por parte de la autoridad administrativa de un acto para el cual no tiene competencia expresa...

’.

Observa esta Juzgadora, que de las actas procesales que corren insertas en el expediente no se evidencia que la ciudadana S.I.S.C., en su carácter de Directora General de Recursos Humanos (E) del Ministerio del Interior y Justicia (hoy Ministro del Poder Popular para Relaciones Interiores y Justicia) haya incurrido en el vicio de incompetencia denunciado, pues de la notificación de la Resolución N° 6 de fecha 30 de enero de 2006, que cursa al folio 9 y su vuelto de la pieza principal, se evidencia que la mencionada funcionaria dictó el acto administrativo impugnado actuando en su condición de Directora General de Recursos Humanos (E) del Ministerio del Interior y Justicia (hoy Ministerio del Poder Popular para Relaciones Interiores y Justicia), de conformidad con la Resolución N° 454, publicada en la Gaceta Oficial N° 38.043 de fecha 14-10-2004 y en ejercicio de las atribuciones que le fueron delegadas por el ciudadano Ministro del Interior y Justicia (hoy Ministro del Poder Popular para Relaciones Interiores y Justicia), mediante Resolución N° 385 de fecha 10-10-2005, publicada en la Gaceta Oficial N° 38.291 de fecha 11-10-2005, en lo relativo a la Administración de Personal, que le son conferidas por el numeral 2 del artículo 5 en concordancia con el numeral 8 del artículo 89 de la Ley del Estatuto de la Función Pública

. Como puede observarse fundamenta el Ministro la delegación de su atribución en disposiciones de norma legal.

La delegación en palabras de PEÑA SOLIS “opera cuando un órgano superior mediante un acto unilateral, de carácter temporal, basado en una disposición expresa de la ley, transfiere el ejercicio de competencias que le han sido asignadas previamente por un instrumento normativo, generalmente de rango legal, a un órgano inferior de la misma persona jurídica.” (PEÑA SOLIS, José. Manual de Derecho Administrativo. Adaptado a la Constitución de 1999 y a la Ley Orgánica de la Administración Pública de 2001. Volumen segundo. Tribunal Supremo de Justicia. Colección Estudios Jurídicos. Caracas/Venezuela/2001. P. 239)

Asimismo el mencionado autor señala los rasgos que caracterizan a la delegación de funciones o competencias, a saber: “a) La delegación de funciones, al igual que la asignación de competencias, encuentra su basamento en una disposición expresa del ordenamiento jurídico, de tal suerte que no es posible predicar la existencia de esta figura sin la invocación de la referida norma, que la mayoría de la doctrina postula que debe ser de rango legal (…) b) Mediante el acto delegatorio se transfiere únicamente el ejercicio de la competencia, y no la titularidad, razón por la cual es esencialmente temporal, y por ende revocable discrecionalmente por el órgano delegante; c) el órgano delegado, debido a que es inferior del delegante, está obligado a aceptar las competencias delegadas, y a comenzar a ejercerlas después que se cumplan los requisitos formales exigidos en la ley; d) el delegante únicamente puede transferir competencias que le han sido asignadas legalmente, y como el delegado está obligado a ejercer las competencias que le son delegadas, no resulta procedente la subdelegación salvo disposición expresa en contrario de la ley y; e) como los actos del delegado son imputables al delegante, es lógico pensar que la transferencia de competencia debe estar presidida por la confianza que el titular del órgano superior deposite en el inferior, razón por la cual el delegante delega en el titular del órgano, y no en el órgano, lo que conduce a sostener que en caso de muerte, renuncia o destitución del delegado, automáticamente cesa la delegación, y el sustituto estará impedido de ejercer las competencias que tenía delegadas el sustituido” (J. Peña: Manual de Derecho Administrativo… op. cit., Páginas 240-241).

