Sentencia nº 1744 de Tribunal Supremo de Justicia - Sala Constitucional de 9 de Agosto de 2007

Fecha de Resolución: 9 de Agosto de 2007
Emisor:Sala Constitucional
Número de Expediente:04-2149
Ponente:Francisco Antonio Carrasquero López
Procedimiento:Recurso de Nulidad
 
CONTENIDO

SALA CONSTITUCIONAL

Magistrado-Ponente: F.A.C. LÓPEZ

El 5 de agosto de 2004, el ciudadano G.J.M.H., venezolano, mayor de edad, domiciliado en la ciudad de Caracas, actuando con el carácter de Defensor del Pueblo, tal como consta en la Gaceta Oficial n° 37.107, del 22 de diciembre de 2000, conjuntamente con los abogados LUZ P.M.G., A.R.P., V.C.S. y L.C.G.G., venezolanos, mayores de edad, e inscritos en el Instituto de Previsión Social del Abogado bajo los números 15.572, 65.600, 71.275, 75.192 y 78.194, respectivamente, procediendo con el carácter de D. General de Servicios Jurídicos, Director de Recursos Judiciales y Defensoras III, también respectivamente, interpusieron de conformidad con los numerales 1 y 3 del artículo 281 de la Constitución de la República Bolivariana de Venezuela, recurso de nulidad por razones de inconstitucionalidad e ilegalidad, conjuntamente con solicitud de medida cautelar de suspensión de efectos, contra el artículo 11 en sus ordinales 2°, 3°, 11° y 14°, y los artículos 18, 19, 20, 23, 29, 30, 31, 33, 34, 36, 37, 38, 39, 40, 41, 42, 43, 46, 48, 49, 50, 51, 52, 53, 54, 55, 56, 57, 58, en su Parágrafo Único; 59, 60, 61, 63, 66, 68, 69, 71, 72, 74, 75, 76, 78, 79, 80, 81, 83, 84, 85, 86, 87, 88, 89, 90, 91, 92, 93, 94, 95, 96, 97, 98, 103, 105, 107, 108, 142, 146, 147, 151, 153, 158, 167, 169, 173, 183, P.Ú.; 186, 191, 195, 196, 197, 198, 199, 200, 201, 202, 203, 204, y 205, todos del Código de Policía del Estado Lara, publicado en la Gaceta Oficial del Estado Lara Extraordinario n° 106 del 30 de abril de 1976.

El 5 de agosto de 2004, se dio cuenta en Sala y se acordó pasar las actuaciones al Juzgado de Sustanciación de esta Sala Constitucional, siendo recibidas tales actuaciones en dicho juzgado el 10 de agosto de 2004.

Mediante auto del 31 de agosto de 2004, el Juzgado de Sustanciación de esta Sala Constitucional admitió en cuanto ha lugar en derecho el recurso interpuesto, y ordenó el emplazamiento de los ciudadanos Presidente del Consejo Legislativo del Estado Lara, Procurador General del Estado Lara y del F. General de la República, a los fines de que comparezcan ante este Tribunal.

El 2 de septiembre de 2004, se recibió en el Juzgado de Sustanciación cuaderno separado para el pronunciamiento sobre la medida cautelar solicitada. En esa oportunidad, se designó ponente al Magistrado A.G.G..

En fechas 7 de diciembre de 2004, 22 de febrero y 5 de abril de 2005, la parte recurrente diligenció a los fines de solicitar a esta Sala la expedición del cartel de emplazamiento ordenado en el auto de admisión del recurso.

 

El 28 de abril de 2005, el Juzgado de Sustanciación de esta Sala libró cartel de emplazamiento, el cual fue retirado en esa misma fecha por la representación de la Defensoría del Pueblo, a los fines de su publicación en uno de los diarios de mayor circulación nacional.

El 10 de mayo de 2005, se publicó el cartel de emplazamiento en el diario “Últimas Noticias”. El 11 de mayo de 2005, la parte recurrente consignó en autos un (1) ejemplar de dicho diario, contentivo del referido cartel.

En fechas 12 de mayo, 16 de junio, 9 de noviembre y 14 de diciembre de 2005, la parte recurrente diligenció a los fines de solicitar a esta Sala pronunciamiento en torno a la medida cautelar solicitada.

El 25 de enero de 2006, el Juzgado de Sustanciación remitió las actuaciones a esta Sala Constitucional, a los fines de darle continuación al presente procedimiento.

El 1 de febrero de 2006, se fijó el tercer día hábil siguiente, a los fines de darle comienzo a la relación de la causa, y se designó ponente al Magistrado F.A.C.L., quien con tal carácter suscribe el presente fallo.

El 8 de febrero de 2006, comenzó la relación de la causa, y se fijó el acto de informes orales para el día 7 de marzo de 2006 a las 11:30 a.m, oportunidad en la cual compareció la abogada V.C.S., en su carácter de representante judicial de la Defensoría del Pueblo, parte actora. Se dejó constancia de la no comparecencia del ciudadano Presidente del Consejo Legislativo del Estado Lara, de la no comparecencia del ciudadano Procurador del Estado Lara, y de la no comparecencia de la representación del Ministerio Público. Acto seguido, se le concedió el derecho de palabra a la representación judicial de la Defensoría del Pueblo. Los ciudadanos Magistrados no formularon preguntas.

El 2 de mayo de 2006, se dijo “Vistos” en el presente expediente.

En fechas 25 de enero, 1 de marzo, 26 de abril y 5 de junio de 2007, la representación de la Defensoría del Pueblo diligenció a los fines de solicitar el pronunciamiento de esta S. en la presente causa.

Posteriormente, mediante sentencia número 1.396/2007, de 3 de julio, esta S. acordó parcialmente la medida cautelar solicitada por la Defensoría del Pueblo, y en consecuencia, suspendió las normas contenidas en los artículos 18, 19, 29, 30, 31, 36, 37, 38, 40, 41, 46, 48, 49, 50, 51, 54, 56, 57, 58, 60, 63, 66, 69, 71, 75, 76, 78, 79, 80, 81, 83, 85, 86, 87, 89, 90, 95, 98, 108, 142, 151, 153, 158, 167, 191, 197, 198, 200 y 203 del Código de Policía del Estado Lara, publicado en la Gaceta Oficial de esa entidad, en el número extraordinario 106 del 30 de abril de 1976; en el entendido de que dicha suspensión sólo alcanzaba a las previsiones sobre privación de libertad.

           

Siendo la oportunidad legal para dictar sentencia, pasa la Sala a decidir con base en las siguientes consideraciones:

I

FUNDAMENTOS DEL RECURSO DE NULIDAD

Que la normativa impugnada vulnera “…diversas disposiciones consagradas tanto en la Constitución  de la República Bolivariana de Venezuela como en el Código Orgánico Procesal Penal, por los siguientes motivos: 1. Se establecen faltas e infracciones en un cuerpo normativo que no tiene rango de ley, lo cual vulnera el principio de legalidad de las faltas e infracciones. 2. Se otorgan como atribución a autoridades administrativas la posibilidad de efectuar detenciones personales a ciudadanos, en violación al principio de la reserva judicial en materia de libertad personal. 3. Se establecen procedimientos en un cuerpo normativo que no es ley, lo cual vulnera el principio de legalidad adjetiva o de procedimientos.

Ello así, la normativa impugnada quebranta flagrantemente los derechos constitucionales a la libertad personal y al debido proceso, consagrados en los artículos 44 y 49, respectivamente, de la Constitución de la República Bolivariana de Venezuela...”.

            Que el articulado cuya nulidad se solicita establece “… una serie de faltas, en las cuales incluso se prevén privaciones de libertad ordenadas por autoridades administrativas...”.

            Que tales previsiones “…vulneran el derecho fundamental a la libertad personal, lo cual se verifica con la violación al principio de la legalidad de los delitos, faltas y penas, así como el principio de reserva judicial en cuanto a la posibilidad de detener o arrestar a los ciudadanos. Igualmente se encuentra violado el derecho constitucional al debido proceso, en lo atinente al principio de legalidad de los procedimientos, la garantía del juez natural y el derecho a la defensa...”.

            En cuanto al derecho a la libertad personal, señaló que “…para que sea legítima la privación de libertad, deben mediar motivos que también tengan un origen constitucional, es decir, los presupuestos para afectar la libertad personal deben ser de la misma entidad jurídica del derecho a la libertad personal, por lo tanto, los presupuestos previstos en la Constitución de la República Bolivariana de Venezuela son los únicos atendibles para privar legítimamente de libertad a las personas...”.

De igual forma, respecto al principio de reserva judicial, señaló la parte recurrente que aquél “…constituye un presupuesto fundamental para la privación legítima de libertad, toda vez que la injerencia en la esfera de la persona es tan grave en el caso de las detenciones y arrestos, que el constituyente ha preferido que las privaciones de libertad sean controladas por una autoridad revestida de suficientes garantías de independencia e imparcialidad, siguiendo un procedimiento legal que otorgue reales posibilidades de defensa...”.

Que “...Como quiera que los artículos 11 en su ordinal 2°, 18, 19, 20, 23, 29, 30, 31, 33, 34, 36, 37, 38, 40, 41, 46, 48, 49, 50, 51, 54, 56, 57, 58 en su Parágrafo Único; 60, 63, 66, 69, 71, 75, 76, 78, 79, 80, 81, 83, 85, 86, 87, 89, 90, 93, 95, 98, 107, 108, 142, 151, 153, 158, 167, 186, 191, 197, 198, 199, 200, y 203 del Código de Policía del Estado Lara, establecen la posibilidad, para las autoridades administrativas, de dictar decisiones firmes de privación de libertad, produciendo, en consecuencia, detenciones o arrestos sin ninguna clase de intervención de la autoridad judicial, los mencionados artículos son inconstitucionales por violar la reserva judicial en materia de privaciones a la libertad personal...”.

Por otra parte, en cuanto a la alegada violación del principio de legalidad de los procedimientos, señaló que “...los procedimientos (noción genérica que incluye lo civil, penal, administrativo, social, etc.) que tengan como fin el establecimiento de sanciones o penas a cualquier persona, debe (sic) necesariamente estar contemplado (sic) en una ley emanada según el procedimiento previsto en la Constitución de la República Bolivariana de Venezuela, y sancionada por la Asamblea Nacional...”.

Que “… la potestad de legislar sobre los procedimientos es exclusiva del Poder Legislativo Nacional, a través de las leyes formales, por lo que no les está permitido a las Asambleas Legislativas dictar normativa alguna sobre tal materia...”.

Que “...El artículo 11 en su ordinal 2°; así como los artículos 18, 19, 20, 23, 29, 30, 31, 33, 34, 36, 37, 38, 40, 41, 46, 48, 49, 50, 51, 54, 56, 57, 58 en su Parágrafo Único; 60, 63, 66, 69, 71, 75, 76, 78, 79, 80, 81, 83, 85, 86, 87, 89, 90, 93, 95, 98, 107, 108, 142, 151, 153, 158, 167, 186, 191, 197, 198, 199, 200 y 203 del Código de Policía del Estado Lara, establecen un procedimiento administrativo sumario, ajeno a cualquier control jurisdiccional, que implica una injerencia grave en el derecho a la libertad personal. Según las mencionadas disposiciones, una simple orden de arresto, a veces incluso inmotivada, puede provenir de una autoridad administrativa basada en situaciones tan ambiguas como puede ser la simple amenaza de alteración del orden público, lo cual deja prácticamente al libre albedrío del funcionario policial la restricción del derecho a la libertad personal...”.

            Que cualquier procedimiento “...que concluya en la detención o arresto de una persona, en una multa pecuniaria o en la aplicación de cualquier sanción, debe ser regulado por un procedimiento establecido en una ley nacional emanada de la Asamblea Nacional según el procedimiento establecido en la Constitución de la República Bolivariana de Venezuela; sin embargo, el Código de Policía del Estado Lara establece formalidades sumarias que implican una interferencia al derecho a la libertad personal por lo que se encuentra viciado de inconstitucionalidad...”.

           

Que “… es preciso señalar que el artículo 11, en sus ordinales 3 y 11, así como los artículos 18, 19, 23, 29, 30, 31, 33, 36, 37, 38, 39, 40, 41, 42,, 43, 46, 48, 51, 53, 54, 55, 56, 57, 58 en su Parágrafo Único; 59, 60, 61, 63, 66, 68, 69, 71, 72, 74, 75, 76, 78, 79, 80, 81, 83, 85, 86, 87, 88, 89, 91, 92, 93, 94, 95, 96, 97, 98, 103, 105, 108, 142, 146, 147, 151, 153, 158, 167, 169, 173, 183 P.Ú.; 195, 196, 197, 198, 200, 202, 203, 204 y 205, todos del Código de Policía del Estado Lara, establecen procedimientos sumarios que no solamente atentan en sí mismos contra derechos constitucionales tales como el debido proceso, la inviolabilidad de recintos privados, la igualdad y la no discriminación, sino que al prever la aplicación de sanciones y medidas como, multas, decomiso, caución de buena conducta, amonestaciones, restricción del libre tránsito, práctica de inspecciones y desalojos en lugares públicos, el establecimiento de atribuciones al Prefecto, la obligación de reparación de daños, el amparo policial para protección de la posesión de bienes inmuebles, entre otros, vulneran el principio de legalidad de los procedimientos toda vez que su regulación está reservada de manera exclusiva a la Asamblea Nacional a través de leyes nacionales. De modo que tales artículos se encuentran viciados de inconstitucionalidad [y] así debe ser declarado por este máximo Tribunal...”.

            Que el Código de Policía del Estado Lara también contiene normas atinentes a la materia de niños y adolescentes, la cual exclusivamente sólo puede ser regulada por parte de la Asamblea Nacional a través de leyes formales, siendo que actualmente se encuentra vigente la Ley Orgánica para la Protección del Niño y del Adolescente. De esta forma, señaló que “…el Código de Policía del Estado Lara, en sus artículos 11 (ordinal 14°); 53, 55, 58, 60, 199, 200, 201 y 202 al consagrar plenas atribuciones a las autoridades de policía en cuanto al tratamiento de niños, niñas y adolescentes; y al prever medidas tales como la prohibición de que estos (sic) transiten solos por las calles y sitos públicos; de que ingresen a espectáculos públicos y a determinados lugares; la obligación de los padres o representantes a enviarlos a escuelas, bajo pena de sanción; la aprehensión de los niños en caso de evasión del hogar y su posterior ‘depósito’ en establecimientos adecuados o en casa de familia honorable; y el retiro del hogar efectuado por la Policía en caso de corrupción de niños por parte de sus padres o representantes, viola no solamente el derecho a la libertad personal y de tránsito de los niños, niñas y adolescentes, sino también quebranta de manera flagrante el principio de legalidad de los procedimientos en virtud de que esta materia ha de ser regulada de manera exclusiva por la Asamblea Nacional, estándole vedado a las Asambleas Legislativas de los Estados dictar normas sobre este particular. Así se desprende de los artículos 54, 75 y 78 de la Constitución de la República Bolivariana de Venezuela…”.

Que “…la normativa impugnada del Código de Policía del Estado Lara comporta una verdadera usurpación de funciones en perjuicio del Poder Legislativo Nacional. Se estatuyen procedimientos donde el ciudadano no tiene ninguna posibilidad de defensa, desprovisto de oportunidades para alegar y probar, así como de ejercer los recursos contra la decisión administrativa definitiva, la cual ni siquiera se exige que sea motivada; ocasionando que la medida dictada se encuentre exenta de cualquier tipo de control...” (Resaltado del escrito).

Con relación a la violación del debido proceso, la recurrente señaló que “… una de las garantías más importantes que integran el derecho al debido proceso en nuestro país es el principio de legalidad de los delitos, faltas e infracciones…”. Partiendo de esta premisa, alegó que las normas del Código de Policía del Estado Lara que hoy se impugnan, vulneran tal principio, ya que “...El artículo 11 en sus ordinales 2°, 3° y 14°; así como los artículo 18, 19, 20, 23, 29, 30, 31, 33, 34, 36, 37, 38, 39, 40, 41, 42, 43, 46, 48, 49, 50, 51, 54, 55, 56, 57, 58 en su Parágrafo Único, 59, 60, 63, 66, 68, 69, 71, 74, 75, 76, 78, 79, 80, 81, 83, 84, 88, 91, 92, 94, 97, 98, 146, 147, 151, 153, 158, 167, 173, 183, 186, 191, 195, 197, 198, 199, 200, 201 y 203, anteriormente nombrados, del Código de Policía del Estado Lara, vulneran tal principio, toda vez que en nuestro ordenamiento jurídico, la comisión de un delito, falta o infracción es el único supuesto admitido constitucionalmente para ser objeto de sanción, siendo absolutamente imprescindible que el delito, falta o infracción esté previsto en una ley emanada de la Asamblea Nacional...”.

En este sentido, alegó que “…las personas pueden ser objeto de privación de libertad o de aplicación de sanciones (multa, comiso, caución de buena conducta y amonestaciones), únicamente cuando su conducta se defina como delito, falta o infracción que sean previstas en una ley, entendiendo como tal el concepto previsto en el artículo 202 del texto constitucional...” (Resaltado del escrito).

Que los artículos impugnados “…al establecer la posibilidad de sancionar a los ciudadanos con normas de aplicación discrecional, violan el principio de legalidad de delitos, faltas e infracciones, toda vez que los mismos pertenecen a una normativa emanada del Poder Legislativo Estadal, el cual no se encuentra facultado para legislar sobre delitos, faltas o infracciones que tengan como consecuencia la imposición de sanciones a las personas...”, resultando de esta manera vulnerado el artículo 49.6 de la Constitución de la República Bolivariana de Venezuela.

De igual forma, en el escrito se destacó que “…la Asamblea Legislativa del Estado Lara, al dictar los artículos denunciados, usurpó funciones legislativas del Poder Legislativo Nacional al crear sanciones, con lo cual se configura lo previsto en los artículos 25 y 138 del texto constitucional, y en consecuencia, debe declararse la nulidad de dichos artículos...”.

Con relación a las normas legales infringidas, denunció que “...el artículo 11 en su ordinal 2°; así como los artículos 18, 19, 20, 23, 29, 30, 31, 33, 34, 36, 37, 38, 40, 41, 46, 48, 49, 50, 51, 54, 56, 57, 58 en su Parágrafo Único; 60, 63, 66, 69, 71, 75, 76, 78, 79, 80, 81, 83, 85, 86, 87, 89, 90, 93, 95, 98, 107, 108, 142, 151, 153, 158, 167, 186, 191, 197, 198, 199, 200, y 203, anteriormente mencionados, todos del Código de Policía del Estado Lara, vulneran asimismo, y no obstante las infracciones constitucionales antes señaladas, normas de rango legal previstas en el Código Orgánico Procesal Penal...”.

Que “…lo previsto en el Código de Policía del Estado Lara al facultar a autoridades administrativas la práctica de privaciones de libertad, vulnera el artículo 250 del Código Orgánico Procesal Penal mediante la usurpación de funciones en perjuicio de los jueces de control, quienes son los únicos funcionarios en todo el ordenamiento jurídico venezolano con competencia para dictar privaciones de libertad legítimas...”.

Que el artículo 11.14 del Código de Policía del Estado Lara establece la prohibición de que los niños deambulen solos, sin la compañía de sus padres o representantes, por las calles y sitios públicos en horas de la noche, lo cual indudablemente viola su derecho a la libertad de tránsito, establecido no solamente en nuestro texto constitucional sino también en la Ley Orgánica para la Protección del Niño y del Adolescente. En tal sentido, afirmó que tal norma “…contraviene su derecho al libre tránsito al no adecuarse a los parámetros consagrados en la misma Ley Orgánica para la Protección del Niño y del Adolescente para la restricción de este derecho, en primer lugar porque el mandato no está contenido en una Ley formal, en quebrantamiento de la reserva legal, y en segundo lugar porque no proviene de una facultad de los padres por cuanto es el Estado, a través de la Asamblea Legislativa del Estado Lara, la cual impone la restricción...”.

Que “...El artículo 52 del Código de Policía del Estado Lara debe ser declarado inconstitucional, debido a que desarrolla la llamada ‘Ley sobre Vagos y Maleantes’, la cual fue declarada inconstitucional y suspendida su aplicación en todo el territorio nacional en virtud de una sentencia de la Corte Suprema de Justicia, en Pleno, del 6 de noviembre de 1997...”.

Que “...Por lo tanto, como quiera que lo accesorio sigue la suerte de lo principal, declarada la inconstitucionalidad de la ley principal, mal puede seguir disfrutando del principio de legalidad y constitucionalidad la normativa subsidiaria que pretenda desarrollar la aplicación de aquella ley declarada inconstitucionalidad...”.

Que “...En todo caso, el artículo mencionado también constituye una violación a lo principios de legalidad de las faltas y de las infracciones, y la reserva judicial, antes explicados...”.

Siendo así, denunció la violación del derecho a la libertad personal, del debido proceso (específicamente, el principio de legalidad de los delitos y faltas), del principio de reserva legal y del principio de legalidad de los procedimientos, consagrados en los artículos 44.1, 49.6, 156.32 y 253 de la Constitución de la República Bolivariana de Venezuela, respectivamente; la violación de la reserva judicial en materia de detenciones preventivas, consagrada en el artículo 250 del Código Orgánico Procesal Penal, y del derecho a la libertad de tránsito de los niños y adolescentes, previsto en el texto del artículo 39 de la Ley Orgánica para la Protección del Niño y del Adolescente.

En consecuencia, solicitó a esta Sala la nulidad del articulado impugnado a través del presente recurso, y que se acuerde una medida cautelar innominada de suspensión de efectos de aquél, y que de no ser acordada tal medida, que se dicte cualquier otra tutela judicial anticipativa o preventiva que se considere pertinente y necesaria, a los fines de la salvaguarda de las resultas del juicio y para evitar mayores daños y lesiones a los ciudadanos en general.

II

TEXTO DE LA NORMATIVA IMPUGNADA

            Los artículos 11 en sus ordinales 2°, 3°, 11° y 14°, y artículos 18, 19, 20, 23, 29, 30, 31, 33, 34, 36, 37, 38, 39, 40, 41, 42, 43, 486, 48, 49, 50, 51, 52, 53, 54, 55, 56, 57, 58, en su Parágrafo Único; 59, 60, 61, 63, 66, 68, 69, 71, 72, 74, 75, 76, 78, 79, 80, 81, 83, 84, 85, 86, 87, 88, 89, 90, 91, 92, 93, 94, 95, 96, 97, 98, 103, 105, 107, 108, 142, 146, 147, 151, 153, 158, 167, 169, 173, 183, P.Ú.; 186, 191, 195, 196, 197, 198, 199, 200, 201, 202, 203, 204, y 205, todos del Código de Policía del Estado Lara, publicado en la Gaceta Oficial de ese Estado Extraordinario n° 106 del 30 de abril de 1976, y cuya nulidad constituye el objeto de la presente acción, son del tenor siguiente:

Artículo 11°- Los Miembros del Cuerpo Policial, deberán dedicarse exclusivamente a los deberes, funciones y atribuciones del servicio.

No podrán ser destinados a ocupaciones extrañas a su carácter policial, siendo sus principales atribuciones y deberes los siguientes:

(…)

2°- Prevenir toda clase de infracciones, perseguir y detener a los culpables y evitar las alteraciones del orden público y reestablecerlo cuando éstas se produzcan.

