Sentencia nº 1300 de Tribunal Supremo de Justicia - Sala Constitucional de 26 de Junio de 2007

Fecha de Resolución:26 de Junio de 2007
Emisor:Sala Constitucional
Número de Expediente:06-1605
Ponente:Jesús E. Cabrera Romero
Procedimiento:Recurso de Revisión

SALA CONSTITUCIONAL

MAGISTRADO-PONENTE: J.E.C.R.

El 1° de noviembre de 2006, la ciudadana Gardelys Orta Rodríguez, titular de la cédula de identidad Nº 8.435.202, abogada, inscrita en el Inpreabogado bajo el N° 31.420, actuando en su carácter de Contralora Interventora del Estado Monagas, y en representación de la Procuradora General del Estado Monagas, presentó ante el Tribunal Supremo de Justicia, escrito contentivo de la solicitud de revisión de la sentencia dictada por la Corte Primera de lo Contencioso Administrativo el 5 de abril de 2006.

El 3 de noviembre de 200, se dio cuenta en Sala y se designó ponente a la Magistrada Carmen Zuleta de Merchán.

El 8 de diciembre de 2006, el abogado F.T.P., procediendo en su carácter de Contralor Interventor de la Contraloría del Estado Anzoátegui, asistido por el abogado R.M.O.C., con la finalidad de coadyuvar en la solicitud de revisión a la parte accionante, consignó escrito.

El 19 de diciembre de 2006, los abogados R.F.V.O., I. delV.M.V., M.G.M.T., E.M.C. deB., R.J.M.S. y A.R.R.S., inscritos en el Inpreabogado bajo los Nº 26.893, 24.744, 47.196, 12.528, 65.609 y 62.956 respectivamente, actuando en su carácter de abogados representantes de la Contraloría General de la República, con la finalidad de coadyuvar con las pretensiones sostenidas por la parte solicitante de la revisión, consignaron escrito.

El 23 de enero de 2007, la ciudadana L. delC.L.R., inscrita en el Inpreabogado bajo el Nº 33.049, actuando en su carácter de apoderada judicial de la Contraloría General del Estado Vargas, consignó escrito solicitando igualmente la revisión de la sentencia impugnada.

El 30 de enero de 2007, la ciudadana P.C.S., titular de la cédula de identidad Nº 14.182.848, actuando en su carácter de Contralora Interventora del Estado Guárico, asistida por la abogada Yubirys Seijas Martínez, inscrita en el Inpreabogado bajo el Nº 86.424, solicitó la revisión de la sentencia impugnada.

El 16 de febrero de 2007, se reasignó la ponencia del presente expediente al Magistrado J.E.C.R., que, con tal carácter, suscribe el presente fallo.

El 16 de abril de 2007, compareció la abogada Gardelys Orta y, solicitó que a los fines de decidir la presente causa, se tomara en consideración la sentencia dictada por la Sala Político Administrativa de este Tribunal Supremo de Justicia Exp. 2000-0116 del 10 de abril de 2007, en la cual se ratifica la Autonomía Orgánica y Funcional otorgada a las Contraloría de los Estados.

Efectuada la lectura individual del expediente, para decidir se hacen las siguientes consideraciones:

I FUNDAMENTOS DE LA SOLICITUD DE REVISIÓN

Sostiene la solicitante como fundamento de su solicitud de revisión, lo siguiente:

Que con ocasión al P. deR.A. iniciado por la Contraloría General de la República, fue intervenida la Contraloría General del Estado Monagas.

Que luego de haberse llevado a cabo todas las etapas del mismo, se consideró por parte de la Comisión Coordinadora de la Transferencia del Control Previo a la Administración Activa y del P. deR. de la Contraloría General del Estado Monagas, el estudio y desempeño de la ciudadana Y.C., a los fines de concluir la aplicabilidad de la medida de reducción de personal y elaboración del Informe Técnico de Reducción de Personal, lo cual se materializó mediante Resolución Nº 72 del 9/12/02.

Dicho acto fue impugnado por la ciudadana Y.C., mediante recurso de nulidad ante el Juzgado Superior Quinto Agrario y Civil Bienes de la Circunscripción Judicial del Estado Monagas y Contencioso Administrativo de la Región Sur Oriental, y declarado con lugar el 21 de julio de 2003, con base en que la Contraloría del Estado Monagas estaba obligada a someter a aprobación del C.L.E. la reducción de personal que se proponía realizar, ordenando el reenganche de la ex funcionaria al cargo que venía desempeñando. Apelada dicha decisión, le correspondió conocer a la Corte Primera de lo Contencioso Administrativo, la cual dictó sentencia el 5 de abril de 2006, declarando sin lugar la apelación, y ella constituye el objeto de revisión.

Afirmó que la referida sentencia emanada de la Corte Primera de lo Contencioso Administrativo, incurrió en un error grotesco en cuanto a la interpretación del artículo 163 de la Constitución de la República Bolivariana de Venezuela, al efectuar una “distorsión grotesca” agregándole en la parte motiva del fallo objeto de revisión, las palabras “autonomía organizativa”; término que, no está contenido en el mencionado dispositivo constitucional y que tiene una acepción totalmente diferente a la autonomía orgánica y funcional atribuida realmente a las Contralorías de los Estados.