Resulta de interés, igualmente citar, el artículo 34 de la Ley Orgánica de la Administración Pública que establece:

Artículo 34. El Presidente o Presidenta de la República, el Vicepresidente Ejecutivo o Vicepresidenta Ejecutiva, los ministros o ministras, los viceministros o viceministras, los gobernadores o gobernadoras, los alcaldes o alcaldesas y los superiores jerárquicos de los órganos y entes de la Administración Pública podrán delegar las atribuciones que les estén otorgadas por ley a los órganos o funcionarios inmediatamente inferiores bajo su dependencia, de conformidad con las formalidades que determinen la presente Ley y su reglamento. (Resaltado de la Juzgadora)

Con fundamento en lo anteriormente transcrito, no hay vicio de incompetencia cuando un órgano superior transfiere el ejercicio de competencias que le han sido asignadas previamente por un instrumento normativo, generalmente de rango legal, a un órgano inferior de la misma persona jurídica, en el presente caso, habiendo actuado la Directora General de Recursos Humanos del Ministerio del Interior y Justicia (hoy Ministerio del Poder Popular para Relaciones Interiores y Justicia) por delegación del Ministro no incurrió en el vicio de incompetencia ni en usurpación de funciones alegada, con fundamento en lo expuesto se desecha el vicio denunciado y así se declara.

Que se le violó el principio del non bis in idem consagrado en el numeral 7 del artículo 49 de la Constitución de la República Bolivariana de Venezuela, con base en lo siguiente: Que el Ministro de Interior y Justicia (hoy Ministro del Poder Popular para Relaciones Interiores y Justicia) J.C.E., según Resolución N° 13, procedió a la aplicación de la medida de suspensión del cargo con goce de sueldo en violación de su derecho a la presunción de inocencia, porque procedió a dictar dicha medida sin haber comprobado previamente su culpabilidad conforme al procedimiento administrativo. Que se le “impusieron dos (2) sanciones por los mismos hechos, una de suspensión del cargo por espacio de 60 días, y otra, de destitución impuesta en la parte decisoria del procedimiento administrativo”.

Al respecto, la prohibición de sancionar dos veces a una persona por los mismos hechos, tradicionalmente conocida con la frase latina del “non bis in idem”, tiene expresa consagración constitucional en el artículo 49.7 de la Constitución de 1999, el cual señala que: “El debido proceso se aplicará a todas las actuaciones judiciales y administrativas; en consecuencia: (…) 7. Ninguna persona podrá ser sometida a juicio por los mismos hechos en virtud de los cuales hubiese sido juzgada anteriormente”, Igualmente, esta garantía básica se encuentra reconocida como un derecho humano en normas internacionales, específicamente en el numeral 7 del artículo 14 del Pacto Internacional de Derechos Civiles y Políticos, el cual establece “Nadie podrá ser juzgado ni sancionado por un delito por el cual haya sido condenado o absuelto por una sentencia firme de acuerdo con la ley y procedimiento de cada país” y al numeral 4 del artículo 8 de la Convención Americana Sobre Derechos Humanos, que señala “El inculpado absuelto por una sentencia firme no podrá ser sometido a un nuevo juicio por los mismos hechos”.

En palabras de PEÑA SOLÍS, “su ubicación y su calificación como un atributo del derecho al debido proceso, conduce a conceptuarlo como la prohibición de sancionar a una persona dos veces por los mismos hechos, pudiendo añadirse para que se perfeccione la prohibición los requisitos exigidos por la doctrina española acerca de la triple identidad de sujeto, hechos y fundamentos” (PEÑA SOLIS, José. La Potestad Sancionatoria de la Administración Pública Venezolana. Tribunal Supremo de Justicia. Colección Estudios Jurídicos N° 10. Caracas/Venezuela/ 2005. p. 239). Debe afirmarse, que a partir de la entrada en vigencia de la Constitución de 1999, la interdicción de la dualidad de sanciones por un mismo hecho, no se refiere exclusivamente al ámbito penal sino que abarca también a la esfera administrativa.

Ahora bien, la prohibición de la doble sanción o de la dualidad de sanciones, tal como reiteradamente lo ha reconocido nuestra jurisprudencia patria, ha sido concebida como uno de los principios generales del derecho que se manifiesta, “en la imposibilidad de que el Estado juzgue y sancione dos veces a una persona por un mismo hecho.” Sentencia de la Sala Constitucional del Tribunal Supremo de Justicia, Nº 1798, de fecha 19 de julio de 2005, Caso: Festejos Mar C.A. (negrillas del Tribunal Superior)