(…)

3°- Esforzarse en descubrir por sí, o en colaboración con las demás ramas policiales, cuantas actividades sean contrarias a la seguridad de la República, a su sistema de Gobierno, emanado de la voluntad popular libremente expresada mediante sufragio y al orden público. Impedir actividades subversivas, disolver grupos que se formen con propósitos hostiles y de causar daños, aprehendiéndoles y decomisando las armas e instrumentos que posean.

(…)

11°- Vigilar las calles y sitios donde concurren personas de notoria, mala conducta e impedir el libre acceso a las mismas.

14°- Vigilar porque los niños no deambulen solos, sin la compañía de sus padres o representantes, por las calles y sitios públicos en horas de la noche; como asimismo para que no sean sometidos a actos denigrantes y sobre todo en el hábito de la mendicidad.

Artículo 18°- Todo ciudadano está en la obligación de prestar la colaboración que le exijan las autoridades de Policía salvo el caso de que estuvieren legalmente impedidos. Los infractores serán penados con multas de veinte a cien bolívares o arresto proporcional sin perjuicio de la responsabilidad penal en que pudieren incurrir por su omisión o negligencia.

Artículo 19°- Todo individuo que presencie o sepa que se está cometiendo o se intenta cometer algún delito o falta, debe impedirlo si tiene medios eficaces para ello, y en caso de no tenerlos, dar parte inmediatamente a la Policía, de no hacerlo así, serán penados con arresto de tres a ocho días o multa de cien a quinientos bolívares sin perjuicio de la responsabilidad penal en que pudiese incurrir por su omisión o negligencia.

Artículo 20°- Donde quieran que existan tumultos, riñas o desórdenes, concurrirá la Policía para contenerlos y aprenhederá (sic) a los participantes y los conducirá ante la autoridad respectiva.

Artículo 23°- Toda persona que perturbe el Ejercicio de algún culto, faltando al orden y respeto debido, queda bajo la acción de la Policía, la que impedirá el abuso e impondrá al infractor las penas que determina el artículo 19°.

Artículo 29°- Los que arranquen, rompan o borren o de cualquier manera dañen carteles o edictos públicos, serán penados con multas de veinte a cuarenta bolívares o arresto proporcional.

Artículo 30°- Los herreros o cerrajeros, ni ninguna otra persona podrán hacer llaves por modelos, por estampas o por otras llaves, sin tener a la vista la cerraduras (sic) a que deben servir o sin autorización del propietario respectivo, ni mucho menos llaves maestras, ganzúas u otros instrumentos destinados a falsear cerraduras de puertas, cajas o cofres, bajo multa de cien a cuatrocientos bolívares, o arresto proporcional.

Artículo 31°- Ningún arma de fuego podrá ser reparada sino (sic) está debidamente empadronada, y si quien la presente, no exhiba el comprobante respectivo. La contravención, por parte del armero, será penada con multa hasta de cien bolívares o arresto proporcional.

Artículo 33°- Los que tiznen, rayen, pinten o de otra forma ensucien o deterioren los frentes de las casas o Edificios ajenos; los que arrojen piedras a los techos, causen daños a los objetos de servicios y de ornato público, a la propaganda comercial autorizada y a los árboles o animales o menoscaben obras de utilidad común, podrán ser aprehendidos por quien los sorprenda en la consumación de tales hechos y conducirlos ante el funcionario de policía superior del lugar, quien lo obligará a reparar los daños materiales causados y les impondrá una multa de cien a doscientos bolívares.

Artículo 34°- La Policía coadyuvará con los Organismos instructores del proceso penal determinados en la Ley. En ese sentido podrá detener a los individuos sobre quienes recaiga fundadas sospechas de haber cometido delito o falta prevista en el Código Penal, especialmente, si se presume que puedan ocultarse o fugarse. De la detención se hará un Acta escrita, con expresión del fundamento que la motiva y una vez ejecutada se remitirá en un lapso que no exceda de tres días al Cuerpo Técnico de Policía Judicial, quien se encargará de continuar la averiguación correspondiente y remitir el caso al Tribunal de Justicia competente, de ser procedente.

Artículo 36°- Se prohíbe conducir semovientes por las vías públicas sin la debida precaución, siendo necesario su traslado en transportes especiales. Los Contraventores serán sancionados con multas de cien a quinientos bolívares o arresto proporcional.

Artículo 37°- Para conducir animales feroces, venenosos o dañinos de un punto a otro, por una vía pública, deben tomarse por el dueño las precauciones necesarias para que no causen daño alguno. Cuando se mantengan dentro de los cercados o de casa deben de (sic) tomarse las mismas precauciones para evitar que salgan de ellos y que causen daños a las personas o a las propiedades. Los contraventores serán sancionados con multas de cien a quinientos bolívares o arresto proporcional.

Artículo 38°- Queda prohibido tener sueltos dentro de las Zonas Urbanas y en las vías públicas, cerdos, chivos, perros, caballos, toros o cualquiera otros animales. En caso de infracción, si esta (sic) se cometiere en las vías públicas, las autoridades de Policía lo comunicará (sic) a los dueños para que los encierren, pudiendo imponerles en caso de negligencia, desobediencia o daños, multas de cien a quinientos bolívares o arresto proporcional. Si la Infracción se cometiere dentro de las zonas urbanas, en las calles y plazas los dueños de dichos animales serán penados con multas de cien al mil bolívares, o arresto proporcional, pudiendo imponer la multa hasta cinco mil bolívares en caso de daños a los parques, plazas, calles y demás obras públicas de las poblaciones y la obligación de reparar o resarcir el daño causado.

Artículo 39°- Se prohíbe arrastrar objetos por las calles de las poblaciones, sólo podrán transportarlas en vehículos u otros medios que no causen daños al pavimento de las calles y las aceras. Los contraventores serán penados con multas de cien a quinientos bolívares, sin perjuicio para reparar a su costo los daños causados.

Artículo 40°- Serán castigados con multas de cien a mil bolívares o arresto proporcional, los que corten, arranquen o dañen los árboles de los parques, alamedas, plazas o calles, sin orden de la autoridad; y los que destruyan linderos particulares o municipales o arranquen las señales fijadas por deslindes judiciales o por orden de los Concejos Municipales o J.C., sin perjuicio de reparar a su costo los daños causados.

Artículo 41°- Incurrirán en la pena de cien a cinco mil bolívares o arresto proporcional, los que destruyan o inutilicen máquinas, instrumentos o aparatos destinados a algún servicio público, o la construcción de algunas obras o al estudio o ensayo de algún procedimiento científico, sin perjuicio de reparar a su costo los daños causados.

Artículo 42°- Las jabonerías, curtiembres, peleterías, fosforecías, y toda industria cuyo ejercicio produzca miasmas, gases mal olientes o nocivos, se establecerán fuera de la zona urbana, en sitios indicados por las Autoridades Municipales, o que dispongan las Ordenanzas, o en su defecto por la Policía, asesorada por las Autoridades Sanitarias, o en su defecto por dictamen facultativo, los controventores (sic) se penarán con multa de mil a cinco mil bolívares.

Artículo 43°- Se prohíbe elaborar pólvora o fuegos artificiales dentro del poblado, bajo pena de multa de mil a cinco mil bolívares, sin perjuicio de las demás responsabilidades en que incurran.

Artículo 46°- El que arrojare piedras u otros objetos contra  la puertas o ventanas o hacia el interior de los edificios, serán penados con arresto de tres a ocho días o multas de cien a quinientos bolívares, sin perjuicio de las indemnizaciones a que hubiere lugar por los daños causados.

Artículo 48°- Las Autoridades de Policía, están en el deber de imponerle una multa hasta de cien bolívares o arresto proporcional a toda persona que en lugar público se hallare en estado de embriaguez manifiesta perturbando el Orden Público. Si el hecho es habitual, la pena será de arresto por treinta días.

Artículo 49°- El que proporcione bebidas alcohólicas a menores de dieciocho (18) años o a personas que se hallaren en estado de perturbación o debilidad mental, será sancionado con arresto de diez a treinta días.

Parágrafo Primero: La Autoridad Policial podrá retirar la patente Municipal, cuando el contraventor fuere el expendedor de las bebidas alcohólicas.

Parágrafo Segundo: También podrá ser retirada la Patente a los establecimientos donde ocurran hechos de sangre originados por el consumo de bebidas alcohólicas e igualmente los establecimientos donde se produzcan escándalos, debidamente comprobados, contra la moral y las buenas costumbres.

Tanto en los casos previstos en este P. como en el anterior, la Primera Autoridad de la localidad, hará las participaciones del caso al Concejo Municipal respectivo, como a la Administración de la Renta de Licores de la Circunscripción correspondiente.

Artículo 50°- Los propietarios, administradores, encargados o dependientes de negocios destinados al expendio de bebidas alcohólicas, que sirvan a menores de edad, serán sancionados con arresto de tres a cinco días.

Artículo 51°- Los impresos, manuscritos, estampas, revistas, folletos y todo género de literatura pornográfica que expresen o representen obcenidades (sic) ofendiendo el pudor, la moral y las buenas costumbres, que se expongan al público, serán recogidos por la Policía e incinerados; y los responsables de estas infracciones serán sancionados con multa de quinientos a mil bolívares o arresto proporcional.

Artículo 52°- A las personas que se encuentren en jurisdicción del Estado y puedan ser consideradas como vagos y maleantes, se le aplicará previo el cumplimiento de las tramitaciones legales, las sanciones establecidas en la Ley Nacional que preveé (sic) este tipo de infracciones.

Artículo 53°- Cuando las Autoridades de Policía comprueben la existencia de menores prófugos, abandonados o en estado de ociosidad, lo participarán al Concejo Venezolano del Niño siguiendo el procedimiento pautado por la legislación respectiva.

Artículo 54°- Los dueños o encargados de casas de juegos lícitos, solo consentirán la permanencia en ellas, hasta las doce de la noche. En ningún caso podrán concurrir menores de edad y el dueño o encargado que consintiere en ellas a menores, será penado con multa de quinientos a mil bolívares o arresto proporcional. En caso de reincidencia, la pena podrá aumentarse hasta por el doble.

Artículo 55°- Los padres o representantes de menores de edad están obligados a enviarlos a las Escuelas Primarias. Los contraventores a esta disposición serán penados con multa de cinco a veinticinco bolívares. La Autoridad Policial correspondiente tendrá la debida prudencia al imponer dicha sanción y tomará en cuenta diversos factores que concurran a cada caso.

Artículo 56°- Ninguna persona podrá disfrazarse sino los días y horas permitidos por la Ley o las Autoridades ni usar disfraces deshonestos que ofendan la moral y las buenas costumbres o la decencia pública; ni tampoco uniformes, vestidos e insignias pertenecientes a cuerpos militares, civiles o religiosos. Los contraventores serán penados con multa de cien a doscientos bolívares o arresto proporcional.

Artículo 57°- Durante la celebración del Carnaval queda terminantemente prohibido y de ello velará la Autoridad Policial respectiva, el uso de agua y de sustancias nocivas o peligrosas tales como: pintura, huevos, aceite, arena, etc.. Los contraventores serán sancionados con multa de cien a doscientos bolívares o arresto proporcional y debiendo indemnizar los daños que causaren tales acciones.

Artículo 58°- (…)

P. único: Queda terminantemente prohibido la entrada de menores de catorce (14) años de edad a las diversiones o espectáculos públicos que empezaren después de las 7 de la noche y serán responsables solidariamente de toda contravención los dueños de las empresas, a quienes en cada caso, se les impondrá multa de cien a quinientos bolívares o arresto proporcional.

Artículo 59°- La Policía impedirá el que se prostituyan las mujeres. Al efecto tomará medidas que exijan las buenas costumbres y la tranquilidad pública.

Artículo 60°- La Policía cuidará de que no concurran a las casas de prostitución los menores de dieciocho (18) años; y en caso de que sean sorprendidos infraganti, dará aviso al padre o encargado del menor para la debida corrección. Igualmente impondrá multas de doscientos a mil bolívares o arresto proporcional al dueño o encargado del establecimiento el cual será clausurado en caso de reincidencia.

Artículo 61°- Las casas de prostitución, serán siempre franqueadas a los empleados de sanidad y a los médicos con carácter oficial para que practiquen Inspecciones que la higiene requiere.

Artículo 63°- Ningún espectáculo podrá celebrarse sin haber obtenido previamente el permiso del respectivo Prefecto o Alcalde, y haberse llenado las formalidades establecidas por las Ordenanzas Municipales respectivas. Los Prefectos, A. y demás Autoridades que éstos señalen tendrán libre entrada a los espectáculos y diversiones públicas con el carácter oficial que le corresponde.

Los que infringieren las disposiciones contenidas en este Artículo, serán penados con multa de cien hasta quinientos bolívares o arresto proporcional.

Artículo 66°- En el caso de que el espectáculo no corresponda al permitido por la Autoridad, se impondrá al infractor o infractores multa de quinientos a mil bolívares o arresto proporcional; sin perjuicio de que si el hecho constituye delito se pase denuncio al Juez competente para la iniciación del juicio a que haya lugar.

Artículo 68°- Queda terminantemente prohibido fumar en los Salones de espectáculos públicos; así como también formar escándalos. Los Agentes de Policía harán desocupar inmediatamente del Salón o del lugar a los espectadores que contravinieren esta disposición.

Artículo 69°- Cuando se ofrezca al público un espectáculo y no se cumpla con lo ofrecido en el programa o se venda mayor número de entradas a la que corresponda a los efectos del local, la Autoridad de Policía hará que se devuelva a los espectadores el valor de la entrada y les impondrá una pena de multa de quinientos a mil bolívares o arresto proporcional.

Artículo 71°- El Gobernador del Estado y su S. General, los Miembros del Poder Judicial y de las Municipalidades, el Procurador General del Estado, los Diputados a la Asamblea Legislativa, los Prefectos, A. y demás Autoridades de Policía, tendrán entrada libre a dichos espectáculos o diversiones, teniendo cada uno de ellos el carácter oficial que le corresponde, y estando la empresa o el responsable del espectáculo en la obligación de señalarles el puesto conveniente. Los que infringieren lo dispuesto en este Artículo serán penados con multa de Quinientos a mil bolívares o arresto proporcional. La multa ha de ser sufragada en el término de 24 horas.

Artículo 72°- Las autoridades de Policía velarán porque las poblaciones se mantengan en completo estado de aseo y limpieza. Los dueños de solares tienen la obligación de cortar y reparar el talud del terreno que ocupen de manera que la tierra que pueda desprenderse de ellos no caiga sobre las calles u otras construcciones. Los Prefectos ordenarán cuando lo crean necesarios (sic), la limpieza de los edificios y casas y sus respectivos solares.

Artículo 74°- Los dueños de terrenos no construidos, situados en áreas urbanas, deberán mantenerlos limpios, cercados y convenientemente desmontados. Queda terminantemente prohibido destinar terrenos ubicados en las zonas urbanas para la explotación agrícola. Los que faltaren a esta disposición serán penados con multa de cien a mil bolívares, por cada caso de infracción.

Artículo 75°- Queda prohibido arrojar a las calles o caminos públicos, desperdicios, basuras, animales muertos, inútiles o enfermos, así como cualquier otro objeto que de alguna manera ensucie o pueda interrumpir el libre tráfico. Los infractores serán penados con multa de cincuenta a quinientos bolívares o arresto proporcional.

Artículo 76°- Queda terminantemente prohibido regar con aguas sucias, o con cualquier otra sustancia líquida peligrosa, así como también acharlas (sic) a las calles por cualquier medio que fuere, los infractores serán penados con multa de cincuenta a quinientos o arresto proporcional.

Artículo 78°- Se prohíbe en todo el territorio del Estado, los ruidos molestos que de alguna manera perturben la tranquilidad de las personas.

Los infractores a esta disposición serán penados con multa de cien a mil bolívares o arresto Proporcional.

Artículo 79°- Se prohíbe el uso de escapes libres, cornetas y sirenas de vehículos de motores en la ciudad y poblaciones del Estado. Los infractores a estas disposiciones serán penados con multa de cien a mil bolívares o arresto proporcional.

P. Único: Solo se permitirá el uso de cornetas en casos de emergencia y festividades o celebraciones previa autorización del Prefecto o Alcalde respectivo, y las sirenas, a los vehículos oficiales autorizados.

Artículo 80°- Se prohíbe el incineramiento (sic) de basura  que produzca el enrarecimiento y contaminación del aire en las ciudades, poblaciones y zonas próximas a éstas. Los contraventores a esta disposición serán penados con multa de cien a mil bolívares o arresto proporcional.

Artículo 81°- Se prohíbe la instalación de fábricas, casas, edificios y construcciones en zonas donde quedan afectadas las fuentes fluviales y pureza atmosférica. Los infractores a estas disposiciones serán penados con multa de doscientos a dos mil bolívares o arresto proporcional y a la demolición de lo construido según el caso.

Artículo 83°- Las penas que puedan aplicar las Autoridades de Policía, tienen el carácter de correccionales, y son las siguientes:

1°) Arresto

2°) Multa

3°) Comiso

4°) Caución de Buena Conducta

5°) Amonestaciones

Artículo 84°- Las faltas se dividen en simples y graves. Son faltas simples: aquellas que no causen perjuicio a terceros, y graves: aquellas que amenacen el orden y seguridad pública, las que ofendan el pudor y buenas costumbres; las que perjudiquen la salubridad pública y en general, todas aquellas que producen un daño a la comunidad o a los particulares.

Artículo 85°- El Gobernador del Estado, como Primera Autoridad de Policía, puede imponer penas de arresto hasta por treinta (30) días o multas hasta por cinco mil bolívares, en su función Policial de mantener el orden, la moral, la decencia pública y la seguridad social y de proteger a las personas y propiedades.

Artículo 86°- El C. General de las Fuerzas Armadas Policiales del Estado, o los Prefectos de Distritos, pueden imponer arresto hasta por setenta y dos (72) horas o multa por mil bolívares, a quienes desobedezcan las órdenes que dictaren dentro de la esfera de sus atribuciones.

Artículo 87°- Los Alcaldes de Municipios pueden imponer arresto hasta por cuarenta y ocho (48) horas o multa hasta por quinientos bolívares.

Artículo 88°- Cuando las faltas en la jurisdicción de los Prefectos o Alcaldes a que se contraen los artículos anteriores, ameriten una sanción mayor de las que puedan imponer dichos funcionarios éstos lo comunicarán a quién (sic) remitirán todo lo actuado y quién (sic) decidirá en definitiva la sanción a imponer.

Artículo 89°- La Pena de arresto de que tratan los Artículos anteriores podrá exceder del máximo en ellos fijados cuando provengan de la conmutación de la pena de multa impuesta por las Autoridades indicadas, de acuerdo con la regla establecida en el Artículo 98 del presente Código.

Artículo 90°- Las Penas de arresto se sufrirán en los cuarteles de Policía o en lugares que a tal efecto se destinen.

Artículo 91°- Cuando se imponga la pena de comiso, se dará a los objetos decomisados el destino que les señala este Código y en caso de que no lo tenga especialmente, serán vendidos en pública subasta, destinándose el producto a las respectivas Rentas Municipales.

Artículo 92°- Cuando la pena impuesta fuere multa, se extenderá un recibo por triplicado, uno de cuyos ejemplares queda en el archivo de la Policía, otro se entregará al sancionado y el tercero a la Administración Municipal o a la Tesorería del Estado según corresponda la multa.

Artículo 93°- La caución de Buena Conducta consiste en fianza personal o garantía real a satisfacción de la autoridad para responder de que una persona no llevará a efecto el ataque o año proyectado contra otro, ni reincidirá en las faltas o contravenciones en que haya incurrido.

P.P.: El que rehuse (sic) dar la caución que se le exige, podrá ser arrestado hasta que la dé, sin que el arresto exceda del que corresponda a la falta que se trata de prevenir.

P.S.: La cuantía de la fianza será fijada por la Autoridad que la exija y no podrá exceder de ocho mil bolívares. En caso de falta al compromiso que se garantiza con la caución, ésta se le hará efectiva.

Artículo 94°- La amonestación consiste en la admonición que la Autoridad de Policía hace a la persona en audiencia pública, excitándolo a corregirse de la falta o hecho que se le imputa y observar buena conducta.

Artículo 95°- Las faltas que no tengan penas señaladas en este Código se castigarán con multas de cincuenta a quinientos bolívares o con arresto proporcional a juicio de la autoridad competente y de acuerdo con la naturaleza de las faltas.

Artículo 96°- Las Penas que impongan las autoridades de Policía por faltas que hayan causado daño o perjuicio a terceros no impiden que los interesados ocurran a los Tribunales de Justicia en reclamo o defensa de sus derechos.

Artículo 97°- Cuando las Autoridades de Policía impongan alguna de las penas que establece este Código, lo harán constar por medio de una resolución, en un libro que con el nombre de Registro de Policía, llevarán los prefectos tanto de Distrito como de Municipio; y en ella se expresará el nombre y apellido de la persona sancionada, la naturaleza de la infracción cometida con todas sus circunstancias; la pena impuesta y la disposición legal aplicable al caso.

Artículo 98°- Cuando el penado a quien se hubiere impuesto una multa no pudiere satisfacerla, le queda el derecho de solicitar que se le conmute en arresto, y si la Autoridad así lo acordare, se computará a razón de cien bolívares por cada día de arresto.

Artículo 103°- El que sin autorización legal impidiere la venta de productos, efectos, mercancías, incurrirá en multa de cien a quinientos bolívares, además de la responsabilidad que por daños y perjuicios le sea imputable.

Artículo 105°- Todas las personas que se ocupen de vender al por mayor o al detal, carnes, granos y otras sustancias que se expendan por pesas y medidas, están en la obligación de presentar al funcionario respectivo, cada vez que lo exijan, las pesas y medidas que utilicen, las cuales deberán estar legalmente aferidas. Los contraventores incurrirán en multas de cien a quinientos bolívares.

Artículo 107°- Los adulteradores de productos alimenticios que fueron descubiertos por la Policía serán conducidos ante la autoridad sanitaria respectiva a los efectos de las sanciones correspondientes.

Artículo 108°- Los expendedores en el mercado no podrán dejar en ellos efectos expuestos a dañarse, ni ninguna clase de desperdicios debiendo depositarlos en el lugar señalados (sic) por las Autoridades. Los contraventores serán penados con multas de cincuenta a quinientos bolívares o con arresto proporcional.

Artículo 142°- La violación del artículo anterior obliga al infractor a destruir a sus expensas lo hecho, y será penado en cada caso con multa de cien a quinientos bolívares o arresto proporcional que impondrá la autoridad Policial respectiva.

Artículo 146°- Solo en los Mataderos Públicos, podrán beneficiarse el ganado con que se provea de carne las poblaciones y cuando éstas carezcan de aquéllas, el beneficio se hará en los lugares designados por la primera Autoridad Civil respectiva, mediante cumplimiento por los interesados de los requisitos y precauciones reglamentarias, dictadas al efecto por las Ordenanzas Municipales y Autoridades Sanitarias. Los infractores de esta disposición serán penados con multa de cien a mil bolívares.

Artículo 147°- No podrán beneficiarse sino las reses que se encuentren en buenas condiciones de salud, previo certificado de la autoridad sanitaria respectiva. Los infractores de ésta (sic) disposición serán penados con multa de cien a mil bolívares. Cualquier ciudadano está facultado para denunciar dichas infracciones ante la primera autoridad civil respectiva.

Artículo 151°- Los que construyeren cercas, alambrada y otras impidiendo de esta manera el acceso a las tomas o plumas públicas por parte de la colectividad, serán sancionados con multa de doscientos a mil bolívares o arresto proporcional.

Artículo 153°- Los que de alguna manera causen perjuicio a los acueductos públicos, serán penados con multa de doscientos a dos mil bolívares o arresto proporcional, debiendo además indemnizar los perjuicios que causaren.