Que del artículo antes mencionado se desprende, que las Contralorías de los Estados gozan de autonomía orgánica y funcional y no autonomía organizativa como falsamente se mencionó en el fallo sometido a revisión, pues -a su decir- estos órganos actúan bajo la dirección y responsabilidad de un Contralor o Contralora, debiendo la ley que las rige garantizar su independencia.

Que esta Sala en anteriores oportunidades (vid. 11/04/02, exp: 01-1429; y 31/03/05, Exp. 04-1471) ha sostenido de manera pacífica y reiterada la autonomía funcional de la Contraloría General de la República, igualmente atribuida a las Contralorías de Estado, que permite que esta clase de órganos se les reconozca una potestad reglamentaria para ordenar y dirigir todo lo concerniente a su organización y funcionamiento, desprendida de cualquier tutelaje por parte de los restantes órganos del Poder Público estadal.

Que “constituye un craso error jurídico, lo expresado en el fallo sometido a revisión, de que la ‘Ley del Estatuto de la Función Pública’, (…) sea el cartabón legal idóneo en lo sustantivo para dirigir la relación jurídica entre la Contraloría del Estado y sus funcionarios o funcionarias, pues como bien se señaló en el artículo 163 constitucional, la dirección y responsabilidad de este órgano de control fiscal que goza de autonomía funcional, estará a cargo del Contralor o Contralora, quien en base a esta potestad, puede dictar actos administrativos, como las resoluciones, para dirigir y responsabilizarse de los procesos administrativos que internamente decida emprender, como por ejemplo, los procesos de reestructuración o reorganización administrativa”.

Que no puede justificarse jurídicamente el argumento contenido en la sentencia, referido a que la reducción de personal llevada a cabo por la Contraloría del Estado Monagas no fue aprobada por el C.L.E., máxime si estos órganos de control fiscal estadal, gozan de autonomía orgánica y funcional y, en su actividad administrativa, tienen garantizada su independencia, tal como lo dispone el artículo 163 de la Carta Magna, y por tanto, no necesitaban la aprobación del C.L. delE.M., para proceder a la reorganización administrativa, porque además las Contralorías de Estado como órganos del Poder Público estadal, actúan únicamente bajo la responsabilidad y dirección del Contralor por mandato constitucional.

Que al desconocerse su autonomía orgánica y funcional, se le quebrantaron las siguientes prerrogativas: la de ser la única y última responsable de sus acciones en sede administrativa; la de regirse internamente por su propia normativa jurídica; la de menoscabarse su autonomía funcional al admitirse la injerencia de los restantes órganos del Poder Público estadal en su actividad administrativa y, la de desconocerse su capacidad para autoadministrarse, subordinándola a través de un inconveniente control del tutela, al C.L. delE.M., lo que ocasionaría que el Presidente del C.L. delE., coadministrara con el Contralor General del Estado la dirección de la Contraloría.

Que el artículo 163 de la Constitución de la República Bolivariana de Venezuela, representa un avance significativo en materia de control, toda vez que dota al órgano de control externo estadal de autonomía orgánica y funcional. Y, al reconocerse ese carácter autónomo se eliminó el carácter auxiliar de las extintas Asambleas Legislativas. Lo que lleva afirmar, que las Contralorías Estadales, no tienen carácter de órganos auxiliares de los Consejos Legislativos, sino que constituyen un órgano esencialmente técnico, que en atención a su autonomía dictan las normas que recogen las potestades que le permitan organizarse, a los fines de ejercer las atribuciones que le corresponden y que se encuentran insertos en el Sistema Nacional de Control Fiscal, cuyo órgano rector es la Contraloría General de la República.

De manera que refiere, la autonomía de las Contralorías Estadales debe entenderse como la capacidad que tienen éstas de dictar sus propias normas (autonormación) válidas para el orden jurídico imperante, destacando dentro de los factores que determinan la autonomía la competencia, y como atributo esencial la independencia.

Que el Estatuto de Personal vigente para el momento en que se realizó la reducción de personal, atribuía al Contralor Estadal la competencia para la administración del personal del órgano (artículo 96), por ende, era el encargado de definir las políticas a implementar en materia de recursos humanos, por lo que tenía la facultad de definir qué Direcciones o Unidades Administrativas se debían crear, modificar o extinguir, especialmente cuando se trata de un órgano de control fiscal que requiere personal altamente calificado, con alto grado de confidencialidad y preparación acorde con la función de auditoria y fiscalización que se lleva a cabo en el control de los recursos públicos estadales.

Que cursan ante las Cortes de lo Contencioso Administrativo catorce (14) juicios iguales contra la Contraloría del Estado Monagas, por lo que aumenta su preocupación al suponer que el presente cambio de criterio presuntamente violatorio del Texto Constitucional y de la interpretación sostenida por la Sala, afectará irreparable al Estado Monagas, en tanto sean declaradas sin lugar las apelaciones ejercidas, teniendo que reincorporar a los funcionarios retirados y proceder al pago de los sueldos dejados de percibir y demás pasivos laborales.

