Sentencia nº 2529 de Tribunal Supremo de Justicia - Sala Constitucional de 20 de Diciembre de 2006
| Fecha de Resolución | 20 de Diciembre de 2006 |
| Emisor | Sala Constitucional |
| Ponente | Marcos Tulio Dugarte Padrón |
| Procedimiento | Recurso de Nulidad |
SALA CONSTITUCIONAL
Magistrado Ponente: M.T. Dugarte Padrón
El 16 de febrero de 2006, el ciudadano G.W.M.G., titular de la cédula de identidad No. 5.643.282, actuando con el carácter de ALCALDE DEL MUNICIPIO SAN C.D.E.T., asistido por el abogado O.A.R.F., inscrito en el Instituto de Previsión Social del Abogado bajo el Nº 28.304, interpuso recurso de nulidad por razones de inconstitucionalidad contra la Ordenanza del Presupuesto de Ingresos y Gastos Públicos Municipales Ejercicio Fiscal 2006 del Municipio San C. delE.T., publicada en la Gaceta Municipal Extraordinaria N° 089 del 28 de diciembre de 2005.
El 16 de febrero de 2006, se dio cuenta en Sala y se designó ponente al Magistrado M.T. Dugarte Padrón quien, con tal carácter, suscribe el presente fallo.
El 20 de marzo de 2006, compareció el abogado O.A.R.F., quien consignó copia del poder que le fuera otorgado por el recurrente, previo cotejo del original por parte del Secretario de esta Sala Constitucional.
El 18 de abril de 2006, compareció el recurrente debidamente asistido de abogado y consignó escrito en el cual hace referencia a una serie irregularidades que -en su criterio- han ocurrido en torno a la aprobación de la ordenanza impugnada, las cuales determinan -a su decir- la existencia del fumus boni iuris y del periculum in mora, respecto a la medida cautelar solicitada.
El 1 de agosto y el 21 septiembre de 2006, compareció el apoderado actor, quien solicitó pronunciamiento en torno a la medida cautelar solicitada.
Realizada la lectura individual del expediente esta Sala procede a emitir decisión, previas las siguientes consideraciones:
I
FundamentoS Del recurso
Señaló el Alcalde -recurrente- que el Concejo Municipal del Municipio San C. delE.T. promulgó y publicó en la Gaceta Municipal No. 089 Extraordinaria, el Presupuesto de Ingresos y Gastos Públicos Municipales, Ejercicio Fiscal 2006, -a su decir- manipulando y alterando el anteproyecto de presupuesto presentado por él.
En este sentido, denunció que dicho Concejo Municipal del Municipio San C. delE.T. modificó partidas del presupuesto entre las cuales:
Eliminó la partida para el pago de las primas por jerarquía o Responsabilidad en el Cargo.
La partida correspondiente a Remuneración al personal contratado con un monto de 930.560.000,00 Bs. Se redujo a Bs. 420.226.971,50 equivalente al 55%.
La partida de gastos de Alimentación a Personal Contratado estimada en un monto de Bs. 372.000.000,00 la disminuyeron en un 64.52% es decir a la cantidad de Bs. 132.000.000,00.
En la partida de Materiales y Suministros estimada en un monto de Bs. 776.306.000,00 la redujeron a Bs.222.806.000,00 un 72%. En esta misma partida, sector 13-402, referido (sic) a materiales, suministros, específicamente en imprentas y reproducciones, fue estimado en 120 millones de bolívares y lo redujeron a 60 millones de bolívares, lo que representa una disminución del 50% que afecta la adquisición de todos los formatos, tales como trámites administrativos, solvencias, certificaciones entre otros
.
Denunció que en el presupuesto aprobado se le suprimió a la Administración la supervisión sobre las actividades y funciones que se les delega a las Juntas Parroquiales para ser asumidas por el Concejo Municipal.
Alegó que, en razón de lo anterior, recondujo el presupuesto municipal; sin embargo, la Secretaria del Poder Público Municipal se negó a publicar en la Gaceta Municipal el “Presupuesto Reconducido” ordenado por el Alcalde.
Estimó que existe poca certeza respecto a “cuál es el órgano competente para modificar y ejecutar las dos Ordenanzas o dos Presupuestos, el aprobado por el Concejo Municipal contenido en la Ordenanza aquí impugnada o el reconducido por el Alcalde, porque la poca claridad del Concejo Municipal, para la modificación presupuestaria, está generando una crisis e incertidumbre para la población de este Municipio y para el personal empleado encargado de la ejecución del presupuesto”.
Adujo que se lesiona el principio de confianza legítima “ya que el Concejo Municipal de San Cristóbal ha truncado esa serenidad y expectativa, esa confianza en el Estado de Derecho al apartarse de la razonabilidad y derecho que toda norma debe poseer”.
Denunció que la ordenanza impugnada violenta el principio de legalidad y dicho Concejo Municipal incurre en arbitrariedad. Señaló, asimismo, que “el gobierno y la administración local corresponde al Alcalde, quien se constituye en primera autoridad civil”. Adujo que el Concejo Municipal ha invadido la competencia que constitucionalmente tiene el Ejecutivo en materia de presupuesto.
Estimó que la función del Concejo Municipal en materia presupuestaria se limita a una labor de control positivo, es decir, a la adecuación de la política presupuestaria a los parámetros legales y constitucionales. Que “con base a ese control positivo, debe reconocerse la potestad del Concejo Municipal para intervenir en las partidas contenidas en el Anteproyecto de Ordenanza del Presupuesto que le presente el Ejecutivo Municipal, mediante modificaciones que puedan consistir en el aumento, disminución o creación de nuevas partidas, cuando el ante proyecto sometido a su estudio y consideración a los fines de su autorización no refleje los lineamientos programáticos establecidos en la Constitución y en el Plan Operativo del Municipio”.
Refirió que la materia de planificación presupuestaria debe ser una actividad concertada entre las ramas gubernativas y legislativas que obedece a los lineamientos contenidos en el plan operativo del Municipio. En este sentido, señaló que el Concejo Municipal no dio cumplimiento a la planificación presupuestaria, dado que eliminó y redujo partidas presupuestarias sin consultar al Ejecutivo Municipal.
Señaló el Alcalde recurrente que el 31 de octubre de 2005 presentó al Concejo Municipal el Anteproyecto de Ordenanza de Presupuesto de Ingresos y Gastos del Municipio San Cristóbal para el Ejercicio Fiscal 2006, junto con el plan operativo anual, el cual no fue considerado, por el órgano legislativo municipal, para su aprobación.
Añadió que los concejales del Municipio desconocen que el presupuesto de Inversión Anual Municipal para el año 2006 es un presupuesto participativo, en cuanto a que las comunidades y sus organizaciones en el C.L. deP.P. propusieron, deliberaron y decidieron la formulación del mismo, por lo que el incremento realizado en la partida correspondiente al Plan de Inversión, resulta inadecuado y fuera de ley, porque para ello han debido consultar especialmente al C.L. delP..
Que la conducta del Concejo Municipal violentó el principio de participación ciudadana, previsto en el artículo 168, primer aparte de la Constitución el cual señala que “las actuaciones del Municipio en el ámbito de sus competencias se cumplirán incorporando la participación ciudadana al proceso de definición y ejecución de la gestión pública y al control y evaluación de sus resultados, en forma efectiva, suficiente y oportuna, conforme a la ley”.
