Sentencia nº 248 de Tribunal Supremo de Justicia - Sala Constitucional de 9 de Marzo de 2011

SALA CONSTITUCIONAL

Magistrado Ponente: A.D.R.

Expediente Nº 2007-1523

El 25 de octubre de 2007, se recibió en esta Sala Constitucional escrito presentado por el ciudadano G.A.V.C., titular de la cédula de identidad Nº 5.985.484, actuando con el carácter de ALCALDE DEL MUNICIPIO R.L.D.E.B., asistido por el abogado E.S.R., inscrito en el Instituto de Previsión Social del Abogado bajo el Nº 43.396, contentivo del “…RECURSO DE NULIDAD POR INCONSTITUCIONALIDAD E ILEGALIDAD CONTRA LA ORDENANZA SOBRE INSTRUMENTOS JURÍDICOS MUNICIPALES, aprobada por el Concejo Municipal R.L. delE.B. en Primera (sic) Discusión (sic) en la Sesión Ordinaria Nº 32/2006 de fecha 29 de agosto de 2006, y en segunda discusión y aprobación definitiva en la Sesión Ordinaria Nº 44/2006, de fecha 21 de noviembre de 2006, promulgada por el ciudadano R.D.G.R., en su carácter de Presidente del Concejo Municipal según ACUERDO Nº 05/2007 DICTADO POR EL CONCEJO DEL MUNICIPIO R.L.D.E.B., de fecha 13 de febrero de 2007, publicado en la Gaceta Municipal Nº 180, de fecha 20 de febrero de 2007…”.

El 31 de octubre de 2007, se dio cuenta en Sala y se designó Ponente al Magistrado A.D.R..

El 20 de febrero de 2008, a través de la sentencia Nº 76, esta Sala admitió en cuanto ha lugar en derecho, la acción de nulidad incoada y en esa misma oportunidad, declaró con lugar la medida cautelar innominada; en consecuencia, suspendió la aplicación de la Ordenanza sobre Instrumentos Jurídicos Municipales del Municipio R.L. delE.B., publicada en la Gaceta Municipal N° 180 del 20 de febrero de 2007, hasta tanto se decidiese la causa principal. Asimismo, ordenó la citación mediante oficio del Presidente del Concejo Municipal del Municipio R.L. delE.B. y del Síndico Procurador Municipal, así como la notificación del Fiscal General de la República y de los terceros interesados.

El 27 de febrero de 2008, el abogado L.B.S., inscrito en el Instituto de Previsión Social del Abogado bajo el número 550.190, actuando con el carácter de apoderado judicial del Concejo Municipal del Municipio R.L. delE.B., presentó escrito de oposición a la medida cautelar acordada por esta Sala Constitucional en sentencia del 20 de febrero de 2008.

El 13 de marzo de 2008, el Juzgado de Sustanciación libró las boletas de citación y notificación dirigidas al Presidente del Concejo Municipal del Municipio R.L. delE.B., al Síndico Procurador Municipal, al Fiscal General de la República y al Alcalde del Municipio R.L. delE.B., respectivamente, comisionando para la práctica de la notificación de este último al Juzgado del Municipio R.L. de la Circunscripción Judicial del Estado Bolívar, con sede en Ciudad Piar. En esa misma oportunidad, se acordó la apertura de un cuaderno separado a los fines de tramitar la oposición a la medida cautelar presentada, de conformidad con lo establecido en el artículo 602 del Código de Procedimiento Civil.

El 8 de julio de 2008, el Juzgado de Sustanciación recibió el Oficio N° 143-2008 del 30 de junio de 2008 emitido por el Juzgado del Municipio R.L. delP.C. de la Circunscripción Judicial del Estado Bolívar a través del cual, remitió las resultas de la comisión enviada a ese Tribunal a los fines de practicar la notificación del Alcalde del Municipio R.L. delE.B., la cual se efectuó el 26 de junio de 2008.

Mediante diligencia del 9 de julio de 2008, el abogado E.S., actuando en su carácter de apoderado judicial de la parte actora, tal como se desprende del instrumento poder que cursa a los folios 107 y 108, se dio por notificado de la decisión que admitió el recurso de nulidad y solicitó la entrega del cartel de emplazamiento de los terceros interesados, el cual fue librado el 22 de julio de 2008.