Que la Corte Primera confunde la autorización que debía solicitarse al C.L. desde el punto de vista financiero y presupuestario, con la autorización para llevar a cabo el proceso de reducción de personal; sin embargo, aún cuando no resultaba necesaria la aprobación desde el punto de vista administrativo de la reducción de personal, el proyecto de reestructuración administrativa fue enviado al C.L. delE.M. por el Gobernador, a los fines de su aprobación desde el punto de vista presupuestario, lo que a su criterio, era suficiente en caso de ser necesaria la aprobación del C.L..

A los fines de evitar un daño de imposible reparación desde el punto de vista económico, solicitó se decrete medida cautelar innominada de suspensión de efectos de la sentencia dictada el 5 de abril de 2006, por la Corte Primera de lo Contencioso Administrativo, hasta que se dicte pronunciamiento definitivo.

Finalmente solicitó, se declare la nulidad de la sentencia objeto de revisión, por ser violatoria del Estado de Derecho, no garantizar la integridad de la Constitución, no cumplir con la obligación de mantener la uniformidad de los criterios constitucionales, no preservar la uniformidad de interpretación de la normas.

II DEL FALLO IMPUGNADO

La sentencia objeto de revisión, dictada el 5 de abril de 2006, por la Corte Primera de lo Contencioso Administrativo, al declarar sin lugar la apelación interpuesta por la Contraloría General del Estado Monagas, contra la sentencia dictada por el Juzgado Superior Quinto Agrario y Civil Bienes y con competencia en lo Contencioso Administrativo de la Circunscripción Judicial del Estado Monagas de la Región Sur Oriental, efectuó las siguientes consideraciones:

…El A quo determinó que el acto administrativo impugnado estaba viciado de nulidad en virtud de que resultaba necesaria la aprobación del C.L. de conformidad con el numeral 5 del artículo 78 de la Ley del Estatuto de la Función Pública.

En este sentido, se observa que el apoderado judicial del organismo querellado, considera que la sentencia apelada vulnera la autonomía de su representada y contraviene los lineamientos establecidos por el Directorio del Fondo Intergubernamental para la Descentralización (FIDES), ya que la Contraloría no forma parte del Ejecutivo Estadal y por ende no necesitaba de la aprobación del C.L. para acordar la reducción de personal.

Así, observa esta Corte que el artículo 163 de la Constitución de la República Bolivariana de Venezuela dispone que cada estado tendrá una Contraloría, que gozará de autonomía orgánica y funcional, para que ejerza de conformidad a la propia Constitución y a la ley, el control, la vigilancia y la fiscalización de los ingresos, gastos y bienes estadales. También indica la norma que dicho Órgano actúa bajo la dirección y responsabilidad de un Contralor, cuya designación debe ser realizada a través de un concurso público.

Al respecto, cabe señalar que la doctrina define a la autonomía organizativa como la facultad legal para crear, modificar y extinguir sus propios órganos y dependencias administrativas, así como para establecer sus competencias y delinear la disciplina relativa al personal, bienes y servicios. Por otra parte, autonomía funcional les otorga libertad a dichos órganos para que realicen la actividad que les resulta inherente dentro de su ámbito de competencias delimitado constitucional y legalmente.

Ahora bien, la derogada Ley de Contraloría General del Estado Monagas publicada en la Gaceta Oficial (E) del Estado Monagas N° 41 del 11 de diciembre de 1984, (vigente para el momento en que se suscitaron los hechos), disponía en su artículo 12 que ‘La organización interna de la Contraloría y el funcionamiento de sus dependencias será determinado por el Contralor en el Reglamento Interno que al efecto debe dictar’. Asimismo, el artículo 18 eiusdem consagraba que ‘La selección, nombramiento y remoción del personal de la Contraloría es atribución del Contralor, quien dictará la (sic) normas reglamentarias internas sobre la estructura, la organización y el funcionamiento de las diferentes dependencias de la Contraloría. En todo lo demás se aplicará, en cuanto fuere procedente, la Ley de Carrera Administrativa del Estado’.

En este sentido, el artículo 16 numeral 11 del Reglamento Interno de la Contraloría General del Estado Monagas, establece como atribuciones del Contralor General ‘Nombrar y remover al personal y dictar el Estatuto de Personal del Organismo’, norma que sirve de fundamento para dictar el Estatuto de Personal de la referida entidad.

Así, tenemos que el Estatuto de Personal de la Contraloría General del Estado Monagas publicada en Gaceta Oficial del Estado Monagas N° extraordinario del 9 enero de 2002, establece los derechos y obligaciones de los funcionarios de la Contraloría General del Estado Monagas, así como todo lo relativo al ingreso, remuneraciones, ascensos, traslados, cese de funciones, estabilidad laboral, jerarquía de cargos, etc. Ahora bien, dicho Estatuto consagra en su artículo 44 el derecho a la estabilidad laboral de los funcionarios de la Contraloría en cuestión, en los siguientes términos:

‘Los funcionarios de carrera gozarán de estabilidad en el desempeño de sus cargos. En consecuencia sólo podrán ser retirados del servicio por los motivos contemplados en el presente Estatuto y en la normativa legal que rija la materia’.

