Sentencia nº 00730 de Tribunal Supremo de Justicia - Sala Político Administrativa de 19 de Junio de 2008

Fecha de Resolución:19 de Junio de 2008
Emisor:Sala Político Administrativa
Número de Expediente:2006-1306
Ponente:Yolanda Jaimes Guerrero
Procedimiento:Recurso de Nulidad

Magistrada Ponente: Y.J.G.

Exp. Nº 2006-1306

El abogado O.R.C., inscrito en el INPREABOGADO bajo el Nº 47.031, actuando con el carácter de apoderado judicial de la FUNDACIÓN UNIVERSITARIA MONSEÑOR R.A.B., inscrita ante la Oficina Subalterna del Segundo Circuito de Registro del Municipio Libertador del Distrito Capital, en fecha 20 de diciembre de 2001, bajo el N° 45 Tomo 23 del Protocolo Primero, “...a la cual de acuerdo con su documento constitutivo pertenece al establecimiento educativo INSTITUTO UNIVERSITARIO PEDAGÓGICO MONSEÑOR R.A.B. (...) creado por Decreto Presidencial número 2.509, de fecha 27/12/1977...” en fecha 20 de julio de 2006 ejerció ante esta Sala recurso contencioso administrativo de nulidad conjuntamente con acción de amparo constitucional, contra la negativa tácita producida en el recurso jerárquico incoado el 8 de diciembre de 2005 ante la ciudadana MINISTRA DEL TRABAJO (hoy Ministra del Poder Popular para el Trabajo y la Seguridad Social), contra la “...P.A. número 0223-05 dictada por la Inspectoría del Trabajo del Municipio Libertador del Distrito Capital (...) mediante el cual impuso al IUPMA (Fundación Universitaria Monseñor R.A.B.), una multa de seis millones ochocientos ochenta y cinco mil bolívares (Bs. 6.885.000,00), de conformidad con lo dispuesto en los artículos 628, 633 y 642 de la Ley Orgánica del Trabajo...”.

El 25 de julio de 2006 se dio cuenta en Sala y por auto de esa misma fecha, se designó ponente a la Magistrada Y.J.G., a los fines de decidir sobre la admisibilidad del recurso de nulidad y la acción de amparo.

La Sala mediante sentencia N° 02302 de fecha 24 de octubre de 2006, admitió el recurso contencioso administrativo de nulidad interpuesto y declaró procedente la acción de amparo constitucional ejercida en forma cautelar.

El 11 de enero de 2007, se pasó el expediente al Juzgado de Sustanciación, a los fines de continuar la causa.

Por auto de fecha 18 de enero de 2007, el referido Juzgado admitió el recurso y en consecuencia, ordenó practicar la notificación de los ciudadanos Fiscal General de la República, Ministro del Poder Popular para el Trabajo y Seguridad Social y a la Procuradora General de la República. También ordenó librar el cartel a que hace referencia el aparte 11 del artículo 21 de la Ley Orgánica del Tribunal Supremo de Justicia de la República Bolivariana de Venezuela. Asimismo, ordenó oficiar al referido Ministro del Poder Popular para el Trabajo y Seguridad Social, solicitándole la remisión de los antecedentes administrativos.

El 7 de febrero de 2007, fue elegida la Junta Directiva del Tribunal Supremo de Justicia, quedando conformada la Sala Político-Administrativa de la siguiente manera: Magistrada Evelyn Marrero Ortíz, Presidenta; Y.J.G., Vicepresidenta; y los Magistrados L.I.Z., Hadel Mostafá Paolini y E.G.R..

En fecha 1° de marzo de 2007, se agregó a los autos el oficio N° 43 de fecha 28 de febrero del mismo año, anexo al cual, el Consultor Jurídico del Ministerio del Poder Popular para el Trabajo y Seguridad Social, remitió los antecedentes administrativos.

Luego de practicadas las notificaciones correspondientes, el 17 de abril de 2007, el Juzgado de Sustanciación libró el cartel de emplazamiento, el cual fue retirado, publicado y consignado en el expediente.

El 29 de mayo y 5 de junio de 2007, el apoderado judicial de la recurrente y la abogada A.L.V.B., inscrita en el INPREABOGADO bajo el N° 42.223, actuando con el carácter de sustituta de la Procuradora General de la República, promovieron pruebas, siendo admitidas por el Juzgado de Sustanciación mediante autos separados de fecha 19 de junio de 2007.

El 26 de junio de 2007, se libró un oficio al Juzgado Distribuidor de Municipio de la Circunscripción Judicial del Área Metropolitana de Caracas, a fin de que evacuase la prueba de Inspección Judicial promovida por el apoderado judicial de la Fundación Universitaria Monseñor R.A.B..

En esa misma fecha, se libró oficio al Gerente del Banco Banesco de la Agencia F.S.L. deC., a fin de que dentro del lapso de diez (10) días continuos, remitiera la información a que hace referencia el Capítulo 5 del escrito de promoción de pruebas presentado por la recurrente.

El 31 de julio de 2007, el Juzgado Décimo Séptimo de Municipio de la Circunscripción Judicial del Área Metropolitana de Caracas, remitió al Juzgado de Sustanciación de la Sala, el oficio N° 131-07, anexo al cual remitió las resultas de la evacuación de la prueba de inspección judicial practicada por la Comisión signada bajo el N° AP31-C-2007-001476, según nomenclatura llevada por el referido Tribunal.

Concluida la sustanciación, el 14 de agosto de 2007, se pasó el expediente a esta Sala.

El 2 de octubre de 2007, se dio cuenta en Sala, se designó ponente a la Magistrada Y.J.G. y se fijó el tercer (3°) día de despacho para comenzar la relación de la causa.

El 9 de octubre de 2007 comenzó la relación de la causa y se fijó la oportunidad para que tuviera lugar el acto de informes.