Sostuvo que “el Plan Operativo Municipal 2006 presentado por el Alcalde, conjuntamente con el Proyecto de Presupuesto 2006 también quedó aprobado por no haber sido sancionado en la oportunidad de ley correspondiente, antes del quince de diciembre del 2005, tal como lo ordena el artículo 236 LOPPM” (sic).
Asimismo señaló que el Concejo Municipal no dio cumplimiento a la previsión del artículo 54 de la Ley Orgánica del Poder Público Municipal que establece que “Durante el proceso de discusión y aprobación de las Ordenanzas el Concejo Municipal consultará al Alcalde o Alcaldesa a los otros órganos del Municipio, a los ciudadanos y ciudadanas a las sociedades organizadas de su jurisdicción y atenderán las opiniones por ellos emitidas”.
Argumentó que el Concejo Municipal, en franca violación con la referida norma, desnaturalizó el trámite presupuestario y su contenido, procediendo a la reconducción del presupuesto.
Finalmente, solicitó medida cautelar innominada a los fines de suspender los efectos de la ordenanza impugnada. En tal sentido, alegó que la ordenanza violenta los principios fundamentales establecidos en la Constitución lo cual supone una anarquía e inseguridad jurídica en su aplicación. Igualmente, señaló que la presunción del buen derecho deriva de la “contraindicación que surge de la lectura de las normas que contiene la Ordenanza, el texto constitucional y la Ley Orgánica del Poder Público Municipal”. Solicitó en su escrito la declaratoria con lugar del recurso, y, en definitiva, la declaratoria de nulidad absoluta de la Ordenanza impugnada.
Por último, solicitó la acumulación del presente expediente (06-0227) a la causa signada con el expediente 06-0226, contentiva de la controversia constitucional por él ejercida contra el Concejo Municipal del Municipio San C. delE.T..
II
DE LA COMPETENCIA
Previo a cualquier otra consideración debe esta Sala determinar su competencia para decidir el presente caso y, a tal efecto, establece el numeral 2 del artículo 336 de la Carta Magna que es atribución de la Sala Constitucional, “Declarar la nulidad total o parcial de las Constituciones y leyes estadales, de las ordenanzas municipales y demás actos de los cuerpos deliberantes de los Estados y Municipios dictados en ejecución directa e inmediata de esta Constitución y que colidan con ella”.
Así mismo, el numeral 7 del artículo 5 de la Ley Orgánica del Tribunal Supremo de Justicia, dispone que corresponde a esta Sala:
(…) Declarar la nulidad total o parcial de las Constituciones y leyes estadales, de las ordenanzas municipales y demás actos de los cuerpos deliberantes de los Estados, Municipios y del Distrito Capital, dictados en ejecución directa e inmediata de la Constitución y que colidan con ella, mediante el ejercicio del control concentrado de la constitucionalidad. La sentencia que declare la nulidad total o parcial deberá publicarse en la Gaceta Oficial de la República Bolivariana de Venezuela y en la Gaceta Oficial Estadal o Municipal que corresponda, determinando expresamente sus efectos en el tiempo (…)
.
En consecuencia, siendo que, en el presente caso, ha sido ejercido recurso de nulidad por razones de inconstitucionalidad contra la Ordenanza del Presupuesto de Ingresos y Gastos Públicos Municipales Ejercicio Fiscal 2006 del Municipio San C. delE.T., la cual ha sido dictada en ejecución directa e inmediata de la Constitución, esta Sala resulta competente para conocer del caso de autos, y así se decide.
III
DE LA ACUMULACIÓN SOLICITADA
En el presente caso la parte recurrente solicitó la acumulación del presente expediente (No. 2006-0227) con el expediente signado con el número 2006-0226, por cuanto, a su decir, existe entre ellos identidad de título y partes, y además porque en ambas causas “se trata de determinar que el Concejo Municipal ha desplegado una conducta contraria a la Constitución en el ejercicio de sus competencia por ella atribuidas”.
La figura de la acumulación procesal consiste en la unificación dentro de un mismo expediente, de causas que revisten algún tipo de conexión, a fin de que mediante una sola sentencia sean decididas a fin de evitar decisiones contradictorias que puedan versar sobre un mismo asunto, y también para garantizar los principios de celeridad y economía procesal.
Para que proceda la solicitud de acumulación procesal es necesario que se dé la presencia de dos o más procesos y, que existan entre ellos una relación de accesoriedad, conexión o de continencia.
Se requiere, además, que no se den ninguno de los presupuestos enumerados en el artículo 81 del Código de Procedimiento Civil, que prohíben la acumulación de autos o de procesos, a saber, cuando estos no estuvieren en una misma instancia; cuando se trate de procesos que cursen en tribunales distintos; cuando se trate de asuntos que tengan procedimientos incompatibles; cuando en uno de los procesos que deban acumularse estuviere vencido el lapso de promoción de pruebas, y cuando no estuvieren citadas las partes para la contestación de la demanda en ambos procesos.
En este contexto, si bien la Ley Orgánica del Tribunal Supremo de Justicia, no regula, expresamente, lo atinente a la acumulación, sí prevé, en el primer aparte de su artículo 19, lo siguiente: “Las reglas del Código de Procedimiento Civil regirán como normas supletorias en los procedimientos que cursen ante el Tribunal Supremo de Justicia. Sin embargo, cuando en el ordenamiento jurídico no se contemple un procedimiento especial a seguir, se podrá aplicar el que juzgue más conveniente para la realización de la justicia, siempre que tenga su fundamento jurídico legal.”
Atendiendo a las normas procesales que rigen la acumulación, la Sala observa que el expediente No. 2006-0227 contiene un recurso de nulidad contra la Ordenanza de Presupuesto Anual de Ingresos y Gastos Públicos Municipales Ejercicio Fiscal 2006 dictada por el Concejo Municipal del Municipio San C. delE.T.. En este contexto, esta Sala, visto que ambos recursos (nulidad y controversia constitucional) son tramitados por procedimientos disímiles y su competencia corresponde a tribunales distintos, asimismo, son recursos que pretenden finalidades distintas, por cuanto uno pretende la nulidad de la norma y el otro la resolución de una controversia entre autoridades respecto al contenido y a los límites en que debe ser cumplida una competencia constitucional, declara improcedente la solicitud de acumulación propuesta por estar incursa en la causal de inepta acumulación prevista en el ordinal 3° del artículo 81 del Código de Procedimiento Civil. Así se decide.
Por otra parte, aprecia igualmente esta Sala que ante ella cursa la causa distinguida con el Nº 2006-0228, la cual contiene una solicitud de avocamiento del expediente Nº 6019-2006, llevado ante el Juzgado Superior Civil y Contencioso Administrativo de la Región de los Andes, consistente en un recurso de nulidad incoado por el ciudadano J.J.S.D., en su carácter de Presidente del Concejo Municipal del Municipio San C. delE.T. contra el Decreto Nº 024 dictado por el Alcalde del aludido Municipio, por el cual se estableció el presupuesto reconducido de ingresos y gastos públicos municipales del ejercicio fiscal 2006.
En relación con esta causa, la Sala dictó sentencia el 9 de mayo de 2006, mediante la cual se declaró competente para conocer de la solicitud de avocamiento y acordó requerir el respectivo expediente al Juzgado Superior Civil y Contencioso Administrativo de la Región de los Andes, siendo recibido el mismo el 18 de mayo de 2006.