Se desprende claramente de la norma anteriormente transcrita, que los funcionarios de carrera de la Contraloría General del Estado Monagas gozan de estabilidad en el ejercicio de sus funciones y sólo pueden ser retirados por los motivos contemplados en el referido Estatuto y en la normativa legal que rige la materia, lo cual implica que lo que no se encuentre expresamente regulado en dicho texto normativo, pasará a ser suplido por la normativa legal especial en materia de derecho funcionarial, la cual como es bien sabido corresponde desde el 6 de septiembre de 2002, a la Ley del Estatuto de la Función Pública.

En este orden de ideas, se observa que el artículo 96 del Estatuto de Personal, dispone las causas de retiro de la Contraloría General del Estado Monagas, entre las cuales se encuentra ‘…Por reducción de personal, aprobada por el Contralor, debido a limitaciones financieras, reajustes presupuestarios, modificación de los servicios o cambios en la organización administrativa…’. Visto esto, queda claro que la reducción de personal constituye una causal de retiro en la Contraloría General del Estado Monagas, sin embargo, nada consagran las ya citadas disposiciones normativas en referencia al procedimiento a seguir para lograr dicha reducción, ya que deviene indispensable a los fines de salvaguardar el derecho al trabajo y estabilidad laboral de los funcionarios de carrera, el cumplimiento de determinadas directrices que garanticen por un lado la seguridad jurídica de dichos funcionarios, en el sentido de que no puedan ser objeto de simples arbitrariedades que pongan en peligro su permanencia en un cargo y por otra la violación de derechos constitucionales como la estabilidad laboral y el trabajo. Es por ello que resulta inherente a la protección de tales derechos, el cumplimiento de un procedimiento administrativo previo al acto administrativo de retiro que en este caso fue dictado bajo la causal de ‘reducción de personal’.

Sencillamente devendría anulatorio a los derechos y garantías constitucionales de los funcionarios públicos la pérdida de sus cargos sin que hayan mediado actuaciones administrativas dirigidas a buscar la transparencia y legalidad de las decisiones asumidas por el Organismo Contralor, que junto a la motivación, cumplen un papel de mecanismo de control sobre las potestades de la Administración.

Así pues, tenemos que ante la ausencia en la normativa especial que consagra el régimen de personal de un procedimiento para retirar a los funcionarios públicos de la Contraloría General del Estado Monagas, corresponde hacer uso de la Ley especial que rige la materia (lo cual es expresamente considerado por el Estatuto de Personal de la referida entidad tal y como fue señalado ut supra), que viene a ser -conforme al principio rationae temporis- la Ley del Estatuto de la Función Pública, por ser ésta la normativa general encargada de regular el régimen de los funcionarios de carrera a nivel nacional y de preservar los derechos que éstos ostentan en ocasión a sus cargos.

De manera que, resulta lógico afirmar que al ser aplicable las disposiciones contenidas en la Ley del Estatuto de la Función Pública a las Contralorías Estadales, las reducciones de personal que se lleven a cabo en su seno deben cumplir con el procedimiento establecido, que se encuentra integrado por una serie de actos tales como la elaboración de informes justificatorios, opinión de la Oficina Técnica correspondiente, presentación de la solicitud de reducción de personal y su respectiva aprobación, listado de los funcionarios afectados por la medida, remoción y retiro, es decir, que cuando el Contralor General del Estado Monagas introduzca modificaciones presupuestarias y financieras o acuerde la modificación de los servicios o cambio en la organización administrativa, para que los retiros resulten válidos, éstos no pueden apoyarse únicamente en meras Resoluciones Administrativas, sino que en cada caso debe cumplirse con el procedimiento legalmente establecido en la citada Ley y en los artículos 118 y 119 del Reglamento General de la Ley de Carrera Administrativa, aún en vigencia en lo que no contraríe a la anterior.

Como ha sido señalado, la Ley del Estatuto de la Función Pública, es una normativa de aplicación general a los funcionarios de carrera, por lo que resultará entonces aplicable en aquellos puntos donde la normativa especial del organismo no haga referencia, ello a los fines de preservar los derechos y garantías constitucionales de los funcionarios públicos (estabilidad laboral, derecho al trabajo, seguridad jurídica, etc.), puesto que resultaría atentatorio a esos derechos y garantías constitucionales, el que por meras inobservancias o vacíos normativos de la legislación especial (leyes, estatutos, normas, etc.), pueda llegar a verse cercenada la esfera jurídica de los mismos.

En el caso de autos, observamos que el A quo consideró que la Contraloría demandada debía solicitar la aprobación del C.L. para proceder a la reestructuración del organismo de conformidad con el numeral 5 del artículo 78 de la Ley del Estatuto de la Función Pública, ello deviene lógico en aras de preservar el derecho a la estabilidad laboral de los funcionarios que laboran en la referida Contraloría, puesto que si bien dichos organismos cuentan con autonomía funcional, financiera y organizativa, no obstante, dicha necesidad de aprobación previa no se dirige a cercenar esa autonomía sino a garantizar el derecho constitucional a la estabilidad laboral de los funcionarios públicos, que se vería diezmado al ser unilateralmente dictaminada la reducción de personal.