El día 12 de agosto de 2008, se consignó ante esta instancia la boleta de notificación del Ministerio Público.

Mediante diligencia del 13 de agosto del 2008, el apoderado judicial del ciudadano G.V., retiró el cartel de emplazamiento de los terceros interesados.

El 16 de septiembre de 2008, se consignó ante esta instancia la boleta de citación del Presidente del Concejo Municipal y del Síndico Procurador Municipal del Municipio R.L. delE.B..

Posteriormente, el 30 de septiembre de 2008, el apoderado judicial de la parte actora, consignó el cartel de emplazamiento, el cual fue publicado en el diario “Ultimas Noticias” el 23 de septiembre de ese mismo año.

El 4 de junio de 2009, a través de la sentencia Nº 731, esta Sala declaró sin lugar la oposición formulada por el apoderado judicial del Concejo del Municipio R.L. delE.B.. En consecuencia, mantuvo la vigencia de la medida cautelar decretada el 20 de febrero de 2008, mediante la decisión N° 76, hasta tanto este órgano jurisdiccional no emitiese un pronunciamiento definitivo en el referido proceso.

El 9 de diciembre de 2010 se reconstituyó esta Sala Constitucional, en virtud de la incorporación de los Magistrados designados por la Asamblea Nacional en sesión especial celebrada el 7 del mismo mes y año, y quedó integrada de la siguiente forma: Magistrada L.E.M. Lamuño, Presidenta; Magistrado F.A.C.L., Vicepresidente; y los Magistrados y Magistradas M.T.D.P., C.Z. deM., A.D.R., J.J.M.J. y G.G.A..

Realizado el estudio individual de las actas, esta Sala Constitucional pasa a decidir, previas las siguientes consideraciones:

I

FUNDAMENTOS DEL RECURSO DE NULIDAD

La parte actora esgrimió, como fundamento del presente recurso de nulidad, las siguientes consideraciones:

Que “…con la finalidad de definir, clasificar y establecer la regulación inherente a los instrumentos jurídicos municipales, el Concejo del Municipio R.L. delE.B., procedió a sancionar la ORDENANZA DE INSTRUMENTOS JURÍDICOS MUNICIPALES, la cual tuvo su primera discusión en fecha 29 de agosto de 2006, en la Sesión Ordinaria Nº 32/2006, y en segunda discusión y aprobación definitiva en la Sesión ordinaria Nº 44/2006 de fecha 21 de noviembre de 2006…”.

Que, “…en fecha 13 de febrero de 2007, el Concejo del Municipio R.L. delE.B., procedió a dictar el Acuerdo Nº 05/2006, mediante el cual se autorizó al ciudadano R.D.G.R., en su carácter de Presidente del Concejo Municipal para que orden(ase) el ejecútese, y promulga(se) a su vez la ordenanza (sic)…”. El 16 de febrero de 2007, se ordenó el ejecútese legal de la referida Ordenanza Municipal la cual fue publicada en la Gaceta Municipal Nº 180 del 26 de febrero de 2007.

Que, “…en el artículo 54, numeral (sic) 1, de la Ley Orgánica del Poder Público Municipal, se establece que es un requisito inherente a su existencia, que las ordenanzas, una vez que hayan sido discutidas por el Concejo Municipal, sean promulgadas por el Alcalde o Alcaldesa. No establece al respecto norma alguna distinta que indique que dicho requisito pueda ser suplido por el Concejo Municipal en los casos que tales entes legislativos estimen convenientes…”.

Que “…la ORDENANZA DE INSTRUMENTOS JURÍDICOS MUNICIPALES (sic) del Municipio R.L. delE.B. fue promulgada por el ciudadano R.D.G.R., en su carácter de Presidente del Concejo Municipal, actuando a su decir por autorización del Concejo Municipal, mediante el Acuerdo Nº 05/2006 de fecha 13 de febrero de 2007…”.