Artículo 158°- Todo propietario de acequia cuyo trazo atraviese por fundo ajeno, camino público, curso de agua, o poblado, está en la obligación de construir a sus expensas, los puentes o cañerías que sean necesarios al libre tránsito, deberá construir además las obras necesarias para el drenaje de las aguas una vez utilizada, en forma de que no causen perjuicio a los fundos vecinos y mantenerla limpia.

Los puentes que se construyan sobre las acequias que atraviesan las vías públicas, deberán tener cuando menos el mismo ancho de la vía y la resistencia que exija las necesidades del tránsito. Quienes notificados de las obligaciones que le impone este Artículo no construyeren en el lapso señalado por el organismo competente las obras indicadas, serán penados  con multa de quinientos a mil bolívares o arresto proporcional. La persistencia en la negativa acarreará pena de arresto hasta por treinta días.

Artículo 167°- Quienes encuentren en sus plantaciones o sementeras ganado ajeno, podrán aprehenderlos y entregarlo a la Policía. Cuando no sea posible la entrega, el interesado probará con testigo el hecho y la identificación del animal. En ambos casos la Policía notificará al dueño para que lo retire y le impondrá una multa de trescientos bolívares, quedando a salvo la obligación de reparar el daño causado. Quienes maltraten, hieran o maten esos animales en las circunstancias determinadas, serán castigados con arresto hasta por diez días.

Artículo 169°- El dueño o encargado de los animales a que se refiere el Artículo anterior, queda obligado a satisfacer el daño que estos (sic) causaren en las sementeras o plantaciones cuando le sea imputable, así como también los gastos que ocasiona la aprehensión y remisión de ellos en el caso dicho.

Artículo 173°- Los dueños de fundos agrícolas o pecuarios, sus guardadores o encargados, que necesiten beneficiar ganado para su propio consumo o de sus trabajadores, deben solicitar de las autoridades de Policía de la Jurisdicción, el permiso correspondiente, indicando en la solicitud los datos relativos al ganado que se va a beneficiar, el hierro y otros elementos que permitan su cabal identificación. Las mismas formalidades se cumplirán cuando el ganado a beneficiar se destine a fiestas o celebraciones privadas. En los casos a que se refiere esta disposición, la Policía, cuando lo crea conveniente, podrá exigir la presentación del hierro u otros elementos de identificación, a los propietarios, guardadores o encargados, a los fines de acreditar su procedencia. Los contraventores a esta disposición serán penados con multa hasta por quinientos bolívares (Bs. 500,00).

Artículo 183°- (…)

Parágrafo Único: Quien reclame la propiedad de los animales la comprobará con el hierro quemador debidamente inscrito en el Registro Nacional de Hierro y Señales y estará obligado a indemnizar al dueño del fundo el derecho de pastaje por el tiempo transcurrido que se fijará equitativamente entre las partes, y en caso de desacuerdo por la autoridad del lugar.

Los contraventores a esta disposición serán penados con multa de cien a trescientos bolívares.

Artículo 186°- Si requerido un funcionario de Policía, por algún ciudadano para revisar una o más partidas de animales que se conduzcan por territorios en donde ejerzan jurisdicción, a objeto de averiguar su procedencia, y se negare a hacerlo, sufrirá arresto hasta de diez días que le impondrá su inmediato superior, previo el denuncio y la averiguación correspondiente. En caso de reincidencia la pena será de destitución.

Artículo 191°- Queda terminantemente prohibido cobrar derechos o emolumentos por la revisión de ganados y registros de guías. El Prefecto o funcionario que contraviniere esta disposición estará obligado a restituir la suma que hubiera cobrado, y será además, penado por el superior inmediato con arresto hasta por diez días, y en caso de reincidencia será penado además con la destitución del cargo.

Artículo 195°- Toda persona que utilizare bestias ajenas sin el permiso de su dueño, incurrirá enana multa de cincuenta a cien bolívares, quedando a salvo lo que debe pagar el propietario por el uso del animal y los daños y perjuicios a que hubiere lugar.

Artículo 196°- Cuando una persona natural o jurídica que se encuentre en posesión manifiesta de una cosa, ocurra al Prefecto del distrito o Municipio, por sí o por medio del representante legal, denunciando que ha sido despojado que se intente despojarla de ella, el funcionario Policial dictará a continuación auto en cual ordenará la citación del querellado para que comparezca el día hábil siguiente después de citado, con indicación de la hora y a oponer las defensas que tenga. Si la denuncia resulta suficientemente fundada, acordará provisionalmente el amparo hasta resolver definitivamente. En la boleta de citación se expresará suscintamente (sic) el contenido de la solicitud. En el acto de contestación el funcionario policial procurará la conciliación, y de no lograrse ésta, quedará abierto a pruebas el procedimiento por el término de cuatro días hábiles, durante los cuales las partes puedan promover o evacuar cualquier tipio de pruebas, debiendo el funcionario policial dictar su decisión el segundo día hábil después de concluido el término de pruebas. De dicha decisión se oirá apelación por ante el Gobernador del Estado, dentro de las 48 horas siguientes a la fecha del decreto de amparo.

Artículo 197°- Si notificados el querellado de la decisión del Prefecto, de respetar la tenencia del querellante o notificado el querellante de la obligación de entregar la cosa objeto de la tenencia, y se desacatare la orden Policial, mostrándose en rebeldía, la autoridad de Policía impondrá multa de cien a quinientos bolívares o arresto proporcional.

Artículo 198°- El que estando amparado en su posesión o mandato judicial y fuere de nuevo perturbado o despojado, ocurrirá al Prefecto del Distrito o Alcalde del Municipio respectivo para que haga respetar el mandato Judicial, imponiendo multa de cien a mil bolívares o arresto proporcional. En caso de reincidencia se aumentará al doble la sanción. En todo caso se hará cumplir la orden o mandatos decretados por la autoridad competente.

Artículo 199°- Cuando el padre o la madre o cualquier otro representante legal solicitare el auxilio de la Policía para recuperar a su hijo u otra persona que esté a su cargo, por haberse evadido de la casa o de, otro lugar que se haya destinado para su permanencia; la Policía practicará las diligencias conducentes para la aprehensión del evadido y una vez aprehendido éste, será entregado al reclamante. Si el evadido expusiera algún motivo que justifique su separación del lugar donde se ha escapado, la Policía abrirá la averiguación y pasará las actuaciones a la Autoridad competente. Mientras no resuelve lo pertinente, el evadido será depositado en cualquier establecimiento adecuado o en casa de familia honorable.

Artículo 200°- Quién (sic) por su conducta desordenada o malos tratos a su mujer, hijos, pupilos o dependientes, diere lugar a justas quejas por parte de éstos, será amonestado por la Autoridad Policial y si no se corrigiere, será castigado con multa de cien a quinientos bolívares o arresto proporcional. Si el mal tratamiento fuere de la competencia de los jueces ordinarios, el funcionario de la Policía indagará el hecho y remitirá las correspondientes diligencias al Juez competente y dará parte al Fiscal del Ministerio Público, tomando las medidas pertinentes de seguridad.

Artículo 201°- Cuando el padre o la madre o el tutor de una menor tratare de corromperla por sí o consintiere en que otro lo haga, la Autoridad de Policía sacará inmediatamente a dicho menor de acuerdo con el Fiscal del Ministerio Público, y pasará el caso al Juez competente.

Lo dispuesto en este Artículo se entiende igualmente con respecto a los demás parientes, a cuyo cargo estuvieren los menores.

Artículo 202°- Las disposiciones del presente Título se aplicarán sin perjuicio de observarse las disposiciones del Estatuto de Menores que fueren pertinentes.

Artículo 203°- Nadie puede penetrar ni permanecer en las casas ajenas, sin permiso del dueño. La Policía está en el deber de dar a los particulares el auxilio que necesiten para ser mantenidos en su derecho. El que contra expresa prohibición del dueño de una casa entra o permanezca en ella, será castigado con multa de cien a quinientos bolívares o arresto proporcional.

Artículo 204°- En las casas de habitaciones particulares y en sus dependencias no podrán entrar los empleados de policía en su carácter de tales, sino con las formalidades que se determinen en las Leyes relativas al allanamiento del hogar doméstico. No se reputan casas particulares para los efectos de este Artículo:

          

a) Las casas de juego de cualquier clase.

b) Las tabernas, botillerías u otros establecimientos que expendan licores al por menor.

           c) Las casas habitadas por prostitutas.

d) Las casas particulares en que se efectúen habitualmente juegos de envite y azar.

           e) Los patios, corredores  pasajes de las casas llamadas de vecindad.

Artículo 205°- Los Jefes de Policía pueden entrar y permitir la entrada de personas en las casas particulares sin necesidad de pedir permiso en los casos siguientes:

1°) Cuando ocurriere en la casa incendio o inundación repentina, y se advierte que motivados a descargas eléctricas, gases del carbón u otras cosas, ha habido muertos o heridos en sus habitaciones.

2°) Cuando se oigan voces dentro de la casa que anuncien estarse cometiendo un delito, como robo, asesinato o violación o estar por otra causa o daño grave alguna persona en riesgo inmediata de perder la vida.

3°) Cuando se denuncia por uno o más testigos haber visto personas que han asaltado una habitando, introduciéndose en élla (sic) por medio irregulares, con indicio manifiesto de que se va cometer algún delito.

4°) Cuando en la casa se introduzca un reo, o una persona sindicada de delito de homicidio, heridas, graves o robo, a quien se persigue para su aprehensión.

5°) Cuando persiguiendo a un perro rabioso o cualquier otro animal feroz se introduzca éste en la casa.

6°) Cuando dentro de las casas de habitación existan focos e infección y de ellos se tuviere denuncia.

7°) En cumplimiento de órdenes de las Autoridades Judiciales.

Parágrafo Único: Los funcionarios judiciales o las autoridades sanitarias podrán entrar a todos los domicilios en ejercicio de sus funciones, a las horas reglamentarias, en los casos estrictamente autorizados por la Ley

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III

MOTIVACIÓN PARA DECIDIR

Declarada como fue la competencia de la Sala para conocer del presente caso, y culminada como se encuentra su tramitación, esta S. pasa a decidir el fondo de la controversia.

Como punto previo al pronunciamiento de fondo del asunto, esta Sala estima necesaria la realización de las siguientes consideraciones:

La parte actora afincó su demanda de nulidad en diversos argumentos de violación al Texto Constitucional, bien a derechos fundamentales que están recogidos en la Constitución, bien a principios constitucionales que informan la estructura y organización de nuestro Poder Público. No obstante, se alegó también la violación a una serie de normas de rango legal, específicamente del Código Orgánico Procesal Penal, con la argumentación de que el Código de Policía que se impugnó no podría contradecir o establecer un régimen distinto al de dicha ley adjetiva penal.

Al respecto, debe esta Sala señalar que puesto que se trata ésta de una demanda de nulidad de normas de rango legal, únicamente resultan pertinentes los alegatos de violación a la Constitución, mientras que cualquier supuesta contradicción que exista entre el Código de Policía del Estado Lara y el Código Orgánico Procesal Penal respondería, eventualmente, a una colisión de leyes que escapa de este debate procesal en concreto.

Dicho lo anterior, y a los efectos de una mayor claridad y sistematización del presente fallo, el análisis de la constitucionalidad de la normativa impugnada del Código de Policía del Estado Lara, se articulará en tres partes fundamentales, a saber, en una primera sección se examinará si tal normativa viola el derecho a la libertad personal, específicamente, el principio de reserva judicial en materia de privaciones preventivas de libertad, al atribuir potestades a las autoridades administrativas para la práctica de detenciones. En la sección segunda se resolverá la denuncia referida a la presunta colisión entre dichas norma y el principio de legalidad penal. En tercer y último lugar, se analizará la denuncia de la recurrente referida a la vulneración del principio de legalidad adjetivo, al establecer procedimientos en un cuerpo normativo que no es ley, por el articulado del mencionado código de policía.

Previamente, debe esta S. indicar que cuando las normas objeto de impugnación se encuentran contenidas en una ley dictada con anterioridad a la entrada en vigencia de la Constitución de la República Bolivariana de Venezuela, la mismas deben ser objeto de control en cuanto a su conformidad con el nuevo Texto Fundamental, a fin de determinar si existe contradicción entre la precitada norma y la Constitución vigente, situación que, de ser el caso, supondría una declaratoria de inconstitucionalidad sobrevenida por parte de este Máximo Tribunal. Por tal motivo, esta S. pasa a realizar el estudio de la normativa estadal impugnada frente a las disposiciones constitucionales vigentes supuestamente vulneradas, y al respecto observa que:

§ 1

 Sobre la vulneración del derecho a la libertad personal y de la reserva judicial en materia de medidas privativas de libertad

La parte actora, afirmó que los artículos 11 en su ordinal 2°, 18, 19, 20, 23, 29, 30, 31, 33, 34, 36, 37, 38, 40, 41, 46, 48, 49, 50, 51, 54, 56, 57, 58 en su Parágrafo Único; 60, 63, 66, 69, 71, 75, 76, 78, 79, 80, 81, 83, 85, 86, 87, 89, 90, 93, 95, 98, 107, 108, 142, 151, 153, 158, 167, 186, 191, 197, 198, 199, 200, y 203 del Código de Policía del Estado Lara violan derechos fundamentales establecidos en la Constitución de la República, pues facultan a autoridades administrativas para dictar decisiones firmes de privación de libertad, a saber, arrestos, sin ninguna clase de intervención de la autoridad judicial. Siendo así, señaló que los mencionados artículos son inconstitucionales por violar la reserva judicial en materia de privaciones a la libertad personal.

Al respecto esta S. observa que se ha demandado la anulación parcial de una ley estadal por conferir competencia a órganos administrativos, tanto estadales como municipales (Gobernador del Estado, el C. de las Fuerzas Armadas Policiales, los Prefectos de Distrito y los Alcaldes de Municipio) para ordenar arrestos, cuando –en criterio de la parte actora- ello es sólo competencia de los órganos judiciales.

Como se observa, en esas normas –transcritas en el Capítulo II- se faculta a las distintas autoridades administrativas para ordenar arrestos, con una sola diferencia: la privación de libertad será de menor o mayor duración dependiendo del funcionario que la imponga (desde 48 horas hasta 30 días).

 

Por su parte, el artículo 98 del Código impugnado permite otra manera de ordenar el arresto: mediante la conversión de las multas. Dicho artículo establece:

Artículo 98°- Cuando el penado a quien se hubiere impuesto una multa no pudiere satisfacerla, le queda el derecho de solicitar que se le conmute en arresto, y si la Autoridad así lo acordare, se computará a razón de cien bolívares por cada día de arresto

.

Los impugnantes expusieron en su libelo que tales normas son lesivas al contenido esencial del derecho a la libertad personal, toda vez que permiten la privación de libertad de personas fuera de los supuestos que autoriza el artículo 44.1 de la Constitución de la República Bolivariana de Venezuela. Por ello, solicitaron la anulación de los artículos que han sido impugnados en este primer aspecto.

Ahora bien, resulta oportuno destacar que en sentencias números 1.372/2003, del 29 de mayo, y 130/2006, del 1 de febrero, esta S. sostuvo, sin pretender menospreciar el resto de los derechos, que la libertad personal destaca, desde el origen mismo del Estado moderno, en el conjunto de los derechos fundamentales. No es casual –se destacó- que haya sido la libertad personal una de las primeras manifestaciones de derechos particulares que se conoció en la evolución histórica de los derechos humanos.

Así, en líneas generales, la libertad es un valor superior del ordenamiento jurídico, consagrado en el artículo 2 de la Constitución de la República de Venezuela, pero también constituye un derecho fundamental que funge como presupuesto de otras libertades y derechos fundamentales, el cual hace a los hombres sencillamente hombres. De allí que se pueda afirmar, que tal derecho, el cual se encuentra estrechamente vinculado a la dignidad humana, ostenta un papel medular en el edificio constitucional venezolano, siendo que el mismo corresponde por igual a venezolanos y extranjeros.

Ahora bien, una de las derivaciones más relevantes de la libertad, es el derecho a la libertad personal -o libertad ambulatoria- contenido en el artículo 44 de la Constitución de la República Bolivariana de Venezuela, el cual ha sido consagrado y desarrollado como un derecho humano y fundamental inherente a la persona humana.

En este mismo sentido, BORREGO sostiene:

Ciertamente, uno de los derechos que aparte de la vida goza de un lugar privilegiado en el fuero constitucional, es la libertad personal y que también se vincula con otros derechos como la libertad de tránsito, de pensamiento, expresión y tantos más que adquieren relevancia para el desarrollo humano.  Particularmente, este es un derecho subjetivo que interesa al orden público (favorable a los derechos humanos, según expresión de Nikken) y normalmente, es registrado como un valor fundamental para el enaltecimiento de la dignidad del ciudadano que ajusta su desenvolvimiento en sociedad. En especial, todas las declaraciones que se refieren al tema de los derechos humanos recogen a este principalísimo fundamento, reflejo inmediato del Estado de Derecho, democrático y con determinación social

(BORREGO, C.. La Constitución y el Proceso Penal. Editorial Livrosca. Caracas, 2002, p. 90).

Ahora bien, es menester resaltar que si bien el derecho fundamental a la libertad personal es la regla general, no es menos cierto que el propio texto constitucional permite que el mismo pueda verse restringido en ciertos supuestos excepcionales, como lo son los establecidos -taxativamente- en el numeral 1 del artículo 44 de la Constitución de la República Bolivariana de Venezuela.

Dicha norma establece:

Artículo 44. La libertad personal es inviolable, en consecuencia:

1. Ninguna persona puede ser arrestada o detenida sino en virtud de una orden judicial, a menos que sea sorprendida in fraganti. En este caso será llevada ante una autoridad judicial en un tiempo no mayor de cuarenta y ocho horas a partir del momento de la detención. Será juzgada en libertad, excepto por las razones determinadas por la ley y apreciadas por el juez o jueza en cada caso (…)

(Subrayado del presente fallo).

Esta Sala reitera (ver sentencia n° 130/2006, del 1 de febrero), que del texto de ese primer numeral se pueden distinguir varios aspectos, todos relevantes en cuanto al referido derecho a la libertad:

...1.- La libertad es la regla. Incluso las personas que sean juzgadas por la comisión de delitos o faltas deben, en principio, serlo en libertad.

2.- Sólo se permiten arrestos o detenciones si existe orden judicial, salvo que sea la persona sorprendida in franganti.

3.- En caso de flagrancia, sí se permite detención sin orden judicial, pero sólo temporal, para que en un plazo breve (48 horas) se conduzca a la persona ante la autoridad judicial.

...

Dicha disposición normativa establece una obligación en salvaguarda del derecho: la de intervención de los jueces para privar de libertad a una persona. De hecho, la garantía del juez natural presupone la existencia de un juez. El Poder Judicial se entiende, al menos así ha sido el resultado de la evolución de las instituciones públicas, como el garante de los derechos, protegiéndolos del aparato administrativo del Estado, al cual se le reservan otras tareas (sentencia n° 130/2006, del 1 de febrero).

Debe resaltarse que tal orden judicial constituye una garantía ineludible a los efectos de la salvaguarda del mencionado derecho fundamental. El fundamento de ello estriba, como bien lo alega la parte recurrente, en que a través de la privación de libertad, sea como pena o como medida cautelar, el Estado interviene del modo más lesivo en la esfera de derechos de la persona, razón por la cual, la Constitución ha preferido que tales limitaciones a la libertad estén sometidas al control de una autoridad revestida de suficientes garantías de independencia e imparcialidad (Juez), siguiendo un procedimiento legal que otorgue reales posibilidades de defensa (procedimiento penal).

La manifestación más importante de las mencionadas excepciones consagradas en el numeral 1 del artículo 44 de la Constitución de la República Bolivariana de Venezuela, se ve materializada fundamentalmente, dentro del proceso penal, en el instituto de la privación judicial preventiva de libertad –o prisión provisional- regulada en el artículo 250 de la ley adjetiva penal, siendo ésta la provisión cautelar más extrema a que hace referencia la legislación adjetiva penal, tanto a nivel internacional, en los distintos pactos sobre derechos humanos que regulan la materia, como a nivel interno, siendo este el caso del Código Orgánico Procesal Penal (sentencia n° 2.426/2001, del 27 de noviembre, de esta Sala), de allí que resulte válido afirmar que la institución de la privación judicial preventiva de libertad, denota la existencia de una tensión entre el derecho a la libertad personal y la necesidad irrenunciable de una persecución penal efectiva.

En este orden de ideas, y como lo ha afirmado el Tribunal Constitucional español, la prisión provisional se sitúa entre el deber estatal de perseguir eficazmente el delito y el deber estatal de asegurar el ámbito de libertad del ciudadano (STC 47/2000, del 17 de febrero). Ahora bien, debe afirmarse que el hecho de que la medida de coerción personal antes mencionada posea, en principio, un contenido material que coincide con el de las penas privativas de libertad, no implica que ella persiga el mismo fin de tales sanciones, es decir, no puede concebirse como una pena anticipada, toda vez que la misma recae sobre ciudadanos que se ven amparados por el principio de presunción de inocencia consagrado en el artículo 49.2 Constitucional y en el artículo 8 del Código Orgánico Procesal Penal, cristalizándose así el principio indubio pro libertate.

Así, el Tribunal Constitucional Federal alemán ha establecido al respecto lo siguiente:

...La penalización pronta y adecuada de los delitos más graves no sería posible en muchos casos, si a las autoridades encargadas de la persecución penal les estuviere prohibido, sin excepción, detener y mantener en prisión a los presuntos autores hasta que se dicte la sentencia. Otra cosa es que la plena restricción de la libertad personal, mediante la confinación a un establecimiento carcelario, sea una sanción, que el Estado de Derecho, en principio, permite imponer sólo a quien ha sido juzgado por una actuación sancionada penalmente. Este tipo de medidas, en contra de una persona acusada de haber cometido un delito, son admisibles sólo en casos excepcionalmente limitados. De esto se origina que respecto de la presunción fundamental de inocencia, se excluyan las acusaciones graves en contra del inculpado, permitiendo la imposición anticipada de medidas que por sus efectos se equiparan a la pena privativa de libertad...

. (Cfr. CINCUENTA AÑOS DE JURISPRUDENCIA DEL TRIBUNAL CONSTITUCIONAL FEDERAL ALEMÁN. Compilación de sentencias por J.S.. K.A.S. – Ediciones jurídicas G.I.. Bogotá, 2003, p. 94).

Debe reiterar esta Sala que el interés no sólo de la víctima, sino de todo el colectivo en que las finalidades del proceso penal sean cumplidas, encuentra un límite tajante en el derecho del procesado a presumirse inocente hasta tanto exista la plena certeza procesal de su culpabilidad. En el proceso penal, esta garantía se hace extrema ante la desproporcionalidad de la fuerza del aparato estatal frente al individuo, la funesta posibilidad de fallo injusto que pueda implicar equívocos y, sobre todo, el reconocimiento de encontrar en la acción delictiva una eventualidad que, de suyo, no se reconoce como normal y deseable en una sociedad civilizada regida por la justicia.  Sin embargo, la protección de los derechos del imputado a la libertad y a ser tratado como inocente mientras no se establezca de manera plena su culpabilidad, tampoco puede significar el absoluto abandono de los mecanismos cautelares destinados a garantizar los objetivos del proceso, esto es, su normal desarrollo y la seguridad del cumplimiento de sus resultas (sentencia n° 2.426/2001, del 27 de noviembre, de esta Sala).