En fecha 31 de octubre de 2007, se difirió la celebración del acto de informes para el 22 de noviembre de 2007, fecha esta última en la que se dejó constancia de la comparecencia de la representación de la parte actora, de la Procuraduría General de la República y del Ministerio Público, quienes posteriormente consignaron sus escritos de conclusiones.

En fecha 30 de enero de 2008, se dijo “Vistos”.

Realizado el estudio de las actas procesales, esta Sala Político-Administrativa pasa a dictar sentencia, conforme a las siguientes consideraciones:

I

DEL ACTO IMPUGNADO

La P.A. N° 0223-05 de fecha 31 de octubre de 2005 (Anexo “G”), emanada de la Inspectoría del Trabajo en el Distrito Capital del Municipio Libertador, establece parcialmente lo siguiente:

(...) P.A. N° 0223-05

Caracas, 31 Oct. 2005

P.A.

Vistos: Por Acta de fecha Dos (02) de septiembre de 2005, levantada por ante el SERVICIO DE SANCIONES de esta Inspectoría del Trabajo en el Distrito Capital, Municipio Libertador, se procedió a iniciar el Procedimiento de Multa de la empresa INSTITUTO UNIVERSITARIO PEDAGÓGICO MONSEÑOR A.B. (FUNDACIÓN UNIVERSITARIA MONSEÑOR R.A.B.) ubicada en: Sector UD-5, Caricuao, La Hacienda, detrás del Bloque 23, de esta jurisdicción; ya que mediante Informe realizado por la Funcionaria del Trabajo, con motivo de la Reinspección efectuada en fecha Treinta (30) de junio de 2005, donde se determinó que la empresa citada se encontraba violando algunas disposiciones legales(...).

...Omissis...

RESUELVE

Imponer multa de BOLÍVARES: SEIS MILLONES OHOCIENTOS OCHENTA Y CINCO MIL SIN CÉNTIMOS (Bs. 6.885.000,00) a la empresa UNIVERSITARIO PEDAGÓGICO MONSEÑOR A.B. (FUNDACIÓN UNIVERSITARIA MONSEÑOR R.A.B.) por no haber cumplido con los requerimientos exigidos mediante Acta de fecha Dos (02) de Septiembre de 2005, levantada por el Funcionario del Trabajo, encontrándose incursa en la sanción establecida en los artículos: 628, 642 y 633 de la Ley Orgánica del Trabajo. ASÍ SE DECIDE.

Envíese a la multada copia de la presente P.A. y expídase la correspondiente planilla de liquidación, a fin de que se sirva pagarla en la TESORERÍA NACIONAL (BANCO CENTRAL DE VENEZUELA), en el término de los cinco días hábiles a partir de la fecha de su notificación...

. (Negrillas del acto).

II

ANTECEDENTES

El apoderado judicial de la accionante señaló en su escrito que la Inspectoría del Trabajo del Municipio Libertador del Distrito Capital, en fecha 17 de agosto de 2005, notificó a su representada de la apertura de un procedimiento de multa, por la supuesta infracción de las normas de higiene y seguridad industrial, previstas en la Ley Orgánica del Trabajo, en la Ley Orgánica de Prevención, Condiciones y Medio Ambiente del Trabajo, publicada en la Gaceta Oficial Extraordinaria N° 3.850 de fecha 18 de junio de 1986 y en el Reglamento de las Condiciones de Higiene y Seguridad en el Trabajo.

Indicó que en fecha 8 de septiembre de 2005, la referida Inspectoría del Trabajo notificó a la parte accionante de la apertura de un nuevo procedimiento de multa, por la infracción de las normas de higiene y seguridad industrial contempladas en los instrumentos jurídicos antes referidos.

Expuso, que una vez concluida la sustanciación de ambos procedimientos, la Inspectoría del Trabajo del Municipio Libertador del Distrito Capital, dictó la P.A. N° 0206-05, por la cual impuso a su representada una multa de SIETE MILLONES DOSCIENTOS NOVENTA MIL BOLÍVARES (Bs. Bs. 7.290.000,00) y que dicha sanción fue aplicada con fundamento en los artículos 628, 633 y 642 de la Ley Orgánica del Trabajo.

En virtud de lo anterior, el 8 de noviembre de 2005, la parte actora, invocando el principio non bis in idem solicitó a la Inspectoría del Trabajo del Municipio Libertador del Distrito Capital, que cerrara el expediente N° 023-2005-06-00629, ya que los dos procedimientos abiertos por la Inspectoría en referencia versaban sobre los mismos hechos.

Los apoderados judiciales señalaron que no obstante lo anterior, la citada Inspectoría del Trabajo ignoró la solicitud de cerrar el expediente N° 023-2005-06-00629, notificando el día 17 de noviembre de 2005, que había dictado la P.A. N° 0223-05, imponiéndole una nueva multa de seis millones ochocientos ochenta y cinco mil bolívares (Bs. 6.885.000,00) también con base en los enunciados artículos 628, 633 y 642 eiusdem.

Indicaron que esta última multa fue recurrida ante la Ministra del Trabajo en fecha 8 de diciembre de 2005, de conformidad con lo establecido en el artículo 648 de la Ley Orgánica del Trabajo, pero que sin embargo, una vez vencido el lapso para decidir sin haber obtenido respuesta de dicho Despacho, acudieron a la vía jurisdiccional solicitando la nulidad de la P.A. antes referida, en virtud de la figura del silencio administrativo, de acuerdo a lo dispuesto en el artículo 4 de la Ley Orgánica de Procedimientos Administrativos.

III

ALEGATOS DEL RECURRENTE

Como fundamento del recurso interpuesto, la parte actora expuso en su escrito que el acto impugnado está afectado de los siguientes vicios:

1.- Por violación al derecho al debido proceso y en tal sentido alegó que la P.A. N° 0223-05 de fecha 31 de octubre de 2005, es absolutamente nula, por infringir el numeral 7 del artículo 49 de la Constitución de la República Bolivariana de Venezuela, relativo al principio non bis in idem.