Que, en el texto del acuerdo, “…el Concejo Municipal estableció en el artículo primero, autorizar al ciudadano R.D.G.R., en su carácter de Presidente del Concejo Municipal, para que estamp(ara) el ejecútese a la citada ordenanza; en su artículo segundo, el citado Concejo Municipal ordenó promulgar y respaldar institucionalmente al ciudadano R.D.G.R. (…); en el artículo tercero, el ente legislativo decreta autorizar al ciudadano Secretario del Concejo Municipal para que proceda a publicarla en la Gaceta Municipal advirtiendo en el artículo cuarto al ciudadano Alcalde del Municipio R.L. delE.B., que el incumplimiento de el (sic) instrumento jurídico conllevará como consecuencia la declaratoria del desacato de una disposición legal, e indica que el Concejo Municipal queda facultado para instruir el expediente administrativo para determinar la responsabilidad política y aplicar las medida (sic) que al efecto establece el ordenamiento jurídico…”.

Que “…se ha producido un evidente INCUMPLIMIENTO DEL PROCEDIMIENTO ESTABLECIDO PARA LA PROMULGACIÓN DE UNA ORDENANZA, Y LA EVIDENTE USURPACIÓN DE LAS FUNCIONES QUE CONSTITUCIONALMENTE ESTAN (sic) ATRIBUIDAS AL ALCALDE (sic) por parte del Concejo al autorizar al ciudadano R.D.G.R., en su carácter de Presidente del Concejo Municipal, a asumir las competencias del Alcalde en esta materia y al ordenar la promulgación de la citada ordenanza. De igual forma incurre en usurpación de competencias, el antes referido ciudadano, al proceder en fecha 16 de febrero de 2007, a ordenar el ejecútese legal a la (sic) Ordenanza sobre Instrumentos Jurídicos Municipales del Municipio R.L. delE. Bolívar…”, en contravención a lo establecido en los artículos 174 y 175 de la Constitución de la República Bolivariana de Venezuela, en concordancia con los artículos 88, cardinal 12, y 95 de la Ley Orgánica del Poder Público Municipal.

En este mismo orden de ideas, denunció la desproporcionalidad del artículo 18 de la Ordenanza sobre Instrumentos Jurídicos del Municipio R.L. delE.B., con relación al modo de aprobación de las ordenanzas; en efecto, a través del procedimiento in commento claramente “…se le impone al Alcalde del Municipio R.L. delE.B. el texto de una ordenanza, que a juicio de los Concejales debe ser promulgada aún (sic) en los casos en los cuales el Alcalde tenga objeciones o razones para considerar el texto como inconstitucional o ilegal, y obligan su publicación, impidiendo que el Alcalde incluso haga uso del derecho a consultar sobre su inconstitucionalidad o ilegalidad, y lo más grave aún, exige para considerar aprobar las observaciones que el Alcalde presente con el voto de la mayoría absoluta, sin entrar a definir lo que es mayoría absoluta…”.

Igualmente señaló que, “…en fecha 28 de noviembre del año 2000, fue sancionada la Ordenanza sobre Régimen Parlamentario Municipal, publicada en la Gaceta Municipal Nº 096, de fecha 06 de diciembre de 2000, previa la promulgación del ciudadano Alcalde del Municipio R.L. delE.B., se estableció en el Capítulo VIII, el procedimiento para la Discusión y Aprobación de Ordenanzas y Acuerdos, procedimiento éste que no ha sido derogado, estando (…) plenamente vigente, porque si bien, una ordenanza solo puede ser derogada por otra ordenanza, este procedimiento no ha sido revocado, por cuanto, nunca se ha discutido ni se ha votado favorablemente por la 3/5 partes del Concejo, tal y como lo exige el artículo 96 de la citada Ordenanza de Régimen Parlamentario…”.

Adujo “…la ilegalidad del artículo 20 de la Ordenanza sobre Instrumentos Jurídicos del Municipio R.L. delE.B. que crea la Gaceta Legislativa como instrumento paralelo a la Gaceta Municipal, para la publicación de instrumentos jurídicos…”, ya que de acuerdo a lo establecido en el artículo 3 de la Ordenanza sobre Gaceta Municipal del 20 de abril de 1994 -la cual se encuentra plenamente vigente-: “…la Gaceta Oficial (sic) es el único y exclusivo instrumento legal mediante el cual se publican los actos del poder público municipal (sic), sin que la citada ordenanza establezca la remota posibilidad para que se establezcan nuevos instrumentos de publicación paralelos, como la GACETA LEGISLATIVA a la que se contrae el artículo 20 de la Ordenanza cuya nulidad absoluta invoca…”.