Al respecto, aprecia la Sala que el expediente No. 2006-0228 contiene una solicitud de avocamiento de un recurso de nulidad que ejerciera el Presidente del Concejo Municipal contra el decreto de reconducción presupuestaria emitido por el Alcalde del Municipio San C. delE.T., y que la presente causa (Nº 2006-0227) contiene un recurso de nulidad en el cual intervienen las mismas partes, toda vez que el mismo fue ejercido por el referido Alcalde y tiene como objeto la nulidad de la Ordenanza del Presupuesto de Ingresos y Gastos Públicos Municipales Ejercicio Fiscal 2006 del Municipio San C. delE.T. dictada por el referido Concejo Municipal.
Aunado a ello, puede apreciar la Sala que las referidas causas (Nº 2006-0227 y Nº 2006-0228) giran en torno a un mismo objeto, ya que en ellas el thema decidendum se refiere a la legalidad de las actuaciones tanto del Concejo Municipal del Municipio San Cristóbal como del Alcalde de ese Municipio, en la aprobación del presupuesto a regir en el año 2006.
En virtud de las consideraciones anteriores, y a los fines de evitar sentencias contradictorias, esta Sala acuerda la acumulación a la presente causa de la contenida en el expediente Nº 2006-0228, y así se decide.
IV
DEL RECURSO DE NULIDAD
(Causa originalmente contenida en el expediente Nº 2006-0227)
En relación con el recurso de nulidad ejercido contra la Ordenanza del Presupuesto de Ingresos y Gastos Públicos Municipales Ejercicio Fiscal 2006 del Municipio San C. delE.T., pasa la Sala a pronunciarse en torno a la admisibilidad del mismo y, al respecto, observa lo siguiente:
Aprecia la Sala que no se encuentran presentes las causales de inadmisibilidad previstas en el artículo 19.5 de la Ley Orgánica del Tribunal Supremo de Justicia, de manera que no advierte en su estudio preliminar esta Sala ley alguna que disponga su inadmisibilidad; esto es, que se haya acumulado a otro recurso con el que se excluya o cuyos procedimientos sean incompatibles; que falten los documentos indispensables para su admisibilidad; que contenga conceptos ofensivos o irrespetuosos; que su contenido resulte ininteligible a los efectos de su tramitación; ni que exista cosa juzgada. Asimismo, tampoco se evidencia falta de representación o legitimidad del recurrente, quien actúa como Alcalde del Municipio San C. delE.T..
De manera que, esta Sala admite el presente recurso, en cuanto ha lugar en derecho, sin perjuicio de la potestad que asiste a esta Sala de examinar el cumplimiento de los requisitos de admisibilidad y procedencia establecidos en la ley y la jurisprudencia en cualquier estado y grado del proceso.
En virtud de lo expuesto, se admite el presente recurso de nulidad ejercido conjuntamente con medida cautelar innominada. Así se declara.
Por lo que respecta al procedimiento, se advierte que la causa se tramitará del modo que dispuso la sentencia N° 1645 de 19 de agosto de 2004, en concordancia con el artículo 21 de la Ley Orgánica del Tribunal Supremo de Justicia. En consecuencia, de conformidad con ese artículo, se ordena notificar, por oficio, al Alcalde del Municipio San C. delE.T. (según se dispuso en sentencia n° 1238 de 21-06-06), al Presidente del Concejo Municipal del Municipio San C. delE.T., al Síndico Procurador de ese municipio y al Fiscal General de la República, para que comparezcan ante este Tribunal dentro de los diez (10) días hábiles que se computarán desde la publicación del cartel de emplazamiento de los interesados o desde la notificación del último de los interesados.
El Juzgado de Sustanciación emplazará a los interesados mediante cartel que librará dentro de los tres (3) días de despacho siguientes a que conste en autos la notificación de la parte actora; dicho cartel será publicado por la demandante, en uno de los diarios de circulación nacional, para que los interesados se den por notificados en un lapso de diez (10) días hábiles siguientes a la publicación del cartel o de la notificación del último de los interesados. La demandante contará con un lapso de treinta (30) días de despacho para el retiro, publicación y consignación del cartel de emplazamiento. Dicho plazo se computará, conforme a lo que dispuso la sentencia n° 1238 de esta Sala del 21 de junio 2006, desde el vencimiento del lapso de tres (3) días de despacho con el que cuenta el Juzgado de Sustanciación para librar el cartel; el incumplimiento de esta obligación traerá como consecuencia la perención de la instancia de conformidad con el artículo 267 ordinal 1° del Código de Procedimiento Civil y se ordenará el archivo del expediente. Sin embargo, si la parte actora no consigna un ejemplar del cartel dentro de los tres (3) días de despacho siguientes a su publicación, aún cuando no se haya vencido el plazo de treinta (30) días de despacho a que se hizo referencia anteriormente, el Juzgado de Sustanciación declarará el desistimiento de la demanda y ordenará el archivo del expediente de conformidad con lo que al respecto preceptúa el artículo 21 de la Ley Orgánica del Tribunal Supremo de Justicia. Así se decide.
En otro orden de ideas, aprecia la Sala que la parte recurrente solicitó medida cautelar innominada prevista en el artículo 588 del Código de Procedimiento Civil, a fin de que se suspenda la ordenanza cuestionada.
En ese sentido, esta Sala pasa a realizar el análisis referente a los requisitos de procedencia para el otorgamiento de la protección cautelar solicitada, a saber: fumus boni iuris y periculum in mora.
En cuanto al primero de dichos requisitos (presunción de buen derecho), debe precisarse que su confirmación consiste en la existencia de apariencia de buen derecho. Puede comprenderse entonces como un cálculo preventivo o juicio de probabilidad y verosimilitud sobre la pretensión del demandante; correspondiéndole al Juez analizar los recaudos o elementos presentados junto con el libelo de la demanda o escrito recursivo, a los fines de indagar sobre la existencia del derecho que se reclama.
En cuanto al segundo de los requisitos mencionados, a saber, el periculum in mora, ha sido reiterado pacíficamente por la doctrina y la jurisprudencia, que su verificación no se limita a la mera hipótesis o suposición, sino a la presunción grave del temor al daño por violación o desconocimiento del derecho, si éste existiese.
Ahora bien, de la revisión efectuada a los recaudos acompañados al presente expediente, la Sala estima que existen elementos que sirven de convicción acerca de las lesiones graves o de difícil reparación que se le estarían ocasionando al recurrente, ya que señala que se “…está generando una crisis e incertidumbre para la población de este Municipio y para el personal empleado encargado de la ejecución del presupuesto”.
Igualmente, estima la Sala que se encuentra satisfecha la presunción de buen derecho ya que, según alega el accionante, el Concejo Municipal no sólo se limitó a realizar variaciones en los montos de las partidas que presentara el alcalde, sino que además eliminó varias partidas incurriendo con ello -a decir del recurrente- en una violación del principio de legalidad e invadiendo competencia del ejecutivo municipal.
Por lo anterior, la Sala declara procedente la medida cautelar solicitada, consistente en la suspensión de la Ordenanza del Presupuesto de Ingresos y Gastos Públicos Municipales Ejercicio Fiscal 2006 del Municipio San C. delE.T., publicada en la Gaceta Municipal Extraordinaria N° 089 del 28 de diciembre de 2005, razón por la cual deberá aplicarse el Decreto No. 024 del 21 de diciembre de 2005, dictado por el Alcalde del mencionado Municipio contentivo del presupuesto reconducido de ingresos y gastos públicos municipales del ejercicio fiscal 2006. Así se decide.