En su criterio, el referido acto impugnado resulta violatorio a dicho principio, al configurarse la triple identidad de sujeto, hecho y fundamento, cuestión que argumentó de la manera siguiente:

En relación al primer elemento (sujeto), indicó que se demuestra la identidad con el simple cotejo de los expedientes administrativos 023-2005-06-00566 y 23-2005-06-00629, pues en ambos el sujeto pasivo es su representada.

Con respecto al segundo elemento (hecho), precisó que en ambos procedimientos de multa, le fueron imputadas las mismas infracciones y en tal sentido enunció:

(...) a) No colocar el cartel enunciativo del horario de trabajo y de los días y horas de descanso.

b) No otorgar el beneficio de guarderías infantiles.

c) No solicitar el permiso para laborar horas extras.

d) No advertir por escrito a los trabajadores de los riesgos inherentes a sus funciones.

e) No elaborar el programa de higiene y seguridad industrial .

f) No conformar el Comité de Higiene y Seguridad Industrial.

g) No instalar sistemas de extinción de incendios.

h) No recargar los extintores portátiles.

i) No dotar al personal que labora en la biblioteca de guantes y mascarillas.

j) No colocar material antiresbalante (sic) en las escaleras...

.

Del tercer elemento refirió que éste “... viene dado por la base legal de las decisiones de la Inspectoría del Trabajo del Municipio Libertador, que se refiere a los artículos 628, 633 y 642 de la Ley Orgánica del Trabajo...”.

Por lo expuesto, concluyó que en el presente caso, se configura la infracción del principio ‘Non bis In Idem’, previsto en el mencionado numeral 7 del artículo 49 de la Constitución de la República Bolivariana de Venezuela, que proscribe la duplicidad de sanciones a una misma persona, sea de manera sucesiva o simultánea.

2.- Alegó que el acto impugnado se encuentra viciado por falso supuesto de hecho y en tal sentido argumentó que “...el Inspector del Trabajo del Municipio Libertador del Distrito Capital, dijo en el acto impugnado que en el expediente número 023-2005-06-00629, había un acta de inspección de fecha 20/03/2005, que sirvió de base para la ‘reinspección’ del 30/06/2005; sin embargo, el acta de 30 de marzo de 2005, punto de partida de toda actuación administrativa y en la que supuestamente constan las infracciones imputadas a mi representada, no se encuentra en el mencionado expediente, es decir, no hay pruebas ni de las presuntas faltas de mi representada, ni del lapso que -según el Inspector del Trabajo- se le dio para subsanarlas...”.

Agregó, que no fue demostrado que su representada hubiese cometido efectivamente alguna falta que justificase la imposición de una multa, puesto que “...el único elemento que cursa en autos es el acta del 30/06/2005, que por sí sola no tiene ningún valor, pues se refiere en todo momento al acta del 30 de marzo de ese año, que no consta en autos...”.

Por las razones indicadas afirmó que el acto impugnado, se encuentra viciado por falso supuesto de hecho, pues en su opinión, hay un ausencia absoluta de los supuestos fácticos en los que se basó la Inspectoría del Trabajo del Municipio Libertador, al dictarlo.

3.- Denunció que el referido acto sancionatorio también se encuentra afectado de nulidad, por el vicio de falso supuesto de derecho y en tal sentido alegó que el mencionado vicio tiene lugar, en virtud de la aplicación errada por parte del Inspector del Trabajo en referencia, de la norma contenida en el artículo 22 del Reglamento de las Condiciones de Higiene y Seguridad en el Trabajo.

Luego de transcribir la citada disposición reglamentaria refirió que “...No se necesita mayor explicación para concluir que el Inspector del Trabajo del Municipio Libertador del Distrito Capital, tergiversó el supuesto de hecho de la norma invocada, y que en ninguna parte se menciona al material antideslizante para las escaleras y por el contrario, dicho dispositivo legal sólo impone a los patronos la obligación de dotar de salidas de emergencia a los inmuebles donde se presta servicio..”.

4.-Señaló que el acto en cuestión adolece de ausencia de base legal, pues en su opinión, conforme al acta levantada en fecha 2 de septiembre de 2005, que cursa en el expediente administrativo signado con el N° 023-2005-06-00629, la Administración ordenó la apertura de un procedimiento de multa contra su representada, por la supuesta infracción de los artículos 6, 19 y 35 de la Ley Orgánica de Prevención, Condiciones y Medio Ambiente del Trabajo, al no advertir a los trabajadores por escrito de los riesgos inherentes a sus funciones y por no haber conformado el Comité de Higiene y Seguridad Industrial.

No obstante, según expone, ninguna de las normas invocadas por la Inspectoría en referencia, guarda relación con las infracciones imputadas y tampoco dichas normas autorizan o facultan a dicho funcionario a abrir un procedimiento de multa.

5.- Denunció finalmente la violación del artículo 12 de la Ley Orgánica de Procedimientos Administrativos, aduciendo en tal sentido, que la Inspectoría del Trabajo en referencia, con la imposición de la multa a su representada, vulneró el principio de proporcionalidad puesto que dictó el acto impugnado, imponiendo la sanción pecuniaria en su límite máximo, sin ninguna justificación o motivación en la cual fundamentara su decisión.

Por las razones indicadas solicitó se declare la nulidad del acto que se impugna.