Al aparato policial del Estado, enorme y por lo general más dotado en personal y recursos materiales que el judicial, se le encomienda dos labores básicas, que son: 1.- Intervenir como sujeto accesorio en el proceso penal, a los fines de realizar, bajo la dirección del Ministerio Público, la práctica de las diligencias conducentes a la determinación de los hechos punibles y a la identificación de sus autores y partícipes (Cuerpo de Investigaciones Científicas, Penales y C., junto a los órganos con competencia especial y los órganos de apoyo a la investigación penal); 2.- Realizar funciones de policía administrativa, a los fines del mantenimiento de la seguridad ciudadana.

Ahora bien, con base en tales funciones, los órganos policiales tienen la potestad de practicar la aprehensión in fraganti de quienes incurran en la comisión de un delito, y ponerlos a disposición del Ministerio Público. Los jueces, así, juzgan a quienes son aprehendidos por la Policía y llevados ante el Ministerio Público. De igual forma, los órganos de policía tienen la potestad de ejecutar las detenciones preventivas ordenadas por los jueces de la República.

De lo anterior se colige, que sin órganos de policía el sistema de justicia estaría incompleto. Negar a los cuerpos policiales el poder para efectuar detenciones, por ejemplo, cuando en sus tareas diarias observan cómo algunas personas infringen la ley (aprehensiones en flagrancia), o cuando se esfuerzan en llevar a cabo la investigación criminalística en el proceso penal (práctica de detenciones preventivas ordenadas por el Juez), implicaría vaciar de contenido su misión, en franco perjuicio para la colectividad.

La misión de los órganos de policía es, entonces, fundamental (la seguridad de los ciudadanos y la ejecución de la actividad de investigación criminal) y sus medios deben ser proporcionales, pero no puede ocultarse que, por su magnitud, la Administración (de la que la policía forma parte) es la que necesita control para evitar los excesos en que pudiera incurrir en el ejercicio de sus poderes (sentencia n° 130/2006, del 1 de febrero).

El Texto Constitucional, en su artículo 253, reconoce el carácter de los órganos policiales como miembros del sistema de justicia:

Artículo 253. La potestad de administrar justicia emana de los ciudadanos y ciudadanas y se imparte en nombre de la República por autoridad de la ley.

Corresponde a los órganos del Poder Judicial conocer de las causas y asuntos de su competencia mediante los procedimientos que determinen las leyes, y ejecutar o hacer ejecutar sus sentencias.

El sistema de justicia está constituido por el Tribunal Supremo de Justicia, los demás tribunales que determine la ley, el Ministerio Público, la Defensoría Pública, los órganos de investigación penal, los o las auxiliares y funcionarios o funcionarias de justicia, el sistema penitenciario, los medios alternativos de justicia, los ciudadanos o ciudadanas que participan en la administración de justicia conforme a la ley y los abogados autorizados o abogadas autorizadas para el ejercicio

(Subrayado de la Sala).

Precisado lo anterior, debe señalarse que las privaciones a la libertad personal autorizadas por el Texto Constitucional pueden ser de dos clases: 1.- Como sanción (presidio, prisión o arresto, según el Código Penal venezolano); y 2.- Como medida preventiva (la orden de captura emitida por el juez, la privación judicial preventiva de libertad y la flagrancia).

Sobre este particular, esta S. ha establecido lo siguiente:

...En realidad las detenciones, si se observa con el debido detenimiento, sólo pueden venir justificadas por la existencia de una sanción o la posibilidad de imponerla. No existe posibilidad de detenciones si no hay la comisión de un hecho punible (respecto del cual se haya capturado in franganti a una persona o se sospeche su culpabilidad). No tienen cabida, pues, las detenciones –ni judiciales ni administrativas- en las que no haya hecho punible (previsto en ley nacional) que imputar, quedando a salvo, por supuesto, el poder disciplinario de los Jueces, que no es parte de su función jurisdiccional, que encuentra su fundamento en la necesidad de ordenar adecuadamente el desarrollo de la actividad procesal.

De esta manera, aunque existen dos razones por las que una persona puede estar detenida (porque ha sido ya sancionada con esa medida o porque está camino de ser procesado o siendo ya objeto del enjuiciamiento) en realidad la segunda está relacionada con la primera: si no hay posibilidad de sanción (como medida definitiva) no hay posibilidad de detención provisional, por más breve que ésta sea (sentencias 1.212/2004, del 23 de junio; y 130/2006, del 1 de febrero)...

.

En el caso de autos, y siguiendo el criterio anteriormente expuesto, debe esta Sala precisar que a los cuerpos policiales del Estado Lara (y los de cualquier entidad federal o municipio; ni siquiera a través de sus Gobernadores o Alcaldes) les está vedado aplicar la medida de arresto como sanción definitiva. Debe aclararse que sólo podrán hacerlo en los casos en que se haya cometido un hecho punible, sea a través de la aprehensión en flagrancia o cuando medie una orden judicial. En esos casos, tal como se señaló supra, su tarea se limita a conducir a la persona aprehendida ante el Ministerio Público (aprehensión en flagrancia) o ante el juez (orden judicial). Son órganos del sistema de justicia; nunca –como se pretende en el caso del Código impugnado- la justicia misma.

El Código de Policía del Estado Lara tipifica en varios de sus enunciados conductas constitutivas de infracciones administrativas, cuya realización por parte de los ciudadanos acarrea como consecuencia jurídica, alternativamente, la imposición de penas de multa o de penas privativas de la libertad ambulatoria (arresto), como es el caso de los artículos 18, 19, 29, 30, 31, 36, 37, 38, 40, 41, 46, 48, 54, 56, 57, 58, 60, 63, 66, 69, 71, 75, 76, 78, 79, 80, 81, 86, 93, 95, 108, 142, 151, 153, 158, 197,198, 199, 200 y 203.

En tal sentido, de tales enunciados normativos pueden extraerse a su vez varias proposiciones o normas (este punto será desarrollado infra, cuando se aborde el estudio de la teoría de la norma jurídica). Por ejemplo, el artículo 36 de la mencionada ley estadal dispone lo siguiente:

Artículo 36°- Se prohíbe conducir semovientes por las vías públicas sin la debida precaución, siendo necesario su traslado en transportes especiales. Los Contraventores serán sancionados con multas de cien a quinientos bolívares o arresto proporcional

.

Entonces, se evidencia que el anterior enunciado da pié a dos proposiciones o lecturas diferentes:

(1) La autoridad impondrá la pena multa de cien a quinientos bolívares, a todos aquellos que conduzcan semovientes por las vías públicas sin la debida precaución.

(2) La autoridad impondrá la pena de arresto proporcional a una multa de cien a quinientos bolívares, a todos aquellos que conduzcan semovientes por las vías públicas sin la debida precaución.

Con base en el anterior ejemplo, se evidencia que en el caso de los artículos 18, 19, 29, 30, 31, 36, 37, 38, 40, 41, 46, 48, 54, 56, 57, 58 en su Parágrafo Único; 60, 63, 66, 69, 71, 75, 76, 78, 79, 80, 81, 86, 95, 108, 142, 151, 153, 158, 197, 198, 199, 200, y 203 del Código de Policía del Estado Lara, existe una inconstitucionalidad sobrevenida que recae sobre la parte o proposición que obliga a los órganos administrativos a aplicar una pena de arresto proporcional a los infractores, siendo que tal posibilidad está proscrita por el texto del artículo 44 de la Constitución de la República Bolivariana de Venezuela.

De igual forma, esta S. ha constatado que los artículos 49, 50, 51, 93, 167, 186 y 191 de esa ley estadal, establecen la pena de arresto como única sanción en caso de verificación de la hipótesis tipificada, por lo cual, esta últimas siete (7) normas son contrarias, en la totalidad de su contenido (a diferencia de las anteriores, que sólo lo son parcialmente) al derecho a la libertad personal consagrado en el artículo 44 del Texto Constitucional.

Es decir, en una ley estadal se impone el deber a una autoridad administrativa de imponer arrestos con carácter de sanciones definitivas, olvidándose de que constitucional y legalmente sólo corresponde al Poder Judicial el enjuiciamiento de la persona que ha cometido el hecho punible y la imposición de la pena, así como también la potestad de aplicar la privación de libertad como medida cautelar –reserva judicial-; mientras que por el contrario la Administración (de cualquier entidad territorial) sólo tiene la posibilidad de colaborar con el Sistema de Justicia. Los Estados no pueden, en consecuencia, ni dictar normas penales ni autorizar a sus cuerpos administrativos a que impongan penas de arresto.

En consecuencia, la Sala observa que las normas impugnadas son contrarias al Texto Constitucional, toda vez que la posibilidad de que la Administración pueda limitar la libertad personal o ambulatoria a través de la aplicación del arresto como sanción definitiva, no encuadra en el supuesto de la flagrancia ni de la orden judicial.

Por lo tanto, la normativa impugnada viola el contenido esencial del derecho fundamental a la libertad personal consagrado en el artículo 44 de la Constitución de la República Bolivariana de Venezuela. Así se declara.

Las anteriores consideraciones obligan también a declarar que la conversión de multas en arrestos que permite el artículo 98 del Código impugnado es inconstitucional, por cuanto aunque las autoridades administrativas sí pueden imponer multas –siempre y cuando estén previstas en una ley, sea nacional, estadal o municipal-, no puede habilitarse a un órgano administrativo a convertir la multa en arresto, todo ello sin que la Sala deje de reparar en la curiosa fórmula -común a otras leyes, según ha podido constatar en otros procesos de nulidad-, según la cual quien no pudiera satisfacer una multa tendrá derecho a que se le conmute en arresto (ver sentencia n° 130/2006, del 1 de febrero). Curioso -y reprochable- derecho, que consiste en admitir un desmejoramiento individual. Así también se declara.

            De igual forma, en el recurso de nulidad se delató la inconstitucionalidad de los artículos 20, 23, 33, 34 y 107 del Código de Policía del Estado Lara, que establecen:

Artículo 20°- Donde quieran que existan tumultos, riñas o desórdenes, concurrirá la Policía para contenerlos y aprenhederá (sic) a los participantes y los conducirá ante la autoridad respectiva

.

Artículo 23°- Toda persona que perturbe el Ejercicio de algún culto, faltando al orden y respeto debido, queda bajo la acción de la Policía, la que impedirá el abuso e impondrá al infractor las penas que determina el artículo 19°

.

Artículo 33°- Los que tiznen, rayen, pinten o de otra forma ensucien o deterioren los frentes de las casas o Edificios ajenos; los que arrojen piedras a los techos, causen daños a los objetos de servicios y de ornato público, a la propaganda comercial autorizada y a los árboles o animales o menoscaben obras de utilidad común, podrán ser aprehendidos por quien los sorprenda en la consumación de tales hechos y conducirlos ante el funcionario de policía superior del lugar, quien lo obligará a reparar los daños materiales causados y les impondrá una multa de cien a doscientos bolívares

.

Artículo 34°- La Policía coadyuvará con los Organismos instructores del proceso penal determinados en la Ley. En ese sentido podrá detener a los individuos sobre quienes recaiga fundadas sospechas de haber cometido delito o falta prevista en el Código Penal, especialmente, si se presume que puedan ocultarse o fugarse. De la detención se hará un Acta escrita, con expresión del fundamento que la motiva y una vez ejecutada se remitirá en un lapso que no exceda de tres días al Cuerpo Técnico de Policía Judicial, quien se encargará de continua la averiguación correspondiente y remitir el caso al Tribunal de Justicia competente, de ser procedente

.

 “Artículo 107°- Los adulteradores de productos alimenticios que fueron descubiertos por la Policía serán conducidos ante la autoridad sanitaria respectiva a los efectos de las sanciones correspondientes” (resaltado del presente fallo).

            De la redacción de dichas normas, se extrae que su sentido y alcance apunta a facultar a los órganos de policía, así como también a los particulares, para que practiquen aprehensiones, bajo la modalidad de una pretendida situación de flagrancia (artículos 20, 33 y 107), o cuando existan “fundadas sospechas” de que una persona ha cometido un hecho punible (artículo 34). Siendo así, se evidencia que estas normas facultan a órganos de policía administrativa y a particulares para que restrinjan la libertad personal de los ciudadanos, sin que ninguno de los supuestos que establecen esas normas estadales pueda ser encuadrado conceptualmente en las dos (2) excepciones que autoriza el numeral 1 del artículo 44 de la Constitución de la República Bolivariana de Venezuela, a saber, dentro de la noción de orden judicial (por ejemplo, una medida de privación judicial preventiva de libertad personal) o de la flagrancia (ver artículo 248 del Código Orgánico Procesal Penal), siendo que tales excepciones sólo pueden operar cuando tengan como fundamento únicamente la comisión de un hecho punible.

            Lo anterior reviste mayor gravedad visto que, en la mayoría de esos casos, la naturaleza del procedimiento a través del cual se impondrán las correspondientes sanciones es administrativa, es decir, se permite la figura de la flagrancia en casos de infracciones que no constituyen hechos punibles, y que por ende son ajenas a un proceso penal.

            De lo anterior se colige, que las normas establecidas en los artículos 20, 33, 34 y 107 del Código de Policía del Estado Lara, vulneran el contenido esencial del derecho fundamental a la libertad personal consagrado el artículo 44 de la Constitución de la República Bolivariana de Venezuela, y así también se declara.

            En cuanto al artículo 23, cabe señalar que el mismo debe interpretarse conforme a la Constitución, y por ende, la aplicabilidad de la cláusula en él contenida según la cual “Toda persona que perturbe el ejercicio de algún culto, faltando el orden y respeto debido queda bajo la acción de la policía…” deberá entenderse circunscrita a aquellos supuestos que no impliquen una restricción de la libertad personal.

La parte actora delató, de igual forma, la inconstitucionalidad de los artículos 11.2, 83, 85, 87, 89, y 90 del Código de Policía del Estado Lara. Al respecto, se observa que la situación de inconstitucionalidad que rodea a los artículos 18, 19, 29, 30, 31, 36, 37, 38, 40, 41, 46, 48, 49, 50, 51, 54, 56, 57, 58 en su Parágrafo Único; 60, 63, 66, 69, 71, 75, 76, 78, 79, 80, 81, 86, 95, 108, 142, 151, 153, 158, 167, 186, 191, 197, 198, 200, y 203 del Código de Policía del Estado Lara, crea un mecanismo de vasos comunicantes que se transmite a todas las otras normas a ellas vinculadas consustancialmente, las cuales tienen sentido y finalidad dentro del régimen en el que se encuentran incardinadas, en este caso, el régimen de faltas y penas del Código de Policía del Estado Lara.

Tales normas son las siguientes:

Artículo 11°- Los Miembros del Cuerpo Policial, deberán dedicarse exclusivamente a los deberes, funciones y atribuciones del servicio.

No podrán ser destinados a ocupaciones extrañas a su carácter policial, siendo sus principales atribuciones y deberes los siguientes:

(…)

2°- Prevenir toda clase de infracciones, perseguir y detener a los culpables y evitar las alteraciones del orden público y reestablecerlo cuando éstas se produzcan.

(…)

Artículo 83°- Las penas que puedan aplicar las Autoridades de Policía, tienen el carácter de correccionales, y son las siguientes:

1°) Arresto

2°) Multa

3°) Comiso

4°) Caución de Buena Conducta

5°) Amonestaciones

.

Artículo 85°- El Gobernador del Estado, como Primera Autoridad de Policía, puede imponer penas de arresto hasta por treinta (30) días o multas hasta por cinco mil bolívares, en su función Policial de mantener el orden, la moral, la decencia pública y la seguridad social y de proteger a las personas y propiedades

.

Artículo 87°- Los Alcaldes de Municipios pueden imponer arresto hasta por cuarenta y ocho (48) horas o multa hasta por quinientos bolívares

.

Artículo 89°- La Pena de arresto de que tratan los Artículos anteriores podrá exceder del máximo en ellos fijados cuando provengan de la conmutación de la pena de multa impuesta por las Autoridades indicadas, de acuerdo con la regla establecida en el Artículo 98 del presente Código

.

Artículo 90°- Las Penas de arresto se sufrirán en los cuarteles de Policía o en lugares que a tal efecto se destinen

.

De la lectura de los artículos antes citados, se evidencia que dicho código le otorga a los órganos de policía la potestad de practicar la detención de las personas que incurran en las faltas en él establecidas (artículo 11.2), así como también establece un sistema general para la clasificación de las penas (artículo 83), la potestad del Gobernador del Estado y de los alcaldes de imponer penas de arresto (artículos 85 y 87), así como también mecanismos para la aplicación de dichas penas (artículos 89 y 90). En tal sentido, debe afirmarse que una norma no puede ser apreciada aisladamente, sino en concatenación con todo el sistema jurídico del que forma parte –en el caso de autos, el régimen de las sanciones de arresto del Código de Policía del Estado Lara-, razón por la cual, si el eje central de ese sistema es inconstitucional, a saber, las normas que exigen la imposición de penas de arresto, se estima que las disposiciones generales que fungen como plataforma para la aplicación de aquéllas al caso concreto, también se encuentran en contradicción con el Texto Constitucional. En consecuencia, esta S. estima que los artículos 11.2, 83.1, 87, 89 y 90; así como también la proposición contenida en el artículo 85 y vinculada a las penas de arresto, todos del Código de Policía del Estado Lara, tampoco resisten el análisis constitucional, ello en virtud de que son contrarias al derecho a la libertad personal consagrado en el artículo 44 de la Constitución de la República Bolivariana de Venezuela. Así también se declara.

§ 2

  Sobre la vulneración del principio de legalidad de los delitos, faltas e infracciones

En otro orden de ideas, la parte accionante alegó que los artículos 11 en sus ordinales 2°, 3° y 14°; así como los artículos 18, 19, 20, 23, 29, 30, 31, 33, 34, 36, 37, 38, 39, 40, 41, 42, 43, 46, 48, 49, 50, 51, 54, 55, 56, 57, 58 en su Parágrafo Único, 59, 60, 63, 66, 68, 69, 71, 74, 75, 76, 78, 79, 80, 81, 83, 84, 85, 86, 87, 88, 89, 90, 91, 92, 93, 94, 95, 96, 97, 98, 103, 105, 107, 108, 142, 146, 147, 151, 153, 158, 167, 173, 183 Parágrafo Único, 186, 191, 195, 197, 198, 199, 200, 201 y 203, violan la garantía del debido proceso en una de sus manifestaciones, a saber, el principio de legalidad de los delitos, faltas e infracciones, toda vez que tales normas pertenecen a una ley dictada por el Poder Legislativo Estadal, el cual no se encuentra facultado para legislar sobre delitos, faltas o infracciones que tengan como consecuencia la imposición de sanciones a las personas, resultando así vulnerado el artículo 49.6 de la Constitución de la República Bolivariana de Venezuela.

Aunado a lo anterior, destacó que la Asamblea Legislativa del Estado Lara, al dictar tales artículos, usurpó funciones legislativas del Poder Legislativo Nacional.

            Como punto de partida, debe afirmarse que el principio de legalidad funge como uno de los pilares fundamentales para el efectivo mantenimiento del Estado de Derecho. A mayor abundamiento, tal principio constituye la concreción de varios aspectos del Estado de Derecho en el ámbito del Derecho Sancionador, y el cual se vincula con el imperio de la ley como presupuesto de la actuación del Estado sobre los bienes jurídicos de los ciudadanos, y con el derecho de éstos a la seguridad jurídica y a la interdicción de la arbitrariedad.

            En este punto, ROXIN enseña lo siguiente:

...un Estado de Derecho debe proteger al individuo no sólo mediante el Derecho penal, sino también del Derecho penal. Es decir, que el ordenamiento jurídico no sólo ha de disponer de métodos y medios adecuados para la prevención del delito, sino que también ha de imponer límites al empleo de la potestad punitiva, para que el ciudadano no quede desprotegido y a merced de una intervención arbitraria o excesiva del ‘Estado Leviatán’. (...) Frente a esto, el principio de legalidad, (...) sirve para evitar una punición arbitraria y no calculable sin ley o basada en una ley imprecisa o retroactiva.

... (ROXIN, C..  Derecho Penal. Parte General. Tomo I. Traducción de la segunda edición alemana y notas por D.-ManuelL.P. y otros. Editorial Civitas. Madrid, 1997, p. 137).

          

          La formulación básica de este principio se traduce en que todo el régimen de los delitos y las penas, debe estar regulado necesaria y únicamente en los actos que por excelencia son dictados por el órgano legislativo del Estado, a saber, en las leyes.  Por lo tanto, su configuración formal básica se traduce en el aforismo nullum crimen, nulla poena sine lege. Esta primera exigencia del principio de legalidad, referida al rango de las normas tipificadoras –y que por ende constituye una garantía formal-, se cristaliza en la noción de reserva legal.

En tal sentido, la figura de la reserva legal viene dada por la consagración a nivel constitucional de determinadas materias que, debido a la importancia jurídica y política que tienen asignadas, sólo pueden ser reguladas mediante ley, desde el punto de vista formal, y ello excluye la posibilidad de que tales materias sean desarrolladas mediante reglamentos o cualquier otro instrumento normativo que no goce de dicho rango legal (sentencia n° 2338/2001, del 21 de noviembre). Una de esas trascendentales materias es la sancionatoria, y concretamente, la materia penal, en cuyo ámbito este principio cobra una especial vigencia, al establecer que el órgano legislativo nacional sea el único legitimado para la creación de delitos; es decir, sólo la Asamblea Nacional tiene la competencia para escoger entre todos los comportamientos humanos, cuáles son los más lesivos a los bienes jurídicos más importantes y describirlos en una norma jurídico-penal, para así establecer cuál debe ser el correlativo castigo.

            Este principio esencial del régimen constitucional venezolano, se encuentra contemplado en el artículo 156.32 de la Constitución de la República Bolivariana de Venezuela, el cual restablece lo siguiente:

 “Artículo 156. Es de la competencia del Poder Público Nacional:

(…)

32. La legislación en materia de derechos, deberes y garantías constitucionales; la civil, mercantil, penal, penitenciaria, de procedimientos y de derecho internacional privado; la de elecciones; la de expropiación por causa de utilidad pública o social; la de crédito público; la de propiedad intelectual, artística e industrial; la del patrimonio cultural y arqueológico; la agraria; la de inmigración y poblamiento; la de pueblos indígenas y territorios ocupados por ellos; la del trabajo, previsión y seguridad sociales; la de sanidad animal y vegetal; la de notarías y registro público; la de bancos y la de seguros; la de loterías, hipódromos y apuestas en general; la de organización y funcionamiento de los órganos del Poder Público Nacional y demás órganos e instituciones nacionales del Estado; y la relativa a todas las materias de la competencia nacional”.

           Aun y cuando los orígenes del principio de legalidad los podemos encontrar en la obra de ROUSSEAU, cabe resaltar que fue BECCARIA uno de los primeros pensadores que desarrolló sustancialmente dicho principio con relación a  los delitos y las penas, quien sobre el particular señaló de manera lapidaria que “...sólo las leyes pueden decretar las penas de los delitos, y esta autoridad debe residir únicamente en el legislador, que representa toda la sociedad unida por el contrato social.  Ningún magistrado (que es parte de ella) puede con justicia decretar a su voluntad penas contra otro individuo de la misma sociedad” (Cfr. B., C..  De los delitos y de las penas. Con el comentario de V.. Traducción de J.A. de las Casas.  Alianza editorial. Madrid, 1998, p. 34).

