Sentencia nº 1699 de Tribunal Supremo de Justicia - Sala Constitucional de 10 de Noviembre de 2008

SALA CONSTITUCIONAL

Magistrado-Ponente: F.A. CARRASQUERO LÓPEZ

Mediante escrito presentado en esta Sala Constitucional el 16 de julio de 2008, el abogado A.Z.P., inscrito en el Instituto de Previsión Social del Abogado bajo el número 55.655, actuando con el carácter de apoderado judicial del ciudadano FRANCISCO CABRERA SANTOS, identificado con la cédula de identidad número 14.337.636, solicitó la interpretación del artículo 41 de la Constitución de la República Bolivariana de Venezuela, en lo que respecta a determinar si los estados costeros y, en concreto, el Estado Carabobo, es un estado fronterizo cuyo Gobernador debe tener la nacionalidad originaria.

El 21 de julio de 2008, se dio cuenta en Sala y se designó ponente al Magistrado doctor F.A. CARRASQUERO LÓPEZ, quien, con tal carácter suscribe el presente fallo.

Efectuado el examen de los alegatos y denuncias planteadas, la Sala pasa a decidir, previas las consideraciones siguientes:

I

DE LA SOLICITUD DE INTERPRETACIÓN

El solicitante fundamentó su pretensión conforme a los siguientes argumentos:

Que es venezolano naturalizado y, actualmente, se desempeña como Alcalde de la Municipio V. delE.C. y tiene planteado postularse a la gobernación del referido estado.

Que como quiera que el Estado Carabobo colinda con el M.C., y ello, ha generado dudas sobre si debe considerarse como un estado fronterizo.

Que es necesario un pronunciamiento de esta Sala, a los fines aclarar la situación, vista la inmediatez de las elecciones regionales del presente año.

II

DE LA COMPETENCIA

            Corresponde a esta Sala determinar su competencia para conocer de la interpretación constitucional solicitada y, al efecto, observa que en sentencia Nº 1.077 del 22 de septiembre de 2000 (caso: “Servio T.L.”), esta Sala se declaró competente para conocer de las solicitudes de interpretación acerca del contenido y alcance de las normas y principios constitucionales, con fundamento en su cualidad como garante máximo del respeto del Texto Fundamental, así como en los poderes que expresamente le han sido atribuidos para la interpretación vinculante de sus normas, de conformidad con lo establecido en el artículo 335 de la Constitución de la República Bolivariana de Venezuela, en concordancia con el artículo 336 eiusdem.

            En tal sentido, se observa que el presente recurso de interpretación versa sobre el sentido y alcance de la disposición contenida en el artículo 41 del Texto Fundamental y, al respecto, si bien se observa que el recurso de interpretación corresponde a cada una de las Salas del Tribunal Supremo según la materia afín al objeto del mismo y las competencias atribuidas a cada una de éstas, de conformidad con lo dispuesto en el artículo 5.52 de la Ley Orgánica del Tribunal Supremo de Justicia y su primer aparte, se observa que la Sala tiene el monopolio competencial para el conocimiento de los recursos de interpretación sobre el alcance e inteligencia de normas constitucionales, como ocurre en el presente caso.

            En consecuencia, conforme a lo establecido en el artículo 335 de la Constitución de la República Bolivariana de Venezuela, según el criterio jurisprudencial expuesto (caso: “Servio T.L.”), y a tenor de lo dispuesto en el artículo 5.52 de la Ley Orgánica del Tribunal Supremo de Justicia, en concordancia con su primer aparte, esta Sala se declara competente para el conocimiento del recurso de interpretación ejercido. Así se decide.

III

DE LA ADMISIÓN

De la revisión de los diversos requisitos que ha venido imponiendo la Sala a la admisión de la solicitud de interpretación constitucional, arroja el siguiente resultado:

1. - Novedad del objeto de la acción. Este motivo de inadmisión no opera en razón de la precedencia de una decisión respecto al mismo asunto planteado, sino a la persistencia en el ánimo de la Sala del criterio a que estuvo sujeta la decisión previa.

2. - Existencia de otros medios judiciales o impugnatorios a través de los cuales deba ventilarse la controversia, o que los procedimientos a que ellos den lugar estén en trámite (Sentencia n° 2507 de 30-11-01, caso: Ginebra M. deF.).