IV

INFORME DE LA PROCURADURÍA

GENERAL DE LA REPÚBLICA

En el escrito de informes, la representación de la República, luego de hacer un resumen de los antecedentes y de los alegatos expuestos por la recurrente, señaló lo siguiente:

En relación al denunciado vicio de falso supuesto de hecho, indicó que la Administración al momento de dictar el acto impugnado comprobó el incumplimiento de normas de higiene y seguridad industrial, por parte de la accionante, tal y como se evidencia del acta de reinspección de fecha 30 de junio de 2005, suscrita por un supervisor del hoy Ministerio del Poder Popular para el Trabajo y Seguridad Social, así como, del acta de fecha 15 de de agosto de 2005, suscrita por la representante de la Inspectoría del Trabajo del Distrito Capital del Municipio Libertador, en la cual, se dejó constancia de la visita de inspección llevada a cabo en las instalaciones del referido Instituto, a los fines de comprobar si se había dado cumplimiento con las observaciones señaladas en fecha 30 de junio de 2005.

Por lo expuesto, sostuvo que en el presente caso, no se configura el vicio de falso supuesto de hecho, “...por cuanto el acto administrativo fue dictado de conformidad con los hechos existentes, fundamentado en las pruebas contenidas en el expediente administrativo y perfectamente valoradas por la Administración...”.

Respecto al alegato de falso supuesto de derecho, refirió que “...En el caso de autos, el recurrente no asumió responsablemente la seguridad de las escaleras del local educativo; de manera, que las personas que lo ocupan corrían el riesgo de sufrir accidentes cuando pretendieran abandonar el lugar rápidamente. Por lo que las instalaciones no ofrecían esa mínima previsión de seguridad. (...) Asimismo, es menester indicar que la sugerencia dada por el representante de la Inspectoría del Trabajo, respecto cuando indicó al recurrente al material antideslizante, en sitios como, las salidas de emergencias (escaleras), debió ser interpretado como tal, para dar seguridad a las instalaciones del centro educativo, pero no con la literalidad como pretende señalarlo el representante judicial del recurrente, haciéndolo ver como un trasgresión a la norma...”. (Sic).

Sobre el alegato de ausencia de base legal, precisó que la Inspectoría del Trabajo, no sólo hace mención a los artículos 6, 19 y 35 de la Ley Orgánica de Prevención Condiciones y Medio Ambiente del Trabajo, sino también, a los artículos 188, 207, 208, 210, 237, 391, 392, 628, 633 y 642 de la Ley Orgánica del Trabajo, 126 y 136 del Reglamento de la Ley Orgánica del Trabajo, “...que en su conjunto hacen posible aplicar la sanción al recurrente por incumplimiento en las normas infringidas, no configurándose de esa manera el vicio de ausencia de base legal infundadamente alegado por los apoderados judiciales del recurrente...”. (Sic).

Respecto a la pretendida violación del principio de proporcionalidad, afirmó que éste no sólo rige respecto a la aplicación de las sanciones, sino en general, en relación a toda medida que adopte la Administración: Así, sostuvo que en el presente caso, la autoridad administrativa además de dejar constancia de los hechos observados en las dos (2) inspecciones realizadas, “...los calificó y por tal motivo sancionó el incumplimiento a las infracciones no subsanadas por parte del recurrente, haciendo caso omiso a los requerimientos de higiene y seguridad, tal y como lo señala la norma...”.

Del alegato de violación al debido proceso indicó que en el caso que se analiza, consta en el expediente judicial que la recurrente tuvo la oportunidad de defenderse y aportar argumentos, fue notificada mediante oficio para imponerla de los hechos, a fin de que ésta promoviera las pruebas correspondientes.

Asimismo, señaló que la accionante tuvo la oportunidad de intentar todos los recursos que la ley otorga para asumir su defensa, razón por la cual, en su opinión, no puede considerarse que se ha violado su derecho a la defensa por el hecho de no obtener una respuesta satisfactoria a sus pretensiones.

Con base en lo anterior, la representación de la Procuraduría General de la República solicitó se declare sin lugar el recurso interpuesto.

V

OPINIÓN DEL MINISTERIO PÚBLICO

La abogada R.O.G., actuando con el carácter de Fiscal Segunda del Ministerio Público, en la oportunidad de emitir opinión en la causa, lo hizo en los siguientes términos:

Luego de referirse a los dos procedimientos sancionatorios iniciados contra la recurrente, indicó que del análisis del expediente se constató que el acta de inspección de fecha 30 de marzo de 2005 (donde se verifican las infracciones imputadas), no consta en autos y sin embargo, sí se evidencia la segunda de las inspecciones, denominada por la Inspectoría del Trabajo acta de ‘Reinspección’, de fecha 30 de junio del mismo año.

Referido lo anterior, respecto al alegato de violación del principio non bis in idem, refirió que “...de la revisión efectuada al presente expediente, se constató que efectivamente a la empresa recurrente se le notificó de los dos procedimientos que se le aperturaron en su contra, razón por la cual ejerció su respectiva defensa, pues se apreció del expediente que el apoderado judicial de la misma, consignó escrito de defensa en fecha 21 de septiembre de 2005...”.

Agregó que del simple cotejo a los expedientes administrativos se confirma la identidad de sujeto, hecho y fundamento, de allí que expuso: “...apreciando taxativamente toda la situación, a juicio del Ministerio Público, efectivamente se le está violando a la empresa recurrente, su debido proceso, en el sentido de que no se le puede desarrollar dos procesos administrativos para un mismo caso, procesos éstos que finalmente la está sancionando con dos multas con sumas de dinero diferentes y por las mismas causas, una por la cantidad de Bolívares siete millones doscientos noventa mi (sic) exactos (Bs. 7.200.090,00), del expediente signado con el N° 023-2005-06-00566, P.A. N° 0206-05, y la otra, por Bolívares seis millones ochocientos ochenta y cinco mil exactos (Bs. 6.885.000,00), del expediente N° 023-2005-06-00629, P.A. N° 0223-05...”.

En virtud de lo expuesto, sostuvo que siendo el principio non bis in idem, un principio rector de todo procedimiento sancionador, conforme lo ha sostenido la jurisprudencia y la doctrina nacional y “...habiéndose verificado con meridiana claridad la identidad de los casos, y comprobado las dos sanciones impuestas, es por lo que se estima que el alegato de violación de este principio debe ser confirmado...”.