           

            Partiendo de lo anterior, se aprecia que de esta primera garantía se desprenden a su vez otras cuatro garantías estructurales. En tal sentido, se habla en primer lugar de una garantía criminal, la cual implica que el delito esté previamente establecido por la ley (nullum crimen sine lege); de una garantía penal, por la cual debe necesariamente ser la ley la que establezca la pena que corresponda al delito cometido (nulla poena sine lege); de una garantía jurisdiccional, en virtud de la cual la comprobación del hecho punible y la ulterior imposición de la pena deben canalizarse a través de un procedimiento legalmente regulado, y materializarse en un acto final constituido por la sentencia; y por último, de una garantía de ejecución, por la que la ejecución de la pena debe sujetarse a una ley que regule la materia.

            En el ámbito de nuestro Derecho positivo, la garantía criminal y la garantía penal del principio de legalidad penal encuentran su refugio en el artículo 49.6 de la Constitución de la República Bolivariana de Venezuela y en el artículo 1 del Código Penal. Por otra parte, la garantía jurisdiccional está consagrada, fundamentalmente, en el artículo 49, en sus numerales 3 y 4, y en los artículos 253 y 257 de la Constitución, y desarrollado en el artículo 1 del Código Orgánico Procesal Penal; mientras que la garantía de ejecución se encuentra desarrollada por el Libro Quinto de la mencionada ley adjetiva penal, así como también en la normativa contenida en la Ley de Régimen Penitenciario.

            Por su parte, a nivel supranacional el principio de legalidad también tiene una acentuada vigencia, pudiendo ubicarse su fuente en el artículo 5 de la Declaración de los Derechos del Hombre y del Ciudadano, en el artículo 11 de la Declaración Universal de los Derecho Humanos, en el artículo 15 del Pacto Internacional de Derechos Civiles y Políticos, el artículo 9 de la Convención Americana sobre Derechos Humanos, así como también en los artículos 9, 22 y 23 del Estatuto de la Corte Penal Internacional.

           Una segunda garantía genérica del principio de legalidad, ahora de carácter material, impone que la ley que desarrolle las anteriores garantías deba ser: a) previa a la realización de los hechos que se pretenden castigar (lex praevia), con lo cual queda proscrita la posibilidad de aplicar de forma retroactiva la ley penal; b) escrita (lex scripta), de modo tal que no se pueda recurrir a la analogía como fuente del Derecho Penal; y c) que describa un supuesto de hecho estrictamente determinado, es decir, debe describir claramente las características del hecho punible (lex stricta o lex certa), cobrando vida en este último aspecto el principio de taxatividad o mandato de certeza, con lo cual se evitan descripciones típicas indeterminadas o vagas.

            Con base en lo anterior, podemos resaltar como características fundamentales de dicha institución, en primer lugar, que constituye una exigencia de seguridad jurídica, en el sentido que se tome la existencia y conocimiento previo de los delitos y de las penas, como presupuesto para la imposición de un determinado castigo; y en segundo lugar, que constituye una garantía política, que se traduce en que el ciudadano no pueda ser sometido por el Estado a cumplir penas cuyo establecimiento no haya sido aceptado por el pueblo.

            Sobre estas características del principio de legalidad, el Tribunal Constitucional español ha establecido lo siguiente:

...El principio de legalidad penal es una garantía inherente al Estado de Derecho, que impone, por razones de seguridad jurídica y de legitimidad democrática de la intervención penal, la estricta sujeción de Jueces y Tribunales al dictado de las leyes que describen delitos e imponen penas y exige la existencia de preceptos jurídicos que permitan predecir con el suficiente grado de certeza qué conductas se hallan prohibidas y qué responsabilidad y, en su caso, qué sanción comporta su realización. El efectivo reconocimiento del principio de legalidad penal obliga en ocasiones a dilucidar si se ha traspasado la tantas veces tenue línea divisoria que separa la actividad judicial de reconocimiento del alcance y significado de la norma como paso previo a su aplicación, de la que, con ese mismo fin, rebasa sus límites y genera o modifica su propio sentido...

(STC 156/1996, de 14 de octubre).

            Luego, el contenido del principio de legalidad se concreta en la creación del tipo penal –descripción precisa e inequívoca de la conducta en la norma-, cuyo contenido, dentro del edificio conceptual de la teoría del delito, cobra vida al configurarse la categoría de la tipicidad –correspondencia o adecuación de la conducta con la descripción del tipo-, materializándose de esta forma la garantía criminal y la garantía penal, ambas derivadas del principio de legalidad. En otras palabras, el legislador nacional es el único llamado a afirmar, desarrollar, completar, reforzar y concretar la garantía criminal y la garantía penal del principio de legalidad.

            De lo anterior se colige entonces que la legalidad y la tipicidad se encuentran en una línea de parentesco descendente, en el sentido de que el principio de legalidad (nullum crimen) implica que la conducta punible esté necesariamente prevista en una ley formal, mientras que la tipicidad constituye la descripción inequívoca de tal conducta en el texto legal.

            Sobre esta vinculación conceptual entre las dos categorías antes señaladas, F.C. afirma que “… la tipicidad es un concepto específico del género que representa el principio de reserva o de legalidad. Uno a otro se relacionan estrechamente, se contienen y hasta se nutren pero no son identificables. La función de la tipicidad es posterior a la legalidad. Ésta necesariamente es anterior a la tipicidad...” (F.C., E.. ESTRUCTURA DE LA TIPICIDAD PENAL. Ediciones Jurídicas G.I.. Tercera edición. Bogotá, 1999, p. 81).

            Los anteriores planteamientos son susceptibles de ser trasladados al campo del Derecho Administrativo Sancionador, el cual, al igual que el Derecho Penal, constituye una de las manifestaciones del ius puniendi, aun y cuando dichas ramas presentan ciertas diferencias (sentencia n° 1.984/2003, del 22 de julio, de esta Sala).  A mayor abundamiento, los principios limitadores de la potestad punitiva –si bien tienen vigencia fundamentalmente en el campo del Derecho Penal-, serán cabalmente aplicables en el Derecho Administrativo Sancionador. Dicho traslado conceptual también resulta plausible –pero con menor intensidad- con relación a los principios penales que no estén regulados constitucionalmente. Claro está, los principios penales no pueden ser aplicados mecánicamente en el campo del Derecho Administrativo Sancionador, sino que deben ser adaptados a las particularidades de esta rama jurídica (Vid. NIETO, A.. Derecho Administrativo Sancionador.  Tercera edición ampliada.  Editorial tecnos.  Madrid, 2002, pp. 168 y 173).

El principio de legalidad, no obstante que tuvo su origen en la esfera del Derecho Penal, se encuentra regulado en la Constitución a los efectos de limitar la potestad punitiva estatal, siendo que también constituye uno de los límites a dicha potestad cuando ésta se materializa a través del Derecho Administrativo Sancionador, pero en este supuesto la aplicación de dicho principio debe ser debidamente matizada, a los efectos de la adaptación del mismo a esta rama del ordenamiento jurídico, dada las peculiaridades que presenta la actividad administrativa (sentencia n° 488/2004, del 30 de marzo, de esta S., pero sin que el señalado principio se vea desprovisto de sus garantías o de sus exigencias básicas.

Sobre este aspecto, el Tribunal Constitucional español ha indicado lo siguiente:

...El principio de legalidad administrativa (…) prohíbe la sanción por infracciones administrativas que no lo fuesen según la legislación vigente en aquél momento y se funda en los principios de libertad (regla general de la licitud de lo no prohibido) y de seguridad jurídica (saber a qué atenerse) y se refleja en una doble garantía: material, que se refiere a la imperiosa exigencia de la predeterminación normativa de las conductas ilícitas y sanciones correspondientes y formal, relativo al rango necesario de las normas tipificadoras de esas conductas y sanciones...

(STC 101/1988, de 8 de junio).

En el mismo sentido, dicho Tribunal Constitucional también ha señalado que “Del derecho a la legalidad de la sanción administrativa (…) no sólo se deriva la exigencia de reserva de ley en este ámbito sino también la garantía de orden material que se traduce en la imperiosa necesidad de predeterminación normativa, con suficiente grado de certeza y precisión, de las conductas ilícitas y de sus correspondientes sanciones…” (STC 270/1994, de 17 de octubre).

Así, en esta segunda manifestación del ius puniendi, la creación de infracciones y sanciones administrativas –por ejemplo, las multas-, también debe realizarse única y exclusivamente a través de una ley, pudiendo ser ésta de naturaleza estadal (como un Código de Policía), a diferencia de lo que ocurre en el campo del Derecho penal, en el que siempre debe ser una ley nacional.

De igual manera, el mandato de tipicidad –el cual obedece a la garantía material del principio de legalidad- también irradia al Derecho Administrativo Sancionador, es decir, en este ámbito también se exige que la norma creadora de las infracciones y sanciones describan de forma específica y precisa las conductas concretas que pueden ser sancionadas, así como también el contenido de las sanciones a imponer por la realización de dichas conductas.

Precisado lo anterior, y respecto a la diversidad tipológica de las normas jurídicas, debe afirmarse que existen varias categorías de normas o reglas, con estructuras, funciones y propósitos distintos. Dentro de ese catálogo, se encuentran las normas sancionadoras que pertenecen al campo del Derecho Penal y al del Derecho Administrativo Sancionador, es decir, aquellas que exigen imponer sanciones (por ejemplo, penas privativas de libertad, penas pecuniarias, etc.) bajo determinadas circunstancias. Esencialmente, son estas normas las que desarrollan, completan, refuerzan y concretan la garantía criminal y la garantía penal del principio de legalidad.

            A los efectos de lograr una correcta diferenciación de las normas sancionadoras (especialmente las penales y administrativas) de otras categorías de normas jurídicas, debe analizarse la estructura interna de aquéllas. Para ello, debe partirse de la siguiente premisa: La norma jurídica constituye un mensaje prescriptivo, que se exterioriza a través de determinados símbolos, los cuales normalmente consisten en enunciados. Estos últimos, específicamente en el campo del Derecho, son los enunciados legales o textos legales (artículos).

            A mayor abundamiento, debe hacerse la distinción entre las nociones de “enunciado normativo”, es decir, el medio expresivo en el que la voluntad normativa se manifiesta, y la noción de “proposición normativa”, esto es: lo que se dice o se intenta decir. Ahora bien, de la diferenciación entre estos dos conceptos, se pueden desprender las siguientes consecuencias: 1.- Una proposición puede ser expresada a través de diferentes enunciados; y 2.- A través de un mismo enunciado pueden ser expresadas diferentes proposiciones. De esto se desprende, y en ello se insistirá a lo largo del presente fallo, que un enunciado normativo puede contener, o se le pueden dar, diferentes lecturas, es decir, se le pueden adjudicar diversos sentidos.

            Desde otro punto de vista, debe señalarse que la estructura lógico-formal de toda norma, sea o no penal, contiene dos componentes fundamentales, a saber: un supuesto de hecho y una consecuencia jurídica. Lo anterior ha sido resaltado de manera diáfana por LARENZ, quien afirma lo siguiente:

… la norma jurídica enlaza, como toda proposición, una cosa con otra. Ello asocia al hecho circunscrito de modo general, el supuesto de ‘hecho’, una consecuencia jurídica, circunscrita asimismo de modo general. El sentido de esta asociación es que, siempre que se dé el hecho señalado en el supuesto de hecho, tiene entrada la consecuencia jurídica, es decir, vale para el caso concreto...

(Cfr. LARENZ, K.. Metodología de la Ciencia del Derecho.  Primera edición traducida al español. Editorial A.. Barcelona, 1994, pp. 243, 244). 

Específicamente en el caso de las normas sancionadoras que pertenecen al campo del Derecho Penal, es decir, las normas jurídico-penales, a primeras luces, el supuesto de hecho sería la conducta delictiva, y la consecuencia jurídica sería el deber de imponer la pena o la medida de seguridad. Pero es el caso que en este punto no se agota la problemática referida a la conceptualización de la norma penal.  En tal sentido, y siguiendo las enseñanzas de MIR PUIG, podría hablarse de la existencia de una norma primaria, y por otra parte de una norma secundaria. La primera está dirigida al ciudadano, a los fines de prohibirle la realización de una conducta dañosa determinada, tal como ¡no matarás! o ¡no robarás!, pero es de resaltar que tal prohibición no se aprecia claramente en la redacción del enunciado legal que exterioriza la norma, sino que viene expresada de forma tácita. Por otra parte, tenemos la norma secundaria, la cual se encuentra dirigida al Juez, y que tiene por fin obligar a éste a que imponga la sanción legal respectiva, en caso de que el ciudadano incurra en la trasgresión del mandato prohibitivo que la norma –a través de su enunciado- prescribe.

            Un fundamento metodológico de esta afirmación, podríamos encontrarlo en LARENZ, quien afirma lo siguiente:

“...Todo orden jurídico contiene reglas que pretenden que aquellos a quienes dirigen se comporten de acuerdo a ellas.  En tanto estas reglas representan, al propio tiempo, normas de decisión, aquellos que han de resolver la eliminación jurídica de conflictos deben juzgar conforme a ellas. La mayor parte de las normas jurídicas son tanto normas de conducta para los ciudadanos como normas de decisión para los tribunales y órganos administrativos. Es característico de una ‘regla’ en el sentido aquí pensado, en primer lugar, su pretensión de validez, es decir, el sentido a ella correspondiente de ser una exigencia vinculante de comportamiento o de ser una pauta vinculante de enjuiciamiento –su carácter normativo-; en segundo lugar su pretensión de tener validez no sólo precisamente para un caso determinado, sino para todos los casos de tal ‘clase’ dentro de un ámbito especial y temporal de validez -su carácter general-“(Cfr. LARENZ. Ob. Cit., p. 242).

Por otra parte, la sanción establecida en la norma secundaria, debe ser entendida como un comportamiento coercitivo de la autoridad prescrito en normas jurídicas en condiciones de contravención de otras normas jurídicas.

De la anterior definición, pueden extraerse los dos componentes esenciales de las sanciones jurídicas: 1.- Un comportamiento coercitivo de la autoridad (elemento material); 2.- Que tal comportamiento esté dispuesto en una norma jurídica, cuya condición de aplicación sea la transgresión de otra norma jurídica (elemento formal).

A los efectos del caso de autos, sólo interesa el estudio de una de las especies del género de las sanciones, a saber, las penas, en cuya imposición se concreta el ejercicio del ius puiniendi del Estado, el cual puede ser motorizado a través del Derecho Penal, o mediante el Derecho Administrativo Sancionador (sobre los fines de las penas, ver sentencia n° 915/2005, del 20 de mayo).

            Ahora bien, para una mejor armonización de las categorías que componen la teoría de la norma jurídica, debemos conjugar las nociones básicas de supuesto de hecho y de consecuencia jurídica, con las de norma primaria y norma secundaria. En tal sentido, al analizar cualquier norma jurídico-penal, se perciben fácilmente -a primeras luces- en la redacción del enunciado de ésta, la norma secundaria, siendo el supuesto de hecho de esta última la conducta delictiva, y su consecuencia jurídica el deber de imponer la pena o la medida de seguridad, según sea el caso.  Pero no debemos obviar que existe una norma primaria, que aunque expresamente no se encuentre en la redacción del enunciado legal, se encuentra tácitamente inserta en el núcleo conceptual de la norma. Estas normas primarias también tienen un supuesto de hecho y una consecuencia jurídica. El primero sería una situación fáctica y de posible realización por parte del destinatario (ciudadano), y la segunda sería el deber incondicionado de aquél de no materializar tal situación fáctica.

               El ejemplo paradigmático es la norma del Código Penal que tipifica el delito de homicidio simple: “Artículo 405. El que intencionalmente haya dado muerte a alguna persona, será penado con presidio de doce a dieciocho años.”  Vemos que en principio dicho enunciado expresa claramente la norma secundaria, en la cual el supuesto de hecho viene constituido por un supuesto hipotético contenido en la frase “el que intencionalmente haya dado muerte”, y la respectiva consecuencia jurídica, la cual se encuentra inserta en la frase “será penado de doce a dieciocho años”.  Pero en esa norma jurídica contenida en el señalado artículo, implícitamente hay un norma primaria destinada al ciudadano, cuyo supuesto de hecho viene dado por la hipótesis fáctica de “dar muerte”, y la consecuencia jurídica es el deber dirigido al ciudadano de no materializar esa conducta, es decir, el mensaje ¡no matarás!.

               Sobre la importancia que tienen para el Derecho Penal las nociones de norma primaria y de norma secundaria, MIR PUIG enseña:

“...La existencia de las «normas primarias» como correlato de las normas «secundarias», en Derecho penal constituye, por otra parte, un presupuesto de toda la teoría del delito, tal como ha sido elaborada por la tradición de la Dogmática jurídica. Como se verá en su momento, toda esta elaboración dogmática arranca de la consideración del delito como infracción de una norma, lo que supone que se opone a una norma dirigida al ciudadano...” (Cfr. MIR PUIG, S.. Derecho Penal. Parte General. Quinta edición. Editorial R.. Barcelona, 1998, p. 29).

Ahondando más en el tema, también resulta necesario, a los efectos de la presente explicación, hacer referencia a las categorías denominadas como normas de valoración y normas de determinación, las cuales también forman parte integral de la teoría de la norma jurídico-penal. En tal sentido, vemos que las normas penales implican –tal como se señaló anteriormente- un imperativo, el cual se traduce en la prohibición de realizar ciertas conductas; pero a su vez contienen valoraciones específicas (juicios de valor), como lo son las valoraciones negativas realizadas sobre determinadas conductas que el Derecho Penal considera como socialmente dañosas, así como también valoraciones positivas de bienes jurídico-penales y otros intereses jurídicos, etc. En el primer supuesto (imperativos) nos encontramos ante normas de determinación, es decir, normas que imponen un deber específico. En el segundo caso (valoraciones), nos encontramos ante normas de valoración, las cuales materializan un juicio de valor sobre determinados elementos. Con relación a la ubicación sistemática de estas dos últimas categorías, cabe afirmar que la norma de valoración (juicio de valor) encuentra su sede lógicamente en la norma primaria, contenida a su vez tácitamente en el núcleo de la norma jurídico-penal; y la norma de determinación (imperativo) encuentra su sede tanto en la norma primaria (deber impuesto al ciudadano) como en la norma secundaria (deber impuesto al juez), dado que ambas implican imperativos. 

               En conclusión, todas estas consideraciones son susceptibles de ser articuladas como un mecanismo que funciona de la siguiente manera: la valoración debe anteceder necesariamente al imperativo, es decir, en primer lugar el Derecho Penal debe valorar (negativamente) ciertas conductas, así como también debe valorar (positivamente) ciertos bienes jurídicos-penales; acto seguido, una vez determinado el carácter dañoso de esas conductas y la importancia de esos bienes jurídicos, debe pasarse a prohibir (norma primaria) al ciudadano dichas conductas en virtud del daño o peligro que pueden representar para esos bienes jurídicos, y establecer el deber para el Juez (norma secundaria) de imponer una pena determinada en caso que el ciudadano infrinja esa prohibición. Todo este complejo de elementos y operaciones lógicas que necesariamente deben concurrir, es lo que le da composición a la norma jurídico-penal.

Ahora bien, debe esta Sala precisar que los anteriores planteamientos -al igual que los efectuados con relación al principio de legalidad- también son susceptibles de ser trasladados conceptualmente al ámbito del Derecho Administrativo Sancionador. El fundamento de ello estriba en la similitud sustantiva que existe entre los delitos y la institución de las infracciones administrativas, en el sentido de que el diseño estructural de los tipos contentivos de estas últimas se encuentra revestido de las mismas categorías que componen a la norma jurídico-penal (norma primaria, norma secundaria, norma de valoración, norma de determinación, sanción, etc.). Claro está, en el caso del Derecho Administrativo Sancionador, los intereses tutelados son de menor relevancia social que los que se protegen a través del Derecho Penal. Así, a través de esta última modalidad del control social formalizado, el Estado busca proteger los bienes jurídicos esenciales para la existencia y supervivencia de la sociedad (como lo son, por ejemplo, la vida, la libertad, etc.), siendo que en virtud de la relevancia que ostentan estos intereses –también denominados bienes jurídico-penales-, los mecanismos que se derivan de otras ramas del Derecho son insuficientes para brindar su protección (principio de subsidiariedad o del Derecho penal como última ratio). En cambio, a través del Derecho Administrativo Sancionador se protegen intereses de menor relevancia, por ejemplo, el orden público, la decencia pública, etc., como es el caso de los códigos de policía.

En el caso sub lite, esta Sala observa, en primer lugar, que el Código de Policía del Estado Lara, tipifica en varios de sus enunciados conductas constitutivas de infracciones administrativas, cuya realización por parte de los ciudadanos acarrea como consecuencia jurídica, alternativamente, la imposición de penas multa o de penas privativas de la libertad ambulatoria (arresto). Tal es el caso de los artículos 18, 19, 29, 30, 31, 36, 37, 38, 40, 41, 46, 48, 51, 54, 56, 57, 58 P. único, 60, 63, 66, 69, 71, 75, 76, 78, 79, 80, 81, 86, 95, 107, 108, 142, 147, 151, 153, 158, 197, 198, 200 y 203.

Lo anterior conlleva a afirmar que la norma secundaria de muchas de las faltas cuya inconstitucionalidad aquí se denuncia, al acarrear alternativamente dos consecuencias jurídicas, a saber, la imposición de una pena de multa o de una pena de arresto, da origen, a su vez, a otras dos (2) normas o proposiciones a las que corresponden, respectivamente, dos (2) comportamientos coercitivos de la autoridad.

Por ejemplo, el artículo 29 del Código de Policía del Estado Lara, dispone lo siguiente:

Artículo 29°- Los que arranquen, rompan o borren o de cualquier manera dañen carteles o edictos públicos, serán penados con multas de veinte a cuarenta bolívares o arresto proporcional

.

De la lectura del citado enunciado normativo, pueden extraerse dos proposiciones o lecturas diferentes:

(1) La autoridad impondrá la pena multa de veinte a cuarenta bolívares, a todos aquellos que arranquen, rompan o borren o de cualquier manera dañen carteles o edictos públicos.

(2) La autoridad impondrá la pena de arresto proporcional a una multa de veinte a cuarenta bolívares, a todos aquellos que arranquen, rompan o borren o de cualquier manera dañen carteles o edictos públicos.

Una vez efectuado el examen del contenido de los artículos 18, 19, 29, 30, 31, 36, 37, 38, 40, 41, 46, 48, 50, 51, 54, 56, 57, 58 P. único, 60, 63, 66, 69, 71, 75, 76, 78, 79, 80, 81, 95, 107, 108, 142, 147, 151, 153, 158, 197, 198, 200 y 203, a la luz de las consideraciones expuestas a lo largo del presente capítulo, esta Sala estima que existe una clara antinomia entre el principio de legalidad penal (en su garantía formal), el cual es una manifestación del debido proceso, consagrado en el artículo 49.6 de la Constitución de la República Bolivariana de Venezuela, y las partes o proposiciones de esos artículos con base en las cuales las autoridades administrativas (Gobernador, alcaldes, agentes de policía), pueden imponer penas de arresto a las personas que realicen las conductas prohibidas (tales partes o proposiciones, tal como se ejemplificó, se encuentran insertas en las normas secundarias de cada una de las faltas contenidas en esos artículos). El fundamento de tal afirmación descansa, en que se ha constatado que, en efecto, a través de aquéllas se describen faltas cuya verificación acarrea para el infractor la imposición de penas privativas de libertad (arresto), siendo que tal potestad de establecer en un texto normativo penas de tal naturaleza es de exclusiva reserva del legislador nacional –garantía penal-, estándole vedada al legislador estadal la posibilidad de llevar a cabo el establecimiento de tales sanciones a través de una normativa que responde a la función de policía administrativa del Estado, específicamente un Código de Policía.