3. - Que no sean acumuladas acciones que se excluyan mutuamente o cuyos procedimientos sean incompatibles (tal circunstancia fue sancionada en la sent. n° 2627/2001, caso: Morela Hernández);

4. - Cuando no se acompañen los documentos indispensables para verificar si la acción es admisible;

5. - Ausencia de conceptos ofensivos o irrespetuosos;

6. - Inteligibilidad del escrito;

7. - Representación del actor.

Sobre la primera exigencia de admisibilidad, es menester precisar, que esta Sala en sentencia N° 2394 del 28 de agosto de 2003, estableció lo siguiente:

La duda razonable que motivó la interpretación solicitada radica en el establecimiento del verdadero sentido y alcance de la señalada disposición constitucional con relación a los límites establecidos en el Texto Constitucional, para que los venezolanos por naturalización opten por ser elegidos y ocupar el cargo de Gobernador o Alcalde de un Estado o Municipio fronterizo, así como la precisión del ámbito territorial del concepto de Estados Fronterizos, es decir, si la frontera debe entenderse como terrestre o incluye la insular y marítima, conforme lo dispone el artículo 15 del Texto Fundamental.

1. Antes de emitir juicio declarativo sobre el alcance e inteligencia de la norma contenida en el artículo 41 del Texto Fundamental, resulta pertinente hacer un breve análisis histórico, constitucional y legal, del tratamiento de los derechos políticos de los venezolanos por naturalización, particularmente para optar a determinados cargos del Poder Público.

En ese sentido, observa la Sala que el insigne jurista patrio G.P.A., en su obra La Constitución de 1830 y los Venezolanos por Naturalización”, hace un profundo análisis de los derechos inherentes a tal condición, sosteniendo, entre otras cosas, que es a partir de la Constitución de 1821 donde por primera vez se regula la nacionalidad venezolana, desarrollada posteriormente en distintas Constituciones y leyes como la Ley de Naturalización de 1823, y sus reformas de 1940 y 1955.

Según palabras del referido autor, la naturalización trajo como consecuencia asimilar a los naturalizados con los nacionales originarios en lo que respecta al goce y ejercicio de los derechos políticos, aun cuando debe advertirse que en esta materia existieron varios límites impuestos por la Constitución y las Leyes Fundamentales del Estado’.

La explicación de esa asimilación en cuanto al ejercicio de algunos derechos entre venezolanos por nacimiento y los naturalizados, dentro de ellos los derechos políticos (sufragio activo o pasivo), se puede encontrar en la etapa histórica de la independencia venezolana y la separación de la Gran Colombia, donde existieron un cúmulo de personas que aún no siendo venezolanos por nacimiento (ius solis) o hijos de venezolanos por nacimiento (ius sanguinis), se encontraban en el territorio venezolano para la fecha de la transformación política de Venezuela del 19 de abril de 1810, o pretendían ser venezolanos, como por ejemplo los colombianos, quienes gozaban de ciertas facilidades para la obtención de lo que se denominaba la carta de naturalización. 

Volviendo al punto neurálgico, observa la Sala que la prohibición de optar a determinados cargos para los venezolanos por naturalización se ha mantenido en Constituciones posteriores a la de 1821, como la de 1830, hasta la vigente de 1999, pasando por la derogada de 1961, por lo que no constituye esa materia una novedad para el vigente Texto Constitucional, donde ha sido una constante, por ejemplo: limitar para el cargo de Presidente de la República a los venezolanos por nacimiento o exigir a los venezolanos por naturalización determinado tiempo de residencia en el territorio, para ocupar otros cargos.

En lo atinente a la limitación para ejercer el cargo de Gobernador de un Estado, la Constitución de 1961, expresamente señala en su artículo 21, que sólo pueden optar a ese cargo los venezolanos por nacimiento, de lo que deriva, en principio, la exclusión para optar a aquellos cargos a los venezolanos por naturalización.

‘“Artículo 21. El gobierno y la administración de cada Estado corresponden a un Gobernador, quién además de Jefe del Ejecutivo del Estado es agente del Ejecutivo Nacional en su respectiva circunscripción.

Para ser Gobernador se requiere ser venezolano por nacimiento, mayor de treinta años y de estado seglar’.