Respecto al vicio de falso supuesto de hecho alegado, expuso que en el presente caso, “...se aprecia, que el acto impugnado no demuestra que la recurrente hubiere cometido efectivamente las faltas que justifican tal imposición de multa, pues sólo indica como único elemento de la causa, el acta levantada el 30 de junio de 2005, indicando a su vez, que ésta se desprende directamente de la primera inspección efectuada en fecha 30 de marzo de 2005, pues fue en ésta, que se observaron por vez primera las irregularidades, que a juicio del inspector del trabajo cometió la empresa recurrente, sin embargo, como ya se indicó, dicha acta, no consta en autos, por lo que la segunda -la de Reinspección-, por sí sola, no puede ser apreciada...”.

En relación al vicio de falso supuesto de derecho denunciado, señaló concretamente, que de la lectura del artículo 22 del Reglamento de las Condiciones de Higiene y Seguridad en el Trabajo, sólo se colige la obligación de disponer, tanto en las salidas, como en los pasillos del edificio, total facilidad para que en un caso de urgencia puedan los trabajadores abandonar el lugar de manera rápida y efectiva, pero que en ninguna parte se evidencia, en la referida norma, la obligación de colocar en las escaleras el material antideslizante. Por tales razones, considera que tanto la denuncia de falso supuesto de hecho como la de derecho, se verifican en el presente caso.

De la denuncia de ausencia de base legal manifestó que los artículos 6 y 19 de la Ley Orgánica de Prevención, Condiciones y Medio Ambiente del Trabajo, mencionados en el punto número cuatro del acta de fecha 2 de septiembre de 2005, no se corresponden con lo que indica el funcionario en ésta.

Ello en virtud que considera que “...los artículos versan sobre situaciones totalmente diferentes a las señaladas en la mencionada acta, (...) no cumpliendo con la necesaria cobertura legal que supone una regulación mínima en la ley de los tipos y sanciones, aunado al hecho, también cierto, de que en ninguna de tales normas, se le otorga capacidad al funcionario del trabajo para la imposición de multa alguna. Por tal razón, el alegato de ausencia de base legal debe ser estimado...”.

Igualmente, por las razones indicadas sostuvo en relación a la denuncia de violación del principio de proporcionalidad que “...la medida tomada como sanción no se correspondió con las actuaciones efectuadas, que haya sido originada por la segunda inspección o reinspección per se, sino que lo fue como consecuencia del no cumplimiento -a decir del funcionario del trabajo-, de los requerimientos que se le hicieron en la primera inspección que dio lugar al acta de fecha 30 de marzo de 2005, dando pie a la calificación de la primera multa, acta ésta, que como se indicó ut supra, no se encuentra insertada al presente expediente:..”.

En relación a la misma denuncia agregó: “...Sin embargo, a pesar de que el acta de fecha 30 de marzo de 2005, hubiere constado en autos, igualmente, a juicio del Ministerio Público el presente recurso tendría que declararse con lugar, por cuanto no se puede sancionar dos veces por la misma razón y menos aún imponer dos sanciones por un mismo hecho...”.

Por lo expuesto, considera que el recurso interpuesto debe ser declarado con lugar.

VI

CONSIDERACIONES PARA DECIDIR

Corresponde a esta Sala pronunciarse acerca del recurso contencioso administrativo de nulidad, ejercido por el abogado O.R.C., actuando con el carácter de apoderado judicial de la FUNDACIÓN UNIVERSITARIA MONSEÑOR R.A.B., “...a la cual de acuerdo con su documento constitutivo pertenece al establecimiento educativo INSTITUTO UNIVERSITARIO PEDAGÓGICO MONSEÑOR R.A.B....”, ya identificados, contra la negativa tácita producida en el recurso jerárquico incoado el 8 de diciembre de 2005, ante la ciudadana MINISTRA DEL TRABAJO, contra la “...P.A. número 0223-05 dictada por la Inspectoría del Trabajo del Municipio Libertador del Distrito Capital (...) mediante el cual impuso al IUPMA (Fundación Universitaria Monseñor R.A.B.), una multa de seis millones ochocientos ochenta y cinco mil bolívares (Bs. 6.885.000,00), de conformidad con lo dispuesto en los artículos 628, 633 y 642 de la Ley Orgánica del Trabajo...”.

La parte accionante denunció en su escrito que la referida P.A., se encuentra viciada por violación del derecho al debido proceso, concretamente, al infringir el principio consagrado en el numeral 7 del artículo 49 de la Constitución de la República Bolivariana de Venezuela, adolecer del vicio de falso supuesto de hecho y de derecho, ausencia de base legal e infringir el artículo 12 de la Ley Orgánica de Procedimientos Administrativos, pues en su opinión vulnera el principio de proporcionalidad.

Respecto a la denuncia de violación del derecho al debido proceso alegó que el referido acto impugnado vulnera el principio non bis in idem, al configurarse la triple identidad de sujeto, hecho y fundamento, cuestión que argumentó de la manera siguiente:

En relación al primer elemento (sujeto), indicó que se demuestra la identidad con el simple cotejo de los expedientes administrativos 023-2005-06-00566 y 23-2005-06-00629, pues en ambos el sujeto pasivo es su representada.

Con respecto al segundo elemento (hecho), precisó que en ambos procedimientos de multa, le fueron imputadas las mismas infracciones y en tal sentido enunció:

(...) a) No colocar el cartel enunciativo del horario de trabajo y de los días y horas de descanso.

b) No otorgar el beneficio de guarderías infantiles.

c) No solicitar el permiso para laborar horas extras.

d) No advertir por escrito a los trabajadores de los riesgos inherentes a sus funciones.

e) No elaborar el programa de higiene y seguridad industrial .

f) No conformar el Comité de Higiene y Seguridad Industrial.

g) No instalar sistemas de extinción de incendios.

h) No recargar los extintores portátiles.

i) No dotar al personal que labora en la biblioteca de guantes y mascarillas.

j) No colocar material antiresbalante (sic) en las escaleras...