Como consecuencia de la declaratoria anterior, se ordena suspender la sentencia del 10 de febrero de 2006, mediante la cual el Juzgado Superior Civil y Contencioso Administrativo de la Circunscripción Judicial de la Región de los Andes, al conocer de un recurso de nulidad ejercido contra el referido decreto, ordenó la suspensión del mismo, así como la decisión dictada por el Juzgado Superior Civil y Contencioso Administrativo de la Circunscripción Judicial de la Región de los Andes del 24 de agosto del 2006, que, al conocer de un recurso por abstención y carencia ejercido contra el Alcalde del Municipio San C. delE.T., le ordenó a éste cumplir con la ordenanza de presupuesto anual de ingresos y gastos del municipio para el ejercicio fiscal 2006 aprobada por el Concejo Municipal de ese municipio.
V
DE LA SOLICITUD DE AVOCAMIENTO
(Causa originalmente contenida en el expediente Nº 2006-0228)
Mediante escrito presentado el 16 de febrero de 2006, el ciudadano G.W.M.G., titular de la cédula de identidad No. 5.643.282, actuando con el carácter de ALCALDE DEL MUNICIPIO SAN C.D.E.T., asistido por el abogado O.A.R.F., inscrito en el Instituto de Previsión Social del Abogado bajo el No. 28.304 solicitó a esta Sala Constitucional el avocamiento de la causa contenida en el expediente No. 6019-2006, llevado ante el Juzgado Superior Civil y Contencioso Administrativo de la Región de los Andes, contentivo del recurso de nulidad incoado por el ciudadano J.J.S.D., en su carácter de Presidente del Concejo Municipal contra el Decreto No. 024 dictado por el Alcalde del aludido Municipio, por el cual se estableció el presupuesto reconducido de ingresos y gastos públicos municipales del ejercicio fiscal 2006.
En esa misma oportunidad se dio cuenta en Sala del presente expediente y se designó ponente al Magistrado M.T. Dugarte Padrón quien, con tal carácter, suscribe el presente fallo.
El 9 de mayo de 2006, esta Sala dictó sentencia mediante la cual se declaró competente para conocer de la solicitud de avocamiento formulada, y acordó requerir del Juzgado Superior Civil y Contencioso Administrativo de la Región de los Andes, la remisión del expediente respectivo, el cual fue recibido por esta Sala el 18 de mayo de 2006.
El 15 de junio de 2006, compareció el ciudadano W.E.T.M., actuando en su condición de Síndico Procurador del Municipio San C. delE.T., y presentó escrito mediante el cual solicitó que: (i) se decrete medida cautelar innominada consistente en la suspensión temporal de los efectos de la decisión del 10 de febrero de 2006, mediante la cual el Juzgado Superior Civil y Contencioso Administrativo de la Circunscripción Judicial de la Región de los Andes, ordenó la suspensión de los efectos del decreto Nº 24 del 21 de diciembre de 2005, emanado del -hoy recurrente- Alcalde del Municipio San C. delE.T.; (ii) que se declare con lugar la presente solicitud de avocamiento; (iii) que se anule la referida decisión del Juzgado Superior Civil y Contencioso Administrativo de la Circunscripción Judicial de la Región de los Andes; (iv) que se mantenga en vigencia el mencionado Decreto del Alcalde del Municipio San C. delE.T., que se denomina “Ordenanza de Presupuesto Reconducido de Ingresos y Gastos Públicos Municipales 2006”; y, (v) que se anule la Ordenanza de Presupuesto Anual de Ingresos y Gastos Públicos Municipales Ejercicio Fiscal 2006 emanada del Concejo Municipal del Municipio San C. delE.T..
El 18 de julio de 2006, compareció el abogado J.B.R.L., inscrito en el Instituto de Previsión Social del Abogado bajo el número 77.653, actuando como apoderado judicial del ciudadano G.W.M., y presentó escrito mediante el cual solicitó, de conformidad con los artículos 19.11 de la Ley Orgánica del Tribunal Supremo de Justicia así como los artículos 585 y 588 del Código de Procedimiento Civil, la suspensión de la sentencia del 10 de febrero de 2006, dictada por el Juzgado Superior Civil y Contencioso Administrativo de la Circunscripción Judicial de la Región de los Andes.
El 19 de septiembre de 2006, compareció el abogado J.B.R.L., actuando como apoderado judicial del ciudadano G.W.M., y solicitó se decrete medida cautelar innominada consistente en la suspensión temporal de los efectos de la sentencia del 10 de febrero de 2006, dictada por el Juzgado Superior Civil y Contencioso Administrativo de la Circunscripción Judicial de la Región de los Andes.
El 21 de septiembre de 2006, compareció el abogado O.A.R.F., actuando como apoderado judicial del recurrente y solicitó pronunciamiento en la presente causa.
El 5 de octubre de 2006, compareció el mencionado abogado, y señaló que ante el Juzgado Superior Civil y Contencioso Administrativo de la Circunscripción Judicial de la Región de los Andes, cursa un recurso contencioso administrativo por abstención y carencia interpuesto contra la Alcaldía del Municipio San C. delE.T.. En este sentido, señala que en el referido juicio se dictó un amparo cautelar consistente en ordenar “al ciudadano Alcalde del Municipio San C. delE.T., cumplir y hacer cumplir la ejecución inmediata de la ‘Ordenanza de presupuesto anual de ingresos y gastos del municipio San Cristóbal para el ejercicio Fiscal 2006’ aprobada y sancionada en sesión extraordinaria de fecha 12-12-2005, por el Concejo Municipal de San C. delE.T., publicada en la Gaceta Municipal extraordinaria Nº 089 de fecha 28 de noviembre de 2005”, decisión ésta que solicita a la Sala dejar sin efecto.
Mediante diligencias del 2, 14 y 29 de noviembre de 2006, los apoderados judiciales del recurrente solicitaron pronunciamiento en la presente causa.
Alegatos del solicitante.
El solicitante fundamentó su pretensión en lo siguiente:
Que en su condición de Alcalde del Municipio San C. delE.T., presentó el Proyecto de Presupuesto Anual al Concejo Municipal del referido Municipio.
Que el órgano legislativo, a su decir, modificó dicho proyecto sin tomar en consideración el plan de inversión y el plan operativo anual, elaborado por el Ejecutivo Municipal. Que como consecuencia de las tres sesiones de discusión del Concejo Municipal, surgió un nuevo proyecto de presupuesto en el que no se tuvo en cuenta al Alcalde, a los Directores Municipales, al C.L. deP., ni a la sociedad organizada.
Que el 28 de diciembre de 2005, el Concejo Municipal publicó la Ordenanza de Presupuesto Anual de Ingresos y Gastos Públicos Municipales Ejercicio Fiscal 2006.
Que ante esta situación, en su condición de Alcalde ordenó la reconducción del presupuesto del ejercicio fiscal 2005. Que paralelamente “…el Presidente del Órgano deliberante, basado en el Reglamento de Interior y de Debates procedió a promulgar y publicar la Ordenanza. El Alcalde ante esta inconstitucionalidad procedió a publicar el Presupuesto Reconducido”.
Que “la Secretaria del Poder Público Municipal se negó a publicar en la Gaceta Municipal el Presupuesto reconducido, tal como se lo ordenó el Alcalde”.
Que el 10 de febrero de 2006, el ciudadano J.J.S.D., en su condición de Presidente del Concejo Municipal del Municipio San C. delE.T., interpuso, por ante el Juzgado Superior Civil y Contencioso Administrativo de la Circunscripción Judicial de la Región de los Andes, recurso de nulidad contra el Decreto No. 024 del 21 de diciembre de 2005, dictado por el Alcalde del mencionado Municipio contentivo del Presupuesto reconducido de ingresos y gastos públicos Municipales del ejercicio fiscal 2006.