Esta S. también ha constatado que los artículos 49, 86, 87, 91, 93, 167, 186 y 191 de esa ley estadal, establecen la pena de arresto como una única sanción a la verificación de la hipótesis tipificada, por lo cual, dichas normas también son contrarias en la totalidad de su contenido a la garantía penal del principio de legalidad consagrado en el artículo 49.6 del Texto Constitucional.

Tal como se indicó supra, también se evidencia que dicha ley estadal contiene disposiciones generales para la aplicación de las sanciones de arresto, a saber, normas que le otorgan a los órganos de policía la potestad de practicar la detención de las personas que incurran en las faltas en él establecidas (ordinales 2 y 3 del artículo 11), normas que establecen un sistema general para la clasificación de las penas y de las faltas (artículos 83 y 84), disposiciones que le confieren al Gobernador del Estado y a los alcaldes la potestad de imponer penas de arresto (artículos 85 y 87), así como también establecen mecanismos para la aplicación de dichas penas (artículos 88, 89 y 90).

En tal sentido, cabe reproducir los argumentos expuestos con relación a estas disposiciones normativas, cuando se analizó su validez frente al derecho a la libertad personal, en el sentido de que una norma no puede ser apreciada aisladamente, sino en concatenación con todo el sistema jurídico del que forma parte –en el caso de autos, el régimen de las sanciones de arresto del Código de Policía del Estado Lara-, razón por la cual, si el eje central de ese sistema es inconstitucional, a saber, las normas que exigen la imposición de penas de arresto, en cuanto se refieran a este tipo de sanción, se estima que las disposiciones generales que fungen como plataforma para la aplicación de aquéllas al caso concreto, también se encuentran en contradicción con el Texto Constitucional. En consecuencia, esta S. estima que los artículos 11 en sus ordinales 2 y 3; 83.1, 89 y 90; así como también las proposiciones contenidas en los artículos 85 y 88 y vinculadas a las penas de arresto, todos del Código de Policía del Estado Lara, tampoco resisten el análisis constitucional, con relación al principio de legalidad de los delitos y las penas, y por ende, vulneran la garantía del debido proceso, consagrada en el artículo 49.6 de la Constitución de la República Bolivariana de Venezuela. Así también se declara.

Respecto del artículo 84 del referido Código de Policía, debe señalarse que el mismo establece la clasificación de las faltas. En tal sentido, y con base en lo anterior, se declara la inconstitucionalidad de la parte de dicho artículo que se refiere a las penas de arresto. En consecuencia, tal artículo tendrá aplicación única y exclusivamente respecto a las infracciones que no acarreen la imposición de penas privativas de libertad.

Las anteriores consideraciones obligan también a declarar, que la conversión de multas en arrestos que permite el artículo 98 del Código impugnado, también es contraria al artículo 49.6 de la Constitución de la República Bolivariana de Venezuela, por cuanto aunque las autoridades administrativas sí pueden imponer multas, no puede habilitarse a órganos administrativos a convertir la multa en arresto, tal como se indicó en la sección anterior.

Por su parte, el artículo 52 del Código de Policía del Estado Lara, también impugnado por la parte actora, dispone lo siguiente:

Artículo 52°- A las personas que se encuentren en jurisdicción del Estado y puedan ser consideradas como vagos y maleantes, se le aplicará previo el cumplimiento de las tramitaciones legales, las sanciones establecidas en la Ley Nacional que preveé (sic) este tipo de infracciones

.

De la lectura de dicha norma, se extrae que la misma permite la imposición de sanciones a personas que se consideren como “vagos” o “maleantes”. Sobre este particular, debe precisar esta S., en primer lugar, que la ley nacional que contempla tales sanciones y a la cual hace referencia el artículo 52 del Código de Policía del Estado Lara, es decir, la ley cuyo contenido es desarrollado por dicho artículo, es la Ley sobre Vagos y Maleantes, reformada por última vez el 18 de julio de 1956, y cuya inconstitucionalidad total fue declarada por la extinta Corte Suprema de Justicia en pleno, en sentencia del 14 de octubre de 1997.

En segundo lugar, dicho artículo condiciona la aplicación de las referidas sanciones (nulas actualmente), a la cualidad de “vago” o “maleante” que tenga el sujeto pasivo de aquéllas. Sobre este particular, esta Sala advierte que tales connotaciones son propias del denominado “Derecho Penal del autor”, en virtud del cual se castigan a las personas por su forma de ser o por su personalidad, y no por los hechos que realizan, modelo este que se contrapone al moderno “Derecho penal del hecho”.

Ahora bien, al posibilitar el legislador estadal la aplicación de la normativa de la Ley  sobre Vagos y Maleantes mediante la norma contenida en el artículo 52 del Código de Policía del Estado Lara (siendo que aquélla establece sanciones privativas de libertad), claramente ha reflejado esta reprochable -y anacrónica- tendencia del “Derecho Penal del autor” en el texto de una norma sancionadora de naturaleza administrativa, todo lo cual resulta abiertamente contrario al principio de culpabilidad (nullum crimen sine culpa), que es aplicable tanto en el Derecho Penal como en el Derecho Administrativo Sancionador, y el cual exige que a la persona pasible de sanción se le pueda reprochar personalmente la realización del injusto, es decir, que su conducta pueda considerarse como la consecuencia del ejercicio normal de su autonomía personal. En el caso sub lite, el mencionado principio se ve afectado en una de sus específicas manifestaciones, a saber, en el principio de responsabilidad por el hecho, en virtud del cual sólo se puede responder por hechos y no por caracteres personales o por formas de ser supuestamente peligrosas para los intereses que se pretende proteger. En efecto, el Tribunal Constitucional español en STC 150/1991, de 4 de julio, señaló que “…no sería constitucionalmente legítimo un derecho penal «de autor» que determinara las penas en atención a la personalidad del reo y no según la culpabilidad de éste en la comisión de los hechos…”.

En este mismo sentido, FERRAJOLI, al analizar el principio de culpabilidad, enseña que:

… es oportuno precisar, aunque sea sumariamente, el significado jurídico del concepto de culpabilidad, tal como ha sido elaborado por la moderna dogmática penal. Sin adentrarnos en la discusión de las innumerables opiniones y construcciones sobre la materia, me parece que esta noción –que corresponde a la alemana de Schuld y a la anglosajona de mens rea- puede descomponerse en tres elementos, que constituyen otras tantas condiciones subjetivas de responsabilidad en el modelo penal garantista: a) la personalidad o suidad de la acción, que designa la susceptibilidad de adscripción material del delito a la persona de su autor, esto es, la relación de causalidad que vincula recíprocamente decisión del reo, acción y resultado del delito; b) la imputabilidad o capacidad penal, que designa una condición psico-física del reo, consistente en su capacidad, en abstracto, de entender y querer; c) la intencionalidad o culpabilidad en sentido estricto, que designa la consciencia y voluntad del concreto delito y que, a su vez, puede asumir la forma de dolo o de culpa, según la intención vaya referida a la acción o resultado o sólo a la acción y no al resultado, no querido ni previsto aunque sí previsible...

(resaltado del presente fallo) (Cfr. FERRAJOLI, L.. Derecho y razón. Teoría del garantismo penal. Editorial T.. Tercera edición. Madrid, 1998, p. 490).

La Constitución de la República Bolivariana de Venezuela recoge en su texto sin duda alguna el principio de culpabilidad, pero no se trata de una recepción expresa, sino inferida de otros valores, principios y derechos. Para ello, hay que atender fundamentalmente al carácter democrático del modelo de Estado venezolano delineado en el artículo 2 de la Constitución de la República Bolivariana de Venezuela, cuyos fundamentos filosóficos radican en la dignidad del ser humano, la igualdad real de los hombres y la facultad de éstos de participar en la vida social. El sustrato de dicho principio también puede deducirse del contenido de artículo 21 en sus numerales 1 y 2, del artículo 44.3, del artículo 46 en sus numerales 1 y 2, y del artículo 49.2 del Texto Constitucional. De igual forma, cabe señalar que el principio de culpabilidad se encuentra consustancialmente vinculado con el principio de legalidad, el cual también se desprende del modelo de Estado delineado en la mencionada norma constitucional.

Resulta entonces obvio que el contenido de todos estos valores, principios y derechos constitucionales antes mencionados se ve afectado por la norma aquí examinada, toda vez que ésta dispone que el carácter de “vago” o de “maleante” constituirá un presupuesto para las sanciones correspondientes (a saber, las previstas en la Ley sobre Vagos y Maleantes).

Por tanto, visto que la disposición normativa inserta en el artículo 52 del Código de Policía del Estado Lara desarrolla el contenido de una la Ley Nacional declarada nula por inconstitucional, aunado a que dicha norma estadal es per se contraria al principio de culpabilidad, forzoso es para esta S. estimar que, a todas luces, la misma resulta abiertamente contraria a la Constitución de la República Bolivariana de Venezuela. Así se declara.

Por ello, forzoso es para esta S. concluir que las normas contenidas en los artículos 11 en sus ordinales 2 y 3; 18, 19, 29, 30, 31, 36, 37, 38, 40, 41, 46, 48, 49, 50, 51, 52, 54, 56, 57, 58 P. único, 60, 63, 66, 69, 71, 75, 76, 78, 79, 80, 81, 85, 86, 87, 91, 93, 95, 98, 107, 108, 142, 147, 151, 153, 158, 167, 186, 191, 197, 198, 200 y 203, y a través de las cuales el legislador estadal ha concretado la previsión de las penas de arresto antes señaladas, tampoco resisten el escalpelo del análisis constitucional, al ser también contrarias al artículo 49.6 de la Constitución de la República Bolivariana de Venezuela, y así se declara.

En segundo lugar, la representación de la Defensoría del Pueblo alega la inconstitucionalidad de las multas y las amonestaciones previstas en la normativa del Código de Policía del Estado Lara, en virtud de que la previsión de tales sanciones por parte del legislador estadal, a su entender, constituye una vulneración de los artículos 49.6 y 156.32 de la Constitución de la República Bolivariana de Venezuela, en el sentido de que aquéllas sólo pueden establecerse a través de leyes formales dictadas por el órgano legislativo nacional. De esta forma, delató que tal vicio arroparía, en criterio de la parte actora, ente otros, a los artículos 39, 42, 43, 55, 74, 92, 103, 105, 146, 173, 183 y 195 del Código de Policía del Estado Lara, en cuanto establecen sanciones de multa; y al artículo 94 eiusdem, que establece la pena de amonestación.

Esta S. no comparte tal argumento de la parte actora, toda vez que la multa y la amonestación constituyen unas de las sanciones típicas del Derecho Administrativo Sancionador. En tal sentido, debe reiterarse que el objeto de estudio y aplicación de esta rama del Derecho Administrativo, es el ejercicio de la potestad punitiva realizada por los órganos del Poder Público actuando en función administrativa, requerida a los fines de hacer ejecutables sus competencias de índole administrativo, que le han sido conferidas para garantizar el objeto de utilidad general de la actividad pública (ver sentencia n° 307/2001, del 6 de marzo).

Lo anterior obedece a la necesidad de la Administración de contar con mecanismos coercitivos para cumplir sus fines, ya que de lo contrario la actividad administrativa quedaría vacía de contenido ante la imposibilidad de ejercer el ius puniendi del Estado, frente a la inobservancia de los particulares en el cumplimiento de las obligaciones que les han sido impuestas por ley (sentencia n° 307/2001, del 6 de marzo).

En virtud de tal dinamismo de la actividad administrativa, la previsión de las multas y las amonestaciones no constituye una de las materias que han sido sometidas a la reserva legal del legislador nacional en el artículo 156.32 del Texto Constitucional, y por lo tanto, nada obsta a que un órgano legislativo estadal –como en el presente caso- pueda establecerlas a través de un Código de Policía. Claro está, en virtud del principio de legalidad, el cual también tiene aplicación -aunque matizada- en el ámbito del Derecho Administrativo Sancionador, la multa y la amonestación siempre deberán estar previstas en una normativa de rango legal, aun y cuando ésta sea dictada por los órganos legislativos de los Estados o de los Municipios; a diferencia del Derecho Penal, en el cual la previsión de los delitos y de las penas sí constituye una materia reservada al legislador nacional, según lo dispuesto en la mencionada norma constitucional.

En consecuencia, esta S. estima que las normas que han sido establecidas en los artículos 39, 42, 43, 55, 74, 92, 94, 103, 105, 146, 173, 183 y 195 del Código de Policía del Estado Lara, a través de las cuales se prevén sanciones de multa y de amonestación, no son contrarias al principio de legalidad penal consagrado en el artículo 49.6 de la Constitución de la República Bolivariana de Venezuela, y así también se declara.

            En tercer lugar, el contenido de los artículos 59 y 68 del Código de Policía del Estado Lara también fue considerado inconstitucional por la representación de la Defensoría del Pueblo, por ser violatorio del principio de legalidad.

           

            Esos enunciados normativos disponen lo siguiente:

Artículo 59°- La Policía impedirá el que se prostituyan las mujeres. Al efecto tomará medidas que exijan las buenas costumbres y la tranquilidad pública

.

Artículo 68°- Queda terminantemente prohibido fumar en los Salones de espectáculos públicos; así como también formar escándalos. Los Agentes de Policía harán desocupar inmediatamente del Salón o del lugar a los espectadores que contravinieren esta disposición

.

Respecto a esta norma, esta S. considera que las mismas constituyen una clara manifestación de la actividad de policía administrativa –destinada a tutelar la seguridad ciudadana-, siendo que tal actividad, a su vez, constituye una manifestación de la actividad de ordenación o de limitación, la cual constituye una de las actividades típicas de las Administración.

La seguridad ciudadana, concebida como el eje central que sustenta la mencionada especie de la actividad de ordenación o limitación, se encuentra consagrada en el propio texto de la Constitución de la República Bolivariana de Venezuela. La piedra angular de tal regulación se encuentra en el artículo 55 del Texto Constitucional, el cual señala:

Artículo 55. Toda persona tiene derecho a la protección por parte del Estado a través de los órganos de seguridad ciudadana regulados por ley, frente a situaciones que constituyan amenaza, vulnerabilidad o riesgo para la integridad física de las personas, sus propiedades, el disfrute de sus derechos y el cumplimiento de sus deberes.

La participación de los ciudadanos y ciudadanas en los programas destinados a la prevención, seguridad ciudadana y administración de emergencias será regulada por una ley especial.

Los cuerpos de seguridad del Estado respetarán la dignidad y los derechos humanos de todas las personas. El uso de armas o sustancias tóxicas por parte del funcionario policial y de seguridad estará limitado por principios de necesidad, conveniencia, oportunidad y proporcionalidad, conforme a la ley

.

Por su parte, el artículo 332 eiusdem también contiene directrices referidas al régimen de la seguridad ciudadana, al establecer lo siguiente:

Artículo 332. El Ejecutivo Nacional, para mantener y restablecer el orden público, proteger a los ciudadanos y ciudadanas, hogares y familias, apoyar las decisiones de las autoridades competentes y asegurar el pacífico disfrute de las garantías y derechos constitucionales, de conformidad con la ley, organizará:

1. Un cuerpo uniformado de policía nacional.

2. Un cuerpo de investigaciones científicas, penales y criminalísticas.

3. Un cuerpo de bomberos y bomberas y administración de emergencias de carácter civil.

4. Una organización de protección civil y administración de desastres.

Los órganos de seguridad ciudadana son de carácter civil y respetarán la dignidad y los derechos humanos, sin discriminación alguna.

La función de los órganos de seguridad ciudadana constituye una competencia concurrente con los Estados y Municipios en los términos establecidos en esta Constitución y en la ley

.

Ahora bien, el Decreto con Fuerza de Ley de Coordinación de Seguridad Ciudadana, publicado en la Gaceta Oficial n° 37.318, del 6 de noviembre de 2001, ha desarrollado el contenido de tales normas constitucionales, definiendo a la seguridad ciudadana (artículo 1), como el estado de sosiego, certidumbre y confianza que debe proporcionarse a la población, residente o de tránsito, mediante acciones dirigidas a proteger su integridad física y propiedades.

Por su parte, el artículo 2 del referido decreto, estructura el catálogo de los órganos encargados de velar por el mantenimiento de la seguridad ciudadana, rezando dicha norma de la siguiente forma:

Artículo 2°. Son órganos de Seguridad Ciudadana:

1. La Policía Nacional.

2. Las Policías de cada Estado.

3. Las Policías de cada Municipio, y los servicios mancomunados de policías

prestados a través de las Policías Metropolitanas.

4. El Cuerpo de investigaciones científicas, penales y criminalísticas.

5. El cuerpo de bomberos y administración de emergencias de carácter civil.

6. La organización de protección civil y administración de desastre

(Subrayado del presente fallo).

            Siguiendo las enseñanzas de PAREJO ALFONZO, debe afirmarse que el núcleo del concepto de seguridad ciudadana radica en la idea de normalidad mínima. Así, la seguridad ciudadana constituye la cifra misma de esa normalidad mínima, según resulta del ordenamiento jurídico en vigor. Esa normalidad configura el presupuesto esencial para la efectividad y el funcionamiento de ese ordenamiento.  En este contexto, la acción de policía tiene por objeto garantizar esa normalidad mínima, es decir, su mantenimiento y, en su caso, su restablecimiento, con imposición, si procede, de las sanciones correspondientes por las infracciones cometidas (ver P.A., L. y otros. Manual de Derecho Administrativo. Volumen 2. Quinta edición. Editorial A.. Barcelona, 1998, p. 118).

            En otras palabras, la policía administrativa (en sentido orgánico e institucional), a través de su actividad, tiene la misión de asegurar ese mínimo de normalidad de la convivencia, de la vida comunitaria jurídicamente organizada, a través de la materialización de medidas preventivas y represivas (excluyendo, por supuesto, a los arrestos).

            Sobre este último aspecto, el señalado autor afirma:

...Ese grado mínimo de regularidad o normalidad en que la seguridad ciudadana consiste es una exigencia y una consecuencia del ordenamiento jurídico en su conjunto o globalmente considerado (presidido por la Constitución, en la que los derechos fundamentales tienen una posición preferente). Y ello, porque dicho grado mínimo es presupuesto de la efectividad de ese ordenamiento. Ésta es la razón de la enorme amplitud del concepto de seguridad ciudadana, pues tiene que abarcar necesariamente cuantos hechos o acciones puedan incidir (con independencia de su naturaleza) en aquella efectividad de forma que la cuestionen en un grado que implique la ruptura del mínimo antes expresado...

. (Cfr. PAREJO ALFONZO. Ob. Cit., p. 119).

Del análisis del contenido de los mencionados artículos 59 y 68 del Código de Policía del Estado Lara, a la luz de las consideraciones legales y doctrinales antes explanadas, esta S. estima que no existe antinomia entre el artículo 49.6 de la Constitución de la República Bolivariana de Venezuela y las mencionadas normas estadales, toda vez que en la redacción de éstas no se encuentra inserta la descripción de un tipo de delito, ni tampoco el establecimiento de una pena privativa de libertad; lejos de ello, su enunciado contiene una prohibición llevar a cabo actividades y negocios vinculados a la prostitución (artículo 59), así como también la prohibición de fumar u ocasionar escándalos en los salones de espectáculos públicos (artículo 68), entendiendo el vocablo “escándalo” como alboroto, tumulto o disturbio; y de igual forma, en dichas normas se establecen como consecuencias jurídicas de la verificación de la hipótesis normativa en ellas contempladas 1.- la ejecución de medidas que exijan las buenas costumbres y la tranquilidad pública (por supuesto, excluyendo cualquier clase de privación de la libertad ambulatoria); y 2.- el desalojo –a cargo de los agentes de policía- de los espectadores que contravinieren tal prohibición, respectivamente, todo lo cual apunta al mantenimiento de ese grado de normalidad mínima en la convivencia y de la vida comunitaria jurídicamente organizada, que configura el contenido de la seguridad ciudadana –antiguamente denominada orden público-, es decir, dichas normas estadales constituyen mecanismos que coadyuvan al mantenimiento de la seguridad ciudadana. En consecuencia, los artículos 59 y 68 del Código de Policía del Estado Lara, al encontrarse en armonía con el Texto Constitucional, resisten el examen de su constitucionalidad, y así se declara.

En cuarto lugar, la parte actora alegó que el artículo 96 de ese Código de Policía también es contrario a la Constitución de la República Bolivariana de Venezuela. Esta S. ha examinado el contenido de dicho artículo, y concluye que no es contrario a la garantía penal del principio de legalidad contenido en el artículo 49.6 del Texto Constitucional, ya que no establece una infracción administrativa cuya constitucionalidad pueda ser puesta en tela de juicio; por el contrario, únicamente le otorga a las personas que se hayan visto afectadas por la comisión de una o varias faltas –las que ocasionen daños o perjuicios a terceros-, la facultad de ocurrir a los tribunales de justicia en reclamo o en defensa de sus intereses, facultad esta que, a criterio de esta S., constituye una clara manifestación del derecho a la tutela judicial efectiva del justiciable, y así se declara.

En quinto lugar, la parte recurrente también alega que el artículo 11 en su numeral 14, y los artículos 20, 34, 97, 199 y 201 del Código de Policía del Estado Lara también se encuentran en contradicción con el principio de legalidad de los delitos y de las penas consagrado en el artículo 49.6 de la Constitución de la República Bolivariana de Venezuela.

               Los artículos 20, 34, 97, 199 y 201 del Código de Policía del Estado Lara disponen lo siguiente:

Artículo 20°- Donde quieran que existan tumultos, riñas o desórdenes, concurrirá la Policía para contenerlos y aprenhederá (sic) a los participantes y los conducirá ante la autoridad respectiva

.

Artículo 34°- La Policía coadyuvará con los Organismos instructores del proceso penal determinados en la Ley. En ese sentido podrá detener a los individuos sobre quienes recaiga fundadas sospechas de haber cometido delito o falta prevista en el Código Penal, especialmente, si se presume que puedan ocultarse o fugarse. De la detención se hará un Acta escrita, con expresión del fundamento que la motiva y una vez ejecutada se remitirá en un lapso que no exceda de tres días al Cuerpo Técnico de Policía Judicial, quien se encargará de continua la averiguación correspondiente y remitir el caso al Tribunal de Justicia competente, de ser procedente

.

Artículo 97°- Cuando las Autoridades de Policía impongan alguna de las penas que establece este Código, lo harán constar por medio de una resolución, en un libro que con el nombre de Registro de Policía, llevarán los prefectos tanto de Distrito como de Municipio; y en ella se expresará el nombre y apellido de la persona sancionada, la naturaleza de la infracción cometida con todas sus circunstancias; la pena impuesta y la disposición legal aplicable al caso

.

Artículo 199°- Cuando el padre o la madre o cualquier otro representante legal solicitare el auxilio de la Policía para recuperar a su hijo u otra persona que esté a su cargo, por haberse evadido de la casa o de, otro lugar que se haya destinado para su permanencia; la Policía practicará las diligencias conducentes para la aprehensión del evadido y una vez aprehendido éste, será entregado al reclamante. Si el evadido expusiera algún motivo que justifique su separación del lugar donde se ha escapado, la Policía abrirá la averiguación y pasará las actuaciones a la Autoridad competente. Mientras no resuelve lo pertinente, el evadido será depositado en cualquier establecimiento adecuado o en casa de familia honorable

.