Sin embargo la vigente la Constitución de 1999, como una novedad en la historia constitucional patria, permite a los venezolanos por naturalización optar para ser elegidos para el cargo de gobernador de algún Estado, siempre y cuando de manera concurrente cumplan con los requisitos de permanencia en el país y que se trate de un Estado no fronterizo, y por otra parte, la Constitución de 1999, como otra importante novedad, asimila los venezolanos por naturalización a los venezolanos por nacimiento, en cuanto a los derechos políticos, siempre y cuando cumplan los requisitos establecidos en el único aparte del artículo 40 Constitucional.

Las novedades del reconocimiento a los venezolanos por naturalización del derecho político a optar para ser elegidos al cargo de gobernador de Estado, son pues, la inclusión del término “no fronterizo”, como límite espacial; la exigencia de un determinado período de permanencia, como limite temporal y, finalmente, otros requisitos inherentes a la capacidad, que actúan como límites subjetivos.   

i.- De allí surge la primera conclusión de la norma a interpretar, a saber: los venezolanos por naturalización sólo pueden optar a ser elegidos para ejercer el cargo de gobernador de algún estado no fronterizo, cuando tengan residencia ininterrumpida en Venezuela no menor de quince años y cumplir los requisitos de aptitud previstos en la ley.

Por lo que respecta al derecho político de los venezolanos por naturalización, para optar al cargo de gobernador de un Estado fronterizo, la norma es suficientemente clara y por ende mediante el mecanismo de la interpretación gramatical, deviene en la limitación de tal ejercicio únicamente que a los venezolanos por nacimiento.

ii.- Surge entonces la segunda de las conclusiones, a saber, el artículo 41 de la Constitución de 1999 limita el derecho sólo a los venezolanos por nacimiento para optar a ser elegidos para el cargo de gobernador de algún estado fronterizo, con lo cual se excluyen a los venezolanos por naturalización.

Sin embargo, el único aparte del artículo 40 de la Constitución de la República Bolivariana de Venezuela, establece (al igual que el segundo aparte del artículo 45 de la Constitución de 1961) un importante avance en materia de igualdad entre los derechos de los venezolanos por nacimiento y por naturalización, al permitir a éstos últimos asimilarlos a los primeros en cuanto sus derechos políticos, ya que reconoce el derecho para optar a ser elegido y desempeñar cualquiera de los cargos aludidos en el artículo 41 eiusdem.

Dicho artículo en su parte pertinente, establece:

‘Artículo 40: (...) Gozan de los mismos derechos de los venezolanos y venezolanas por nacimiento los venezolanos y venezolanas por naturalización que hubieren ingresado al país antes de cumplir los siete años de edad y residido permanentemente hasta alcanzar la mayoridad’. 

iii.- Surge entonces, la tercera de las conclusiones, y es que los venezolanos por naturalización pueden optar a ser elegidos y ejercer el cargo de gobernador de estados fronterizos o no fronterizos, siempre y cuando cumplan con los requisitos establecidos en el único aparte del artículo 40 Constitucional, supra transcrito, pues sus derechos políticos han sido asimilados ope legis a los reconocidos a los venezolanos por nacimiento.

Ahora bien, la duda se plantea al momento de precisar el alcance e inteligencia del concepto de “estado fronterizo”, pues  si se considera como frontera únicamente la terrestre y se excluye la fluvial y marítima, un venezolano por naturalización podría por ejemplo optar a ser elegido al cargo de Gobernador de los Estados Miranda, Nueva Esparta, Falcón, Sucre, Anzoátegui, por ejemplo, ya que no colindan con ningún otro país territorialmente, más sí por el mar caribe, aunque a pocos kilómetros de las costas venezolanas se encuentren otros países como por ejemplo la I. deC., Aruba o Trinidad & Tobago.

Toca entonces la presente interpretación un problema político-territorial y de seguridad de Estado, como lo es el de la delimitación constitucional del concepto de frontera, a la luz de los derechos de los venezolanos por naturalización para optar a los cargos a que hace alusión el artículo 41 Constitucional.

Aprecia la Sala que dentro de los elementos característicos del Estado, la doctrina tradicional ha incluido y desarrollado los de pueblo, territorio y poder, íntimamente ligados a otros conceptos como los de nación, frontera y soberanía.

Esos elementos del Estado han sido desarrollados tradicionalmente por diferentes autores y constituciones de diversos países, teniendo cierta homogeneidad a la hora de su tratamiento.