Omissis…

Como fue señalado, para que la Administración lleve a cabo una reducción de personal, su actuación debe estar motivada y legalmente justificada. Así, cuando la reducción de personal se produce por cambios en la organización administrativa, como en el presente caso, se requiere el cumplimiento de las siguientes condiciones: a) informe que justifique la medida, realizado por la oficina competente; b) aprobación de la solicitud de reducción de personal por el C.L.E.; c) presentación de la solicitud, con anexo de un listado resumen de los funcionarios afectados por la medida, con la completa identificación del cargo y del funcionario. (vid sentencia de esta Corte N° 2001-376 de fecha 27 de marzo de 2001, expediente N° 00-23955)

Del estudio de las actas del expediente, se advierte que en el caso sub-examine no resulta un hecho controvertido que la reducción de personal llevada a cabo por la Contraloría General del Estado Monagas no fue aprobada por el C.L.E., puesto que como se observa del escrito de contestación a la demanda, así como del escrito de fundamentación de la apelación, dicha inobservancia fue expresamente admitida por la demandada y, no puede pretender la parte apelante que se considere subsanada tal omisión, mediante la autorización otorgada por ese Consejo de un proyecto ante el Fondo Intergubernamental para la Descentralización, aunado al hecho que no consta el informe de la Oficina competente ni el listado-resumen ya nombrado, motivo por el cual estima esta Corte que tal y como lo señaló el juez de instancia, se vulneró el procedimiento legal establecido en los artículos 118 y 119 del Reglamento General de la Ley de Carrera Administrativa, para que se produjera la reducción de personal a la que se refiere el caso, violándose así la norma contenida en el numeral 4 del artículo 19 de la Ley Orgánica de Procedimientos Administrativos. Así se declara.

Omissis…

Con base en las consideraciones anteriormente expuestas, resulta forzoso para esta Corte declarar sin lugar la apelación interpuesta por la apoderada judicial del organismo querellado y confirmar en los términos expuestos la sentencia de fecha 21 de julio de 2003, dictada por el Juzgado Superior Quinto Agrario con Competencia en lo Contencioso Administrativo de la Región Sur Oriental. Así se decide

. (negrillas de la Sala)

III CONSIDERACIONES PARA DECIDIR

El numeral 10 del artículo 336 de la Constitución de la República Bolivariana de Venezuela le atribuye a la Sala Constitucional la potestad de: “revisar las sentencias definitivamente firmes de amparo constitucional y de control de constitucionalidad de leyes o normas jurídicas dictadas por los tribunales de la República, en los términos establecidos por la ley orgánica respectiva”. Tal potestad de revisión de sentencias definitivamente firmes abarca tanto fallos que hayan sido dictados por las otras Salas del Tribunal Supremo de Justicia (artículo 5.4 de la Ley Orgánica del Tribunal Supremo de Justicia) como por los demás tribunales de la República (artículo 5.16 eiusdem), pues la intención final es que la Sala Constitucional ejerza su atribución de máximo intérprete de la Constitución, según lo establecido en el artículo 335 del Texto Fundamental. En el caso en estudio, la accionante solicitó se efectúe la revisión de una decisión emanada de la Corte Primera de lo Contencioso Administrativo, la cual está definitivamente firme siendo así, esta Sala resulta competente, para conocer y decidir la solicitud de revisión formulada, y así se decide. Pasa de seguidas a analizar su procedencia, para lo cual observa:

Como punto previo, esta Sala, debe pronunciarse respecto a los escritos presentados por los apoderados judiciales de la Contraloría General de la República, de la Contraloría del Estado Anzoátegui, de la Contraloría del Estado Vargas y de la Contraloría General del Estado Guárico en los que solicitaron se les considere parte interesada en la presente causa, por cuanto sus respectivas representadas poseen interés legítimo, personal y directo en las resultas del presente caso.

En este sentido, es preciso señalar que el solicitante de la revisión constitucional y los que pretendan ser parte de dicha revisión, además de encontrarse afectados por la sentencia judicial, deben estar en una situación jurídica que le sea personal, que atienda un interés propio, en relación con la sentencia cuya revisión se solicita. (Vid. Sentencia Nº 4255 del 9 de diciembre de 2005). De manera, que a juicio de esta Sala, la Contraloría General de la República y las Contralorías de los Estados Anzoátegui, Vargas y Guárico no poseen legitimación para ser parte en la presente solicitud de revisión, toda vez que el fallo impugnado no abarca su esfera jurídica ni tampoco tiene un efecto erga omnes; por tanto no serán analizadas sus solicitudes. Así se decide.