.

Del tercer elemento refirió que éste “... viene dado por la base legal de las decisiones de la Inspectoría del Trabajo del Municipio Libertador, que se refiere a los artículos 628, 633 y 642 de la Ley Orgánica del Trabajo...”.

Por lo expuesto, concluyó que en el presente caso, se configura la infracción del referido principio non bis in idem, que proscribe la duplicidad de sanciones a una misma persona, sea de manera sucesiva o simultánea.

En relación al mencionado principio, la Sala ha precisado en su jurisprudencia que éste constituye una garantía esencial del derecho al debido proceso el cual, conforme al enunciado del artículo 49 de la Constitución de la República Bolivariana de Venezuela, resulta aplicable a todas las actuaciones judiciales y administrativas.

El referido artículo del Texto Fundamental, establece el principio non bis in idem, bajo el enunciado siguiente:

...Artículo 49. El debido proceso se aplicará a todas las actuaciones judiciales y administrativas; en consecuencia:

...Omissis...

7. Ninguna persona podrá ser sometida a juicio por los mismos hechos en virtud de los cuales hubiese sido juzgado anteriormente...

.

Como se deduce de la mencionada disposición, el referido principio constituye una manifestación del derecho al debido proceso y por ende, aplicable a todo tipo de actuación sea ésta judicial o administrativa y a su vez, se configura como un derecho fundamental del sancionado junto a los principios de legalidad y tipicidad de las infracciones.

Así, referido a la potestad sancionadora de la Administración, podría decirse que el principio non bis in idem constituye una garantía en cuanto se proscribe por mandato constitucional el juzgamiento y la imposición de más de una sanción por un mismo hecho; pero igualmente tiende a garantizar la seguridad jurídica, de las decisiones de la Administración. Es decir, que definida una situación jurídica particular, salvo la posibilidad excepcional de la revocación directa del acto administrativo, no le es permitido a ésta volver de nuevo sobre la cuestión que ha sido decidida.

De allí que también puede considerarse que la transgresión al principio en referencia, conlleva una flagrante violación a la justicia, en tanto que ésta es considerada por el Constituyente como un valor supremo del ordenamiento jurídico, en el artículo 2 de la Constitución de la República Bolivariana de Venezuela.

Ahora bien, conforme a la jurisprudencia de esta Sala cabe indicar que la mencionada prohibición pesa siempre en relación con un mismo tipo de responsabilidad, es decir, si se trata de un hecho que da lugar a una sanción administrativa, está excluida la posibilidad de aplicar varias veces la misma, pero cuando se trata de un hecho que siendo susceptible de responsabilidad administrativa, además lo es penal y civil, cada una de estas responsabilidades subsisten de forma individual e independiente, sin que la existencia de una de ellas necesariamente excluya la aplicación de la otra; es decir, lo que se proscribe es que por autoridades de un mismo orden y a través de procedimientos distintos se sancione repetidamente una misma conducta.

En consecuencia, se reitera que la decisión penal es una y la administrativa otra, con procedimientos diferentes y sanciones específicamente reguladas dentro del campo jurídico al cual pertenece cada una de ellas y por tanto, independientes una de la otra. (Vid. en este sentido Sent. de la SPA N° 02137 de fecha 21 de abril de 2005).

Asimismo, este M.T. ha precisado al referirse a las sanciones administrativas, que no existe violación al principio non bis in idem, cuando dichas sanciones se refieren a responsabilidades distintas, estableciendo su carácter divergente de la manera siguiente:

...En cuanto al alegato de violación del principio del non bis in idem a que se refiere el artículo 68 ordinal 8º de la Constitución de la República de Venezuela de 1961 la Sala observa que la misma no se configura, por cuanto las sanciones se refieren a responsabilidades distintas, derivadas del ejercicio de la función pública. En este sentido la Sala observa que la suspensión del cargo con goce del sueldo es una medida de carácter precautelativo, la imposición de la multa es una sanción proveniente de la responsabilidad administrativa del funcionario; y la destitución es producto del régimen disciplinario que afecta al mismo...

. (Sent. de la SC-TSJ N° N° 1095 de fecha 28 de septiembre de 2000) (Subrayado de sta sentencia).

En el presente caso, se observa que en efecto, la Inspectoría del Trabajo del Municipio Libertador del Distrito Capital en fecha 20 de octubre de 2005, emitió la P.A. N° 0206-05 (Anexo “D”, folios 37 al 41), imponiendo al Instituto Universitario Pedagógico Monseñor A.B., la sanción de multa por la cantidad de SIETE MILLONES DOSCIENTOS NOVENTA MIL BOLÍVARES SIN CÉNTIMOS (Bs. 7.290.000,00), con fundamento en los artículos 628, 633 y 642 de la Ley Orgánica del Trabajo. Asimismo, que la referida Inspectoría, mediante P.A. N° 0223-05 (acto impugnado) de fecha 31 de octubre de 2005 (Anexo “G”, folios 79 al 87) sancionó al referido Instituto Universitario Pedagógico Monseñor A.B., con multa por la cantidad de SEIS MILLONES OCHOCIENTOS OCHENTA Y CINCO MIL BOLÍVARES SIN CÉNTIMOS (Bs. 6.885.000, 00), con fundamento en los mismos artículos 628, 633 y 642 de la Ley Orgánica del Trabajo.