Que el Poder Legislativo Municipal está usurpando la autoridad que corresponde al Alcalde del Municipio San C. delE.T.. Que la Ordenanza de Presupuesto promulgada y publicada (no señala fecha) por el Concejo Municipal debe reputarse ilegítima e inconstitucional.
Que aunado a lo anterior, el Juzgado Superior Civil y Contencioso Administrativo de la Circunscripción Judicial de la Región de los Andes, el 10 de febrero de 2006, decretó medida cautelar y suspendió los efectos del Decreto No. 024 del 21 de diciembre de 2005, contentivo del presupuesto reconducido de Ingresos y Gastos Públicos Municipales del ejercicio fiscal 2006.
Que la Alcaldía del Municipio San C. delE.T. se encuentra paralizada, por consiguiente no puede realizar ningún pago.
Que en razón de lo anterior y visto la situación de anarquía que se ha producido en el Municipio San C. delE.T., la cual se encuentra paralizada al no poder ejecutar su presupuesto, ni efectuar los pagos de nómina, como efecto de la medida cautelar decretada, solicita a esta Sala Constitucional se avoque a la causa seguida ante el Juzgado Superior Civil y Contencioso Administrativo de la Circunscripción Judicial de la Región de los Andes en el expediente No. 6019-2006, de la nomenclatura de dicho Juzgado.
Asimismo solicitó se decrete medida cautelar innominada a los fines de ordenar al “Juzgado Superior Civil y Contencioso Administrativo de la Circunscripción Judicial de la Región de los Andes que se abstenga de seguir dando curso al expediente donde está contenida la causa que referimos, paralizando la actuación en el expediente, mientras esta Sala Constitucional decide si acepta el avocamiento solicitado”.
El 21 de febrero de 2006, el ciudadano G.W.M. consignó escrito ante esta Sala en el cual expuso que “La Gestión Administrativa del Municipio ha quedado obstaculizada y, por consiguiente, se va paralizando progresivamente y por ende los servicios públicos colapsaran, tales como aseo urbano, cementerio municipal” y alegó asimismo la violación a los derechos constitucionales del ente Municipal.
El 7 de marzo de 2006, el ciudadano G.W.M. consignó escrito ante esta Sala en el cual señaló que el Municipio San C. delE.T. se encuentra en situación de emergencia “ya que no se ha podido cancelar nómina alguna a los trabajadores, obreros, policías, bomberos; así como no se ha transferido recurso alguno a la Contraloría Municipal, Concejo Municipal y los distintos entes descentralizados, asimismo está en puerta la suspensión del servicio de educación puesto que el municipio tiene un número de ocho (8) escuelas municipales en la cual se le imparte educación a 1500 niños de los sectores necesitados del Municipio”.
Análisis de la solicitud de avocamiento.
Observa la Sala que en la presente solicitud el Alcalde del Municipio San C. delE.T. solicitó el avocamiento de la causa contenida en el expediente No. 6019-2006 llevado ante el Juzgado Superior Civil y Contencioso Administrativo de la Región de los Andes en el expediente, contentivo del recurso de nulidad contra el Decreto No.024, dictado por el aludido Alcalde, por el cual establece el presupuesto reconducido de Ingresos y Gastos Públicos Municipales 2006.
La institución del avocamiento ha sido objeto de una detallada regulación por la Ley Orgánica del Tribunal Supremo de Justicia a través de las normas que se transcriben a continuación:
Artículo 5. Es de la competencia del Tribunal Supremo de Justicia como más alto Tribunal de la República: / (…)
48. Solicitar de oficio, o a petición de parte, algún expediente que curse ante otro tribunal, y avocarse al conocimiento del asunto cuando lo estime conveniente.
Artículo 18. / (…)
Cualesquiera de las Salas del Tribunal Supremo de Justicia en las materias de su respectiva competencia, de oficio o a instancia de parte, con conocimiento sumario de la situación, podrá recabar de cualquier tribunal de instancia, en el estado en que se encuentre, cualquier expediente o causa, para resolver si se avoca, y directamente asume el conocimiento del asunto, o, en su defecto lo asigna a otro tribunal.
Esta atribución deberá ser ejercida con suma prudencia y sólo en caso grave, o de escandalosas violaciones al ordenamiento jurídico que perjudique ostensiblemente la imagen del Poder Judicial, la paz pública, la decencia o la institucionalidad democrática venezolana, y se hayan desatendido o mal tramitado los recursos ordinarios o extraordinarios que los interesados hubieren ejercido.
La Sala requerida examinará las condiciones concurrentes de procedencia del avocamiento, en cuanto que el asunto curse ante algún tribunal de la República, independiente de su jerarquía y de especialidad, que la materia vinculada sea de la competencia de la Sala, sin importar la etapa o fase procesal en que éste se encuentre, así como las irregularidades que se alegan hayan sido oportunamente reclamadas sin éxito en la instancia a través de los recursos ordinarios. Al admitir la solicitud de avocamiento, la Sala oficiará al tribunal de instancia, requiriendo el expediente respectivo, y podrá ordenar la suspensión inmediata del curso de la causa y la prohibición de realizar cualquier clase de actuación. Serán nulos los actos y las diligencias que se dicten en desacuerdo por el mandamiento de prohibición.
La sentencia sobre el avocamiento la dictará la Sala competente, la cual podrá decretar la nulidad y subsiguiente reposición del juicio al estado que tiene pertinencia, o decretar la nulidad de alguno o algunos de los actos de los procesos, u ordenar la remisión del expediente para la continuación del proceso o de los procesos en otro tribunal competente por la materia, así como adoptar cualquier medida legal que estime idónea para restablecer el orden jurídico infringido
.
Ahora bien, vista la gravedad de las denuncias formuladas por el solicitante, respecto de la situación en que se encuentra el Municipio San C. delE.T. y en aras de asegurar los postulados contenidos en los artículos 26 y 257 constitucionales, esta Sala dictó sentencia el 9 de mayo de 2006, mediante la cual se declaró competente para conocer de la solicitud de avocamiento formulada, y acordó requerir del Juzgado Superior Civil y Contencioso Administrativo de la Región de los Andes, la remisión del expediente respectivo, el cual fue recibido por esta Sala el 18 de mayo de 2006.
En este contexto, denuncia el recurrente que con motivo de la publicación en gaceta municipal de la ordenanza de presupuesto del 2006, y con el consiguiente desconocimiento del decreto de reconducción presupuestaria -según alega- “La Gestión Administrativa del Municipio ha quedado obstaculizada y, por consiguiente, se va paralizando progresivamente y por ende los servicios públicos colapsaran, tales como aseo urbano, cementerio municipal”.
Igualmente, aprecia esta Sala que ante ella cursa la causa distinguida con el número 06-0227 contentiva del recurso de nulidad contra la referida Ordenanza del Presupuesto de Ingresos y Gastos Públicos Municipales Ejercicio Fiscal 2006 del Municipio San C. delE.T., publicada en la Gaceta Municipal Extraordinaria Nº 089 del 28 de diciembre de 2005, donde se plantea igualmente la situación que se ha configurado en el mencionado municipio en torno a la aprobación de la tantas veces mencionada ordenanza de presupuesto para el ejercicio fiscal 2006.