Pasa de seguidas a analizar la solicitud, no sin antes efectuar algunas consideraciones previas:

La presente solicitud de revisión, es de idéntico contenido a la efectuada por la ciudadana Gardelys Orta Rodríguez, actuando en su carácter de Contralora Interventora del Estado Monagas, en los expedientes Nº 06-1604 y 06-1606 nomenclatura de esta Sala, pues como quedó advertido, con motivo del proceso de reestructuración de la Contraloría del Estado Monagas, cursan ante las Cortes de lo Contencioso Administrativo catorce (14) juicios iguales y, habiendo sido sentenciadas dos de ellas en contra de los intereses de la Contraloría del Estado Monagas, fueron solicitadas la revisión de las sentencias.

Ahora bien, en los anteriores fallos, la solicitud de revisión fue declarada no ha lugar, por considerarse que de la decisión emanada de la Corte de lo Contencioso Administrativo, no se evidenciaba violación de principios jurídicos fundamentales ni de interpretaciones de normas constitucionales hechas por esta Sala del Tribunal Supremo de Justicia.

Sin embargo esta Sala, no obstante tener en consideración el principio de la seguridad jurídica y confianza legítima, lo cual ha sido objeto de debate en otras oportunidades, ha considerado apartarse del criterio expuesto en sentencias anteriores (Nº 06-1604 y 06-1606), no sin antes efectuar las siguientes consideraciones:

El principio de seguridad jurídica, fue analizado por esta Sala Constitucional en sentencia No. 3180 del 15 de diciembre de 2004 (Caso: R.Á.T.B. y otros), en la que se dejó establecido, lo siguiente:

El principio de seguridad jurídica como tal no se encuentra establecido en la vigente Constitución.

Pero a pesar que el Texto Fundamental expresamente no lo define, el artículo 299 Constitucional, en lo relativo al sistema económico, señala: ‘(...) El Estado, conjuntamente con la iniciativa privada, promoverá el desarrollo armónico de la economía nacional con el fin de generar fuentes de trabajo, alto valor agregado nacional, elevar el nivel de vida de la población y fortalecer la soberanía económica del país, garantizando la seguridad jurídica, solidez, dinamismo, sustentabilidad, permanencia y equidad del crecimiento de la economía, ...’.

La seguridad jurídica aparece ligada al fortalecimiento de la economía del país, pero considera la Sala, que ella obedece a un criterio más amplio, que se derivaría del propio Texto Constitucional y que se convierte en un principio constitucional.

Seguridad Jurídica se refiere a la cualidad del ordenamiento jurídico, que implica certeza de sus normas y consiguientemente la posibilidad de su aplicación. En ese sentido en Venezuela existe total seguridad jurídica desde el momento que la normativa vigente es la que se ha publicado, después de cumplir con los diversos pasos para su formación, en los órganos de publicidad oficiales, por lo que surge una ficción de conocimiento para todos los habitantes del país, y aún los del exterior, de cuál es el ordenamiento jurídico vigente, el cual no puede ser derogado sino por otra ley, que a su vez, tiene que cumplir con los requisitos de validez en su formación, y con los de publicidad.

Pero, a juicio de esta Sala, este no es sino un aspecto de la seguridad jurídica, ya que el principio lo que persigue es la existencia de confianza por parte de la población del país en el ordenamiento jurídico y en su aplicación, por lo que el principio abarca el que los derechos adquiridos por las personas no se vulneren arbitrariamente cuando se cambian o modifican las leyes; y porque la interpretación de la ley se hace en forma estable y reiterativa, creando en las personas confianza legítima de cuál es la interpretación de las normas jurídicas a la cual se acogerán.

Estos otros dos contenidos generales de la seguridad jurídica (a los cuales como contenido particular se añade el de la cosa juzgada), se encuentran garantizados constitucionalmente así: el primero, por la irretroactividad de la ley sustantiva, lo que incluye aspectos de las leyes procesales que generan derechos a las partes dentro del proceso (artículo 24 constitucional); y el segundo, en la garantía de que la justicia se administrará en forma imparcial, idónea, transparente y responsable (artículo 26 constitucional), lo que conduce a que la interpretación jurídica que hagan los Tribunales, en especial el Tribunal Supremo de Justicia, sea considerada idónea y responsable y no caprichosa, sujeta a los vaivenes de las diversas causas, lo que de ocurrir conduciría a un caos interpretativo, que afecta la transparencia y la imparcialidad.

Corresponde al Tribunal Supremo de Justicia la mayor responsabilidad en la interpretación normativa, ya que es la estabilización de la interpretación lo que genera en la población y en los litigantes, la confianza sobre cual sería el sentido que tiene la norma ante un determinado supuesto de hecho (a lo que se refiere la uniformidad de la jurisprudencia).

Tan ello es así, que las interpretaciones de la Sala Constitucional tienen carácter vinculante, en materia constitucional (artículo 335 constitucional); las de la Sala de Casación Civil, si bien es cierto que no son vinculantes, sin embargo los jueces de instancia procurarán acoger la doctrina de dicha Sala, para defender la integridad de la legislación y la uniformidad de la jurisprudencia, tal como lo exige el artículo 321 del Código de Procedimiento Civil; y durante la vigencia del derogado Código de Enjuiciamiento Criminal, un efecto análogo al de la Casación Civil, producía la sentencia de la Sala de Casación Penal cuando casaba en interés de la ley, ya que advertía a los jueces de instancia (sentenciadores) la infracción o infracciones cometidas, para que no vuelvan a incurrir en ellas (artículo 347), a lo que se aunaba la publicación del fallo (artículo 354 del derogado Código de Enjuiciamiento Criminal).