Resulta conveniente recordar, que en materia sancionatoria, la doctrina y la jurisprudencia están de acuerdo en la existencia de una potestad punitiva única del Estado (ius puniendi del Estado) la cual tiene dos manifestaciones: la potestad sancionadora de la Administración y la potestad penal de los Tribunales, así, que desde el punto de vista del criterio orgánico, nos encontramos con dos tipos de órganos represivos, como lo son, las autoridades penales y administrativas, los cuales ejercen ese poder punitivo único. De allí que es necesario resaltar que la prohibición o no de la doble sanción, puede darse, tal como lo ha afirmado tanto la doctrina extranjera (NIETO) como la patria (PEÑA SOLÍS) en los siguientes supuestos: a. entre dos tribunales penales (ámbito exclusivamente penal), b. entre dos órganos administrativos (ámbito exclusivamente administrativo) y, c. entre un Tribunal penal y un órgano administrativo (ámbito penal y administrativo) cuando dos normas tipifiquen unos mismos hechos como delitos e infracciones administrativas estableciendo sus respectivas penas y sanciones administrativas.

En lo que respecta al ámbito administrativo, tanto la doctrina mayoritaria como la jurisprudencia, coinciden en afirmar, la total interdicción para la Administración de sancionar dos veces a un administrado por los mismos hechos. Ninguna persona podrá ser sancionada administrativamente dos veces por un mismo hecho (tesis de los efectos materiales).

La Sala Político Administrativa del Tribunal Supremo de Justicia, el día 20 de abril de 2002, en sentencia Nº 02137, (caso D.L.J.C.U.), en lo relativo al alegato de violación del principio del non bis in idem planteado por el accionante, con fundamento en que los hechos por los cuales se le siguió el C. deI. y por los cuales se le pasó a retiro, fueron los mismos que previamente habían sido considerados por la Sala Plena del Tribunal Supremo de Justicia, dispuso lo siguiente:

(E)l mencionado principio constituye un postulado constitucional con base en el cual nadie podrá ser sometido a juicio por los mismos hechos en virtud de los cuales hubiere sido juzgado anteriormente. Vale decir que con ello se prohíbe la aplicación sucesiva o simultánea de varias sanciones por un mismo hecho.

Ahora bien, cabe indicar que la prohibición pesa siempre en relación con un mismo tipo de responsabilidad, es decir, si se trata de un hecho que da lugar a una sanción administrativa, está excluida la posibilidad de aplicar varias veces la misma, pero cuando se trata de un hecho que siendo susceptible de responsabilidad administrativa, además lo es penal y civil, cada una de estas responsabilidades subsisten de forma individual e independiente, sin que la existencia de una de ellas necesariamente excluya la aplicación de la otra.

Sobre el particular, es importante reafirmar que no existe confusión alguna en lo que se refiere a la aplicación de una sanción y otra, pues si bien las sanciones disciplinarias comparten la naturaleza sancionatoria que le es propia a las decisiones penales, aquellas se encuentran disociadas de éstas por presentar características muy particulares, como sería fundamentalmente, entre otras, el hecho de excluir cualquier tipo de pena corporal.

Con ello se insiste en que la decisión penal es una y la administrativa otra, con procedimientos y sanciones específicamente regulados dentro del campo jurídico al cual pertenece cada una de ellas, y por tanto, independientes una de la otra

.

En el caso de autos, como bien se observa no hay violación del principio del non bis in idem, pues, no se está en presencia de dos sanciones, sino, por un lado, de una medida cautelar (suspensión del cargo con goce de sueldo), acordada de conformidad con el artículo 90 de la Ley del Estatuto de la Función Pública que se dicta precisamente cuando fuere conveniente a los fines de realizar una investigación judicial o administrativa y la cual terminará por revocatoria de la medida, por decisión de sobreseimiento, por absolución en la averiguación o por imposición de una sanción, y por el otro, de una sanción de destitución que se impuso a la querellante previo el desarrollo de un procedimiento administrativo con garantía de su derecho constitucional a la defensa consagrado en el artículo 49 de la Carta Fundamental, en razón de lo cual debe desecharse el alegato de violación del principio del non bis in idem, y así se declara.

Asimismo, alega la violación del derecho a la presunción de inocencia por cuanto el ciudadano Ministro no podía imponerle la sanción de suspensión del cargo, sin antes haber probado en el procedimiento administrativo su culpabilidad.