La simple lectura de las referidas Providencias Administrativas (N° 0206-05 y N° 0223-05 ) deja en evidencia para la Sala, que en el presente caso, en efecto, fueron iniciados dos procedimientos sancionatorios contra la recurrente, recaídos en los expedientes administrativos signados bajo los Nros. 023-2005-06-00566 y 23-2005-0629, en razón de los mismos hechos, es decir, por las presuntas infracciones a las normas de higiene y seguridad industrial previstas en la Ley Orgánica del Trabajo, en la Ley Orgánica de Prevención, Condiciones y Medio Ambiente del Trabajo y en el Reglamento de las Condiciones de Higiene y Seguridad en el Trabajo.

Asimismo, ambas Providencias Administrativas tienen como fundamento el “Acta de Reinspección” de fecha treinta (30) de junio de 2005 (Folios 31 al 32), en la cual se dejó constancia del supuesto incumplimiento por parte de la accionante, de los requerimientos efectuados en la visita de inspección (ACTO SUPERVISORIO UNICO) supuestamente efectuada el 30 de marzo de 2005, de la cual nunca se dejó constancia en el expediente.

Es así que la Sala en sentencia Nº 02303, de fecha 24 de octubre de 2006, al declarar procedente la acción de amparo constitucional interpuesta conjuntamente con el presente recurso de nulidad, luego de establecer el contenido de ambos actos sancionatorios que impusieron duplicidad de sanciones a la recurrente, determinó lo siguiente:

...Conforme lo señalado, observa esta Sala que existe una presunción muy elevada en el presente caso, que se corresponde con la exigencia del fumus boni iuris de que en efecto, tal y como lo señalaron los apoderados judiciales de la accionante, la Inspectoría del Trabajo del Municipio Libertador del Distrito Capital abrió dos procedimientos distintos de naturaleza sancionatoria, los cuales culminaron con la emisión de las Providencias Administrativas N° 0206-05 y la N° 0223-05 (este último acto impugnado), con fundamento en los mismos artículos 628, 633 y 642 de la Ley Orgánica del Trabajo, lo que hace presumir a la Sala de la simple lectura de ambas Providencias consignadas en el expediente, que la Inspectoría del Trabajo en referencia violó el principio non bis in idem, el cual constituye como se ha indicado antes, un derecho fundamental del sancionado en el marco de las garantías del derecho al debido proceso.

Dicha presunción resulta relevante para la Sala ya que se observa que ambas Providencias Administrativas se refieren al Acta de Reinspección efectuada el día 30 de junio de 2005 en la sede del Instituto Universitario en referencia, en la cual se determinó cuáles eran las conductas sancionables en virtud de la supuesta infracción por parte de la accionante de las normas de higiene y seguridad industrial previstas en la Ley Orgánica del Trabajo, en la Ley Orgánica de Prevención, Condiciones y Medio Ambiente del Trabajo y en el Reglamento de las Condiciones de Higiene y Seguridad en el Trabajo, razón por la cual este M.T. presume que la citada Inspectoría del Trabajo mediante la emisión de la P.A. N° 0223-05 de fecha 31 de octubre de 2005 (acto impugnado) pudo sancionar dos veces la misma conducta bajo el mismo fundamento y por tanto, sin que ello signifique un pronunciamiento de fondo, se debe declarar procedente el amparo cautelar solicitado y en consecuencia, suspender los efectos de la P.A. N° 0223-05 de fecha 31 de octubre de 2005 emanada de la Inspectoría del Trabajo del Municipio Libertador del Distrito Capital, hasta tanto se resuelva el fondo de la nulidad planteada. Así se decide...

(Subrayado de esta sentencia).

Por otra parte la Sala observa, que la representación de la Procuraduría General de la República, en su escrito de informes sostiene, en relación a alegada violación al debido proceso de la accionante, que en el presente caso, no considera vulnerado el referido derecho, en virtud de que “...consta en el expediente judicial que a la empresa recurrente no se le violó su derecho al debido proceso, toda vez que tuvo la oportunidad de defenderse y aportar sus argumentos, fue notificada mediante oficio para que compareciera ante la Sala de Servicio de Sanciones como lo establece el artículo 647 y 455 de la Ley Orgánica del Trabajo, para imponerla de los hechos y promoviera las pruebas correspondientes. Es decir, se puso en conocimiento al interesado en forma personal, del procedimiento administrativo iniciado en su contra.:.”.

Asimismo refirió que la accionante “...tuvo la oportunidad de intentar todos los recursos que la propia ley otorga para asumir su defensa, hasta acudir a la jurisdicción contencioso administrativa, a fin de lograr un pronunciamiento judicial...”.

Por su parte, en relación al referido vicio alegado por la accionante, la representación del Ministerio Publicó, en su escrito de informes de fecha 22 de noviembre de 2007, sostuvo que del simple cotejo a los expedientes administrativos se confirma la identidad de sujeto, hecho y fundamento, por ello sostuvo: “...apreciando taxativamente toda la situación, a juicio del Ministerio Público, efectivamente se le está violando a la empresa recurrente, su debido proceso, en el sentido de que no se le puede desarrollar dos procesos administrativos para un mismo caso, procesos éstos que finalmente la está sancionando con dos multas con sumas de dinero diferentes y por las mismas causas, una por la cantidad de Bolívares siete millones doscientos noventa mi (sic) exactos (Bs. 7.200.090,00), del expediente signado con el N° 023-2005-06-00566, P.A. N° 0206-05, y la otra, por Bolívares seis millones ochocientos ochenta y cinco mil exactos (Bs. 6.885.000,00), del expediente N° 023-2005-06-00629, P.A. N° 0223-05...”.

En criterio de este M.T., el derecho al debido proceso consagrado en la Constitución de la República Bolivariana de Venezuela, comprende fundamentalmente, el cumplimiento efectivo de ciertas garantías procesales enunciadas en los ocho numerales establecidos expresamente en el artículo 49 eiusdem, cuestión ésta que equivale a sostener que el debido proceso además de estar consagrado como un derecho fundamental se encuentra reforzado ya que su observancia implica que en cada una de las fases del proceso judicial o del procedimiento administrativo, cuya resolución afecte los derechos subjetivos de una persona, además de ser oída se le garanticen cada uno de los enunciados del referido artículo 49.