Así las cosas, visto los intereses que están envueltos en la presente causa, donde se denuncia el normal funcionamiento de una administración municipal, así como la necesidad de evitar que se puedan dictar sentencias contradictorias en torno a los hechos denunciados, esta Sala Constitución, en uso de la competencia que le atribuye el artículo 5.48 de la Ley Orgánica del Tribunal Supremo de Justicia, AVOCA el conocimiento de la causa relativa al recurso de nulidad incoado ante el Juzgado Superior Civil y Contencioso Administrativo de la Región de los Andes, por el ciudadano J.J.S.D., en su carácter de Presidente del Concejo Municipal del Municipio San C. delE.T., contra el Decreto Nº 024 dictado por el Alcalde del aludido Municipio, el cual fuera recibido por esta Sala, y se encuentra anexo al presente expediente.
Ahora bien, aprecia la Sala, que el solicitante consignó en autos copia de la sentencia que dictó el 24 de agosto de 2006 el Juzgado Superior Civil y Contencioso Administrativo de la Circunscripción Judicial de la Región de los Andes, signada con el número 6172-06 relativa a un“recurso contencioso administrativo por abstención y carencia, contra la Alcaldía del Municipio San C. delE.T.” y en el cual se dictó un amparo cautelar donde se dispuso que se “ORDENA: al ciudadano Alcalde del Municipio San C. delE.T., cumplir y hacer cumplir y la ejecución (sic) inmediata de la ‘Ordenanza de presupuesto anula de ingresos y gastos del municipio San Cristóbal para el ejercicio fiscal 2006’ aprobada y sancionada en sesión extraordinaria de fecha 13-12-2005, por el Concejo Municipal de San C. delE.T., publicada en la Gaceta Municipal Extraordinaria Nº 089 de fecha 28 de diciembre de 2005”.
Así las cosas, visto que la referida causa se refiere a la aplicabilidad de la Ordenanza de Presupuesto que aprobara el Concejo Municipal del Municipio San C. delE.T. para el ejercicio fiscal 2006, esta Sala, a los fines de evitar sentencias contradictorias y vista la gravedad de los hechos denunciados, de conformidad con lo dispuesto en los artículos 5.4 y 18 de la Ley Orgánica del Tribunal Supremo de Justicia, acuerda requerir al Juzgado Superior Civil y Contencioso Administrativo de la Circunscripción Judicial de la Región de Los Andes la remisión del expediente Nº 6172-06 referido anteriormente. La remisión del expediente antes acordada, deberá efectuarse (en el estado en que se encuentre la causa en él contenida), en el lapso de cinco (5) días continuos siguientes al recibo del oficio, y así se declara.
Al respecto, se le informa al tribunal a quo, que en caso de no acatar la orden impartida en el presente auto, la Sala impondrá las sanciones contenidas en el artículo 23.2 de la Ley Orgánica del Tribunal Supremo de Justicia de la República Bolivariana de Venezuela.
DECISIÓN
Por las razones precedentemente expuestas, esta Sala Constitucional del Tribunal Supremo de Justicia, administrando justicia, en nombre de la República Bolivariana de Venezuela por autoridad de la Ley, declara:
1.- COMPETENTE para conocer y decidir el recurso de nulidad interpuesto por el ALCALDE DEL MUNICIPIO SAN C.D.E.T., contra la Ordenanza del Presupuesto de Ingresos y Gastos Públicos Municipales Ejercicio Fiscal 2006 del Municipio San C. delE.T., publicada en la Gaceta Municipal Extraordinaria N°. 089 del 28 de diciembre de 2005.
2.- IMPROCEDENTE la solicitud de acumulación con el expediente número 2006-0226.
3.- ACUERDA la acumulación con el expediente número 2006-0228.
4.- ADMITE el referido recurso de nulidad.
5.- La causa se tramitará del modo que dispuso la sentencia n° 1645 de 19 de agosto de 2004, en concordancia con el artículo 21 de la Ley Orgánica del Tribunal Supremo de Justicia. En consecuencia, de conformidad con ese artículo, se ordena notificar, por oficio, al Alcalde del Municipio San C. delE.T. (según se dispuso en sentencia n° 1238 de 21-06-06), al Presidente del Concejo Municipal del Municipio San C. delE.T., al Síndico Procurador del Municipio San C. delE.T. y al Fiscal General de la República para que comparezcan ante este Tribunal dentro de los diez (10) días hábiles que se computarán desde la publicación del cartel de emplazamiento de los interesados o desde la notificación del último de los interesados.
El Juzgado de Sustanciación emplazará a los interesados mediante cartel que librará dentro de los tres (3) días de despacho siguientes a que conste en autos la notificación de la parte actora; dicho cartel será publicado por la demandante, en uno de los diarios de circulación nacional, para que los interesados se den por notificados en un lapso de diez (10) días hábiles siguientes a la publicación del cartel o de la notificación del último de los interesados. La demandante contará con un lapso de treinta (30) días de despacho para el retiro, publicación y consignación del cartel de emplazamiento. Dicho plazo se computará, conforme a lo que dispuso la sentencia n° 1238 de esta Sala del 21 de junio 2006, desde el vencimiento del lapso de tres (3) días de despacho con el que cuenta el Juzgado de Sustanciación para librar el cartel; el incumplimiento de esta obligación traerá como consecuencia la perención de la instancia de conformidad con el artículo 267 ordinal 1° del Código de Procedimiento Civil y se ordenará el archivo del expediente. Sin embargo, si la parte actora no consigna un ejemplar del cartel dentro de los tres (3) días de despacho siguientes a su publicación, aún cuando no se haya vencido el plazo de treinta (30) días de despacho a que se hizo referencia anteriormente, el Juzgado de Sustanciación declarará el desistimiento de la demanda y ordenará el archivo del expediente de conformidad con lo que al respecto preceptúa el artículo 21 de la Ley Orgánica del Tribunal Supremo de Justicia.
6.- PROCEDENTE la solicitud de medida cautelar solicitada y en consecuencia se ordena la SUSPENSIÓN de la Ordenanza del Presupuesto de Ingresos y Gastos Públicos Municipales Ejercicio Fiscal 2006 del Municipio San C. delE.T., publicada en la Gaceta Municipal Extraordinaria N°. 089 del 28 de diciembre de 2005. Igualmente, se ordena la SUSPENSIÓN de la sentencia del 10 de febrero de 2006, mediante la cual el Juzgado Superior Civil y Contencioso Administrativo de la Circunscripción Judicial de la Región de los Antes, ordenó la suspensión del Decreto del Alcalde del Municipio San C. delE.T. Nº 024 del 21 de diciembre de 2005, así como la decisión dictada por el Juzgado Superior Civil y Contencioso Administrativo de la Circunscripción Judicial de la Región de los Andes del 24 de agosto del 2006, mediante la cual se ordenó al Alcalde del Municipio San C. delE.T. cumplir con la referida ordenanza de presupuesto.
7- AVOCA para conocer de la causa contentiva del recurso de nulidad incoado por el ciudadano J.J.S.D. contra el Decreto No. 024 dictado por el aludido Alcalde, por el cual se estableció el presupuesto reconducido de ingresos y gastos públicos de dicho Municipio que cursa en el Juzgado Superior Civil y Contencioso Administrativo de la Región de los Andes en el expediente No. 6019-2006, de la nomenclatura de dicho Juzgado.
8.- Ordena REQUERIR al Juzgado Superior Civil y Contencioso Administrativo de la Circunscripción Judicial de la Región de los Andes la remisión del expediente Nº 6172-06 contentivo del recurso por abstención y carencia ejercido por el ciudadano J.J.S.D. contra la Alcaldía del Municipio San C. delE.T..