El principio de presunción de inocencia está previsto expresamente en el numeral 2 del artículo 49 del Texto Constitucional, conforme al cual “El debido proceso se aplicará a todas las actuaciones judiciales y administrativas; en consecuencia: (...) 2. Toda persona se presume inocente mientras no se pruebe lo contrario”. Garantía fundamental, reconocida igualmente en los artículos 11 de la Declaración Universal de los Derechos Humanos, que dispone: “... toda persona acusada de delito tiene derecho a que se presuma su inocencia mientras no se compruebe su culpabilidad, conforme a la Ley y en juicio público en el que se hayan asegurado todas las garantías necesarias para su defensa ...” Y el artículo 8, numeral 2 de la Convención Americana Sobre Derechos Humanos, que postula: “... toda persona inculpada de delito tiene derecho a que se presuma su inocencia mientras no se establezca legalmente su culpabilidad ...”, y legalmente desarrollada en la esfera penal en el artículo 8 del Código Orgánico Procesal Penal, el cual establece “Cualquiera a quien se le impute la comisión de un hecho punible tiene derecho a que se le presuma inocente y a que se le trate como tal, mientras no se establezca su culpabilidad mediante sentencia firme”.

Como se desprende del encabezado de la norma fundamental citada, se trata de un postulado aplicable tanto a los órganos judiciales como a los de naturaleza administrativa, según el cual –específicamente en el ámbito sancionatorio- no puede aplicarse una sanción a un particular por la comisión de conductas antijurídicas hasta tanto no se demuestre (actividad probatoria) definitiva y fehacientemente su culpabilidad mediante un procedimiento administrativo previo “el cual ofrezca las garantías mínimas al sujeto investigado y permita, sobre todo, comprobar su culpabilidad” (Sentencia de la Sala Político Administrativa del Tribunal Supremo de Justicia, N° 00975, de fecha 05 de agosto de 2004, caso: R.A.Q.G.), cuyo contenido abarca, según sentencia de la Sala Político Administrativa del Tribunal Supremo de Justicia, N° 01369, de fecha 04 de septiembre de 2003, caso: Imagen Publicidad C.A., “tanto lo relativo a la prueba y a la carga probatoria, como lo concerniente al tratamiento general dirigido al imputado a lo largo del procedimiento”.

Sobre este derecho, la Sala Constitucional del Tribunal Supremo de Justicia, en sentencia N° 1397, de fecha 07 de Agosto de 2001, caso: A.E.V., citando decisiones del Tribunal Constitucional español -76/1990 y 138/1990- señaló que: “ ‘...es doctrina reiterada de este Tribunal que la presunción de inocencia rige sin excepciones en el ordenamiento administrativo sancionador para garantizar el derecho a no sufrir sanción que no tenga fundamento en una previa actividad probatoria sobre la cual el órgano competente pueda fundamentar un juicio razonable de culpabilidad.’ (negrillas de la Sala)”. (Cursivas y negrillas de la sentencia).

Así mismo, la mencionada sentencia de la Sala Constitucional, señaló los aspectos que comporta esta garantía, en los términos siguientes:

(L)a garantía de la presunción de inocencia comporta, entre otros aspectos: (i) la necesaria tramitación de una fase probatoria en la cual el particular, sin perjuicio de que la carga probatoria corresponde en estos casos a la Administración, pueda desvirtuar los hechos o infracciones que se le imputan, permitiendo así que el órgano competente pueda efectuar un juicio de culpabilidad y (ii) que la culpabilidad del indiciado haya sido legalmente declarada. Tales elementos requieren, sin duda, de la previa tramitación del procedimiento administrativo correspondiente, pues, sin el cumplimiento de esta formalidad, es obvio que no pueda verificarse la actividad probatoria que permita derivar la culpabilidad, ni que pueda considerarse que ésta ha sido legalmente declarada

.

Con base en los anteriores postulados del principio de presunción de inocencia, pasa este Tribunal Superior a examinar la medida cautelar de suspensión de cargo con goce de sueldo acordada de conformidad con el artículo 90 de la Ley del Estatuto de la Función Pública. Sobre este particular, ha señalado la jurisprudencia patria que no es necesario que el quejoso exponga sus alegatos y defensas antes de la promulgación de la medida impugnada, por cuanto dichos alegatos y probanzas deben ser esgrimidos en la tramitación del procedimiento administrativo que se inició con la medida cuestionada. En tal sentido, resulta de interés citar criterio sentado por la Corte Primera de lo Contencioso Administrativo, en sentencia N° 1814, de fecha 21 de Noviembre de 2000:

“(…) la medida de suspensión temporal del ejercicio de un cargo, a raíz de una averiguación administrativa, puede acordarse como medida de trámite en el curso de un procedimiento para determinar las presuntas irregularidades administrativas de un funcionario público, y ello encuentra explicación en el hecho de que para determinar la responsabilidad administrativa de un funcionario, es indispensable una investigación profunda y organizada de las actividades desempeñadas por el funcionario investigado, y ello implica precisar sus funciones, y apersonarse en la unidad administrativa donde labora el funcionario, para verificar materialmente los elementos que están bajo su responsabilidad.