En consecuencia, no basta con el cumplimiento de ciertos extremos para considerar respetado tal derecho esencial al Estado de Justicia, sino que cualquier irrespeto a una de sus garantías, constituye la infracción absoluta del debido proceso, así sucede por ejemplo si la violación surgiere en relación a la garantía del Juez natural o al derecho a la presunción de inocencia de ser este el caso. (numerales 2 y 4 del artículo 49 de la Constitución de la República Bolivariana de Venezuela).

Por consiguiente, una vez analizado el expediente y constatadas las diversas actuaciones cursantes en autos, la Sala ha verificado, que en efecto, en el presente caso, la recurrente fue sancionada dos veces por los mismos hechos, es decir, por las presuntas infracciones a las normas de higiene y seguridad industrial previstas en la Ley Orgánica del Trabajo, en la Ley Orgánica de Prevención, Condiciones y Medio Ambiente del Trabajo y en el Reglamento de las Condiciones de Higiene y Seguridad en el Trabajo, tal y como fue referido anteriormente y que dichas sanciones fueron impuestas por los mismos supuestos jurídicos, por lo cual resulta necesario declarar procedente el alegato de violación al derecho al debido proceso, por vulnerar el principio de non bis in idem, el cual impone la prohibición absoluta de que, por autoridades de un mismo orden (correspondientes a un mimo orden jurídico) y a través de procedimientos distintos, se sancione repetidamente una misma conducta, por entrañar esta posibilidad una inadmisible reiteración del ius puniendi del Estado. Así se declara.

Visto que ha sido declarado procedente el alegato de violación al derecho al debido proceso, cuestión que acarrea la nulidad absoluta del acto impugnado, en el presente caso, la Sala considera inoficioso pronunciarse respecto al resto de los vicios alegados por la parte actora. Así se declara.

No obstante, para mayor abundamiento observa la Sala, que la accionante denunció también la violación del artículo 12 de la Ley Orgánica de Procedimientos Administrativos, aduciendo en tal sentido, que la Inspectoría del Trabajo en referencia, con la imposición de ambas sanciones, vulneró el principio de proporcionalidad.

Dicha denuncia guarda para la Sala estrecha relación a la del principio non bis in idem, ya analizada, ya que el referido principio de proporcionalidad constituye también junto a otros, como el de legalidad,

principios constitucionales del derecho administrativo sancionador, de allí la necesidad de dejar sentado este M.T., que dentro del Estado Democrático y Social de Derecho y de Justicia, el contenido de toda decisión discrecional de la Administración, debe corresponder, en primer término, a la ley, ajustarse a los fines de la norma que la autoriza, debe ser proporcional a los hechos que le sirven de causa o motivo y responder a la idea de justicia material, ese y no otro, debe ser el sentido de la disposición establecida en el referido artículo 12 de la Ley Orgánica de Procedimientos Administrativos, en el cual se establece:

...Aún cuando una disposición legal o reglamentaria deje alguna medida o providencia a juicio de la autoridad competente, dicha medida o providencia deberá mantener la debida proporcionalidad y adecuación con el supuesto de hecho y con los fines de la norma y cumplir los trámites, requisitos y formalidades necesarios para su validez y eficacia...

.

Por ello, en casos como el que se analizó, en el cual el ejercicio de la potestad sancionadora de la Administración, conllevó la pérdida o reducción del derecho al debido proceso, por violación al principio non bis in idem, al aplicar duplicidad de sanciones por los mismos hechos a un mismo sujeto, se traduce también en violación a los principios de proporcionalidad y razonabilidad esenciales a todo procedimiento, para garantizar la seguridad jurídica y la justicia material antes referida y cuyos niveles de exigencia en consecuencia, deben ser más estrictos, por tratarse de procedimientos de naturaleza sancionatoria. Así se declara.

Finalmente, siendo que la Administración al dictar el acto impugnado incurrió en violación al derecho al debido proceso de la accionante, la Sala debe declarar con lugar el recurso interpuesto. Así se decide.

VII

DECISIÓN

En virtud de los razonamientos precedentemente expuestos, esta Sala Político-Administrativa del Tribunal Supremo de Justicia, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la Ley, declara CON LUGAR el recurso contencioso-administrativo de nulidad, ejercido por el abogado O.R.C., actuando con el carácter de apoderado judicial de la FUNDACIÓN UNIVERSITARIA MONSEÑOR R.A.B., ya identificados, contra la negativa tácita producida en el recurso jerárquico incoado el 8 de diciembre de 2005, ante la ciudadana MINISTRA DEL TRABAJO, contra la P.A. número 0223-05, dictada por la Inspectoría del Trabajo del Municipio Libertador del Distrito Capital.

Publíquese, regístrese y notifíquese. Devuélvase el expediente administrativo y archívese el judicial. Cúmplase lo ordenado. Dada, firmada y sellada en el Salón de Despacho de la Sala Político-Administrativa del Tribunal Supremo de Justicia, en Caracas, a los dieciocho (18) días del mes de junio del año dos mil ocho (2008). Años 198º de la Independencia y 149º de la Federación.

La Presidenta

EVELYN MARRERO ORTÍZ

La Vicepresidenta - Ponente

Y.J.G.

Los Magistrados,

L.I.Z.

HADEL MOSTAFÁ PAOLINI

E.G.R.

La Secretaria,

S.Y.G.

En diecinueve (19) de junio del año dos mil ocho, se publicó y registró la anterior sentencia bajo el Nº 00730, la cual no esta firmada por la Magistrada Evelyn Marrero Ortíz, por no estar presente en la discusión por motivos justificados.

La Secretaria,

S.Y.G.