9.- REMÍTASE el expediente al Juzgado de Sustanciación, a los fines de que practique las solicitudes y notificaciones ordenadas, así como para la subsiguiente continuación del procedimiento.
Publíquese, regístrese y notifíquese. Remítase al Juzgado de Sustanciación. Cúmplase lo ordenado.
Dada, firmada y sellada en el Salón de Despacho de la Sala Constitucional del Tribunal Supremo de Justicia, en Caracas, a los 20 días del mes de Diciembre de dos mil seis. Años: 196º de la Independencia y 147º de la Federación.
La Presidenta,
L.E.M. LAMUÑO
El Vicepresidente,
J.E. CABRERA ROMERO
Los Magistrados,
P.R. RONDÓN HAAZ
F.A. CARRASQUERO LÓPEZ
M.T. DUGARTE PADRÓN
PONENTE
CARMEN ZULETA DE MERCHÁN
ARCADIO DELGADO ROSALES
El Secretario,
J.L. REQUENA CABELLO
Exp. 06-0227 / 06-0228
MTDP
…gistrado Dr. P.R.R.H. discrepa del criterio mayoritario respecto del fallo que antecede, con fundamento en los siguientes razonamientos:
1. La sentencia que precede acumuló el proceso de nulidad que se planteó contra la Ordenanza de Presupuesto de Ingresos y Gastos Públicos Municipales Ejercicio Fiscal 2006 del Municipio San C. delE.T. y la solicitud de avocamiento del juicio de nulidad que cursaba ante el Juzgado Superior en lo Civil y Contencioso Administrativo de la Circunscripción Judicial de la Región de los Andes en contra del Decreto no. 24 que dictó el Alcalde de dicho Municipio, pretensión de avocamiento que, además, se acuerda en esta misma decisión. Asimismo, dicho acto jurisdiccional admitió el juicio de nulidad, acordó la suspensión de los efectos de la Ordenanza objeto de impugnación, así como la suspensión de los efectos de las decisiones de 10 de febrero de 2006 y 24 de agosto de 2006 que expidió dicho Juzgado Superior, la primera en el marco de proceso cuyo avocamiento se dispone y la segunda en el marco de una demanda por abstención cuyo expediente, de oficio, se ordena requerir a dicho tribunal en esta oportunidad.
2. Quien disiente considera que no resultaban procedentes ninguna de las medidas cautelares que se otorgan al momento de la admisión del proceso de nulidad, por las siguientes razones:
2.1 En relación con la suspensión de efectos de la Ordenanza de Presupuesto de Ingresos y Gastos Públicos Municipales Ejercicio Fiscal 2006 del referido Municipio, las consideraciones que se realizaron como sustento de la existencia del peligro en la mora resultan sumamente genéricas, y se afirma que se causarían perjuicios graves al demandante por la “incertidumbre a la población de este Municipio y para el personal empleado encargado de la ejecución del presupuesto”. No obstante, por cuanto el Alcalde es el actor, no sería él el afectado, sino el colectivo, de manera que no podría afirmarse que existen daños de difícil reparación para el accionante. Aun así, no se expresó cuáles son los daños ni las pruebas de esos perjuicios colectivos, sobre todo si se toma en cuenta que está por finalizar la ejecución de la Ordenanza de Presupuesto que, como Ley temporal que es, regirá hasta el 31 de diciembre de 2006.
Asimismo, quien difiere tampoco comparte las razones del acto de juzgamiento como pretensión de sustentación de la existencia de fumus boni iuris, motivación que es fundamental cuando se acuerde cualquier medida cautelar. Así, se lee en el fallo (página 14) lo siguiente:
...estima la Sala que se encuentra satisfecha la presunción de buen derecho ya que, según alega el accionante, el Concejo Municipal no sólo se limitó a realizar variaciones en los montos de las partidas que presentara el alcalde, sino que además eliminó varias partidas incurriendo con ello –a decir del recurrente- en una violación del principio de legalidad e invadiendo competencia del ejecutivo municipal
.
Este voto salvante considera errado el razonamiento presuntivo de la mayoría sentenciadora en atención al cual se fundamentó el cumplimiento, en el caso concreto, con el requisito del fumus boni iuris. En efecto, de acuerdo con el artículo 175 de la Constitución de 1999, norma que repite casi textualmente el artículo 92 de la Ley Orgánica del Poder Público Municipal: “la función legislativa del Municipio corresponde al Concejo, integrado por concejales elegidos o concejalas elegidas en la forma establecida en esta Constitución, en el número y condiciones de elegibilidad que determine la ley”; en consecuencia, por cuanto la función legislativa es, por naturaleza, función propia del poder legislativo municipal y sólo excepcionalmente del ejecutivo municipal, mal pudo apreciarse como presunción de buen derecho a favor de este último, la ejecución, por parte del Concejo Municipal, de competencias de índole legislativa.
Asimismo, según este disidente de los términos de la narrativa se concluye que no existe presunción de buen derecho en este caso, pues los argumentos de nulidad no son denuncias de inconstitucionalidad, esto es, no se alegaron violaciones concretas a normas constitucionales, sino que sólo genéricamente se planteó la violación al derecho a la participación ciudadana -sin que se señalara por qué- y si bien se denunció la existencia de incompetencia manifiesta del Concejo Municipal cuando modificó el proyecto de ordenanza de presupuesto, tal incompetencia –si la hubiera-no sería manifiesta, pues el análisis presuntivo de los artículos 88.11 y 95.17 de la Ley Orgánica del Poder Público Municipal demuestran que tanto el Alcalde como el Concejo Municipal tienen competencia en materia presupuestaria, por lo que lo que haría falta es la determinación del alcance concreto de cada una de tales facultades, determinación que corresponde a la sentencia definitiva, luego de que concluya el debate procesal.
2.2 Tampoco parece procedente la suspensión de los efectos de los pronunciamientos judiciales de 10 de febrero de 2006 y 24 de agosto de 2006 que emitió el Juzgado Superior en lo Civil y Contencioso Administrativo de la Circunscripción Judicial de la Región de los Andes, el primero en el marco de proceso cuyo avocamiento se solicitó y el segundo en el marco de una demanda por abstención, cuyo expediente, de oficio, se acuerda requerir a dicho tribunal en esta oportunidad, sin que la Sala exponga alguna motivación para tal decisión. Incluso las cautelares que se otorgan de oficio deben, según la letra del artículo 19.11 de la Ley Orgánica del Tribunal Supremo de Justicia, cumplir con todos los requisitos de procedencia de las medidas cautelares y el juez debe, más que nunca, motivarlas expresamente.
En consecuencia, quien discrepa considera que no debió acordarse ninguna de las cautelares y que lo procedente era, únicamente, la acumulación de ambas causas de nulidad y admitir y dar curso al proceso de nulidad que ante la Sala se planteó.
Queda así expresado el criterio de quien rinde este voto salvado.
Fecha ut retro.
La Presidenta,
L.E.M. LAMUÑO
El Vicepresidente,
J.E. CABRERA ROMERO Los Magistrados,
P.R.R.H.
Disidente
F.A.C.L.
M.T. DUGARTE PADRÓN
CARMEN ZULETA DE MERCHÁN
…/
…
A.D.J. DELGADO ROSALES
El Secretario,
J.L. REQUENA CABELLO
PRRH.sn.ar.