Artículo 201°- Cuando el padre o la madre o el tutor de una menor tratare de corromperla por sí o consintiere en que otro lo haga, la Autoridad de Policía sacará inmediatamente a dicho menor de acuerdo con el Fiscal del Ministerio Público, y pasará el caso al Juez competente.

Lo dispuesto en este Artículo se entiende igualmente con respecto a los demás parientes, a cuyo cargo estuvieren los menores

.

            Sobre estos artículos cuya nulidad se demanda, vale destacar que aquéllos tampoco contemplan infracciones administrativas cuya constitucionalidad pueda ser colocada en entredicho; sino que, por el contrario, contienen normas de adjudicación que, en este caso, fungen como base adjetiva a los fines de articular el procedimiento que el Cuerpo de Policía estadal debe seguir en la práctica de ciertas diligencias, por ejemplo, en los supuestos de aprehensiones practicadas con ocasión de tumultos, riñas o desórdenes (artículo 20), en caso de auxilio prestado a los órganos instructores del proceso penal (artículo 34), en el caso de las formalidades para la imposición de sanciones (artículo 97), en caso de evasión de personas del cuidado y vigilancia de sus padres, madres o representantes legales (artículo 199), o para proteger a mujeres menores en el supuesto en que puedan ser corrompidas por sus padres, madres, tutores o cualesquiera otras personas (artículo 201).

En otras palabras, los artículos 20, 34, 97, 199 y 201 del Código de Policía del Estado Lara encuadran en el rubro de las denominadas normas de adjudicación y no en el de las normas sancionadoras, teniendo las primeras una estructura, función y propósito distinto al de las segundas.

Las normas de adjudicación, siguiendo la clasificación de HART, son aquellas que confieren facultades a determinados órganos para dirimir conflictos relativos al cumplimiento o a la infracción de reglas primarias, es decir, se trata de normas que otorgan competencias a órganos del Estado (judiciales, administrativos), así como también establecen las condiciones personales, materiales y procedimentales para arribar a una decisión sobre el conflicto involucrado (sentencia, acto administrativo sancionador, etc.). Debe aclararse que en criterio del mencionado autor, las reglas primarias son aquellas prescripciones sustantivas que establecen permisiones, prohibiciones u obligaciones, y dentro de este grupo se encuadran aquellas normas que exigen imponer sanciones bajo determinados supuestos (normas que exteriorizan el ius puniendi, sean de Derecho Penal o Derecho Administrativo Sancionador); mientras que por el contrario las normas de adjudicación son las reglas secundarias, teniendo estas últimas una naturaleza adjetiva.

Ahora bien, este criterio de clasificación de las normas o reglas sostenido por HART, el cual se basa en los conceptos de norma primaria y de norma secundaria, no debe ser confundido con las categorías conceptuales que integran la estructura interna de las normas sancionadoras, la cual fue expuesta supra. Dentro del grupo de las normas de adjudicación se encuadran, entre otras, las normas atributivas de competencia que existen en el Derecho Administrativo y en el Derecho Procesal.

Con base en lo anterior, debe afirmarse que los artículos 20, 34, 97, 199 y 201 del Código de Policía del Estado Lara al no incardinar en su contenido faltas administrativas cuya verificación conllevaría a la imposición de una pena (es decir, reglas primarias), sino, por el contrario, articulan meros procedimientos a seguir por parte del órgano policial (reglas secundarias), su constitucionalidad no es susceptible de ser analizada a la luz de la garantía penal del principio de legalidad que contempla el Texto Constitucional, toda vez que la vulneración de éste sólo puede verificarse y examinarse con referencia en reglas primarias sancionadoras, y así también se declara. 

              

               En segundo lugar, En lo que se refiere al artículo 11.14 del Código de Policía del Estado Lara, dicha norma reza de la siguiente forma:

 “Artículo 11°- Los Miembros del Cuerpo Policial, deberán dedicarse exclusivamente a los deberes, funciones y atribuciones del servicio.

No podrán ser destinados a ocupaciones extrañas a su carácter policial, siendo sus principales atribuciones y deberes los siguientes:

(…)

14°- Vigilar porque los niños no deambulen solos, sin la compañía de sus padres o representantes, por las calles y sitios públicos en horas de la noche; como asimismo para que no sean sometidos a actos denigrantes y sobre todo en el hábito de la mendicidad.”

Debe esta S. afirmar que dichos preceptos, a pesar de que efectivamente tienen el carácter de normas jurídicas, no constituyen de ninguna manera normas jurídico-penales, ni tampoco infracciones administrativas cuya constitucionalidad o inconstitucionalidad pueda ser sometida a análisis en el presente fallo con base en una presunta contradicción al principio de legalidad de los delitos y las penas.

El fundamento de lo anterior descansa, en que la configuración estructural del mencionado numeral no reúne los elementos que componen a las normas sancionadoras -anteriormente explicados-, es decir, no son normas sancionadoras que acarreen una pena específica en caso que se verifique una conducta tipificada; por el contrario, constituyen reglas de adjudicación que confieren potestades a órganos públicos, a saber, a los miembros del Cuerpo Policial estadal.

Siendo así, se concluye entonces lo siguiente: Para que sea plausible el examen de la validez de una norma a la luz de alguna de las garantías del principio de legalidad penal, debe tratarse de una prescripción que pertenezca al ámbito del ius puniendi en cualesquiera de sus manifestaciones, es decir, deberá ser una norma que describa una conducta cuya verificación acarree para el infractor la imposición de una pena.

Claro está, las mentadas normas, si bien no son contrarias al artículos 49.6 del Texto Constitucional, no es menos cierto que sí violan el artículo 44 eiusdem, tal como se declaró en la sección anterior del presente fallo.

De igual forma, estas consideraciones no son óbice a que tales normas puedan ser analizadas bajo la óptica del principio de legalidad de las formas procesales, como se hará infra.

Por las razones antes expuestas, se concluye que en el caso sub lite, no cabe examinar la validez del numeral 14 del artículo 11 del Código de Policía del Estado Lara frente al contenido del artículo 49.6 de la Constitución de la República Bolivariana de Venezuela. Así se declara.

              

De igual forma, esta Sala también ha examinado el artículo 23 del Código de Policía del Estado Lara, a los fines de verificar si vulnera el artículo 49.6 de la Constitución de la República Bolivariana de Venezuela, y en tal sentido, se establece lo siguiente:

Artículo 23°- Toda persona que perturbe el Ejercicio de algún culto, faltando al orden y respeto debido, queda bajo la acción de la Policía, la que impedirá el abuso e impondrá al infractor las penas que determina el artículo 19°

.

Respecto a esta norma, se advierte que ella describe una conducta prohibida (perturbación irrespetuosa al ejercicio de un culto), pero no establece cuál es la sanción aplicable en el caso en que dicha conducta se verifique. Ahora bien, esa norma en sí, a juicio de esta Sala, no viola las garantías (formales ni materiales) del principio de legalidad penal, ya que si bien prevé una falta (lo cual, como se indicó anteriormente, es legítimo en el Derecho Administrativo Sancionador) sin adjudicarle una pena concreta, no es menos cierto que sí describe detalladamente la conducta prohibida y constitutiva de la infracción administrativa, siendo que su complemento, es decir, su correspondiente penalidad, se encuentra, por remisión, en el artículo 19 de ese mismo Código de Policía. La circunstancia de que por técnica legislativa, la sanción que corresponda a la infracción regulada en una norma imperfecta, se haya previsto en otro artículo del mismo texto normativo, no es violatoria del principio de legalidad penal. Claro está, la inconstitucionalidad, por violación del artículo 49.6 de la Constitución de la República Bolivariana de Venezuela, no recae sobre la norma contenida en el artículo 23; sino que, por el contrario, afecta es una parte de la norma complementaria (artículo 19), concretamente, a la proposición ubicada en la norma secundaria de esta última, que ordena a la autoridad imponer la pena de arresto a los infractores. Por tanto, con base en una interpretación del artículo 23 del Código de Policía del Estado Lara conforme a la Constitución, la única sanción que podrá imponerse al infractor será la pena de multa prevista en el artículo 19 de la señalada normativa estadal.

Así las cosas, y con base en los anteriores argumentos, esta S. estima que el artículo 23 del Código de Policía del Estado Lara no contradice lo dispuesto en el artículo 49.6 de la Constitución de la República Bolivariana de Venezuela, y así se declara.

§ 3

Sobre la vulneración del principio de legalidad de los procedimientos

En tercer lugar, la parte actora alegó en su escrito que el artículo 11 en sus ordinales 2, 3, 11 y 14; así como los artículos 18, 19, 20, 23, 29, 30, 31, 33, 34, 36, 37, 38, 39, 40, 41, 42, 43, 46, 48, 49, 50, 51, 53, 54, 55, 56, 57, 58 en su Parágrafo Único; 59, 60, 61, 63, 66, 68, 69, 71, 72, 74, 75, 76, 78, 79, 80, 81, 83, 85, 86, 87, 88, 89, 90, 91, 92, 93, 94, 95, 96, 97, 98, 103, 105, 107, 108, 142, 146, 147, 151, 153, 158, 167, 169, 173, 183 P.Ú.; 186, 191, 195, 196, 197, 198, 199, 200, 201, 202, 203, 204 y 205, son contrarios al principio de legalidad de los procedimientos, cuyo basamento constitucional se encuentra en los artículos 187.1 y 156.32 de la Constitución de la República Bolivariana de Venezuela.

El artículo 156.32 de la Constitución de la República Bolivariana de Venezuela, establece que es competencia del Poder Público Nacional, la legislación en materia de procedimientos. Del contenido de esta norma, se desprende el principio de legalidad de los procedimientos, o de legalidad de las formas procesales, el cual ha sido denunciado como infringido en el presente caso.

Ahora bien, tal principio abarca esencialmente a dos campos, en primer lugar, a los procedimientos judiciales, y en segundo lugar, a los procedimientos administrativos.

En cuanto a los procedimientos judiciales, debe esta Sala precisar que la regulación de éstos sólo puede ser llevada a cabo mediante leyes dictadas por la Asamblea Nacional, es decir, por leyes formales, tal como las define el artículo 202 del Texto Constitucional. El fundamento de ello se encuentra no sólo en el artículo 156.32 antes mencionado, sino también en el propio artículo 253 eiusdem. Esto cobra especial relevancia en el ámbito jurídico-penal, en el cual opera la garantía jurisdiccional del principio de legalidad penal, según el cual, no se puede imponer una pena o medida de seguridad, en tanto son consecuencias jurídicas del delito o falta, sino en virtud de una sentencia firme dictada en un proceso penal desarrollado conforme a la ley procesal –nacional- ante el órgano jurisdiccional competente, lo cual puede resumirse en el aforismo nemo damnetur nisi per legale iudicio.

Ahora bien, en el campo de los procedimientos administrativos                          -específicamente los sancionadores- tal principio sufre sus matizaciones, toda vez que si bien el legislador nacional tiene la potestad de establecer las bases fundamentales de los procedimientos administrativos (por ejemplo, la Ley Orgánica de Procedimientos Administrativos), ello no obsta a que los Estados y Municipios puedan llevar a cabo la ordenación, a través de sus respectivas leyes (como es el caso de los Códigos de Policía), de procedimientos especiales de esta índole.

Es el caso, que el diseño estructural del Estado venezolano (Estado federal descentralizado) hace plausible que en la esfera competencial de los distintos entes político territoriales se ubique la potestad de legislar -no así la de impartir justicia-, de la cual se deriva, a su vez, la facultad de ordenación de los procedimientos administrativos correspondientes, a los fines de su adaptación a la específica actividad administrativa prevista en cada caso y a la organización administrativa encargada de su desarrollo.

Dicho lo anterior, en el caso sub lite, observa esta Sala, en primer lugar, que la representación de la Defensoría del Pueblo considera que los artículos 18, 19, 29, 30, 31, 36, 37, 38, 39, 40, 41, 43, 46, 48, 49, 50, 54, 55, 56, 57, 58 en su Parágrafo Único, 63, 66, 69, 71, 75, 76, 78, 79, 80, 83, 85, 86, 87, 88, 89, 90, 91, 94, 95, 103, 105, 108, 142, 146, 147, 151, 153, 169, 186, 191 y 195 son contrarios al principio de legalidad de las formas procesales.

Al respecto, esta S. estima que estos enunciados normativos contienen normas de naturaleza sustantiva y no adjetiva, en el sentido de que únicamente contemplan normas sancionadoras, que tienen una estructura como la que se explicó en la sección anterior, es decir, tipifican una conducta cuya realización por cualquier persona, acarrea para ésta la imposición de una pena. En otras palabras, no constituyen normas de adjudicación a través de las cuales se articulan procedimientos tendientes a la producción de un acto jurídico, como lo sería, por ejemplo, un acto administrativo para la imposición de una sanción; sino que, por el contrario, prevén diversas especies de faltas administrativas.

Siendo así, esta S. concluye que en el presente caso no tendría sentido hablar de una colisión entre este primer grupo de artículos -denunciados como inconstitucionales por la parte actora- y el principio de legalidad de las formas procesales -el cual es inherente al Derecho procesal en cualesquiera de sus manifestaciones-, toda vez que tales enunciados contienen normas sustantivas (o reglas primarias) que escapan de la aplicación del mencionado principio, siendo que el contenido de este último debe regir sobre las normas que tengan una naturaleza adjetiva, es decir, sobre las normas de adjudicación. En consecuencia, esta S. no observa que los artículos 156.32 (en lo que se refiere al principio de legalidad de los procedimientos) y 187.1 de la Constitución de la República Bolivariana de Venezuela, estén en contradicción con los artículos 18, 19, 29, 30, 31, 36, 37, 38, 39, 40, 41, 43, 46, 48, 49, 50, 54, 55, 56, 57, 58 en su Parágrafo Único, 66, 69, 71, 75, 76, 78, 79, 80, 83, 85, 86, 87, 88, 89, 90, 91, 93, 94, 95, 103, 105, 108, 142, 146, 147, 151, 153, 169, 186, 191 y 195 del Código de Policía del Estado Lara. Así se declara.

En segundo lugar, la parte actora denuncia la inconstitucionalidad de los artículos 72 y 158 del Código de Policía del Estado Lara, los cuales establecen lo siguiente:

Artículo 72°- Las autoridades de Policía velarán porque las poblaciones se mantengan en completo estado de aseo y limpieza. Los dueños de solares tienen la obligación de cortar y reparar el talud del terreno que ocupen de manera que la tierra que pueda desprenderse de ellos no caiga sobre las calles u otras construcciones. Los Prefectos ordenarán cuando lo crean necesarios (sic), la limpieza de los edificios y casas y sus respectivos solares.

Artículo 158°- Todo propietario de acequia cuyo trazo atraviese por fundo ajeno, camino público, curso de agua, o poblado, está en la obligación de construir a sus expensas, los puentes o cañerías que sean necesarios al libre tránsito, deberá construir además las obras necesarias para el drenaje de las aguas una vez utilizada, en forma de que no causen perjuicio a los fundos vecinos y mantenerla limpia.

Los puentes que se construyan sobre las acequias que atraviesan las vías públicas, deberán tener cuando menos el mismo ancho de la vía y la resistencia que exija las necesidades del tránsito. Quienes notificados de las obligaciones que le impone este Artículo no construyeren en el lapso señalado por el organismo competente las obras indicadas, serán penados  con multa de quinientos a mil bolívares o arresto proporcional. La persistencia en la negativa acarreará pena de arresto hasta por treinta días

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            Respecto a estas normas, debe esta Sala precisar que las mismas constituyen, esencialmente, limitaciones legales a la propiedad predial, que tienen por objeto la utilidad privada, es decir, preceptos que tienen por objeto garantizar la armonía en las relaciones de convivencia del propietario de un inmueble con sus respectivos vecinos,  siendo que tales normas no articulan las bases de ningún procedimiento, ni administrativo ni judicial, es decir, son de naturaleza netamente sustantiva, razón por la cual se concluye, que no tiene ningún sentido analizar la validez de las mismas bajo la óptica del principio de legalidad de las formas procesales, lo cual no obsta a que la constitucionalidad del artículo 158 pueda ser cuestionada por otras razones (tal como se ha hecho supra), ya que aquél prevé penas privativas de libertad.

            Aunado a lo anterior, debe afirmarse que una de las principales fuentes de esa facultad de los Estados para dictar normas de esta naturaleza, puede ubicarse en el texto del artículo 646 del Código Civil, el cual dispone lo siguiente:

Artículo 646.- Las limitaciones legales de la propiedad predial por utilidad privada, se rigen por las disposiciones de la presente Sección y por las leyes y ordenanzas sobre policía

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            De la anterior redacción legal, se desprende que el Código Civil no funge como la fuente única para el régimen de las limitaciones legales a la propiedad predial que tienen por objeto la utilidad privada, sino que, por el contrario, abre la posibilidad de que tengan aplicación leyes y ordenanzas de policía (categoría en la cual se incluye el Código de Policía del Estado Lara).

En tercer lugar, respecto a los artículos 11 en sus ordinales 11 y 14; 51, 53, 60, 63, 68, 92, 96, 97, 167, 173, 183, 201, 202, 203 (en lo que se refiere al deber de la policía de velar por el respeto del derecho a la inviolabilidad del hogar de las personas), esta S. considera que si bien constituyen normas de adjudicación –menos el artículo 63-, no es menos cierto que su contenido está en armonía con el principio de legalidad de las formas procesales. El fundamento de esta afirmación descansa en que, tal como se indicó anteriormente, los Estados poseen la potestad de articular procedimientos administrativos a través de las leyes que dicten sus órganos legislativos, máxime cuando se trata de la base normativa para el ejercicio de una potestad de ordenación o de limitación. Siendo así, se considera que tales artículos tampoco contradicen los artículos 156.32  187.1 de la Constitución de la República Bolivariana de Venezuela. Así también se declara.

            En cuarto lugar, esta S. ha analizado la validez de los artículos 11 en sus ordinales 2 y 3; 20, 33, 34, 107, 199 y 200 del Código de Policía del Estado Lara, y estima que los mismos sí son contrarios al principio de legalidad de las formas procesales, toda vez que establecen competencias y articulan procedimientos para la práctica de detenciones inconstitucionales, tanto con carácter preventivo, tal como ocurre con los artículos 11 en sus ordinales 2 y 3; 20, 33, 34, 107 y 199, siendo que, tal como se indicó anteriormente, en virtud del contenido del artículo 44.1 de la Constitución de la República Bolivariana de Venezuela, los procedimientos tendientes a la restricción de la libertad personal deben estar previstos en leyes nacionales, siempre y cuando tales aprehensiones tengan como fundamento la comisión de un hecho punible. En cuanto al artículo 23, debe señalarse que el mismo debe interpretarse conforme a la Constitución, y por ende, la aplicabilidad de la cláusula en él contenida según la cual “Toda persona que perturbe el ejercicio de algún culto, faltando el orden y respeto debido queda bajo la acción de la policía…” deberá entenderse circunscrita a aquellos supuestos que no impliquen una restricción de la libertad personal.

Por su parte, el artículo 200 establece la potestad de la policía de realizar actos de investigación en el proceso penal, siendo que tal regulación, por ser materia de un procedimiento judicial, sólo puede ser llevada a cabo por la ley nacional.

Siendo así, se estima que los artículos 11 en sus ordinales 2 y 3; 20, 33, 34, 107, 199 y 200 del Código de Policía del Estado Lara son contrarios a los artículos 156.32 y 187.1 de la Constitución de la República Bolivariana de Venezuela. Así también se declara.

La parte actora también denunció la inconstitucionalidad de los artículos 204 y 205 del mencionado Código de Policía, los cuales disponen lo siguiente:

Artículo 204°- En las casas de habitaciones particulares y en sus dependencias no podrán entrar los empleados de policía en su carácter de tales, sino con las formalidades que se determinen en las Leyes relativas al allanamiento del hogar doméstico. No se reputan casas particulares para los efectos de este Artículo:

a) Las casas de juego de cualquier clase.

b) Las tabernas, botillerías u otros establecimientos que expendan licores al por menor.

c) Las casas habitadas por prostitutas.

d) Las casas particulares en que se efectúen habitualmente juegos de envite y azar.

e) Los patios, corredores  pasajes de las casas llamadas de vecindad.

Artículo 205°- Los Jefes de Policía pueden entrar y permitir la entrada de personas en las casas particulares sin necesidad de pedir permiso en los casos siguientes:

1°) Cuando ocurriere en la casa incendio o inundación repentina, y se advierte que motivados a descargas eléctricas, gases del carbón u otras cosas, ha habido muertos o heridos en sus habitaciones.

2°) Cuando se oigan voces dentro de la casa que anuncien estarse cometiendo un delito, como robo, asesinato o violación o estar por otra causa o daño grave alguna persona en riesgo inmediato de perder la vida.

3°) Cuando se denuncia por uno o más testigos haber visto personas que han asaltado una habitando, introduciéndose en élla (sic) por medio (sic) irregulares, con indicio manifiesto de que se va a cometer algún delito.

4°) Cuando en la casa se introduzca un reo, o una persona sindicada de delito de homicidio, heridas, graves o robo, a quien se persigue para su aprehensión.

5°) Cuando persiguiendo a un perro rabioso o cualquier otro animal feroz se introduzca éste en la casa.

6°) Cuando dentro de las casas de habitación existan focos e infección y de ellos se tuviere denuncia.

7°) En cumplimiento de órdenes de las Autoridades Judiciales.

Parágrafo Único: Los funcionarios judiciales o las autoridades sanitarias podrán entrar a todos los domicilios en ejercicio de sus funciones, a las horas reglamentarias, en los casos estrictamente autorizados por la Ley

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            De la lectura del artículo 204 del Código de Policía del Estado Lara, esta S. observa que el mismo faculta a los órganos de policía a ingresar en moradas y establecimientos particulares, sin necesidad de orden judicial, en los supuestos comprendidos entre la letra a) y la letra e), en los cuales no se consideran como casas particulares, a los efectos de la prohibición contenida en dicho artículo, a los siguientes recintos: 1.- Las casas de juego de cualquier clase; 2.- Las tabernas, botillerías u otros establecimientos que expendan licores al por menor; 3.- Las casas habitadas por prostitutas; 4.- Las casas particulares en que se efectúen habitualmente juegos de envite y azar; y 5.- Los patios, corredores  pasajes de las casas llamadas de vecindad.

            En virtud de tal facultad, los órganos policiales pueden llevar a cabo allanamientos sin requerir una orden judicial. Ahora bien, el allanamiento, en primer lugar, constituye una diligencia propia de la investigación penal que debe ser regulada necesariamente en una ley nacional, ya que siempre está vinculada a un proceso judicial de naturaleza penal, y por ende se encuentra arropada por la reserva legal en materia de procedimientos establecida en el artículo 156.32 del Texto Constitucional; y en segundo lugar, debe requerir siempre una autorización emitida por un Juez (ver artículo 210 del Código Orgánico Procesal Penal), toda vez que a través de dicha diligencia se limita el derecho fundamental a la inviolabilidad del domicilio consagrado en el artículo 47 de la Constitución de la República Bolivariana de Venezuela.