Sin embargo, no deja de apreciar esta Sala que los elementos del Estado, antes mencionados, han sido adaptados por algunos ordenamientos jurídicos a las realidades actuales, como por ejemplo sucede con el elemento territorio (frontera) por parte de los países integrantes de la Comunidad Económica Europea, debido a una integración que ha abarcado tanto el aspecto económico como el político.

También se ha flexibilizado la tradicional cita de los autores que desarrollaban los elementos del Estado, que propendían a la no existencia del Estado sin la concurrencia de todos ellos, pues se ha evidenciado que no necesariamente se presentan todos al mismo momento, como ocurre en el caso de los Kurdos o los Palestinos, donde los primeros no tienen un territorio determinado y los segundos luchan por la creación de un Estado como límite del ejercicio del poder.

En ese orden de ideas, cuando Jellinek se expresa del territorio, afirma que actúa hacia adentro como una frontera entre las relaciones entre Estado y los ciudadanos y excluye a los “no nacionales” de esa relación política, principalmente en determinados aspectos como los del ejercicio del poder de policía o de seguridad de Estado. 

Pertinente es pues, citar reciente definición de Isidre Molas del concepto frontera a la luz del derecho constitucional,

‘Las fronteras  de un Estado delimitan su territorio y configuran el límite espacial al ejercicio de su poder, en dos aspectos: positivo y negativo. Positivo, en la medida en que se ejerce sobre un territorio y sobre los individuos que estén en él; negativo en la medida en que excluye a cualquier otra autoridad de la intervención sobre el territorio”. Isidre Molas, Derecho Constitucional, Editorial Tecnos, Madrid, 2001, pág 27.

A juicio de esta Sala, la frontera en el marco constitucional venezolano tiene una doble función, pues resulta esencial en la delimitación espacial del ámbito de ejercicio del poder del Estado, tanto hacía dentro, imponiendo el límite espacial de las relaciones estado-ciudadanos, como hacía afuera, haciendo lo suyo con otros países, y constituye un elemento primordial en la política de seguridad y defensa del Estado, desarrollada novedosamente en la vigente Constitución de 1999.

En efecto, ya el concepto de frontera no es utilizado únicamente como límite espacial del ámbito de ejercicio del poder del Estado, sino que su concepto está enmarcado dentro de una política integral de seguridad y defensa de la Nación, por mandato de las normas contenidas en el Título VII de la Constitución de 1999, específicamente en su artículo 327, norma que ha sido desarrollada legislativamente en diferentes cuerpos normativos que establecen de manera específica los poderes del Estado en las zonas fronterizas, encontrándose dentro de ellas, la Ley de Zonas Costeras (particularmente los artículos 1, 2, 9 y 10), la Ley Orgánica de Seguridad de la Nación (particularmente los artículos 2, 15, 16, 20 y 48), la Ley Orgánica de las Fuerzas Armadas Nacionales (particularmente los artículos 9, 10, 11, y 12), la Ley Orgánica de Espacios Acuáticos e Insulares (particularmente los artículos 1, 2, 5, 7, 9), entre otras. 

De otro lado, la Constitución vigente amplía el concepto de territorio por el de ‘espacios geográficos’, donde se encuentran inmersas las fronteras marítimas, terrestres y lacustres, a que aluden los artículos 11 y 15 del Texto Constitucional.

Artículo 11. La soberanía plena de la República se ejerce en los espacios continental e insular, lacustre y fluvial, mar territorial, áreas marinas interiores, históricas y vitales y las comprendidas dentro de las líneas de base recta que ha adoptado o adopte la República; el suelo y subsuelo de éstos; el espacio aéreo continental, insular y marítimo y los recursos que en ellos se encuentran, incluidos los genéticos, los de las especies migratorias, sus productos derivados y los componentes intangibles que por causas naturales allí se hallen.

El espacio insular de la República comprende el archipiélago de Los Monjes, archipiélago de Las Aves, archipiélago de Los Roques, archipiélago de La Orchila, isla La Tortuga, isla La Blanquilla, archipiélago Los Hermanos, islas de Margarita, Cubagua y Coche, archipiélago de Los Frailes, isla La Sola, archipiélago de Los Testigos, isla de Patos e isla de Aves; y, además, las islas, islotes, cayos y bancos situados o que emerjan dentro del mar territorial, en el que cubre la plataforma continental o dentro de los límites de la zona económica exclusiva.

