ZEl Régimen de los Funcionarios Públicos. ¿Derecho del Trabajo ó Derecho Administrativo?

AutorJaime Cabeza Pereiro
CargoCatedrático de Derecho del Trabajo y de la Seguridad Social de la Universidad de Vigo (España)
Páginas163-181
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El Régimen de los Funcionarios
Públicos. ¿Derecho del Trabajo ó
Derecho Administrativo?
Jaime Cabeza Pereiro
Catedrático de Derecho del Trabajo y de la
Seguridad Social de la
Universidad de Vigo (España)
III Congreso Internacional de Derecho del Trabajo y de la Seguridad Social. Memorias y Comunicaciones.
Revista Derecho del Trabajo n° 7/2009 (extraordinario) 163-181
I. Comentarios previos.
El régimen jurídico del personal al servicio de las Administraciones
Públicas constituye uno de los focos de debate más interesantes de cuantos
existen en torno a los límites de aplicación de la norma laboral. La dialéctica
entre dos alternativas reguladoras ha producido una inmensa controversia
que, lejos de estar cerrada, se sitúa en el centro de las discusiones sobre la
regulación del empleo público. De una parte se sitúan quienes defienden un
estatuto jurídico diferenciado amparado por el Derecho Administrativo como
paradigma y como modelo exclusivo de relación entre las Administraciones
Públicas y sus servidores. De otra, quienes, restando trascendencia a las
peculiaridades de este régimen de servicio, abogan por un sometimiento de
la relación jurídica a los contornos del Derecho del Trabajo y, por consiguiente,
por la consideración de aquéllas como empleadores más o menos ordinarios
de una relación laboral. Con matices y soluciones distintas, este conflicto
de posiciones se produce en todos los sistemas comparados, sin que pueda
decirse que esté próximo a cerrarse, sino más bien a replantearse
continuamente con argumentos y con circunstancias cambiantes.
Sumario:
I. Comentarios previos.
II. Apuntes sobre la dualidad «régimen laboral-régimen
funcionarial».
III. Administración Pública y empleo temporal.
IV. La relacioón laboral especial al servicio de la Administración
Pública.
V. Aproximación entre las condiciones del personal laboral y
del personal funcionario.
VI. Las relaciones colectivas en el empleo público.
VII. Personal estatutario no funcionario.
VIII. Problemas jurisdiccionales.
IX. Estado y Comunidades Autónomas.
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La experiencia en esta materia del Reino de España no es
esencialmente diferente de la que existe en otros ordenamientos. Sí que
puede decirse que se ha discutido al respecto intensamente en los últimos
años, en la medida en la que, por fin, en 2007 se aprobó el Estatuto Básico
del Empleado Público –EBEP-, por Ley 7/2007, de 12 abril, dándose
cumplimiento a la previsión constitucional del art. 103.3. Y es muy digno de
destacarse el título de la norma, frente a dicho precepto de la Constitución
de 1978, en la medida en la que prefiere la expresión «empleado público»
frente a la de «funcionario público» utilizada por el referido precepto. Así se
pone de manifiesto la opción del legislador de bases por un régimen integrador,
en el que tengan cabida, más allá de dudas terminológicas, los dos
paradigmas de vinculación jurídica: uno sometido al Derecho Administrativo
y otro al Derecho del Trabajo. Por lo demás, en la medida en la que el EBEP
debe desarrollarse legislativamente, tanto a nivel estatal como de las
Comunidades Autónomas, las discusiones sobre ambos están llamadas a
reproducirse. Con más crudeza, si se tiene en cuenta que, en materia de
legislación laboral –art. 149.1.7 CE- la competencia normativa descansa en
exclusiva en el Estado, en tanto que, en régimen jurídico de funcionarios
públicos –art. 149.1.18- las Comunidades Autónomas ostentan competencias
de desarrollo legislativo, de manera que, juntamente con el EBEP y con un
conglomerado de normas estatales vigentes de diferente rango legal, cada
Comunidad Autónoma debe contar con su propia ley de función pública.
Como en todos los sistemas jurídicos de raigambre napoleónica, el
correspondiente al Reino de España se ha forjado sobre la base de un modelo
de vinculación de la Administración Pública con sus servidores basado en
un régimen funcionarial sometido al Derecho Administrativo. Sin que haya
aquí lugar para trazar una evolución histórica, esta característica se refleja
de forma muy nítida en la todavía parcialmente vigente Ley de Funcionarios
Civiles del Estado de 1964 (Decreto 315/1964, de 7 febrero). En ella, se
expresa la naturaleza típicamente funcionarial de la relación de los servidores
públicos con la Administración.
Que ello haya sido así no quiere decir que continúa del mismo modo,
o por lo menos que la preferencia resulte tan nítida. Antes al contrario, y
como sucede a nivel global, también en el ordenamiento jurídico español se
atraviesa un proceso de cambio, en el que aflora e incluso en ocasiones
tiende a ser predominante el paradigma jurídico-laboral del servidor público.
Se trata de un proceso prolongado en el tiempo, y en torno al cual se suscitan
no pocas dudas colaterales, por lo demás próximas a las que pueden
plantearse en otros ámbitos y en otros sistemas. Bien es verdad, desde
otro punto de vista, que esta dialéctica entre paradigma funcionarial y
paradigma laboral ha ido absorbiendo otro tipo de relaciones que hasta hace
unos años eran más frecuentes, de vinculación temporal y bastante
heterogéneas. Con todas las disfunciones que pueda plantear dicha
dialéctica, ha tenido la virtualidad de disminuir la casuística.
Jaime Cabeza Pereir o

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