Afirmó que “…la Gaceta Municipal como instrumento de publicación de los Actos del Poder Público (sic), sean estos de efectos generales o particulares, otorga validez y eficacia, tal y como lo dispone el artículo 5 ejusdem (sic), la existencia de otros instrumentos de publicación obviamente afecta la seguridad jurídica de todos los ciudadanos, permitir este tipo de hechos viola el Orden Público (sic) y la integridad de la Constitución al cual (sic) todos los ciudadanos estamos obligados a mantener a tenor de los artículos 7, 136 y 334 de la Constitución de la República Bolivariana de Venezuela…”.

Con fundamento en las anteriores consideraciones requirió, de conformidad con lo establecido en los artículos 585 y 588 del Código de Procedimiento Civil, medida cautelar innominada, a través de la cual se suspendan temporalmente los efectos de la Ordenanza sobre Instrumentos Jurídicos promulgada a través del Acuerdo Nº 05/2007 dictado por el Concejo del Municipio R.L. delE.B. el 13 de febrero de 2007, publicado en la Gaceta Municipal Nº 180 del 20 de febrero de 2007, hasta tanto se decida el fondo del presente recurso de nulidad.

Finalmente, solicitó que el presente recurso sea admitido y, en consecuencia, se declare la nulidad absoluta por razones de inconstitucionalidad e ilegalidad de la Ordenanza sobre Instrumentos Jurídicos Municipales aprobada por el Concejo del Municipio R.L. delE.B. el 13 de febrero de 2007, publicada en la Gaceta Municipal Nº 180 del 20 de febrero de 2007.

II

CONSIDERACIONES PARA DECIDIR

De las actas que conforman el expediente, se observa, por una parte, que la última actuación del procedimiento en la presente acción de nulidad por inconstitucionalidad, fue realizada por la parte demandante el 13 de agosto de 2008, y consistió en la consignación de la publicación del cartel de emplazamiento de los terceros interesados efectuado por su apoderado judicial el abogado E.S.R. y, por la otra, que la causa permanece paralizada desde el 4 de junio de 2009, oportunidad en la cual la Sala declaró sin lugar la oposición formulada a la medida cautelar acordada por esta Sala el 20 de febrero de 2008.

Ahora bien, desde esa oportunidad y hasta la presente fecha, no se verifica de las actas que conforma el presente expediente que el accionante haya actuado en el proceso, situación que evidencia ausencia de actividad procesal y paralización de la causa por más de un año. Lo que demuestra que no existe interés en que recaiga decisión sobre lo que fue solicitado; en efecto, el interés que manifestó el demandante cuando acudió a los órganos del Estado, debió mantenerse a lo largo del proceso que inició, ya que ello constituye un requisito del derecho de acción y su ausencia acarrea el decaimiento del mismo.

En este sentido, la Ley Orgánica del Tribunal Supremo de Justicia, vigente para el momento en que se verificó la inactividad del proceso, regulaba en el artículo 19, aparte 15, lo relativo a la perención de la instancia de las causas que cursaban ante este Tribunal Supremo de Justicia; sin embargo, esta Sala en sentencia No. 1.466 del 5 de agosto de 2004 (caso: J.M.V.G.), señaló lo siguiente:

(…) la Sala acuerda desaplicar por ininteligible la disposición contenida en el párrafo quince del artículo 19 de la novísima Ley Orgánica del Tribunal Supremo de Justicia, que pareciera obedecer a un lapsus calamis del Legislador y, en atención a lo dispuesto en el aludido artículo 19 del Código Civil, acuerda aplicar supletoriamente el Código de Procedimiento Civil, de carácter supletorio, conforme a lo dispuesto en el primer aparte del artículo 19 de la Ley Orgánica del Tribunal Supremo de Justicia, en lo relativo a la perención de la instancia. Dicho precepto legal previene, en su encabezamiento, lo siguiente:

‘Toda instancia se extingue por el transcurso de un año sin haberse ejecutado ningún acto de procedimiento por las partes. La inactividad del Juez después de vista la causa, no producirá la perención’.