Sobre los espacios acuáticos constituidos por la zona marítima contigua, la plataforma continental y la zona económica exclusiva, la República ejerce derechos exclusivos de soberanía y jurisdicción en los términos, extensión y condiciones que determinen el derecho internacional público y la ley.

Corresponden a la República derechos en el espacio ultraterrestre suprayacente y en las áreas que son o puedan ser patrimonio común de la humanidad, en los términos, extensión y condiciones que determinen los acuerdos internacionales y la legislación nacional.

Artículo 15. El Estado tiene la responsabilidad de establecer una política integral en los espacios fronterizos terrestres, insulares y marítimos, preservando la integridad territorial, la soberanía, la seguridad, la defensa, la identidad nacional, la diversidad y el ambiente, de acuerdo con el desarrollo cultural, económico, social y la integración. Atendiendo la naturaleza propia de cada región fronteriza a través de asignaciones económicas especiales, una Ley Orgánica de Fronteras determinará las obligaciones y objetivos de esta responsabilidad’.

Pues bien, a juicio de esta Sala, el concepto de frontera, incluye en el vigente ordenamiento jurídico un tratamiento que abarca aspectos espaciales y de seguridad y defensa de la nación, que no pueden ser tratados de manera separada.

Tampoco distingue el constituyente venezolano entre fronteras naturales como las terrestres, insulares, lacustres y marítimas y las fronteras artificiales, entre las que se podrían encontrar los puentes, señales u otra de creación humana; por el contrario, se amplía el concepto de frontera dentro del marco espacial y de seguridad y defensa de la nación, ya mencionado.

De todo lo antes expuesto, interpreta esta Sala que, la expresión ‘estado fronterizo

a que alude el artículo 41 de la Constitución de la República Bolivariana de Venezuela, abarca en el ámbito espacial, tanto las fronteras naturales como las artificiales, por lo que los venezolanos por naturalización no podrían optar y ser elegidos para ejercer los cargos referidos en dicho articulado, respecto a cualquiera de los estados fronterizos, salvo la excepción contenida en el único aparte del artículo 40 del Texto Fundamental.”

Tal como se desprende de la sentencia parcialmente transcrita, esta Sala delimitó el alcance e inteligencia de lo que debe entenderse como un estado fronterizo y, al mismo tiempo, la limitación que tiene dicha definición, sobre la condición de elegible al cargo de gobernador de dichas entidades federales y, en consecuencia, como quiera que la pretensión de autos es en esencia idéntica al referido asunto, pues tiende a que se identifique cuando un estado es o no fronterizo (en este caso el Estado Carabobo) y ello, simplemente demanda la lectura de la decisión bajo análisis, sin que sea necesario una extensión de las consideraciones emitidas al respecto, resulta patente que el presente asunto se subsume en la primera causal de inadmisibilidad supra identificada, esto es, que la norma objeto de interpretación ya fue objeto de un pronunciamiento anterior donde se analizó el planteamiento hoy formulado y, por tanto, como quiera que esta Sala no encuentra razones que justifiquen el reexamen del criterio establecido en la materia, resulta evidente la inadmisibilidad de la pretensión esgrimida, y así se decide.

III

Decisión

Por las razones expuestas, este Tribunal Supremo de Justicia, en Sala Constitucional, administrando justicia en nombre de la República por autoridad de la ley, declara INADMISIBLE el recurso de interpretación incoado por el ciudadano FRANCISCO CABRERA SANTOS, sobre el artículo 41 de la Constitución de la República Bolivariana de Venezuela.

            Publíquese, regístrese, notifíquese y archívese el expediente. Cúmplase lo ordenado.

Dada, firmada y sellada en el Salón de Despacho de la Sala Constitucional del Tribunal Supremo de Justicia, en Caracas, a los 10 días del mes de Noviembre  de dos mil ocho. Años: 198º de la Independencia y 148º de la Federación.

La Presidenta,

L.E.M. LAMUÑO

                     El Vicepresidente,

      F.A. CARRASQUERO LÓPEZ      

                                                         Ponente

Los Magistrados,

J.E. CABRERA ROMERO

                                              

 

                                                                         P.R. RONDÓN HAAZ 

M.T. DUGARTE PADRÓN

CARMEN ZULETA DE MERCHÁN

A.D.J. DELGADO ROSALES

El Secretario,

J.L. REQUENA CABELLO

FACL/

Exp. n° 08-0944