La uniformidad de la jurisprudencia es la base de la seguridad jurídica, como lo son los usos procesales o judiciales que practican los Tribunales y que crean expectativas entre los usuarios del sistema de justicia, de que las condiciones procesales sean siempre las mismas, sin que caprichosamente se estén modificando, sorprendiéndose así la buena fe de los usuarios del sistema

.

Dicho concepto, aun cuando constitucionalmente está ligado al fortalecimiento de la economía, por una interpretación extensiva, debe responder en todos los ámbitos, a que la interpretación jurídica que hagan los Tribunales, en especial el Tribunal Supremo de Justicia, sea considerada idónea y responsable y no caprichosa, sujeta a los vaivenes de las diversas causas, lo que de ocurrir conduciría a un caos interpretativo, que afecta la transparencia y la imparcialidad.

En el caso de autos, aun cuando esta Sala desechó las solicitudes de revisión efectuadas por la Contraloría del Estado Monagas en los expedientes Nº 06-1604 y 06-1606, lo hizo bajo la argumentación de que no se evidenciaba violación de principios jurídicos fundamentales ni de interpretaciones de normas constitucionales.

Sin embargo, efectuado como fue el análisis de la sentencia objeto de revisión, observa esta Sala que la conclusión a la cual arribó la mencionada Corte para declarar sin lugar la apelación interpuesta por la Contraloría del Estado Monagas -es decir, que era necesario que la reducción de personal fuera aprobada por el C.L.E.-, es el resultado de la interpretación errada efectuada al artículo 163 del texto constitucional, que hace nugatorio el régimen de autonomía de los Estados, reconocido constitucionalmente.

Así pues, según sostuvo la Corte Primera en lo Contencioso Administrativo, ante un proceso deR. de la Contraloría General del Estado Monagas, se aplican las disposiciones contenidas en el reglamento interno que al efecto dicte el Contralor General, atribución ésta que le otorga el artículo 16 numeral 11 del Reglamento Interno de la Contraloría General del Estado Monagas. No obstante, afirmó que como nada consagran las disposiciones normativas contenidas en la Ley de Contraloría General del Estado Monagas y su Reglamento y el Estatuto de Personal de la Contraloría General del Estado Monagas, en referencia al procedimiento a seguir para lograr la reducción de personal, es decir, ante la ausencia en la normativa especial que consagra el régimen de personal de un procedimiento para retirar a los funcionarios públicos de la Contraloría General del Estado Monagas, correspondía hacer uso de la Ley especial que rige la materia, que viene a ser -conforme al principio rationae temporis- la Ley del Estatuto de la Función Pública.

En tal sentido, sostuvo la Corte que en aplicación de tal normativa, las reducciones de personal que se llevaran a cabo debían cumplir entre otros requisitos con la “aprobación de la solicitud de reducción de personal por el C.L.E.”.

Ahora bien, el artículo 163 de la Constitución de la República Bolivariana de Venezuela dispone:

Artículo 163. Cada Estado tendrá una Contraloría que gozará de autonomía orgánica y funcional. La Contraloría del Estado ejercerá, conforme a esta Constitución y la ley, el control, la vigilancia y la fiscalización de los ingresos, gastos y bienes estadales, sin menoscabo del alcance de las funciones de la Contraloría General de la República. Dicho órgano actuará bajo la dirección y responsabilidad de un Contralor o Contralora, cuyas condiciones para el ejercicio del cargo serán determinadas por la ley, la cual garantizará su idoneidad e independencia; así como la neutralidad en su designación, que será mediante concurso público.

Dicha autonomía orgánica y funcional otorgada a las Contralorías de Estado, es producto a su vez del texto del artículo 159 ejusdem, que dispone:

Artículo 159. Los Estados son entidades autónomas e iguales en lo político, con personalidad jurídica plena, y quedan obligados a mantener la independencia, soberanía e integridad nacional, y a cumplir y hacer cumplir esta Constitución y las leyes de la República.

De otro lado, el artículo 44 de la Ley de la Contraloría General de la república, dispone:

Artículo 44. Las Contralorías de los estados, de los distritos, distritos metropolitanos y de los municipios, ejercerán el control, vigilancia y fiscalización de los ingresos, gastos y bienes de los órganos y entidades centralizados y descentralizados sujetos a su control, de conformidad con la Ley, y a tales fines gozarán de autonomía orgánica, funcional y administrativa

No cabe duda pues, la intención del constituyente de otorgar a las Contralorías Estadales autonomía funcional y organizativa, que abarca una libertad de funcionamiento y de no adscripción con respecto a las demás ramas del Poder Público, pues resulta evidente la necesidad de que los órganos contralores (como las contralorías estadales) sean independientes de las demás ramas, entes y órganos que se encuentran enmarcados dentro del control fiscal, lo cual implica entre otras cosas que sus decisiones no están sujetas de ser aprobadas -en este caso- por órganos que no están insertos dentro de su estructura organizativa.