En consecuencia, por cuanto el anterior precepto regula adecuada y convenientemente la institución que examinamos, el instituto procesal de la perención regulado en el Código de Procedimiento Civil, cuando hubiere lugar a ello, será aplicado a las causas que cursen ante este Alto Tribunal cuando se dé tal supuesto (…)

.

Ahora bien, el artículo 267 del Código de Procedimiento Civil señala en su encabezamiento que “Toda instancia se extingue por el transcurso de un año sin haberse ejecutado ningún acto de procedimiento por las partes. La inactividad del Juez después de vista la causa, no producirá la perención”.

La norma transcrita supra persigue que, de oficio, el tribunal sancione procesalmente la inactividad de las partes, sanción que se verifica de pleno derecho una vez que se comprueba el supuesto de hecho que la sustenta, esto es, el transcurso del tiempo.

De acuerdo con el dispositivo legal aplicable, la institución procesal de la perención de la instancia, como forma de extinción del proceso, ocurre por la circunstancia de que la causa haya permanecido paralizada más de un año, lo que en efecto ocurrió en el caso sub examine antes de que se fijara la audiencia oral y pública. En consecuencia, por cuanto la paralización de la presente causa excede el lapso de un año, resulta forzoso para esta Sala, de conformidad con la citada disposición, declarar consumada la perención y, por consiguiente, extinguida la instancia en este juicio, considerando que en él no se encuentra inmiscuido el orden público, pues dicha noción no es intrínseca a cualquier recurso de nulidad contra actos normativos, a pesar de que se discuta la violación de preceptos constitucionales. Tampoco se trata de una materia en la cual la perención sea improcedente, de conformidad con lo previsto en el artículo 267 del Código de Procedimiento Civil. Así se decide.

Como consecuencia de lo anteriormente expuesto, esta Sala deja sin efecto, a partir de la publicación de esta decisión, la medida cautelar acordada el 20 de febrero de 2008, a través de la cual se suspendió la aplicación de la Ordenanza sobre Instrumentos Jurídicos Municipales del Municipio R.L. delE.B., publicada en la Gaceta Municipal N° 180 del 20 de febrero de 2007.

DECISIÓN

Por las razones expuestas, este Tribunal Supremo de Justicia, en Sala Constitucional, administrando justicia en nombre de la República Bolivariana de Venezuela por autoridad de la Ley, declara consumada la perención, y por tanto, la EXTINCIÓN DE LA INSTANCIA en la demanda de nulidad por inconstitucionalidad interpuesta por el ciudadano G.A.V.C., actuando con el carácter de ALCALDE DEL MUNICIPIO R.L.D.E.B., asistido por el abogado E.S.R., ya identificados, contra la Ordenanza sobre Instrumentos Jurídicos Municipales del Municipio R.L. delE.B., publicada en la Gaceta Municipal N° 180 del 20 de febrero de 2007. Se deja SIN EFECTO la medida cautelar acordada por esta Sala mediante el fallo N° 76 del 20 de febrero de 2008, a partir de la publicación de esta decisión.

Publíquese y regístrese. Archívese del expediente. Remítase copia certificada de la presente decisión al Concejo del Municipio R.L. delE.B..

Dada, firmada y sellada en la Sala de Audiencias de la Sala Constitucional del Tribunal Supremo de Justicia, en Caracas, a los 09 días del mes de marzo de dos mil once (2011). Años: 200° de la Independencia y 152° de la Federación.

La…/

…Presidenta,

L.E.M. Lamuño

El Vicepresidente,

F.A.C.L.

M.T.D.P.

Magistrado

C.Z. deM.

Magistrada

A.D.R.

Magistrado-Ponente

J.J.M.J.

Magistrado

G.G. Alvarado

Magistrada

El Secretario,

J.L.R.C.

Exp. Nº 2007-1523

ADR/