(…)

No se trata de presumir la mala fe del funcionario investigado, sino de disponer de un mecanismo que evite de plano cualquier interferencia en la investigación, de manera de culminar la misma lo más pronto posible, y establecer la situación planteada.

Por lo tanto, es claro que la medida de suspensión temporal del ejercicio de un cargo, es una medida de trámite, que permite la mayor celeridad en la sustanciación del expediente, que a la larga culminara con el acto administrativo formal que ponga fin a la situación debatida.

Aun más, tan clara es la calificación de “medida trámite” del acto impugnado, que la propia ley dispone que debe ser con goce de sueldo, para así evitar que se cause un perjuicio irreparable al funcionario investigado. Por lo tanto, estima esta Corte que no era necesario que el quejoso expusiera sus alegatos y defensas antes de la promulgación de la medida impugnada, por cuanto dichos alegatos y probanzas deben ser esgrimidos en la tramitación del procedimiento administrativo que se inicio con la medida cuestionada, y en consecuencia es claro que el a quo, actuó ajustado a derecho con respecto a este punto, y así se declara.”

(Extracto tomado de Jurisprudencia con un índice alfabético del contenido de las sentencias. Vol. I. Corte Primera de lo Contencioso Administrativo. Caracas 2001. Páginas 240-241).

En el caso de autos, se reitera que no hay violación del derecho a la presunción de inocencia antes explicado, pues la suspensión del cargo con goce de sueldo de conformidad con lo dispuesto en el artículo 90 de la Ley del Estatuto de la Función Pública, es una medida cautelar que se acuerda en el curso de un procedimiento administrativo a los fines de determinar las presuntas irregularidades administrativas en que hubiese incurrido un funcionario y por ser una medida no requería que el querellante expusiera sus alegatos y defensas antes de acordarse la misma, por cuanto dichos alegatos y probanzas debían ser esgrimidos en la tramitación del procedimiento administrativo a los fines de determinar su culpabilidad y en el presente caso, es evidente que la Administración garantizó este derecho constitucional al sustanciar el procedimiento disciplinario de destitución conforme al artículo 89 de la Ley del Estatuto de la Función Pública, en el que la querellante pudo hacer uso de su derecho a las pruebas, en razón de lo cual debe desecharse el alegato de violación del derecho a la presunción de inocencia y así se declara.

III

D E C I S I Ó N

En mérito de las consideraciones anteriores, este Juzgado Superior en lo Civil y Contencioso Administrativo de la Circunscripción Judicial de la Región Los Andes, administrando justicia en nombre de la República Bolivariana de Venezuela y por Autoridad de la Ley, decide:

Se declara: SIN LUGAR la querella funcionarial interpuesta por la ciudadana FRANCISCA JACKHELINE ARIAS, venezolana, titular de la Cédula de Identidad N° 9.252.510, contra el acto administrativo contenido en la Resolución N° 6 de fecha 30 de enero de 2006, emanado de la DIRECCIÓN DE RECURSOS HUMANOS (E) DEL MINISTERIO DE INTERIOR Y JUSTICIA, actualmente MINISTERIO DEL PODER POPULAR PARA RELACIONES INTERIORES Y JUSTICIA, en consecuencia, se mantiene firme y con todos los efectos jurídicos el acto administrativo impugnado.

Publíquese, regístrese y expídanse las copias de ley.

Dada, firmada y sellada en la Sala de Despacho del Juzgado Superior en lo Civil y Contencioso Administrativo de la Circunscripción Judicial de la Región Los Andes, en Barinas, a los veintiocho (28) días del mes de mayo de dos mil siete (2007). Años 197º de la Independencia y 148º de la Federación.

LA JUEZA PROVISORIA,

fdo

MAIGE RAMIREZ PARRA

EL SECRETARIO TEMPORAL,

fdo

WASSIM AZAN ZAYED

En esta misma fecha se publicó la anterior decisión, siendo las _x_. Conste