EXP. 06-0227/06-0228.-
Quien suscribe, Magistrado doctor F.A.C.L., manifiesta su disconformidad con el fallo que contiene la presente decisión y, a continuación, expone su voto salvado, en los siguientes términos.
1.- En la dispositiva de la decisión de la cual se disiente se suspenden los efectos de la Ordenanza del Presupuesto de Ingresos y Gastos Públicos Municipales correspondiente al Ejercicio Fiscal 2006 del Municipio San C. delE.T., publicada en la Gaceta Municipal núm. 089 Extraordinario, del 28 de diciembre de 2005.
Dicha Ordenanza del Presupuesto de Ingresos y Gastos habría sido sancionada el 13 de diciembre de 2005, al objeto de regir la ejecución presupuestaria del año 2006.
Es decir, sobre la base de dicha Ordenanza se ha realizado la ejecución presupuestaria de dicho Municipio en lo que va del año 2006.
Al respecto, quien disiente opina que, siendo que dicha Ordenanza estará vigente hasta el 31 de diciembre del presente año, es decir, perderá vigencia dentro de algunos días, no parece conforme con el fin de la tutela cautelar el prohibir su aplicación mediante la suspensión de efectos, pues, para cuando se publique esta sentencia ya han de haber sido comprometidos, causados y pagados la mayoría de los créditos presupuestarios que autorizaba a gastar dicha Ordenanza. Y no podría presumirse lo contrario, pues no sería razonable ni práctico asumir que el Alcalde del Municipio San C. delE.T. no hubiese, a lo largo de este año fiscal, ejecutado dicho presupuesto, y ni siquiera cabría pensar que un porcentaje importante del mismo se habría reservado para comprometerlo el último mes del año, y ello porque, siendo constantes las necesidades de bienes, servicios y transferencias a los que tenían derecho a percibir los pobladores de dicho Municipio, los mismos debían ser satisfechos a lo largo del año, y los créditos presupuestarios destinados a ser gastados para la satisfacción de las correspondientes necesidades del mes de diciembre debieron ser comprometidos con anterioridad.
Por estas razones, la medida cautelar de suspensión no atendería a un fin práctico.
2.- Por otra parte, tal medida tampoco estaría justificada en una clara presunción de buen derecho, pues la Ordenanza impugnada, aparte que fue dictada por el órgano competente para hacerlo, fue sancionada dentro del plazo que la Ley Orgánica del Poder Público Municipal establece, es decir, antes del 15 de diciembre del año anterior al ejercicio presupuestario de que se trate, y así consta en la decisión de la cual se disiente.
Asimismo, y en cuanto a las partidas que se habrían creado o eliminado en dicho Presupuesto, la parte actora no habría examinado (al menos no consta en el resumen de los alegatos que contiene la decisión de la cual se disiente) una a una las afirmadas adiciones o mutilaciones, lo cual se hacía necesario para que la Sala se formara una idea clara respecto al peso que en el conjunto de dicha Ordenanza tendrían las aludidas inclusiones o exclusiones de partida.
Siendo, pues, que no se conoce la incidencia real de dichas modificaciones al presupuesto originalmente presentado por el Alcalde, no podría, sobre una base tan poco cierta, tenerse por cumplida la presunción de buen derecho. Sin embargo, y aun en el caso de que tales adiciones o mutilaciones estuviesen precisadas, la suspensión de efectos tendría que limitarse a las normas que las contienen y no a la totalidad de la Ordenanza de presupuesto.
Por otra parte, tal presunción de buen derecho se ve refutada por la circunstancia de que respecto al Decreto del Alcalde (que en el proyecto se plantea como sustituto de la Ordenanza a ser suspendida), que contiene el Presupuesto reconducido, sí podrían plantearse algunos cuestionamientos sobre su regularidad jurídica, visto que, contrario a lo que la Ley Orgánica del Poder Público Municipal establece, dicho Decreto fue dictado una vez que el Concejo Municipal sancionara la Ordenanza de Presupuesto, es decir, después del 13 de diciembre de 2005.
Siendo que la Ordenanza fue sancionada por el Concejo Municipal dentro del plazo que la Ley establecía (antes del 15 de diciembre de 2005), al Alcalde le estaba absolutamente prohibido publicar el Presupuesto reconducido, y tal prohibición, conviene insistir, no tiene excepción alguna, ni siquiera en el caso de que el Concejo Municipal hubiese agregado o suprimido partidas, pues tal queja debió plantearse en vía de control concentrado de constitucionalidad ante esta Sala.
Otro elemento que desvirtúa la presunción de buen derecho, y que aleja la posibilidad de poner en vigor dicho Decreto en lugar de la Ordenanza de Presupuesto, es que dicho acto, según lo afirma el propio Alcalde, no fue publicado en la Gaceta Municipal; publicación que también resulta exigida por la Ley Orgánica del Poder Público Municipal. Ante esta circunstancia, mal podría la Sala reconocerle validez a un acto inexistente desde el punto de vista jurídico.
3.- En todo caso, si el objeto de dicha suspensión fuese resolver la incertidumbre en torno a cuál será la normativa presupuestaria aplicable al ejercicio fiscal del año 2007, tampoco parece adecuada tal medida de suspensión en este momento.
Ello, porque el Concejo Municipal del Municipio San C. delE.T. tendría hasta el 15 de diciembre para dictar la Ordenanza de Presupuesto del año 2007.
Si no la dictare, el Alcalde puede publicar el presupuesto reconducido, el cual sería, en principio, el correspondiente al año 2006.
En este caso, el presupuesto reconducido deberá contener las modificaciones que el Alcalde tenga a bien hacerle, siempre dentro de las posibilidades que a tal fin autoriza el artículo 39 de la Ley Orgánica de la Administración Financiera del Sector Público, aplicable subsidiariamente al régimen presupuestario municipal.
Conforme a dicha Ley, el Alcalde podrá, entre otras decisiones, tomar las medidas siguientes:
- Eliminar los créditos correspondientes a gastos cuyos fines ya se hubiesen alcanzado (art. 39.2.a.);
- Incluir la asignación por concepto del situado constitucional que se estimen para el ejercicio fiscal 2007 (art. 39.2.b.);
- Incluir los créditos presupuestarios indispensable para asegurar la continuidad y eficiencia de la administración del Municipio (art. 39.2.a.).
Por lo tanto, visto que el Alcalde tiene la posibilidad de adaptar el presupuesto reconducido a los planes que originalmente concibió en la propuesta que le fue rechazada o modificada, no se justifica que mediante esta medida de suspensión se ponga en vigor un Decreto posiblemente inconstitucional.
En caso de que no se dicte o se dicte fuera de plazo la Ordenanza de Presupuesto de 2007, el propósito de que dicho Alcalde cumpla con su oferta electoral o gestione eficientemente los recursos asignados al Municipio en el que ejerce sus funciones, puede lograrse mediante la reconducción del presupuesto de 2006. No es, pues, necesario suspenderlo para lograr ese objetivo.
Queda en estos términos expresado el criterio del Magistrado disidente.
Fecha ut retro.
La Presidenta,
L.E.M. LAMUÑO
El Vicepresidente,
J.E. CABRERA ROMERO
Los Magistrados,
P.R. RONDÓN HAAZ
F.A. CARRASQUERO LÓPEZ
Disidente
M.T. DUGARTE PADRÓN
CARMEN ZULETA DE MERCHÁN
A.D.J. DELGADO ROSALES
El Secretario,
J.L. REQUENA CABELLO
FACL/
Exp. núm. 06-0227 / 06-0228.-