            Los anteriores planteamientos son susceptibles de ser reproducidos, parcialmente, con relación a los ordinales 2, 3, 4, 6 y 7 del artículo 205, toda vez que en ellos se faculta a las autoridades de policía a acceder y permitir el acceso a casas particulares, sin necesidad de una orden judicial. Ahora bien, tal acceso a las moradas, aun y cuando se trate de los supuestos contenidos en los ordinales 2, 3 y 4, los cuales son equiparables a los dos (2) supuestos excepcionales previstos en el artículo 210 del Código Orgánico Procesal Penal, que permiten el allanamiento de una morada sin necesidad de orden judicial, deben ser autorizados y regulados por una ley nacional (como de hecho lo hace la mencionada ley adjetiva penal), toda vez que tales supuestos están vinculados, necesariamente, a una actuación administrativa que limita la inviolabilidad del domicilio y que siempre estará ligada a un hecho punible objeto de un proceso penal, siendo que los mismos escapan del ámbito de la legislación estadal. En los supuestos contenidos en el ordinal 6 y en el parágrafo único, se requiere, además de la ley nacional que confiera la facultad del acceso a la casa particular, una orden dictada por un Juez, todo ello de conformidad con una interpretación estricta del artículo 47 de la Constitución de la República Bolivariana de Venezuela –ya que se está limitando un derecho fundamental-. Por último, el supuesto regulado en el ordinal 7 también debe ser regulado por una ley nacional, toda vez que se trata, tal como el mismo lo señala, de una actuación ordenada por una autoridad judicial en el marco de un proceso penal.

            Por otra parte, esta Sala considera que los ordinales 1 y 5 del artículo 205 del Código de Policía del Estado Lara no son contrarios al artículo 47 de la Constitución de la República Bolivariana de Venezuela. En efecto, dichos ordinales establecen, respectivamente, la facultad de la Autoridad de entrar en las casas particulares sin necesidad de pedir permiso en los siguientes casos:

  1. Cuando ocurriere -en la casa- un incendio o una inundación repentina, y se advierta que motivados a descargas eléctricas, gases del carbón u otras cosas, ha habido muertos o heridos en sus habitaciones; y b) Cuando persiguiendo a un perro rabioso o cualquier otro animal feroz se introduzca éste en la casa.

            En estos casos existe una inminente situación de peligro, en la cual exigir una orden judicial permitiría la materialización del daño inminente cuya producción se pretende evitar. A mayor abundamiento, en los supuestos contenidos en los ordinales 1 y 5 del artículo 205 del Código de Policía del Estado Lara se genera un conflicto de intereses (inviolabilidad del hogar doméstico frente a la vida y la integridad física), en virtud del cual debe efectuarse un juicio de ponderación, siendo que el resultado de dicha ponderación no es otro que la limitación del derecho fundamental a la inviolabilidad del hogar doméstico consagrado en el artículo 47 de la Constitución, para darle preminencia a los bienes jurídicos vida (artículo 43 eiusdem) e integridad física (artículo 46 eiusdem) de las personas que se encuentren en los supuestos antes descritos, claro está, todo ello con base en los principios de idoneidad (el medio es evidentemente eficaz para alcanzar el fin previsto), necesidad (dentro de varios medios igualmente eficaces, el que ha escogido el legislador estadal es el menos dañoso para el interés en conflicto) y proporcionalidad (el medio a utilizar está justificado por la protección de un bien jurídico de igual y de hasta mayor importancia que el afectado). Siendo así, será lícito el proceder de la autoridad que se realice con base en tales ordinales. Así se declara.

            En consecuencia, esta S. observa que el artículo 204, y los ordinales 2, 3, 4, 6, 7 y el parágrafo único, todos del artículo 205 del Código de Policía del Estado Lara, son contrarios al derecho a la inviolabilidad del domicilio y al principio de legalidad de las formas procesales, estando consagrados ambos en los artículos 47 y 156.32 de la Constitución de la República Bolivariana de Venezuela, respectivamente, y así se declara.

Por último, la parte recurrente alegó la inconstitucionalidad de los artículos 42, 61, 74, 81, 196, 197 y 198 del Código de Policía del Estado Lara, que establecen lo siguiente:

Artículo 42°- Las jabonerías, curtiembres, peleterías, fosforecías, y toda industria cuyo ejercicio produzca miasmas, gases mal olientes o nocivos, se establecerán fuera de la zona urbana, en sitios indicados por las Autoridades Municipales, o que dispongan las Ordenanzas, o en su defecto por la Policía, asesorada por las Autoridades Sanitarias, o en su defecto por dictamen facultativo, los controventores (sic) se penarán con multa de mil a cinco mil bolívares

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Artículo 61°- Las casas de prostitución, serán siempre franqueadas a los empleados de sanidad y a los médicos con carácter oficial para que practiquen Inspecciones que la higiene requiere

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Artículo 74°- Los dueños de terrenos no construidos, situados en áreas urbanas, deberán mantenerlos limpios, cercados y convenientemente desmontados. Queda terminantemente prohibido destinar terrenos ubicados en las zonas urbanas para la explotación agrícola. Los que faltaren a esta disposición serán penados con multa de cien a mil bolívares, por cada caso de infracción

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Artículo 81°- Se prohíbe la instalación de fábricas, casas, edificios y construcciones en zonas donde quedan afectadas las fuentes fluviales y pureza atmosférica. Los infractores a estas disposiciones serán penados con multa de doscientos a dos mil bolívares o arresto proporcional y a la demolición de lo construido según el caso

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Artículo 196°- Cuando una persona natural o jurídica que se encuentre en posesión manifiesta de una cosa, ocurra al Prefecto del distrito o Municipio, por sí o por medio del representante legal, denunciando que ha sido despojado que se intente despojarla de ella, el funcionario Policial dictará a continuación auto en cual ordenará la citación del querellado para que comparezca el día hábil siguiente después de citado, con indicación de la hora y a oponer las defensas que tenga. Si la denuncia resulta suficientemente fundada, acordará provisionalmente el amparo hasta resolver definitivamente. En la boleta de citación se expresará suscintamente (sic) el contenido de la solicitud. En el acto de contestación el funcionario policial procurará la conciliación, y de no lograrse ésta, quedará abierto a pruebas el procedimiento por el término de cuatro días hábiles, durante los cuales las partes puedan promover o evacuar cualquier tipio de pruebas, debiendo el funcionario policial dictar su decisión el segundo día hábil después de concluido el término de pruebas. De dicha decisión se oirá apelación por ante el Gobernador del Estado, dentro de las 48 horas siguientes a la fecha del decreto de amparo

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 “Artículo 197°- Si notificados el querellado de la decisión del Prefecto, de respetar la tenencia del querellante o notificado el querellante de la obligación de entregar la cosa objeto de la tenencia, y se desacatare la orden Policial, mostrándose en rebeldía, la autoridad de Policía impondrá multa de cien a quinientos bolívares o arresto proporcional”.

Artículo 198°- El que estando amparado en su posesión o mandato judicial y fuere de nuevo perturbado o despojado, ocurrirá al Prefecto del Distrito o Alcalde del Municipio respectivo para que haga respetar el mandato Judicial, imponiendo multa de cien a mil bolívares o arresto proporcional. En caso de reincidencia se aumentará al doble la sanción. En todo caso se hará cumplir la orden o mandatos decretados por la autoridad competente

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Con relación a los artículos 42, 74, 81, esta Sala observa que existe una antinomia entre el contenido de éstos y el artículo 156.19 de la Constitución de la República Bolivariana de Venezuela -aun y cuando la parte actora no lo haya denunciado-, toda vez que a través de aquéllos regulan una materia que en la Constitución vigente está exclusivamente reservada al poder público nacional, como es la legislación sobre ordenación urbanística.

Dicha norma constitucional establece lo siguiente:

Artículo 156. Es de la competencia del Poder Público Nacional:

(…)

19. El establecimiento, coordinación y unificación de normas y procedimientos técnicos para obras de ingeniería, de arquitectura y de urbanismo, y la legislación sobre ordenación urbanística (Subrayado del presente fallo).

De igual forma, también ha detectado esta Sala una antinomia entre el artículo 61 de dicho código de policía, y el artículo 156.23 del actual Texto Constitucional, ya que aquél establece una norma en materia sanitaria aplicable en el ámbito de las casas de prostitución (inspecciones de médicos y empleados de sanidad con fines de higiene), siendo que actualmente esta materia, en virtud de la norma constitucional antes mencionada, también se encuentra reservada al órgano legislativo nacional, al establecer la misma que es una competencia del Poder Público Nacional “Las políticas nacionales y la legislación en materia naviera, de sanidad, vivienda, seguridad alimentaria, ambiente, aguas, turismo y ordenación del territorio” (Subrayado del presente fallo).

Es decir, los artículos 42, 61, 74 y 81 de esa ley estadal, si bien no lesionan el principio de legalidad de los procedimientos –a que no son normas adjetivas-, sí violan la reserva legal en otros aspectos, como lo son en materia de ordenación urbanística y de sanidad.

Por otra parte, también se evidencia una contradicción entre los artículos 196, 197 y 198 del Código de Policía del Estado Lara, y el artículo 156.32 de la Constitución de la República de Venezuela, al contemplar el amparo policial como mecanismo para la protección de la posesión, siendo que esta materia es de índole civil, y por ende también es de exclusiva reserva del legislador nacional.

Dicha norma constitucional establece:

Artículo 156. Es de la competencia del Poder Público Nacional:

(…)

32. La legislación en materia de derechos, deberes y garantías constitucionales; la civil, mercantil, penal, penitenciaria, de procedimientos y de derecho internacional privado; la de elecciones; la de expropiación por causa de utilidad pública o social; la de crédito público; la de propiedad intelectual, artística e industrial; la del patrimonio cultural y arqueológico; la agraria; la de inmigración y poblamiento; la de pueblos indígenas y territorios ocupados por ellos; la del trabajo, previsión y seguridad sociales; la de sanidad animal y vegetal; la de notarías y registro público; la de bancos y la de seguros; la de loterías, hipódromos y apuestas en general; la de organización y funcionamiento de los órganos del Poder Público Nacional y demás órganos e instituciones nacionales del Estado; y la relativa a todas las materias de la competencia nacional...

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Así, se observa que los artículos 196, 197 y 198 del Código de Policía del Estado Lara violan el Texto Constitucional, específicamente, en lo que se refiere a la reserva legal en materia civil y en la de procedimientos, ello en virtud de que establecen la regulación de mecanismos de protección de la posesión, la cual corresponde necesaria y exclusivamente a la legislación nacional, específicamente la civil, tanto sustantiva, a través de las acciones posesorias contempladas en los artículos 782, 783, 785 y 786 del Código Civil (interdictos de amparo, restitutorio, de obra nueva y de obra vieja), así como también adjetiva, mediante los procedimientos especiales relativos a los interdictos, los cuales deben ser ventilados ante un órgano del Poder Judicial (artículos 697 y siguientes del Código de Procedimiento Civil) y no ante una autoridad administrativa.

Sobre estos tres aspectos, debe esta Sala reiterar, que en los artículos 136 y 137 eiusdem, se establece que cada una de las entidades político-territoriales que integran la federación venezolana, tienen sus funciones propias, definidas por la Constitución y las leyes, actuando las mismas dentro de los ámbitos permitidos a los órganos que ejercen el poder público en sus respectivas jurisdicciones. En el caso de los estados, los límites para el ejercicio de sus competencias están definidos por los artículos 162 y 164 de la Carta Magna.

Sobre este particular, esta Sala, en sentencia n° 720/2006, del 5 de abril, estableció lo siguiente:

...De igual manera, la distribución de funciones establecida en las normas constitucionales señaladas, prohíbe que uno de los entes políticos territoriales que ejerce el poder público, pueda establecer regulaciones o actuar en los ámbitos que la Constitución de la República Bolivariana de Venezuela haya reservado a otros entes, por tanto, cualquier violación a este principio constitucional ocasiona que la norma sea contraria a la Carta Fundamental y, en consecuencia nula.

De allí que, la Constitución y las leyes, además de exigir la competencia del órgano y del funcionario que dicte el acto, requieren que el mismo se produzca conforme a unas formas determinadas o de acuerdo a un proceso específico a objeto de proteger los intereses generales y garantizar los derechos de todos los administrados, con lo cual se concluye que, la función pública en modo alguno puede ser ejercida de manera arbitraria, sino que está limitada por la Constitución y las leyes.

Conforme a lo anterior, cuando el artículo 136 de la Constitución de la República Bolivariana de Venezuela dispone que ‘El Poder Público se distribuye entre el Poder Municipal, el Poder Estadal y el Poder Nacional’, significa que cada ente político territorial del poder público, tiene competencia para dictar sus leyes y actos dentro de los límites de los respectivos territorios que le asignan la Constitución y las leyes, y dependiendo de las materias que cada uno de ellos esté llamado a regular.

Con tal manifestación -como ya se indicó-, la Constitución no hace otra cosa que consagrar un elemento esencial del Derecho Público, como lo es el principio de la competencia de los funcionarios y de los órganos públicos, precepto según el cual todas las actuaciones de la Administración están subordinadas a la ley, de modo que ésta sólo puede hacer lo que la ley le permite, de allí que, la nulidad sea la consecuencia jurídica de la inobservancia del aludido principio.

Resulta claro entonces, que los estados son favorecidos constitucionalmente por el principio de autonomía para ‘Legislar sobre las materias de la competencia estadal’, sin embargo, debe entenderse que tal autonomía es relativa y por tanto está sometida a diversas restricciones establecidas en la Constitución y en la ley, por ello, el artículo 4 del Texto Fundamental, dispone que “La República Bolivariana de Venezuela es un Estado federal descentralizado en los términos consagrados en esta Constitución (...)”.

Con base en los anteriores criterios, es claro a todas luces que existe una antinomia entre los artículos 42, 61, 74 81, 196, 197 y 198 del Código de Policía del Estado Lara y el vigente Texto Constitucional, en razón de que a través de aquéllos se lleva a cabo, en una ley estadal, la regulación de materias que en la Constitución de 1999 están reservadas a la Asamblea Nacional, como lo son la legislación sobre ordenación urbanística (artículos 42, 74 y 81), la materia de salubridad pública (artículo 61, referido al control sanitario de casas de prostitución), así como también a la materia de protección de la posesión, la cual corresponde a la legislación civil, tanto sustantiva como adjetiva (artículos 196, 197 y 198). Así se declara.

Con base en los planteamientos expuestos a lo largo del presente fallo, y de conformidad con el principio de supremacía constitucional consagrado en el artículo 7 y con la Disposición Derogatoria Única de la Constitución de la República Bolivariana de Venezuela, debe esta Sala Constitucional declarar parcialmente con lugar el recurso de nulidad por razones de inconstitucionalidad interpuesto por la representación de la Defensoría del Pueblo, contra el artículo 11 en sus ordinales 2°, 3°, 11° y 14°, y los artículos 18, 19, 20, 23, 29, 30, 31, 33, 34, 36, 37, 38, 39, 40, 41, 42, 43, 46, 48, 49, 50, 51, 52, 53, 54, 55, 56, 57, 58, en su Parágrafo Único; 59, 60, 61, 63, 66, 68, 69, 71, 72, 74, 75, 76, 78, 79, 80, 81, 83, 84, 85, 86, 87, 88, 89, 90, 91, 92, 93, 94, 95, 96, 97, 98, 103, 105, 107, 108, 142, 146, 147, 151, 153, 158, 167, 169, 173, 183, Parágrafo Único; 186, 191, 195, 196, 197, 198, 199, 200, 201, 202, 203, 204, y 205, todos del Código de Policía del Estado Lara, publicado en la Gaceta Oficial del Estado Lara Extraordinario n° 106 del 30 de abril de 1976.

En consecuencia, se declaran derogadas las proposiciones contenidas en los artículos 11 en sus ordinales 2 y 3, los artículos 18, 19, 20, 29, 30, 31, 36, 37, 38, 40, 41, 46, 48, 50, 51, 54, 56, 57, 58, Parágrafo único; 60, 63, 66, 69, 71, 75, 76, 78, 79, 80, 83, 84, 89, 90, 95, 108, 142, 147, 151, 153, 158, 167, 200 y 203, que autorizan llevar a cabo la práctica de privaciones de la libertad personal. De igual forma, se declaran derogadas en su totalidad las normas contenidas en los artículos 33, 34, 49, 50, 52, 59, 61, 72, 74, 81, 85, 86, 87, 91, 93, 107, 186, 191, 196, 197, 198, 199, 204 y 205. Así se decide.

IV

DECISIÓN

Por las razones que anteceden, este Tribunal Supremo de Justicia, en Sala Constitucional, administrando justicia en nombre de la República por autoridad de la ley, declara:

1.- PARCIALMENTE CON LUGAR el recurso interpuesto por G.J.M.H., en su carácter de Defensor del Pueblo, conjuntamente con los abogados LUZ P.M.G., A.R.P., V.C.S. y L.C.G.G., procediendo con el carácter de D. General de Servicios Jurídicos, Director de Recursos Judiciales y Defensoras III, también respectivamente, contra los artículos 11 en sus ordinales 2°, 3°, 11° y 14°, y los artículos 18, 19, 20, 23, 29, 30, 31, 33, 34, 36, 37, 38, 39, 40, 41, 42, 43, 46, 48, 49, 50, 51, 52, 53, 54, 55, 56, 57, 58, en su Parágrafo Único; 59, 60, 61, 63, 66, 68, 69, 71, 72, 74, 75, 76, 78, 79, 80, 81, 83, 84, 85, 86, 87, 88, 89, 90, 91, 92, 93, 94, 95, 96, 97, 98, 103, 105, 107, 108, 142, 146, 147, 151, 153, 158, 167, 169, 173, 183, Parágrafo Único; 186, 191, 195, 196, 197, 198, 199, 200, 201, 202, 203, 204, y 205, todos del Código de Policía del Estado Lara, publicado en la Gaceta Oficial del Estado Lara Extraordinario n° 106 del 30 de abril de 1976.

2.- DEROGADAS con efectos erga omnes las proposiciones contenidas en los artículos 11 en sus ordinales 2 y 3, los artículos 18, 19, 20, 29, 30, 31, 36, 37, 38, 40, 41, 46, 48, 50, 51, 54, 56, 57, 58, Parágrafo único; 60, 63, 66, 69, 71, 75, 76, 78, 79, 80, 83, 84, 89, 90, 95, 108, 142, 147, 151, 153, 158, 167, 200 y 203, que autorizan llevar a cabo la práctica de privaciones de la libertad personal. De igual forma, se declaran DEROGADAS con efectos erga omnes, en su totalidad, las normas contenidas en los artículos 33, 34, 49, 50, 52, 59, 61, 72, 74, 81, 85, 86, 87, 91, 93, 107, 186, 191, 196, 197, 198, 199, 204 y 205, todos del Código de Policía del Estado Lara, publicado en la Gaceta Oficial del Estado Lara Extraordinario n° 106 del 30 de abril de 1976.

3.- SE FIJAN efectos ex nunc y ex tunc a la presente declaratoria.

4.- SE ORDENA poner en libertad a cualquier persona que estuviere sometida a la pena de arresto, con base en las normas cuya derogatoria fue declarada en el presente fallo, y SE ORDENA eliminar cualquier referencia (en expedientes, archivos y/o registros) a la detención que hubieren sido objeto las personas a las que se les aplicaron las normas ahora derogadas.

5.- SE ORDENA la publicación del texto íntegro del presente fallo en la Gaceta Oficial de la República y en la Gaceta Oficial del Estado Lara, con la siguiente mención en su sumario: “Sentencia de la Sala Constitucional del Tribunal Supremo de Justicia, que declara derogados los artículos 11 en sus ordinales 2 y 3; 18, 19, 20, 23, 29, 30, 31, 33, 34, 36, 37, 38, 40, 41, 42, 46, 48, 49, 50, 51, 52, 54, 56, 57, 58, Parágrafo único; 59, 60, 61, 63, 66, 69, 71, 72, 74, 75, 76, 78, 79, 80, 81, 83, 84, 85, 86, 87, 89, 90, 91, 93, 95, 107, 108, 142, 147, 151, 153, 158, 167, 186, 191, 196, 197, 198, 199, 200, 203, 204  y 205 del Código de Policía del Estado Lara, a partir de la entrada en vigencia de la Constitución de la República Bolivariana de Venezuela, publicada el 30 de diciembre de 1999, en la Gaceta Oficial n° 36.860, y reimpresa junto con la exposición de motivos por error material del ente emisor, en la Gaceta Oficial n° 5.543 Extraordinario del 24 de marzo de 2000”.

            6.- SE EXHORTA a los Consejos Legislativos Estadales y a los Concejos Municipales a derogar cualquier disposición de contenido similar a las que han sido declaradas como derogadas por este fallo y a no incluir, en lo sucesivo, sanciones de privación o restricción de libertad en sus textos legales.             P., regístrese y comuníquese. C. lo ordenado. Archívese el expediente.

Dada, firmada y sellada en el Salón de Despacho de la Sala Constitucional del Tribunal Supremo de Justicia, en Caracas, a los 09 días del mes de AGOSTO de dos mil siete. Años: 197º de la Independencia y 148º de la Federación.

La Presidenta,

LUISA ESTELLA MORALES LAMUÑO

                               El Vicepresidente,

J.E.C.R.

Los Magistrados,

PEDRO RAFAEL RONDÓN HAAZ 

                          

      FRANCISCO ANTONIO CARRASQUERO LÓPEZ      

                                                         Ponente

MARCOS TULIO DUGARTE PADRÓN

CARMEN ZULETA DE MERCHÁN

ARCADIO DE JESÚS DELGADO ROSALES

El Secretario,

J.L.R.C.

FACL/

Exp. n° 04-2149

El Magistrado P.R.R.H. concurre con la mayoría sentenciadora respecto de la decisión que antecede, pero discrepa de algunos aspectos de su motivación, por las siguientes razones:

En criterio del concurrente, no puede compartirse la afirmación según la cual el orden público y la decencia pública serían intereses de “menor relevancia” respecto de otros bienes jurídico-penales; distinto es que se consideren de menor gravedad algunas contravenciones a esos intereses, muchas de cuyas violaciones son graves delitos de acción pública, como los que recogen el Título V, “De los delitos contra el orden público” y el Título VIII, “De los delitos contra las buenas costumbres y buen orden de las familias” del Libro Segundo del Código Penal.

Especialmente se disiente del otorgamiento de efectos retroactivos a la decisión, lo cual podría crear un enorme caos puesto que la ley que fue anulada data de 1976. Para casos como estos es precisamente que el legislador libra al juez la potestad de que fije los efectos de su decisión en el tiempo; de lo contrario, la teoría general de las nulidades establecería los efectos desde el inicio de la  vigencia de la norma inconstitucional, como si nunca hubiere existido; pero como ello eventualmente podría crear más mal que bien en la sociedad, se permite al juez evitarlo.

Lo que sí genera la decisión es la posibilidad de demandar al Estado legislador por los daños y perjuicios que hubiere causado y la prescripción correría desde la oportunidad de la publicación del fallo. Además, los particulares dispondrán de la excepción de ilegalidad (ex artículo 19 de la Ley Orgánica del Tribunal Supremo de Justicia) cuando se les exija el cumplimiento de actos que hubieren sido expedidos con fundamento en las normas inconstitucionales; con ambas medidas, el ordenamiento salvaguarda en forma suficiente los derechos de quienes hayan sido objeto de aplicación de las normas cuya inconstitucionalidad –o derogatoria tácita, según el caso- se declaró.

Queda así expresado el criterio del Magistrado concurrente.

Fecha ut retro.

La Presidenta,

LUISA ESTELLA MORALES LAMUÑO

El Vicepresidente,

J.E.C.R.

Los Magistrados,

PEDRO RAFAEL RONDÓN HAAZ

Concurrente

Francisco Antonio Carrasquero López

…/

MARCOs TULIO DUGARTE PADRÓN

CARMEN ZULETA DE MERCHÁN

ARCADIO DE JESÚS DELGADO ROSALES

El Secretario,

JOSÉ LEONARDO REQUENA CABELLO

PRRH.sn.ar.

Exp. 04-2149