Ahora bien, la decisión dictada por la Corte Primera de lo Contencioso Administrativo, fue el producto de haber concluido que en el proceso deR. de la Contraloría del Estado Monagas, debía aplicarse el procedimiento contenido en el Estatuto de la Función Pública; sin embargo tal afirmación no resulta cierta, toda vez que las contralorías estadales –como entes contralores- se encuentran sustraídos del ámbito de la Administración Pública y sujetos al Sistema Nacional de Control Fiscal; por tanto se deben observar las disposiciones que sobre el particular establece la propia Ley de la Contraloría General de la República, que en su artículo 19 establece:

Artículo 19. La administración de personal de la Contraloría General de la República se regirá por esta Ley, por el Estatuto de Personal y por las demás normas que a tal efecto dicte el Contralor General de la República.

En el Estatuto de Personal se establecerán los derechos y obligaciones de los funcionarios de la Contraloría General de la República, incluyendo lo relativo al ingreso, planificación de carrera, clasificación de cargos, capacitación, sistemas de evaluación y de remuneraciones, compensaciones y ascensos sobre la base de méritos, asistencia, traslados, licencias y régimen disciplinario, cese de funciones, estabilidad laboral, previsión y seguridad social. En ningún caso podrán desmejorarse los derechos y beneficios de que disfrutan los funcionarios de la Contraloría.

Pero, aún en el caso (negado) de que el procedimiento aplicar fuera el contenido en el Estatuto de la Función Pública, tal requisito (aprobación de la solicitud de reducción de personal por el C.L.E.) debía obviarse a los fines de armonizar el procedimiento al texto constitucional, pues ello haría letra muerta la autonomía de la que éstos gozan por disposición constitucional. Así pues, erró la Corte Primera de lo Contencioso Administrativo, cuando afirmó que en el proceso de reestructuración iniciado por la Contraloría General del Estado Monagas, debía contar con la aprobación del C.L.E., razones por las cuales al haberse efectuado una errada interpretación del texto constitucional, específicamente del artículo 163 la presente revisión debe ser declarada HA LUGAR.

En atención a lo antes expuesto, y dada la autonomía orgánica y funcional de la que gozan las Contralorías Estadales, que las faculta para dictar sus propias normas jurídicas en sujeción al ordenamiento jurídico general del Estado, deben ser observadas las disposiciones contenidas en la regulación especial expresa y vigente en materia de personal por ella dictada a los efectos de llevar a cabo el proceso de reestructuración y, para el caso de que exista alguna laguna, la misma debe ser llenada por la normativa más próxima que en este caso es el Estatuto de Personal de la Contraloría General de la República, dada la similitud de las funciones desempeñadas y similitud de sistemas organizativos. Así se decide.

Cabe advertir, que en el presente caso, al tratarse de una revisión de sentencia que resolvió un asunto en el cual está comprendido el orden administrativo de un órgano (Contraloría Estadal), está involucrado el orden constitucional. En tal sentido, al no estar en juego derechos patrimoniales, las consecuencias del presente fallo -que se aparta del criterio que hasta la presente fecha sostuvo esta Sala para declarar no ha lugar las revisiones antes descritas- pueden aplicarse de manera inmediata, sin que ello constituya una violación de la seguridad jurídica y la confianza legítima de los justiciables. En razón de lo anterior, se anula el fallo objeto de revisión y así se decide.

Por último, en lo que respecta a la medida innominada solicitada por la accionante, la misma resulta inoficiosa, dada la nulidad declarada en este fallo de la sentencia objeto de revisión.

IV

DECISIÓN

Por las razones antes expuestas, esta Sala Constitucional del Tribunal Supremo de Justicia administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley, declara HA LUGAR la solicitud de revisión formulada por la ciudadana Gardelys Orta Rodríguez, actuando en su carácter de Contralora Interventora del Estado Monagas, y en representación de la Procuradora General del Estado Monagas, de la sentencia dictada por la Corte Primera de lo Contencioso Administrativo el 5 de abril de 2006.

En consecuencia se declara su nulidad y se ordena a la Corte de lo Contencioso Administrativo a quien le corresponda dictar nueva sentencia, lo haga conforme a los parámetros establecidos en el presente fallo.

Se niega la medida cautelar solicitada

Publíquese y regístrese. Remítase copia del presente fallo a la Corte Primera de lo Contencioso Administrativo. Archívese el expediente. Cúmplase lo ordenado.

Dada, firmada y sellada en el Salón de Audiencias de la Sala Constitucional del Tribunal Supremo de Justicia, en Caracas, a los 26 días del mes de junio de dos mil siete (2007). Años: 197° de la Independencia y 148° de la Federación.

La Presidenta de la Sala,

L.E.M.L.

El Vicepresidente-Ponente,

J.E.C.R.

Los Magistrados,

P.R.R.H.

Francisco Carrasquero López

M.T.D.P.

Carmen Zuleta de Merchán

A.D.R.

El Secretario,

J.L.R.C.

Exp. 06-1605

JECR/